17 Ad 12/2023– 29

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy Milana Taubera, soudkyně Pavly Klusáčkové a soudce Vadima Hlavatého ve věci žalobce: proti žalované: Česká republika – Městský soud v Brně se sídlem Brno, Polní 39 Zdravotní pojišťovna ministerstva vnitra České republiky se sídlem Praha 3, Vinohradská 2577/178 o žalobě proti rozhodnutím rozhodčího orgánu Zdravotní pojišťovny ministerstva vnitra České republiky ze dne 26. 5. 2023, č. j. ZP–0518906/2023–2, a ze dne 26. 5. 2023, č.j. ZP–0518906/2023–1, takto:

Výrok

I. Rozhodnutí rozhodčího orgánu Zdravotní pojišťovny ministerstva vnitra České republiky ze dne 26. 5. 2023, č. j. ZP–0518906/2023–2, a ze dne 26. 5. 2023, č. j. ZP–0518906/2023–1, se zrušují a věci se vrací žalované k dalšímu řízení.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Základ sporu

1. Žalobce se podanou žalobou domáhal přezkoumání a zrušení obou v záhlaví uvedených rozhodnutí rozhodčího orgánu Zdravotní pojišťovny ministerstva vnitra České republiky (dále jen „rozhodčí orgán“), kterými bylo rozhodnuto o žádostech žalobce o prominutí penále ze dne 14. 4. 2023 tak, že penále vyměřené na základě kontroly provedené dne 26. 4. 2023, č. j. ZPMV–1543054/2023–2, kontrolované období 1. 10. 2018 – 31. 3. 2023 ve výši 154 870 Kč, respektive dne 26. 4. 2023, č. j. ZPMV–1543054/2023–3, kontrolované období 22. 11. 2011 – 30. 9. 2018 ve výši 73 752 Kč se snižuje v prvém případě na 108 400 Kč a ve druhém případě na 51 600 Kč.

II. Obsah žaloby

2. V podané žalobě žalobce uvedl, že žalovaná v dubnu 2023 vyměřila žalobci penále ve výši 228 662 Kč za pozdní úhradu pojistného za pojištěného zaměstnance. Žalobce požádal o prominutí penále, neboť pojistné bylo uhrazeno teprve po právní moci rozsudku o zaplacení náhrady ušlé mzdy za dobu od 1. 1. 2015 do 30. 4. 2019 (viz rozhodnutí Okresního soudu v Blansku ze dne 26. 3. 2021, č. j. 12 C 215/2016–252, ve spojení s rozsudkem Krajského soudu v Brně ze dne 12. 10. 2022, č. j. 49 Co 107/2021–305). Rozsudek nabyl právní moci dne 12. 12. 2022. V návaznosti na § 47 zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v majetkových vztazích (dále jen „zákon o majetku“), žalobce nemohl uhradit pojistné dříve a mohl tak učinit až po 12. 12. 2022. Právě z tohoto důvodu žalobce podal žádost o odstranění tvrdosti zákona a o prominutí penále, neboť by bylo zcela nelogické a v rozporu se smyslem a účelem zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění (dále jen „zákon č. 48/1997 Sb.“), aby plátci zdravotního pojištění bylo uloženo hradit penále, ačkoli plátce z důvodu stanoveného jiným zákonem, tj. zákonem o majetku, nemohl pojistné uhradit.

3. Namítal, že žalovaná v napadených rozhodnutích neuvedla, jakými úvahami byla vedena, pokud prvotně vyměřenou částku snížila vždy na 70 %. Žalovaná toliko sdělila, že vzala v potaz důvody uváděné žalobcem v žádosti, jakož i přiložené důkazy, avšak blíže není pro žalobce srozumitelné, proč žalovaná rozhodla právě takovýmto způsobem. Žalobce byl toho názoru, že i na rozhodnutí o odstranění tvrdosti je nutno aplikovat § 68 odst. 3 správního řádu. Tvrdil, že se žalovaná nevypořádala s jeho tvrzeními obsaženými v žádosti o odstranění tvrdosti zákona. Takovýto postup je však v rozporu jak s uvedeným ustanovením správního řádu, tak s rozhodnutím Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 8. 2009, sp. zn. 3 Ads 123/2008.

III. Vyjádření žalované k podané žalobě a související vyjádření

4. Žalovaná navrhla, aby soud žalobu zamítl.

5. Předně odkázala na povinnost vymáhat na plátci zaplacení pojistného včetně penále, nezaplatí–li plátce pojistné ve stanovené výši a včas podle § 8 odst. 5 zákona č. 48/1997 Sb. Dále stručně shrnula skutkové okolnosti případu. Uvedla, že rozhodčí orgán v souladu s § 53a zákona č. 48/1997 Sb. nejprve posoudil, zda není splněn některý z důvodů podle § 53a odst. 3 tohoto zákona, pro který by musela být žádost ze zákona zamítnuta. Takový důvod nebyl zjištěn. Podle § 53a odst. 2 zákona č. 48/1997 Sb. může rozhodčí orgán odstraňovat tvrdosti, které by se vyskytly při vyměření přirážky k pojistnému nebo předepsání penále. Je na správním posouzení, zda bude žádosti vyhověno zcela, částečně, nebo zda bude zamítnuta. Zákon nestanoví konkrétní částku, o kterou by mělo být vyměřené penále sníženo. Jedná se o diskreční pravomoc rozhodčího orgánu, který je oprávněn samostatně posoudit žádost a v mezích správního uvážení o ní rozhodnout, přičemž musí dbát, aby přijaté rozhodnutí odpovídalo okolnostem daného případu. Současně musí dbát, aby nedošlo k porušení zásady rovnosti před zákonem. Podle § 53a odst. 5 zákona č. 48/1997 Sb. není na prominutí penále právní nárok.

6. Rozhodčí orgán rozhodl o částečném vyhovění žádosti, kdy za adekvátní považoval prominutí penále ve výši 30 % dlužného penále s následným zaokrouhlením. Při rozhodování byl rozhodčí orgán veden zásadou legitimního očekávání. Za tímto účelem disponuje rozhodčí orgán pomocným dokumentem „Pravidla pro rozhodování rozhodčího orgánu ZP MV ČR o žádostech o odstranění tvrdosti“ (dále jen „pravidla pro rozhodování“), který v případě právnických osob obsahuje procentuální vyjádření snížení penále ve výši 30 %. Od uvedených pravidel pro rozhodování je možné se odchýlit po individuálním posouzení žádosti, pokud žádost o odstranění tvrdosti zákona obsahuje specifické okolnosti, jež odůvodňují prominutí penále ve vyšší míře. V případě žalobce nebylo shledáno, že by takové specifické okolnosti existovaly.

7. Žalovaná tvrdila, že způsob rozhodování o žádostech o odstranění tvrdosti zákona je dostatečně a adekvátně upraven zákonem č. 48/1997 Sb., přičemž se nejedná o správní řízení a na toto rozhodování nelze aplikovat subsidiární použití správního řádu. Zákon č. 48/1997 Sb. je zvláštním zákonem ve smyslu § 1 odst. 2 správního řádu, který mimo jiné specifikuje zákonné podmínky rozhodování, ale taktéž vylučuje možnost podat odvolání či obnovu řízení. Z těchto skutečností žalovaná dovodila, že nejsou naplněny důvody pro použití správního řádu.

8. Žalovaná uvedla, že rozhodnutím rozhodčího orgánu se nezakládají, nemění ani neruší práva nebo povinnosti. Tedy ani na základě této skutečnosti nelze považovat úkon rozhodčího orgánu za rozhodnutí ve smyslu § 67 odst. 1 správního řádu. Z uvedeného ustanovení vyplývá, že rozhodnutí se posuzuje materiálně, nikoli formálně, tedy nezáleží na tom, jak je právní akt označen, ale je podstatný jeho obsah. Z uvedeného nelze dovozovat, že by se na rozhodnutí rozhodčího orgánu měla vztahovat ustanovení o náležitostech podle správního řádu.

9. K námitce nevypořádání tvrzeních žalobce obsažených v žádosti žalovaná uvedla, že žádost obsahovala pouze popis skutkových okolností. Žalovaná vzala při rozhodování tyto důvody v potaz, jakož i předložené důkazy, a také zohlednila, že rozhodnutím ze dne 23. 11. 2018, č. j. ZP–325546/2018, bylo již jednou o odstranění tvrdosti zákona při vyměřování penále za kontrolované období od 1. 11. 2011 do 30. 9. 2018 rozhodnuto. V tomto rozhodnutí byla zohledněna skutečnost, že žalobce odváděl pojistné na účet jiné zdravotní pojišťovny, za což bylo podle tehdy platných pravidel pro rozhodování sníženo penále na částku 5 000 Kč. V nyní projednávané věci však k placení pojištění vůbec nedocházelo. Žalovaná považovala svá rozhodnutí za dostatečně odůvodněná, přičemž z nich je zřejmé, jaké skutečnosti byly zohledňovány.

10. V žádosti nebylo tvrzení žalobce, že nemohl odvést platby pojistného do právní moci rozsudku, opřeno o žádné důvody. Ty byly uvedeny až v žalobě. Žalovaná byla toho názoru, že § 47 zákona o majetku není přiléhavý a nijak z něj nevyplývá nemožnost žalobce uhradit zdravotní pojištění. Naopak stanovuje povinnost jednat s odbornou péčí a postupovat podle právních předpisů, jimiž se hospodaření a nakládání s majetkem řídí. Žalobce v postavení státního orgánu vykonávajícího soudní moc si měl být vědom své povinnosti poskytnutí náhrady platu zaměstnanci, se kterým neplatně rozvázal pracovní poměr, a tedy i povinnosti odvést pojistné na zdravotní pojištění. O neplatnosti rozvázání pracovního poměru bylo rozhodnuto rozsudkem Okresního soudu v Blansku ze dne 26. 7. 2017, sp. zn. 12 C 374/2015, a rozsudkem Krajského soudu v Brně ze dne 13. 3. 2019, sp. zn. 49 Co 367/2017, který nabyl právní moci dne 2. 5. 2019. Přestože neplatnost rozvázání pracovního poměru byla po nabytí právní moci tohoto rozsudku nepopiratelně určena, žalobce své závazky vůči zdravotní pojišťovně nijak neřešil.

11. Žalovaná uzavřela, že vzala uvedené skutečnosti v potaz a neshledala důvod odchýlit se od své dlouhodobé rozhodovací praxe. V rozhodnutích uvedla důvody, které ji k danému závěru vedly. Obě napadená rozhodnutí obsahují výrokovou část, odůvodnění a poučení účastníka řízení. Při rozhodování byly dodrženy všechny zákonné požadavky i meze správního uvážení. Napadená rozhodnutí ani jim předcházející řízení neobsahuje vady, které by zakládaly nezákonnost.

12. V replice ze dne 3. 10. 2023 žalobce uvedl, že v žádosti o odstranění tvrdosti zákona neuvedl odkaz na zákon o majetku, avšak žalovaná si měla být tohoto ustanovení vědoma. Dále připomenul, že předmětné rozsudky civilních soudů nabyly právní moci až dne 12. 12. 2022. Tvrdil, že z prohlášení o pravidlech pro rozhodování lze dovodit, že žalovaná v tomto konkrétním případě nepostupovala individuálně a s přihlédnutím ke konkrétním okolnostem, nýbrž pouze paušálně. Žalobci nemohlo být v žádném případě seznatelné, na základě jakých skutečností bylo žalovanou o žádosti rozhodnuto. Zopakoval, že s ohledem na § 47 zákona o majetku nemohl plnit dříve, než rozhodnutí odvolacího soudu nabylo právní moci, neboť by se vystavil riziku postihu ze strany orgánů veřejné kontroly v návaznosti na § 45 odst. 2 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, a § 13 odst. 2 písm. b) vyhlášky č. 416/2004 Sb., kterou se provádí zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole), ve znění zákona č. 309/2002 Sb., zákona č. 320/2002 Sb. a zákona č. 123/2003 Sb. Zájem na hrazení zdravotního pojištění nebyl dotčen, neboť zaměstnankyně již v roce 2014 byla poživatelkou starobního důchodu a zdravotní pojištění tak za ni po faktickém ukončení zaměstnání bylo hrazeno státem.

V. Posouzení žaloby Městským soudem v Praze

13. Městský soud v Praze přezkoumal žalobou napadené rozhodnutí v rozsahu uplatněných žalobních bodů, jimiž je vázán [§ 75 odst. 2 věta první zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“)], a vycházel přitom ze skutkového i právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 odst. 1 s. ř. s.).

14. Soud při posouzení věci vyšel z následující právní úpravy: Podle § 180 odst. 1 správní řád tam, kde se podle dosavadních právních předpisů postupuje ve správním řízení tak, že správní orgány vydávají rozhodnutí, aniž tyto předpisy řízení v celém rozsahu upravují, postupují v otázkách, jejichž řešení je nezbytné, podle tohoto zákona včetně části druhé. Podle § 53a odst. 3 zákona č. 48/1997 Sb. žádosti o odstranění tvrdostí podle odstavce 1 nebo 2 nelze vyhovět, jestliže a) plátce pojistného nezaplatil pojistné na zdravotní pojištění splatné do dne vydání rozhodnutí o prominutí přirážky k pojistnému nebo penále, b) na plátce pojistného byl podán insolvenční návrh, c) plátce pojistného vstoupil do likvidace.

15. O podané žalobě uvážil soud následovně:

16. Předně soud považuje za důležité upozornit, že žalobce v předmětných žádostech o odstranění tvrdosti označil za plátce (žadatele) „ČR – Městský soud v Brně“. Naproti tomu rozhodčí orgán za žadatele označil v napadených rozhodnutích „Městský soud v Brně“. Z výše uvedeného vyplývá, že zatímco v podané žádosti je za žadatele označen subjekt disponující právní subjektivitou, v napadených rozhodnutích rozhodčí orgán určil za žadatele organizační složku státu, která právní subjektivitou nemá (viz § 3 odst. 1, 2 zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, § 30 odst. 3 správního řádu). Za uvedené situace se soud v souladu s rozsudkem rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 5. 2008, č. j. 8 Afs 78/2006–74, publ. pod č. 1629/2008 Sb. NSS, zabýval otázkou, zda jsou z důvodu nepřesného označení žalobce v napadených rozhodnutích tato rozhodnutí nicotná, či nikoliv. Soud přitom vyšel z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 1. 2021, 5 Afs 23/2018–39, jenž dospěl k závěru, že při vážení otázky nicotnosti z důvodu nepřesného označení subjektu se má soud vyvarovat formalistického posouzení. Soud se tak zabýval otázkou závažnosti nepřesného označení žalobce v napadených rozhodnutích, přičemž dospěl k závěru, že prohlášení nicotnosti napadených rozhodnutí z důvodu nepřesného označení žalobce by bylo formalistické. Předmětné žádosti o odstranění tvrdosti zákona podal subjekt, který disponuje právní subjektivitou. Právě o těchto žádostech pak bylo rozhodnuto napadenými rozhodnutími. V průběhu správního řízení nevznikly u žadatele (a následně ani v průběhu soudního řízení u jeho účastníků) jakékoliv pochyby ohledně subjektu, který podal žádosti o odstranění tvrdosti zákona a vůči němuž napadená rozhodnutí směřují. Protože v projednávaném případě není pochyb o tom, že napadenými rozhodnutími bylo rozhodnuto o žádostech žalobce, kterému náleží právní subjektivita, soud dospěl k závěru, že nepřesné označení žalobce v napadených rozhodnutích představuje toliko formální vadu, která nicotnost napadených rozhodnutí nezpůsobila.

17. K podstatě projednávaného případu soud uvádí, že z § 53a zákona č. 48/1997 Sb. vyplývá, že zdravotní pojišťovna, v daném případě její rozhodčí orgán, postupuje při podání žádosti o odstranění tvrdostí zákona tak, že nejprve zkoumá, zda není dán některý z důvodů uvedených v § 53a odst. 3 tohoto zákona. Pokud některý z těchto důvodů dán je, žádost zamítne, protože pro odstranění tvrdosti zákona nejsou splněny základní zákonné podmínky. Pokud zdravotní pojišťovna nebo její rozhodčí orgán dospěje k závěru, že v konkrétním případě není dán žádný z důvodů uvedených v § 53a odst. 3 zákona č. 48/1997 Sb., přistoupí ke správnímu uvážení, zda v konkrétním případě je dán důvod pro odstranění tvrdostí zákona a rozhodne o úplném či částečném odstranění tvrdosti, nebo tuto žádost zamítnou.

18. Podle ustálené judikatury správních soudů (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 8. 2009, č. j. 3 Ads 123/2008–79, nebo zdejšího soudu ze dne 20. 7. 2020, č. j. 9 Ad 4/2018–34) na rozhodování podle § 53a zákona č. 48/1997 Sb. dopadá § 180 odst. 1 správního řádu. Z uvedeného ustanovení vyplývá, že mezi základní náležitosti rozhodnutí, kterým se zamítá žádost o odstranění tvrdosti zákona nebo se jí zčásti vyhovuje, je jeho odůvodnění. Toto odůvodnění pak musí obsahovat přiměřeně náležitosti stanovené v § 68 odst. 3 správního řádu. Jak výslovně uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 12. 8. 2009 č. j. 3 Ads 123/2008–79, „rozhodne–li zdravotní pojišťovna nebo její rozhodčí orgán o žádosti o odstranění tvrdostí zákona, pak je třeba, aby v odůvodnění tohoto rozhodnutí byly uvedeny úvahy, jimiž se tento orgán řídil. Absenci příslušného odůvodnění nelze nahradit vysvětlením věci ve vyjádření k žalobě. Rozhodnutí je nutno odůvodnit proto, aby žadatel seznal důvody, pro které bylo rozhodnuto a aby se případně mohl proti tomuto rozhodnutí a důvodům v něm uvedených bránit žalobou ve správním soudnictví.“. Tyto závěry lze v plném rozsahu vztáhnout i na projednávaný případ.

19. Z výše uvedeného vyplývá, že rozhoduje–li rozhodčí orgán žalované o žádosti o odstranění tvrdosti zákona, je třeba, aby v odůvodnění tohoto rozhodnutí byly uvedeny úvahy, jimiž se tento orgán při vydání rozhodnutí řídil. Na uvedeném závěru nic nemění skutečnost, že dle § 53a odst. 5 zákona č. 48/1997 Sb. neexistuje subjektivní právo na prominutí penále za nezaplacení pojistného (či jeho prominutí v určité výši). Obecně totiž žadateli náleží právo na vydání soudem přezkoumatelného správního rozhodnutí. Takový přezkum pak z povahy věci vyžaduje naplnění alespoň určitých předpokladů nezbytných k tomu, aby se vůbec o přezkum mohlo jednat. Z rozhodnutí rozhodčího orgánu tak především musí vyplývat, na základě jakých úvah rozhodčí orgán v konkrétní věci dospěl ke svému rozhodnutí, k čemu přihlédl a jakým způsobem se vypořádal s tvrzením žadatele.

20. V této souvislosti soud rovněž považuje za důležité připomenout i povahu institutu penále. Prominutí penále představuje tzv. odstranění tvrdosti zákona, jehož smyslem je, aby pojišťovna mohla reagovat na konkrétní situace jednotlivých plátců, u nichž se jeví placení dlužného penále jako příliš přísné (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 9. 2022, č. j. 7 Ads 271/2020–39).

21. V projednávaném případě rozhodčí orgán v napadených rozhodnutí poukázal na žádosti žalobce a dále sdělil, že při svém rozhodnutí vzal v potaz důvody uváděné plátcem v žádosti, které vedly k vyměření penále na zdravotním pojištění, jakož i přiložené důkazy. Ve druhém případě doplnil, že zohlednil, že rozhodnutím ze dne 23. 11. 2018, č. j. ZP–325546/2016, bylo již jednou o žádosti o odstranění tvrdosti zákona při vyměřování penále za stejné kontrolované období rozhodováno. Následně rozhodnutí obsahují pouze informace týkající se platby penále.

22. Na základě shora uvedeného dospěl soud k závěru, že napadená rozhodnutí jsou nepřezkoumatelná pro nedostatek důvodů. Z rozhodnutí rozhodčího orgánu není zřejmé, jakou úvahou dospěl rozhodčí orgán k závěru, že je na místě snížit penále právě na stanovenou částku. Stejně tak není z těchto rozhodnutí patrné, jakým způsobem se žalovaný vypořádal s tvrzením žalobce, které je výslovně uvedeno v podané žádosti, a to že odvod pojistného nebylo možné provést dřív než po právní moci rozsudku civilních soudů, tj. po 12. 12. 2022. Jestliže z napadených rozhodnutí nelze seznat, jakou úvahou dospěl rozhodčí orgán k závěru o snížení penále právě na stanovenou částku a současně, jakým způsobem rozhodčí orgán uvážil o žalobcem namítaném důvodu, který mu bránil ve včasné úhradě pojistného, nelze dospět k jinému závěru, než že jsou napadená rozhodnutí nepřezkoumatelná pro nedostatek důvodů podle § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.

23. K argumentaci žalované ve vyjádření k podané žaloby soud připomíná ustálenou judikaturu správních soudů, podle které nedostatky odůvodnění rozhodnutí nelze zhojit ve vyjádření k podané žalobě (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 10. 2004 č. j. 3 As 51/2003–58).

VI. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení

24. Protože soud shledal napadená rozhodnutí podle § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. nepřezkoumatelnými pro nedostatek důvodů, zrušil je a podle § 78 odst. 4 s. ř. s. věc vrátil žalované k dalšímu řízení, v němž je žalovaná vázána právním názorem soudu (§ 78 odst. 5 s. ř. s.).

25. V dalším řízení bude na žalované, respektive rozhodčím orgánu, aby v případě, že setrvá na svých rozhodnutích, svá rozhodnutí náležitým způsobem odůvodnil, tedy sdělil, na základě jaké úvahy dospěl k závěru, že je na místě snížit penále na stanovené částky, a jakým způsobem uvážil o tvrzení žalobce, že odvod pojistného nebylo možné provést dřív než po právní moci rozsudku civilních soudů, tj. po 12. 12. 2022, a to i s přehlédnutím k argumentaci, kterou žalobce uvedl v podané žalobě a návazně v replice ze dne 3. 10. 2023.

26. Soud rozhodl ve věci bez nařízení jednání (navzdory skutečnosti, že žalovaná v reakci na výzvu soudu sdělila, že s rozhodnutím bez jednání nesouhlasí), neboť takový postup mu umožňuje § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.

27. Výrok o nákladech řízení je odůvodněn § 60 odst. 1 s. ř. s., neboť žalobce, ač měl ve věci plný úspěch, byl osvobozen od soudních poplatků za podání žaloby proti správnímu rozhodnutí na základě § 11 odst. 2 písm. a) zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, a jiné důvodně vynaložené náklady netvrdil a rovněž ani nedoložil.

Poučení

I. Základ sporu II. Obsah žaloby III. Vyjádření žalované k podané žalobě a související vyjádření V. Posouzení žaloby Městským soudem v Praze VI. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení