18 A 12/2023 – 216

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy Martina Lachmanna a soudců Jana Ferfeckého a Martina Bobáka v právní věci žalobkyně: PENAM, a.s., IČO: 46967851 sídlem Cejl 504/38, 602 00 Brno zastoupená advokátkou JUDr. Sylvií Sobolovou, Ph.D. sídlem Jungmannova 745/24, 110 00 Praha 1 proti žalovanému: Státní zemědělský intervenční fond se sídlem Ve Smečkách 801/33, 110 00 Praha 1 zastoupený advokátem JUDr. Jaromírem Císařem, Ph.D. sídlem Hvězdova 1716/2b, 140 00 Praha 4 o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 27. 1. 2023, čj. SZIF/2023/0107561, takto:

Výrok

I. Návrh žalobkyně na přerušení řízení se zamítá.

II. Návrh žalovaného na položení předběžné otázky Soudnímu dvoru Evropské unie se zamítá.

III. Žaloba se zamítá.

IV. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení.

V. Žalovanému se náhrada nákladů řízení nepřiznává.

Odůvodnění

I. Předmět řízení a vymezení sporu

1. Žalobkyně se žalobou podanou dne 24. 3. 2023 domáhala zrušení v záhlaví označeného rozhodnutí (napadené rozhodnutí), kterým žalovaný ukončil administraci její žádosti o dotaci ze dne 31. 7. 2020, reg. č. 20/010/0421d/553/000812 v rámci Programu rozvoje venkova České republiky na období 2014 – 2020 (dál jen PRV) na projekt s názvem „Modernizace mlýnské technologie“.

2. Žalovaný v napadeném rozhodnutí zdůraznil, že jediným společníkem žalobkyně je obchodní společnost AGROFERT, a.s., IČO: 261 85 610, se sídlem Pyšelská 2327/2, Chodov, 149 00 Praha 4 (AGROFERT), pročež je žalobkyně součástí koncernu AGROFERT. Jediným akcionářem společnosti AGROFERT byl dříve Ing. A. B., který byl současně veden v obchodním rejstříku jako předseda představenstva této společnosti. Dne 3. 2. 2017 Ing. B. vložil 628 kmenových akcií společnosti AGROFERT, s nimiž je spojen 100% podíl na hlasovacích právech a základním kapitálu společnosti, do svěřenských fondů tak, že 565 akcií bylo vloženo do svěřenského fondu AB private trust I, svěřenský fond, spravovaného svěřenským správcem Ing. Z. P., a zbývajících 63 akcií do svěřenského fondu AB private trust II, svěřenský fond, spravovaného svěřenským správcem JUDr. A. B. (Svěřenské fondy).

3. Dále žalovaný konstatoval závěry auditního šetření č. UMB/2019/003/CZ týkající se PRV, resp. Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV), které se týkalo souladu fungování zavedených řídících a kontrolních systémů za účelem vyloučení střetu zájmů, jak vyžadují čl. 72 až 75 nařízení č. 1303/2013[1], a akreditace platební agentury, čl. 36 odst. 3 a čl. 61 finančního nařízení[2], čl. 65 až 66 nařízení č. 1305/2013[3] a čl. 32 odst. 3 a čl. 59 nařízení č. 966/2012[4] (Audit).

4. Evropská komise (Komise) zahájila Audit v lednu 2019 v návaznosti na politickou činnost Ing. B., který se dne 29. 1. 2014 stal místopředsedou vlády ČR a ministrem financí a následně dne 6. 12. 2017 předsedou vlády ČR. Vzhledem k tomu, že Ing. B. byl v těchto obdobích veřejným funkcionářem dle § 2 odst. 1 písm. c) zákona č. 159/2006 Sb., zákon o střetu zájmů, v rozhodném znění (zákon o střetu zájmů), zabývala se Komise výkladem § 4c zákona o střetu zájmů, který zakazuje poskytnout dotaci podle právního předpisu upravujícího rozpočtová pravidla nebo investiční pobídku podle právního předpisu upravujícího investiční pobídky obchodní společnosti, ve které veřejný funkcionář uvedený v § 2 odst. 1 písm. c) nebo jím ovládaná osoba vlastní podíl představující alespoň 25 % účasti společníka v obchodní společnosti.

5. Komise v rámci Auditu vydala formální sdělení, č. j. UMB/2019/003/CZ/RCOL ze dne 23. 2. 2021 (Formální sdělení), v němž formulovala závěry Auditu. Žalovaný Formální sdělení obdržel dne 23. 2. 2021. Komise ve zjištěních uvedených v čl. 1. 1. 1. 2 Formálního sdělení dospěla k závěru, že v době, kdy byl Ing. B. jediným akcionářem společnosti AGROFERT, byl do řízení skupiny zapojen a toto zapojení spadalo do působnosti § 4 odst. 1 zákona o střetu zájmů. Výjimka podle § 4 odst. 2 zákona o střetu zájmů se na Ing. B. nevztahovala. Dále Komise dospěla k závěru, že Ing. B. společnost AGROFERT nepřímo ovládal i poté, co založil Svěřenské fondy a vložil do nich všechny akcie ve společnosti AGROFERT představující podíl na základním kapitálu společnosti ve výši 100 %. V důsledku těchto zjištění Komise uzavřela, že Ing. B. ovládal oba Svěřenské fondy a prostřednictvím Svěřenských fondů ovládal též skupinu AGROFERT. Na základě toho útvary Komise uzavřely, že se na skupinu AGROFERT vztahuje zákaz uvedený v § 4c zákona o střetu zájmů. Výsledkem Auditu tak je mj. závěr Komise, že žádosti o dotace od společností ze skupiny AGROFERT, které byly podány po 1. 9. 2017 a které dosud nejsou schváleny nebo již schváleny jsou, ale žalovaný je zatím neproplatil, jsou v rozporu s § 4c zákona o střetu zájmů a v rozporu s platnými právními předpisy podle čl. 6 nařízení č. 1303/2013. Pokud by výdaje spojené s takovými dotacemi byly zahrnuty do platebního výkazu, byly by Komisí považovány za neoprávněné.

6. Komise dále uvedla, že Ing. B. má vliv na rozhodování horizontálních orgánů EU a že byl zapojen do plnění rozpočtu EU v České republice. Zavedený řídicí a kontrolní systém proto nezabránil tomu, aby přidělování finančních prostředků EU nebylo ovlivněno střetem zájmů, zejména přidělování finančních prostředků EU na programy nebo do odvětví, které mohly zvýhodnit projekty předložené společnostmi ze skupiny AGROFERT. Auditoři Komise dále dovodili existenci možného osobního a/nebo hospodářského zájmu Ing. B. na přidělování prostředků z EU. Komise tedy dovodila střet zájmů i dle čl. 61 Finančního nařízení a související porušení povinnosti ČR dle čl. 36 odst. 3 Finančního nařízení zajistit, aby řídicí a kontrolní systémy zabránily přidělování finančních prostředků EU mimo střet zájmů.

7. Dne 11. 5. 2022 Zemědělský výbor Komise projednal souhrnnou zprávu Generálního ředitelství pro zemědělství a rozvoj venkova, jejímž prostřednictvím Komise členským státům sdělila vyhodnocení finančních částek, které musí být na základě prováděcího rozhodnutí vyloučeny z unijního financování z důvodu jejich nesouladu s právem Evropské unie (Souhrnná zpráva).

8. Komise v rámci Formálního sdělení a Souhrnné zprávy shledala, že žádost společnosti SCHROM FARMS spol. s r.o., IČO: 623 01 659, patřící stejně jako žalobkyně do koncernu AGROFERT, (SCHROM FARMS) o poskytnutí dotace z EZFRV je nezpůsobilá pro financování z EZFRV z důvodu nesouladu s právem EU. V návaznosti na tyto závěry vydala Komise prováděcí rozhodnutí 2022/908 ze dne 8. 6. 2022, kterým formálně ukončila Audit (Prováděcí rozhodnutí). Tím došlo mj. k jednorázové finanční korekci vztahující se ke konkrétnímu projektu společnosti SCHROM FARMS. Po citaci z pasáží Formálního sdělení žalovaný shrnul, že Komise po provedeném šetření dospěla k závěru, že žádosti o dotaci, podané společnostmi z koncernu AGROFERT po 1. 9. 2017, by (stejně jako uvedená žádost o dotaci společnosti SCHROM FARMS) podléhaly zákazu vyplývajícímu z § 4c zákona o střetu zájmů, pročež by jejich financování v rámci EZFRV bylo (z důvodu jejich poskytnutí v rozporu s platnými právními předpisy) vyloučeno.

9. Poté žalovaný přistoupil k aplikaci závěrů Formálního sdělení na žádost žalobkyně. Konstatoval, že PRV je financován z prostředků EU. Při využívání unijních finančních prostředků musí dodržovat pravidla vyplývající z unijního práva. Dle čl. 36 odst. 3 Finančního nařízení členské státy dodržují zásady řádného finančního řízení, transparentnosti a zákazu diskriminace a zajišťují viditelnost činnosti EU při správě jejích finančních prostředků. Za tímto účelem členské státy plní své povinnosti spojené s kontrolou a auditem a přebírají z toho vyplývající odpovědnost stanovenou předmětným nařízením. Komise má dle čl. 75 odst. 1 nařízení č. 1303/2013 právo přesvědčit se, zda členské státy tyto povinnosti plní a zda zavedly systémy řízení a kontroly, které jsou v souladu s tímto nařízením a s pravidly pro daný fond, a že tyto systémy během provádění programů účinně fungují. Komise má také dle čl. 85 nařízení č. 1303/2013 pravomoc provést finanční opravy prostřednictvím částečného nebo úplného zrušení příspěvku EU na daný program a získání částky zpět od členského státu s cílem vyloučit z unijního financování údaje, které jsou v rozporu s platnými právními předpisy.

10. Žalovaný tak dospěl k závěru, že právní závěry Auditu je nezbytné považovat za relevantní rovněž pro posouzení žádosti žalobkyně; nadto s přihlédnutím k povinnosti žalovaného vykládat právní předpisy tzv. eurokonformně, tedy i se zohledněním toho, jakým způsobem tak činí orgány EU. Současně žalovaný připomněl, že je povinen dle § 2 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (správní řád), rozhodovat v souladu s veřejným zájmem, který lze podle žalovaného v dané věci spatřovat v tom, aby nezpůsobilým příjemcům nebyly poskytovány dotace z veřejných prostředků, které následně mohou být důvodem pro finanční opravy. Takový postup má totiž negativní důsledky pro české veřejné rozpočty, když udržování stability veřejných rozpočtů je přitom rovněž veřejným zájmem.

11. Žalovaný prošetřil Žádost o dotaci. Přitom měl na zřeteli výše uvedené povinnosti a rovněž skutečnost, že jako platební agentura měl povinnost zajistit, aby operace podporované z evropských strukturálních a investičních fondů (včetně EZFRV) byly v souladu s právem Unie a členských států týkajícím se jeho uplatňování (srov. čl. 6 nařízení č. 1303/2013). Při tomto prošetření se žalovaný zabýval také tím, zda by dotace nebyla poskytnuta v rozporu s vnitrostátními či unijními pravidly stanovenými za účelem zabránění střetu zájmů, tedy zda by nebyla poskytnuta nezpůsobilému žadateli.

12. Žalovaný zjistil, že žalobkyně byla ke dni podání Žádosti členem koncernu AGROFERT, kdy jediným společníkem žalobkyně byla společnost AGROFERT. Z těchto důvodů žalovaný dospěl k závěru, že právní závěry Komise uvedené ve Formálním sdělení vztahující se ke společnosti SCHROM FARMS se uplatní analogicky též v případě žalobkyně.

13. Na základě výše uvedeného tak žalovaný uzavřel, že poskytnutím dotace žalobkyni, která je součástí koncernu AGROFERT, by došlo v důsledku existence střetu zájmů ve smyslu § 4c zákona o střetu zájmů k poskytnutí dotace v přímém rozporu s platnými a účinnými právními předpisy a zároveň tímto došlo k porušení kapitoly 4 písm. k) obecné části A pravidel, která stanovují podmínky pro poskytování dotace na projekty Programu rozvoje venkova na období 2014 – 2020 pro 10. kolo příjmu žádostí (Pravidla) a z nichž plyne, že projekt musí být v souladu s příslušnou právní úpravou od data podání žádosti o dotaci do konce lhůty vázanosti projektu na účel. Finanční prostředky poskytnuté žalobkyni na základě podané Žádosti by tak byly (v případě jejich zahrnutí do platebního výkazu) ze strany orgánů EU považovány za neoprávněné, pročež by došlo (stejně jako v případě dotace poskytnuté společnosti SCHROM FARMS) k jejich vyloučení z financování v rámci EZFRV. Žalovaný by pak musel zpětně vymáhat neoprávněně poskytnuté dotace. S ohledem na to žalovaný ukončil administraci Žádosti žalobkyně.

II. Žaloba

14. Žalobkyně předeslala, že se domáhá zrušení napadeného rozhodnutí z důvodu jeho nezákonnosti a nepřezkoumatelnosti, kterou spatřuje v tom, že se žalovaný vyhnul posouzení klíčových skutkových a právních otázek souvisejících s podanou žádostí, čímž zatížil své rozhodnutí vadou nedostatku důvodů. Zároveň vzal za základ napadeného rozhodnutí skutkový stav, který nemá ve správním spise oporu či je s ním dokonce v rozporu.

15. Konkrétně žalobkyně shledávala pochybení žalovaného v těchto oblastech: (a) žalovaný Napadené rozhodnutí neodůvodnil svými úvahami, toliko citoval závěry Komise, (b) s citovanými závěry se žalovaný ani neztotožňuje, když je v průběhu Auditu sám vyvracel, (c) žalovaný do správního spisu nezaložil žádné důkazní prostředky, z nichž Komise vycházela, čímž znemožnil žalobkyni se k těmto důkazům jakkoliv vyjádřit, (d) žalovaný závěry Komise aplikoval na zcela jiný skutkový stav a nadto rozhodl v rozporu se zásadou, že správní orgány rozhodují o právních věcech podle skutkového stavu existujícího k okamžiku vydání rozhodnutí, (e) citované části závěrů Komise jsou navíc po formální věcné stránce nesprávné, a to i pokud by se skutkový stav věci v daném případě nezměnil. Žalobkyně podotkla, že intenzita vad Napadeného rozhodnutí je natolik vysoká, že je možné uvažovat i o jeho případné nicotnosti.

16. Nato žalobkyně stručně shrnula skutkový stav týkající se podání Žádosti, kdy zdůraznila, že žalovaný Žádost řádně zaregistroval, aniž rozporoval její formální přípustnost či věcnou správnost z hlediska podmínek PRV. Následně, s ohledem na probíhající Audit, žalovaný žalobkyni informoval o pozastavení administrace Žádosti. Dne 17. 12. 2021 přestal Ing. B. vykonávat funkci předsedy vlády ČR. Téměř rok poté, co přestal být předsedou vlády, zahájil žalovaný kontrolu způsobilosti žalobkyně. Z protokolu o kontrole vyplývá, že žalovaný s ohledem na závěry Auditu dovozoval nezpůsobilost žalobkyně k získání dotace. Žalobkyně žalovanému nato zaslala vyjádření k podkladům shromážděným ve správním spise, v němž odkázala i na žalovaným doposud nevypořádané námitky proti protokolu o kontrole. Aniž se žalovaný jakkoliv s námitkami žalobkyně vypořádal, bez dalšího vydal Napadené rozhodnutí.

17. Následně žalobkyně v žalobě rozvinula svou argumentaci vytyčenou v úvodní části žaloby, již soud rozvede v rámci vlastního vypořádání námitek. Závěrem žalobkyně uvedla, že Audit, jehož závěry Napadené rozhodnutí přebírá, je podle závěrů Tribunálu EU pouze přípravným (nikoliv definitivním) aktem, který nevyvolává právní následky. Zopakovala, že pokud žalovaný za této situace závěry Auditu převzal do napadeného rozhodnutí, aniž se sám pokusil s argumenty žalobkyně vypořádat a aniž se řádně zabýval existencí střetu zájmů, závažně pochybil.

III. Vyjádření žalovaného

18. Ve svém vyjádření k žalobě ze dne 5. 6. 2023 se žalovaný v prvé řadě zabýval výkladem § 4c zákona o střetu zájmů, který dle jeho názoru již od novelizace působí výkladové nejasnosti.

19. První otázkou, kterou se žalovaný musel při posuzování Žádosti žalobkyně zabývat, bylo, zda dotace poskytované žalovaným podle § 11 zákona č. 256/2000 Sb., zákon o Státním zemědělském intervenčním fondu (zákon o SZIF), náleží do rozsahu věcné působnosti § 4c zákona o střetu zájmů. Pokud by totiž poskytování dotací žalovaného nebylo možné považovat za poskytování dotací „podle právního předpisu upravujícího rozpočtová pravidla“, jak stanoví § 4c zákona, žalovaný by se při administraci Žádosti vůbec nemusel zabývat způsobilostí žalobkyně z hlediska existence střetu zájmů. Žalovaný má za to, že se § 4c zákona o střetu zájmů z hlediska své věcné působnosti nedopadá na poskytování dotací dle zákona o SZIF, navrhl položení předběžné otázky Soudnímu dvoru EU.

20. Pro případ, kdyby soud dospěl k závěru, že § 4c zákona o střetu zájmů se uplatní též na dotace poskytované žalovaným, žalovaný soudu předložil své vyjádření k žalobním bodům, s nimiž nesouhlasil. Žalovaný má za to, že během administrace žádosti i při vydání napadeného rozhodnutí postupoval v souladu s právními předpisy. V prvé řadě poukázal na to, že financování dotačního programu je závislé na financování ze strukturálních a investičních fondů EU, přičemž konkrétně slouží k čerpání finančních prostředků z EZFRV v programovém období 2014 – 2020. Podle čl. 5 Nařízení č. 306/2013 se EZFRV provádí v rámci sdíleného řízení mezi členskými státy a EU. Administrace Žádosti probíhá zejm. podle Pravidel. Proces poskytování dotace probíhá ve zkratce tak, že příjemce dotace realizuje projekt a následně podá žádost o platbu, jejímž prostřednictvím požádá žalovaného o vyplacení dotace z českého státního rozpočtu. Po dokončení realizace projektu a jeho kontrole žalovaný požádá Komisi o vyplacení finančních prostředků (v rozsahu podílu EU) z EZFRV. Z uvedeného plyne, že závěry orgánů EU a zejm. právě Komise, mají na administraci žádostí o dotaci v rámci PRV (vč. posuzování způsobilosti jednotlivých žadatelů o dotaci z hlediska právní úpravy střetu zájmů) zcela zásadní vliv.

21. Relevantní závěr Komise přijatý na základě Auditu byl v daném případě obsažen ve Formálním sdělení, Souhrnné zprávě a Prováděcím rozhodnutí. Komise dospěla k závěru, že projekt příjemce dotace SCHROM FARMS, patřící stejně jako žalobkyně do koncernu AGROFERT, není způsobilý pro financování v rámci EZFRV z důvodu jeho nesouladu s právem EU. Kromě konkrétní žádosti SCHROM FARMS se Komise zabývala i dalšími žádostmi společností ze skupiny AGROFERT. Uzavřela, že žádosti podané od 1. 9. 2017 podléhají zákazu stanovenému v § 4c zákona o střetu zájmů, pročež výdaje spojené s těmito projekty jsou nezpůsobilé, a tedy vyloučené z financování EU.

22. Na poskytnutí dotace z PRV není před podpisem dohody o poskytnutí dotace právní nárok, přičemž samotný nárok na poskytnutí dotace i po podpisu smlouvy vzniká pouze za předpokladu, že budou splněny podmínky, za kterých byla dotace poskytnuta [rozsudek Nejvyššího správního soudu (NSS) ze dne 26. 11. 2013, čj. 8 Afs 47/2013 – 45]. Za takové podmínky je přitom třeba považovat mj. též podmínky vyplývající z české i unijní právní úpravy, vč. splnění podmínky způsobilosti žadatelů o dotaci z hlediska právní úpravy střetu zájmů. Na straně žalovaného pak mezi další podmínky poskytnutí dotace patří povinnost dbát na to, aby postupoval při plnění svěřených úkolů co nejhospodárnějším způsobem. Další povinnost, kterou je žalovaný povinen plnit, je zakotvena v čl. 6 Nařízení o společných ustanoveních. Žalovanému ukládá, aby zajistil, že operace podporované z EZFRV jsou v souladu s českým a unijním právem, a aby předcházel nesrovnalostem. Žalovaný je dále povinen prověřit, zda bude poskytnutá dotace, resp. její část odpovídající podílu spolufinancování EU, následně ze strany orgánů EU akceptována a refundována.

23. S ohledem na plnění svých povinností žalovaný při posouzení Žádosti vycházel z Formálního sdělení, Souhrnné zprávy a Provádějícího rozhodnutí, které v souhrnu považoval za konečné a definitivní do té míry, že k nim přihlížel jako k zásadní okolnosti ovlivňující jeho správní uvážení.

24. Při posouzení Žádosti žalovaný po prověření vlastnické struktury žalobkyně (a zjištění, že je členem koncernu AGROFERT) dospěl k závěru, že projekt žalobkyně stejně jako projekt společnosti SCHROM FARMS není způsobilý pro financování v rámci EZFRV z důvodu jeho nesouladu s právem EU, když závěry auditorů bylo možné podle posouzení žalovaného analogicky uplatnit i na žalobkyni. Vzhledem k tomu, že žalovaný zjistil riziko, že po vyplacení dotace žalobkyni žalovaný žádné finanční prostředky z unijního rozpočtu (v rozsahu podílu spolufinancování EU) neobdrží, tak ukončil administraci Žádosti žalobkyně. Pokud by žalovaný administraci žádosti neukončil, postupoval by v rozporu s povinností postupovat co nejhospodárnějším způsobem, neboť jeho postup by v konečném důsledku vedl k negativnímu dopadu na státní rozpočet. Vydání Napadeného rozhodnutí tak vyhovuje jak právnímu názoru Komise, tak i veřejnému zájmu. Žalovaný doplnil, že není oprávněn zpochybňovat pravomoc Komise při provádění Auditu, jehož primárním účelem je zajištění ochrany finančních zájmů EU prostřednictvím kontroly řídících a kontrolních systémů členského státu ze strany Komise.

25. K námitce žalobkyně, že rozhodl bez založení důkazních prostředků, z nichž vycházely závěry Auditu, jakož i k námitce nesprávnosti výsledků Auditu, žalovaný uvedl, že po něm nelze požadovat, aby se věcně zabýval námitkami žalobkyně k vedení Auditu a jeho závěrům. To dovozoval z povahy rozhodování o poskytnutí dotace z PRV, z reálného rizika narušení veřejného zájmu vyplývajícího ze závěrů Auditu a ze skutečnosti, že Napadené rozhodnutí bylo založeno na tom, že není zajištěn zdroj financování v rámci EZFRV ze strany EU, nikoliv pro rozpor s § 4c zákona o střetu zájmů.

26. K námitkám žalobkyně, že skutečnosti vyplývající ze závěrů Auditu nemají ve správním spisu žádnou oporu, pročež je nelze považovat za prokázané, žalovaný zopakoval, že důvodem ukončení administrace Žádosti nebyla existence střetu zájmů dle § 4c zákona o střetu zájmů, ale závěry auditorů Komise o nezpůsobilosti žadatelů o dotaci z koncernu AGROFERT (vč. žalobkyně) z hlediska právní úpravy střetu zájmů učiněné během Auditu, které mají přímý odraz v obsahu Prováděcího rozhodnutí. Na základě Prováděcího rozhodnutí byly z financování EU vyloučeny mj. výdaje na projekt společnosti SCHROM FARMS. V důsledku lze důvodně předpokládat, že Komise bude obdobně postupovat i v případě poskytnutí dotace žalobkyni. V takovém případě by nicméně nebyl splněn základní předpoklad pro poskytnutí dotace z PRV (EZFRV), a to z důvodu absence zdroje pro spolufinancování Projektu na unijní úrovni.

27. K námitce, že žalovaný aplikoval závěry Auditu na jiný skutkový stav, když ukončil administraci Žádosti v době, kdy Ing. B. již nebyl předsedou vlády, žalovaný uvedl, že žadatel o dotaci musí být způsobilý (mj. i z hlediska střetu zájmů podle unijních i vnitrostátních právních předpisů) po celou dobu administrace žádosti o dotaci. Pokud byla žalobkyně i jednou shledána nezpůsobilou z důvodu porušení § 4c zákona o střetu zájmů, pak ztratila způsobilost k poskytnutí dotace zcela.

IV. Další podání stran

28. Žalobkyně na vyjádření žalovaného reagovala v replice z 23. 6. 2023. V ní zdůraznila, že žalovaný se ve svém vyjádření s žalobními body téměř nevypořádává a dokonce se s některými z argumentů žalobkyně ztotožňuje nebo je nepřímo uznává. Žalovaný se navíc snaží napadené rozhodnutí odůvodnit jinými skutečnosti, než pro které administraci Žádosti žalobkyně ukončil. Nepopřel, že neprověřoval věcnou správnost auditních závěrů a jeho právního posouzení. Takové mechanické převzetí odůvodnění však správní řád zapovídá. Porušuje zásadu zákonnosti a jiné povinnosti uložené žalovanému správním řádem. Žalobkyně zdůraznila, že ač na poskytnutí dotace skutečně není právní nárok, nepochybně jí svědčí právo na řádný proces a s ním spojené právo na zjištění skutkového stavu a řádné odůvodnění rozhodnutí.

29. Žalobkyně v té souvislosti poukázala na snahu žalovaného tvrdit, že napadené rozhodnutí vydal z jiných důvodů, než které skutečně k vydání Napadeného rozhodnutí vedly. Z napadeného rozhodnutí plyne, že bylo vydáno poté, co žalovaný prověřil žádost z hlediska, zda poskytnutí dotace není v rozporu s pravidly stanovenými za účelem zabránění střetu zájmů, načež dospěl k závěru, že při poskytnutí dotace by došlo v důsledku existence střetu zájmů ve smyslu § 4c zákona o střetu zájmů k poskytnutí dotace v rozporu s čl. 6 nařízení 1303/2013. Pokud žalovaný doplňuje v rámci svého vyjádření odůvodnění napadeného rozhodnutí tak, že důvodem byla neexistence zdroje financování v rámci EZFRV ze strany EU, pak toto tvrzení je v přímém rozporu s odůvodněním napadeného rozhodnutí.

30. Nadto, ani takto doplněné odůvodnění napadeného rozhodnutí by neobstálo. Skutečnost, že by dotace poskytnutá žalobkyni EU neproplatila, postrádá oporu ve spise i v samotných auditních závěrech, kdy ty vychází z jiného skutkového stavu a nejsou na Žádost žalobkyně přenositelné. Úvahy žalovaného opírající se o analogické použití Prováděcího rozhodnutí na situaci žalobkyně jsou totiž zcela nesprávné. Komise prováděla Audit v době, kdy Ing. B. byl členem vlády – veřejným funkcionářem. Přitom i sama Komise ve Formálním sdělení neshledala žádnou nesrovnalost v dotacích, které byly společnostem ze skupiny AGROFERT poskytnuty v období od 25. 5. 2017 do 5. 12. 2017, kdy Ing. B. nebyl členem vlády, a to bez ohledu na to, zda byl či nebyl veřejným funkcionářem v době, kdy o tyto dotace bylo požádáno. Dále žalobkyně zásadně nesouhlasí s argumentem žalovaného, že Prováděcí rozhodnutí představuje jednoznačný, definitivní a právně závazný dokument, který by uzavíral, že ke střetu zájmů došlo. Úvahy žalovaného o tom, že žádosti žalobkyně nemohl vyhovět kvůli neexistenci zdroje financování z EU, jsou neopodstatněné, neprokázané a vycházejí z naprosto mylných předpokladů a odlišného skutkového stavu, který nemá oporu ve správním spise. Žalovaný svůj postup dále odůvodňuje odkazem na znění kapitoly 4 písm. k) obecné části A Pravidel, podle kterých musí být projekt v souladu s příslušnou právní úpravou od data podání Žádosti o dotaci do konce lhůty vázanosti projektu na účel. Toto ustanovení se však na žádost žalobkyně nemůže vztahovat, když před rozhodnutím o dotaci nemohlo dojít k porušení § 4c zákona o střetu zájmů, jehož hypotéza se vztahuje k okamžiku vydání rozhodnutí.

31. Žalobkyně poukázala též na to, že žalovaný se nevypořádal s celou řadou námitek žalobkyně, mj. nedodržením zásady spisového pořádku nebo věcnou nesprávností závěrů Auditu. Závěrem žalobkyně poukazuje na to, že žalovaný sám zpochybňuje, že § 4c zákona o střetu zájmů dopadá na dotace poskytované žalovaným. I přesto však žalovaný své rozhodnutí na aplikaci § 4c zákona o střetu zájmů opřel, což je samo o sobě dostatečným důkazem toho, že napadené rozhodnutí je zmatečné, vnitřně rozporné, nesprávné a nepřezkoumatelné. Žalobkyně dodala, že zásadně nesouhlasí s názorem žalovaného, že je nezbytné předložit Soudnímu dvoru EU předběžnou otázku, zda dotace poskytované žalovaným dle § 11 zákona o SZIF náleží do věcné působnosti § 4c zákona o střetu zájmů, kdy se jedná o výklad vnitrostátních předpisů, k němž nemá Soudní dvůr EU pravomoc.

32. V duplice z 13. 9. 2023 setrval žalovaný na svém předchozím vyjádření. Zdůraznil, že Prováděcí rozhodnutí je v souladu s unijním právem závazné pro Českou republiku, tedy i pro něj, byť se netýkalo přímo žalobkyně. Závěry Auditu by se totiž nepochybně analogicky uplatnily i ve vztahu k ní. Jediným možným závěrem administrace Žádosti při respektování unijního práva tak bylo její ukončení. K námitce, že ve vyjádření k žalobě tvrzené důvody ukončení administrace jsou v rozporu s tím, co se uvádí v napadeném rozhodnutí, žalovaný poznamenal, že tvrzení ve vyjádření bylo pouze dílčím (nikoliv úplným) výčtem důvodů napadeného rozhodnutí. Jakkoli mohla tato část vyznít nekonzistentně, důvodem ukončení administrace byly primárně závěry auditorů Komise o nezpůsobilosti žadatelů o dotaci z koncernu AGROFERT. Veškeré výdaje učiněné ze strany žalovaného by byly EU považovány za nezpůsobilé (vyloučené z financování v rámci EZFRV). V návaznosti na výše uvedené žalovaný rovněž konstatoval, že žalobkyně musela být způsobilým žadatelem po celou dobu řízení o žádosti.

33. V podání z 10. 5. 2024 pak žalovaný reagoval na judikaturní vývoj v druhé větvi dotací pro společnosti z koncernu AGROFERT poskytovaných Ministerstvem průmyslu a obchodu (MPO). Upozornil, že ani podle zákona o SZIF není na poskytnutí dotace právní nárok a dále přiblížil, o co se v jeho případě mělo opírat správní uvážení. Uvedl, že v nynějším případě byly důvody pro nevyhovění žádosti v důsledku vydání Prováděcího rozhodnutí ještě silnější, než ve věcech posuzovaných NSS.

34. Žalobkyně v reakci na vyjádření žalovaného a judikaturu NSS z 28. 5. 2024 především poukázala na odlišný rozhodovací důvod, o který žalovaný oproti MPO své rozhodnutí opřel. Své závěry totiž stavěl na existenci střetu zájmů, již dovozoval z výstupů Auditu, nikoli na riziku neproplacení poskytnutých finančních prostředků. I ve vyjádřeních v průběhu řízení žalovaný neexistenci zdroje financování označoval jen za podpůrný argument. Nehledě na to změnu skutkového stavu (pozici Ing. B. jako člena vlády).

35. Konečně ve vyjádření z 19. 6. 2024 žalovaný zdůraznil, že hlavním důvodem ukončení administrace byly závěry auditorů Komise učiněné během Auditního šetření, které mají přímý odraz v obsahu Prováděcího rozhodnutí. Právě ním byly z financování EU vyloučeny mj. výdaje na projekt společnosti SCHROM FARMS. V důsledku této skutečnosti je nepochybné, že Komise by postupovala obdobným způsobem také u žalobkyně, resp. v případě jakéhokoli jiného žadatele o dotaci nacházejícího se ve skutkově i právně totožném postavení jako společnost SCHROM FARMS. Porušení § 4c zákona o střetu zájmů nebylo hlavním důvodem vydání napadeného rozhodnutí, o čemž svědčí i konstrukce jeho odůvodnění. Logicky proto nebylo třeba provádět výklad citovaného ustanovení, zakládat do správního spisu důkazní prostředky ani se podrobně vypořádávat s námitkami žalobkyně vztahujícími se k výkladu předmětného ustanovení. Žalovaný mohl své závěry postavit na volné správní úvaze, přičemž je zřejmé, že její meze nepřekročil ani je nezneužil, neboť rozhodoval v době vydání Prováděcího rozhodnutí a kdy Komise explicitně avizovala, že bude obdobným způsobem postupovat i tehdy, pokud by přistoupil k uzavření dohody o poskytnutí dotace, jejímu vyplacení a následně požádal o její proplacení z unijního rozpočtu. Zatímco MPO přistoupilo k vydání rozhodnutí na základě předběžných závěrů auditního šetření, žalovaný rozhodoval v okamžiku, kdy závěry auditorů Komise vyjádřené ve Formálním sdělení či Souhrnné zprávě bylo možné vzhledem k vydání Prováděcího rozhodnutí považovat za konečné.

V. První ústní jednání ve věci, první rozsudek a závěry NSS

36. Při prvním ústním jednání konaném dne 24. 6. 2024 soud po dohodě s účastníky vyšel z průběhu ústního jednání ve věci sp. zn. 18 A 13/2023, jež se konalo dříve tentýž den. Strany setrvaly na argumentaci rekapitulované shora. Pokud jde o dokazování, soud k důkazu provedl rozhodnutí MPO o poskytnutí dotace, a to rozhodnutí ze dne 22. 12. 2023, č. j. MPO 123425/23/61500, a ze dne 29. 12. 2023, č. j. MPO 124127/23/61500, kterými byly v jiném operačním programu přiznány dotace společnostem z koncernu AGROFERT, v prvém případě společnosti Fatra, a.s. a ve druhém Primagra, a.s. Jiné důkazní návrhy strany nevznesly, resp. na dřívějších návrzích k dotazu soudu netrvaly (převážná část původních důkazních návrhů se ostatně nachází ve správním spise).

37. Poté soud rozsudkem z 24. 6. 2024, č. j. 18 A 12/2023 – 173 (první rozsudek), napadené rozhodnutí podle § 76 odst. 1 písm. a) a b) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (s. ř. s.) zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Obecně připustil, že na udělení dotace nemá žalobkyně právní nárok a že se o ní rozhoduje na základě volné správní úvahy. Uzavřel však, že žalovaný nemohl ukončit administraci žádosti, aniž svou volnou úvahu přezkoumatelně odůvodnil. Z podkladů, o něž své rozhodnutí opřel, dle soudu plynuly ve vztahu ke změněné skutkové situaci pochybnosti o pohledu Komise na financovatelnost projektu z dotačních prostředků. Žalovaného zavázal, aby jednoznačně vymezil rozhodovací důvod, o nějž své rozhodnutí opírá a v návaznosti na vymezený rozhodovací důvod vypořádal odpovídající námitky žalobkyně.

38. Obdobným způsobem rozhodl zdejší soud i v několika souvisejících věcech sesterských společností žalobkyně (např. rozsudky z 26. 6. 2024, č. j. 14 A 38/2023 – 142, nebo z 3. 7. 2024, č. j. 6 A 24/2023 – 133). Jiné senáty zdejšího soudu naopak vyhodnotily obdobná rozhodnutí žalovaného jako přezkoumatelná a žaloby dalších sesterských společností jako nedůvodné (srov. rozsudky z 24. 6. 2024, č. j. 17 A 25/2023 – 140, či z 16. 7. 2024, č. j. 3 A 3/2023 – 149).

39. Žalovaný podal proti tomuto rozsudku kasační stížnost, které NSS rozsudkem z 27. 2. 2025, č. j. 7 Afs 196/2024 – 58 (zrušující rozsudek), vyhověl, rozsudek zdejšího soudu zrušil a vrátil mu věc k dalšímu řízení. NSS se neztotožnil s náhledem na nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí. Podle něj žalovaný otázku střetu zájmů nehodnotil, avšak přejal závěry Komise, jež podrobně odcitoval, a které dle jeho názoru byly na posuzovanou věc zcela přenositelné. Zároveň podle NSS vysvětlil, že je povinen zohlednit, jakým způsobem v daném případě vykládají relevantní vnitrostátní/unijní předpisy unijní orgány. Zdůraznil, že musí dbát na to, aby bylo přijaté řešení v souladu s veřejným zájmem, a vysvětlil, že poskytnutím dotace by došlo k porušení kap. 4 písm. k) obecné části A Pravidel, podle níž musí být projekt v souladu s příslušnou právní úpravou od data podání žádosti o dotaci do konce lhůty vázanosti projektu na účel. Podle NSS je tak rovněž zřejmé, jak se žalovaný vypořádal se změnou skutkového stavu spočívající v tom, že v době vydání rozhodnutí o oznámení ukončení administrace projektu již Ing. B. nebyl veřejným funkcionářem ve smyslu § 2 odst. 1 písm. c) zákona o střetu zájmů. Nepřezkoumatelnost rozhodnutí nezpůsobuje ani to, že se v něm žalovaný podrobněji nevypořádal s námitkami týkajícími se především právě změny skutkového stavu. Bylo by to jistě žádoucí, ale žalovaný využil možnosti vystavět si vlastní argumentaci, v jejíž konkurenci námitky žalobkyně neobstojí. Pro posouzení přezkoumatelnosti rozhodnutí není podstatné ani to, zda se žalovaný se závěry Komise ztotožnil či s nimi nesouhlasil, považoval však za podstatné vyložit střet zájmů v souladu s názorem Komise, neboť na jejím posouzení bude nadále záležet, zda přistoupí k proplacení dotačních prostředků. Větší nároky na odůvodnění rozhodnutí zcela jistě nelze vyvozovat ani ze skutečnosti, že z následného postoje žalovaného v řízení o žalobě vyplynulo, že si závěry Komise ve skutečnosti neosvojil. Pokud tyto pochybnosti nevyslovil ve svém rozhodnutí, není tato skutečnost pro posouzení dostatečnosti odůvodnění rozhodnutí nijak podstatná. NSS považoval za dostatečně zdůvodněný i druhý argument, tedy obavu žalovaného, že by v důsledku nezpůsobilosti žalobkyně Komise následně neproplatila poskytnuté dotační prostředky.

40. NSS dále doplnil, že při meritorním posouzení napadeného rozhodnutí neshledal žádné nesrovnalosti či věcné nesprávnosti, které by bylo nutno považovat za vybočení z mezí správního uvážení či jeho zneužití. Dospěl k závěru, že napadené rozhodnutí je rovněž zákonné. Žalovaný podle něj nepochybil, pokud převzal závěry auditního šetření Komise v otázce střetu zájmů, které považoval za přiléhavé i pro případ žalobkyně, jejímž jediným společníkem byla k podání žádosti o dotaci (stejně jako v případě společnosti SCHROM FARMS) společnost AGROFERT. Ač tento případ nebyl totožný, Komise se ve svém auditu zabývala i dalšími žádostmi o dotace podanými společnostmi z koncernu AGROFERT, a její závěry týkající se existence střetu zájmů v době podání žádosti o dotaci tak zcela jistě lze vztáhnout i na nyní souzenou věc. Žalovaný dle NSS správně poukázal na možné porušení kap. 4 písm. k) obecné části A Pravidel, z níž jednoznačně vyplývá, že projekt musí být v souladu s příslušnou právní úpravou již od okamžiku podání žádosti. Jestliže žalobkyně podala žádost o dotaci v době, kdy byl Ing. B. předsedou vlády, a existoval zde tedy (ve smyslu závěrů Komise) střet zájmů, pro který žalobkyně nebyla způsobilým žadatelem o dotaci, je zřejmé, že projekt nebyl v průběhu celé jeho administrace v souladu s příslušnou právní úpravou. Žalovaný proto zcela logicky rozhodl o ukončení administrace projektu. Citované pravidlo je podle NSS zcela jasné, a není potřeba jej dále vykládat. Žalovaný nadto logicky založil své rozhodnutí i na principu prevence (předcházení nesrovnalostem), neboť jeho obava z možných finančních oprav byla zcela namístě s ohledem na to, že podle kap. 4 písm. k) obecné části A Pravidel (a rovněž dle čl. 61 nařízení 2018/1046, na který dodatečně upozorňoval ve své kasační stížnosti) musel být projekt v souladu s příslušnou právní úpravou po celou dobu jeho administrace. Obava žalovaného, že by i v nyní projednávané věci v případě přiznání dotace Komise přistoupila k uplatnění finančních oprav (a to ze stejných důvodů, jaké shledala ve formálním sdělení, resp. souhrnné zprávě), se tak jeví zcela oprávněná a učiněná v souladu se zásadou ochrany veřejných rozpočtů.

41. Soud, vázán závazným právním názorem NSS, tedy ve věci nařídil ústní jednání a umožnil stranám vyjádřit se k závěrům NSS. Žalovaný ve vyjádření z 4. 4. 2025 zevrubně předestřel podstatu závěrů NSS ve zrušujícím rozsudku a související judikatuře a navrhl zamítnutí žaloby a přiznání náhrady nákladů řízení. Žalobkyně ve vyjádření z 8. 4. 2025 upozornila, že některé její „sesterské“ společnosti podaly již ve věci ústavní stížnosti. Navrhla přerušení řízení. Žalovaný pak ve vyjádření z 16. 4. 2025 důvodnost přerušení odmítl; odůvodnění nedávných rozsudků NSS obsahují jednoznačný právní názor, že napadená rozhodnutí žalovaného jsou přezkoumatelná a zákonná. Tento názor je plně použitelný i pro účely nového posouzení nynější věci. Ústavní soud se nadto již v minulosti zabýval nejméně třemi ústavními stížnostmi společností z koncernu AGROFERT proti rozhodnutím MPO, resp. rozhodnutím správních soudů. Ty Ústavní soud odmítl jako zjevně neopodstatněné, přičemž nelze očekávat, že by nyní dospěl k odlišným závěrům.

VI. Druhé ústní jednání a nové posouzení věci

42. Dne 23. 4. 2025 osmnáctý a čtrnáctý senát, obsazen stejnými soudci, projednal několik věcí žalobkyň z koncernu Agrofert. Na prvním jednání ve věci 18 A 12/2023 strany přednesli veškerou dle nich potřebnou argumentaci, na kterou posléze u dalších jednání (18 A 13/2023, 14 A 34/2023 a 14 A 38/2023) v detailech odkazovali a v případě dílčích odlišností pouze upravili. Se souhlasem stran sporu soud převzal zvukové záznamy z předcházejících jednání do těch následujících. Takový postupu odpovídá také zásadě ekonomie řízení. Pro nynější věc je podstatné, že dle žalobkyně se NSS zmýlil, pokud považoval napadené rozhodnutí za přezkoumatelné. Závěry NSS podle ní neodpovídají obsahu spisu a popírají znění § 4c zákona o střetu zájmů. Žalobkyně zdůrazňovala, že NSS dostatečně nereflektoval, jak se sama Komise stavěla k možnému střetu zájmu v období, kdy Ing. B. nebyl členem vlády. Dodala, že význam čl. 61 pozdějšího finančního nařízení není takový, jaký mu žalovaný i soudy v této souvislosti přikládají a poukázala i na další z dopisů Komise z 10. 1. 2020, str. 36, jenž to dle ní zcela explicitně dokládá (pozn. soudu: dopis se nachází ve správním spise, jeho obsah nadto mezi stranami nebyl sporný). Žalovaný pak upozornil, že již existuje řada rozhodnutí NSS, které v souvisejících věcech potvrdily meritorní závěry žalovaného. Shrnul, že zde byly naplněny oba důvody nevyhovění žádosti, ty potom jsou vzájemně provázané (nezpůsobilost žadatele optikou auditních závěrů Komise a zásada prevence).

43. Před vlastním posouzením žaloby soud pro úplnost podotýká, že již v původním řízení ověřil naplnění všech podmínek řízení. Žaloba je tedy projednatelná, není však důvodná.

44. Při posouzení věci byl zdejší soud vázán právním názorem NSS vysloveným ve zrušujícím rozsudku. NSS se v něm primárně zabýval správností úvah městského soudu o nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí (srov. obdobně formulované rozsudky šestého senátu NSS ze dne 15. 1. 2025, č. j. 6 Afs 207/2024 – 63, ze dne 22. 1. 2025, č. j. 6 Afs 208/2024 – 58, ze dne 6. 2. 2025, č. j. 6 Afs 206/2024 – 57). Závěry stran otázky přezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí se tedy soud nemůže odklonit od závěru NSS v kasačním řízení. NSS se však vyjadřoval i k podstatě věci, závěry žalovaného označil za zákonné a v mezích volné úvahy (viz výše). Zároveň soud nemohl odhlédnout od rozsudků dalších senátů NSS, které na podkladě stejných či obdobných skutkových okolností vzešlých ze sporů jiných společností z koncernu Agrofert opakovaně při přezkumu „zrušujících“ rozsudků městského soudu vyjevily, že závěry žalovaného nejsou ani nezákonné a také, že odpovídají mezím volné správní úvahy (např. rozsudky z 14. 1. 2025, č. j. 1 Afs 172/2024 – 59, a z 27. 2. 2025, č. j. 1 Afs 172/2024 – 58). Tyto závěry odpovídají také závěrům dalších senátů NSS, které na témže skutkovém půdorysu přezkoumávaly „zamítavé“ rozsudky jiných senátů městského soudu (např. rozsudky NSS z 15. 1. 2025, č. j. 10 Afs 157/2024 – 65, nebo z 23. 1. 2025, č. j. 4 Afs 161/2024 – 67, a další). Proto jistě nelze označit závěry zrušujícího rozsudku za jakkoli excesivní, naopak se zjevně jedná o ustálený náhled kasačního soudu na tuto problematiku. Není ostatně na zdejším soudu, aby hodnotil rozsah kasačního přezkumu ze strany NSS. Soud současně nepředpokládá, že by Ústavní soud na tomto cokoli změnil, již dříve v podobné situaci, týkající se dotací pro skupinu AGROFERT od MPO, zaujal poměrně deferenční přístup (např. usnesení z 18. 6. 2024, sp. zn. III. ÚS 1389/24). Přerušení řízení z tohoto důvodu je nadto dle § 48 odst. 3 písm. d) s. ř. s. čistě fakultativní. Soud tak neshledal důvod řízení přerušit (výrok I).[5]

45. Vzhledem k uvedenému soud neshledal prostor se od již robustní a v podstatě ustálené judikatury NSS odlišit, v dalším ji proto v podstatných rysech přebírá a v podrobnostech na ni dále odkazuje (stejný náhled si už zdejší soud ostatně osvojil např. i rozsudku z 18. 3. 2025, č. j. 11 A 23/2023 – 123).

46. Soud nejprve připomíná rozhodnou právní úpravu a klíčová ustanovení Pravidel: – Podle § 11 odst. 5 zákona o SZIF na uzavření dohody o poskytnutí dotace podle odstavce 4 není právní nárok. Pokud Fond žádosti o dotaci před datem uzavření dohody podle odstavce 4 nevyhoví, sdělí písemně a bez zbytečného odkladu žadateli důvody nevyhovění. Proti tomuto sdělení se nelze odvolat. Obnova řízení se nepřipouští. Přezkumné řízení se nepřipouští, s výjimkou postupu podle § 153 odst. 1 písm. a) správního řádu. V případě, že by toto sdělení Fondu bylo v rozporu s podmínkami, za kterých je poskytována dotace, ministerstvo jej usnesením zruší. Na postup ministerstva při vydání usnesení podle předchozí věty se přiměřeně použijí ustanovení správního řádu o přezkumném řízení. – Podle čl. 61 odst. 1 finančního nařízení účastníci finančních operací ve smyslu kapitoly 4 této hlavy a jiné osoby, včetně vnitrostátních orgánů na všech úrovních, podílející se na plnění rozpočtu v přímém, nepřímém a sdíleném řízení, včetně přípravy na tuto činnost, na auditu nebo na kontrole, se zdrží jakéhokoli jednání, jež by mohlo uvést jejich zájmy do střetu se zájmy Unie. Přijmou rovněž vhodná opatření, která u funkcí v rámci jejich odpovědnosti zamezí vzniku střetu zájmů a která řeší situace, jež lze objektivně vnímat jako střet zájmů. – Podle kapitoly 4 písm. d) obecné části Pravidel v celém průběhu administrace a po celou dobu lhůty vázanosti projektu na účel je SZIF oprávněn dotaci neposkytnout, neproplatit nebo zahájit řízení o vrácení neoprávněné platby dotace, pokud příjemce dotace nesplnil podmínku/podmínky stanovené v Pravidlech/ Dohodě. – Podle kapitoly 4 písm. k) obecné části Pravidel projekt musí být v souladu s příslušnou právní úpravou od data podání Žádosti o dotaci do konce lhůty vázanosti projektu na účel. – Podle kapitoly 4 písm. mm) obecné části Pravidel žadatel/příjemce dotace se musí zdržet jednání, které by vedlo ke střetu zájmů dle článku 61 Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) 2018/1046 ze dne 18. července 2018, kterým se stanoví finanční pravidla pro souhrnný rozpočet Unie, mění nařízení (EU) č. 1296/2013, (EU) č. 1301/2013, (EU) č. 1303/2013, (EU) č. 1304/2013, (EU) č. 1309/2013, (EU) č. 1316/2013, (EU) č. 223/2014 a (EU) č. 283/2014 a rozhodnutí č. 541/2014/EU a zrušuje nařízení (EU, Euratom) č. 966/2012. – Podle kapitoly 4 písm. nn) první věty obecné části Pravidel v případě probíhajícího auditu/kontroly, kdy je příslušnými orgány EU či ČR (např. orgány státní kontroly, Evropská komise, Certifikační orgán, Evropský účetní dvůr apod.) učiněno zjištění, které vyjadřuje pochybnost o plnění podmínek poskytnutí dotace, je SZIF oprávněn učinit nezbytné administrativní kroky k ochraně veřejných finančních zájmů – tímto krokem může být pozastavení administrace Žádosti o dotaci nebo Žádosti o platbu.

47. Z výše uvedeného vyplývá, že zákon o SZIF nevylučuje soudní přezkum rozhodnutí o ukončení administrace žádosti o dotace, avšak ten se omezuje pouze na posouzení řádného procesu, který garantuje ochranu práv a rovné zacházení se všemi žadateli. Pouze v tomto rozsahu tak mohl soud napadené rozhodnutí přezkoumávat.

48. Z logiky věci se soud nejprve musel zabývat žalobními námitkami brojícími proti odůvodnění napadeného rozhodnutí. Jen řádně odůvodněné závěry lze totiž přezkoumávat. Žalobkyně namítala, že vlastní odůvodnění žalovaného zcela absentuje (ad a). Napadené rozhodnutí podle ní neobsahuje výklad relevantních právních předpisů, vlastní úvahy žalovaného, z něhož by vyplýval právní závěr, a úvahy žalovaného o hodnocení důkazních prostředků založených ve spise. Namísto toho pouze cituje části Formálního sdělení. Pouhou citací závěrů Auditu nemohl žalovaný nahradit své vlastní právní posouzení věci; z napadeného rozhodnutí neplyne, jaká učinil žalovaný skutková zjištění, jak hodnotil jednotlivé důkazní prostředky a v jakém rozsahu se žalovaný se závěry Auditu ztotožnil. Z Napadeného rozhodnutí dále ani neplyne, jak se žalovaný vypořádal s námitkami a návrhy žalobkyně, přičemž pouhou citací závěrů Auditu se s nimi vypořádat nemohl. Uvedené platí tím spíše, že Formální sdělení bylo vyhotoveno ještě před tím, než žalobkyně své námitky a návrhy vznesla, přičemž žalobkyně ani AGROFERT nikdy účastníky Auditu nebyli a neměli tedy možnost vykonávat žádná procesní práva.

49. Zrušení rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost je vyhrazeno těm nejzávažnějším vadám rozhodnutí, kdy pro absenci důvodů či pro nesrozumitelnost skutečně nelze rozhodnutí meritorně přezkoumat (srov. rozsudky NSS z 17. 1. 2013, č. j. 1 Afs 92/2012 – 45, či z 29. 6. 2017, č. j. 2 As 337/2016 – 64). Soud připomíná, že již v prvním rozsudku dospěl přes nemalé výhrady k odůvodnění napadeného rozhodnutí k závěru, že napadené rozhodnutí obsahuje i vlastní úvahy žalovaného a že citace podkladů Auditu mohla být odůvodněná. Stejně tak již dříve soud uzavřel, že žalovaný postavil ukončení administrace na obou zmiňovaných důvodech současně (posouzení způsobilosti žalobkyně coby žadatelky v rámci daného dotačního programu a obava z neproplacení dotačních prostředků). Posléze uvedený důvod zdejší soud v prvním rozsudku též obecně akceptoval, žalovaný se však dle původního názoru soudu nedostatečně vypořádal s námitkami žalobkyně ohledně použitelnosti výstupů Auditu, zejména s ohledem na namítanou změnu skutkového stavu. NSS však již i v této části ve zrušujícím rozsudku uzavřel, že ani z tohoto pohledu napadené rozhodnutí netrpí nepřezkoumatelností (viz bod 39 tohoto rozsudku). Soud je těmito závěry vázán, tudíž uzavírá, že obsahem napadeného rozhodnutí je soudem přezkoumatelná správní úvaha.

50. Námitky, že z napadeného rozhodnutí není zřejmé, jakým způsobem a zda byly hodnoceny důkazní prostředky, jak byly vykládány právní předpisy, které na věc dopadají a jak se žalovaný vypořádal s námitkami žalobkyně, nemohou vést s přihlédnutím k závaznému právnímu názoru NSS k závěru o nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí. S ohledem na důvod vydání napadeného rozhodnutí, tj. ochranu veřejného rozpočtu z důvodu znění Pravidel a reálného rizika neproplacení poskytnutých prostředků z EZFRV, soud nemůže než ve světle závěrů NSS konstatovat, že jakékoliv hodnocení důkazních prostředků, výklad právních předpisů ze strany žalovaného, stejně jako vypořádání námitek, nad rámec, případně v rozporu s Formálním sdělením, se Souhrnnou zprávou a s Prováděcím rozhodnutím, nemohou na závěru žalovaného nic změnit. Na uvedeném nic nemění ani skutečnost, že žalobkyně a ani společnost AGROFERT nebyli účastníky auditu.

51. Napadené rozhodnutí nelze považovat ani za vnitřně rozporné ve smyslu námitek ad (b). Žalovaný závěry Komise v jeho odůvodnění nerozporuje. To, že se jeho postoj v průběhu řízení o žádosti vyvíjel, přičemž následně převážil postoj Komise, považuje soud za přirozené. Uvedené bylo dáno i tím, že orgány Komise v rámci auditu neakceptovaly námitky žalovaného a přistoupily k finančním opravám s dopadem do jeho veřejného rozpočtu. Bylo tedy dáno reálné riziko, že stejný přístup bude Komisí uplatněn i v předmětné žádosti žalobkyně. Žalovaný pak v napadeném rozhodnutí odpovídajícím způsobem vysvětlil, z jakého důvodu – resp. dvou vzájemně provázaných důvodů – ukončil administraci žádosti, resp. proč byly zohledněny právě závěry Komise (viz výše). Ani NSS v tomto směru ve zrušujícím rozsudku neidentifikoval vnitřní rozpornost a také vysvětlil, že ani postoj žalovaného v průběhu řízení před soudem nemůže založit nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí – to samo pochybnosti nevyvolává. I tímto právním názorem je soud vázán.

52. Přisvědčit nelze ani námitce ad (c), ve které žalobkyně namítala neúplnost správního spisu. Podle ní žalovaný do správního spisu nezaložil žádné důkazní prostředky, z nichž Komise vycházela, čímž znemožnil žalobkyni se k těmto důkazům jakkoliv vyjádřit. Součástí správního spisu jsou mj. Formální sdělení, Souhrnná zpráva a Prováděcí rozhodnutí, tedy veškeré podklady, které byly podkladem odůvodnění napadeného rozhodnutí. S těmito podklady měla žalobkyně možnost se seznámit a případně se k nim vyjádřit. Tvrzení, že obsahem správního spisu nejsou statuty Svěřenských fondů, případně další podklady, ze kterých vycházela Komise, nemůže založit nezákonnost napadeného rozhodnutí. I kdyby statuty, případně další podklady, byly součástí správního spisu, nic by to nemohlo změnit na důvodu vydání napadeného rozhodnutí. Tímto důvodem, jak soud uvedl výše, byla ochrana veřejného rozpočtu, resp. reálná obava z neproplacení dotace, tzn. uplatnění oprav ze strany Komise.

53. Žalobkyni nelze přisvědčit ani v tom, že závěry auditu nejsou procesně způsobilým důkazem. Formální sdělení i Souhrnná zpráva obsahují nejen skutková zjištění, ale zejména podrobné hodnocení orgánů Komise včetně vypořádání námitek ČR. Tyto dokumenty pak byly podkladem pro vydání Prováděcího rozhodnutí. Prováděcím rozhodnutím došlo ve smyslu čl. 52 nařízení č. 1306/2013 k realizaci finančních oprav, a to s definitivní platností. Žalovaný tedy při vydání napadeného rozhodnutí vycházel z podkladů, které jednoznačně a finálně vyjadřují stanovisko Komise k dotaci poskytnuté společnosti SCHROM FARMS, resp. společnostem náležejícím do skupiny AGROFERT.

54. Důvodná není ani námitka ad (d), podle níž žalovaný závěry Komise aplikoval na odlišný skutkový stav a nerozhodoval na základě stavu existujícího k okamžiku vydání rozhodnutí (tj. nezohlednil změnu skutkového stavu spočívající v tom, že Ing. B. již není předsedou vlády). NSS jednoznačně posvětil odkaz žalovaného na kapitolu 4 písm. k) obecné části A Pravidel, podle níž musí být projekt v souladu s příslušnou právní úpravou od okamžiku podání žádosti a považoval jej za dostatečný. Rovněž tímto právním názorem je soud vázán. V rozsudku sp. zn. 10 Afs 157/2024 ostatně NSS jasně vyslovil: „Stanoví–li pravidla pro poskytnutí dotace, že projekt musí být v souladu s příslušnou právní úpravou od okamžiku podání žádosti o dotaci do konce lhůty vázanosti projektu na účel, pak toto pravidlo platí také pro zákaz střetu zájmů ve smyslu § 4c zákona č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů. Uvedenou podmínku proto musí žadatel splňovat po celou dobu vyřizování žádosti o dotaci“.

55. Žalobkyně podala žádost v době, kdy Ing. B. byl předsedou vlády ČR, konkrétně dne 31. 7. 2020. Tuto skutečnost nemůže nikterak změnit to, že následně, po podání žádosti, byla jmenována vláda nová. Pravidla, respektive kapitola 4 písm. k) obecné části A, to neumožnuje. I když by bylo žádoucí, pokud by žalovaný citaci Pravidel v napadeném rozhodnutí rozvedl, nic to nemění na závěru, že Pravidla vyžadují, aby žádost (což zahrnuje i způsobilého žadatele) byla v souladu s právní úpravou již od okamžiku svého podání, což v projednávaném případě splněno nebylo. Skutečnost, že Pravidla jsou závazná pro žadatele již od okamžiku podání žádosti, a tedy že střet zájmů nesmí existovat ani v tomto okamžiku, ostatně vyplývá i z kapitoly 4 písm. d) obecné části Pravidel, ve smyslu kterého je SZIF oprávněn neposkytnout dotaci, pokud příjemce dotace v celém průběhu administrace a po celou dobu lhůty vázanosti projektu na účel nesplnil podmínku(y) stanovené v Pravidlech. Uvedené je pak plně v souladu s čl. 61 finančního nařízení; nelze opomíjet, že by se v dané věci jednalo o finanční prostředky z rozpočtu EU. Ostatně na tento článek i sama Pravidla odkazují [viz kapitola 4 písm. mm) obecné části Pravidel], neboť výslovně žadatelům ukládají zdržet se jednání, které by vedlo ke střetu zájmů podle uvedeného ustanovení. Ačkoli tedy dané ustanovení samo nutně nemíří na žalobkyni (žadatele obecně), svůj význam z pohledu Pravidel a výkladu unijních i vnitrostátních předpisů nepochybně má – střet zájmů přitom pojímá šířeji a neomezuje jej pouze na samotné přiznání dotace (srov. též rozsudek z 12. 4. 2021, č. j. 18 A 6/2020 – 224, kde se daným ustanovením i se zřetelem k nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 4/17 zdejší soud zabýval). Při promítnutí závěrů Komise do rozhodovací činnost žalovaného tak nebylo možné přehlížet unijní právní úpravu, konkrétně i čl. 61 tohoto nařízení. To ostatně konvenuje i kapitole 4 písm. nn) obecné části Pravidel.

56. Vázán názorem vysloveným ve zrušujícím rozsudku a další, již ustálenou judikaturou NSS, nemůže soud pominout, že i přes určitou skutkovou odlišnost (v době vydání napadeného rozhodnutí nebyl Ing. B. předsedou vlády) nelze závěry orgánů Komise ve Formálním sdělení, resp. v Souhrnné zprávě bagatelizovat. I v projednávaném případě totiž byla jediným společníkem žalobkyně, stejně jako společnosti SCHROM FARMS, společnost AGROFERT. Tato společnost byla vložena do Svěřenských fondů, které ovládá Ing. B. Žalobkyně v průběhu správního a soudního řízení nepředložila žádné důkazy, že by se tyto pro posouzení rozhodné skutečnosti, jakkoliv změnily. Ing. B. měl přímý zájem na úspěchu společností patřících do skupiny AGROFERT. Ke dni podání žádosti byl současně předsedou vlády a podílel se na plnění rozpočtu EU v ČR. V této souvislosti soud odkazuje na části Formálního sdělení, resp. Souhrnné zprávy zabývající se možnostmi vlády odvolat státního zaměstnance, dále zabývající se postavením Ing. B. jako člena Rady pro Evropské strukturální a investiční fondy a jeho vlivu na horizontální orgány a konečně i pasáž zabývající se postavením Ing. B. jako osoby podílející se na plnění rozpočtu EU, včetně příkladu rozhodnutí, z nichž měla skupina Agrofert prospěch. Tento pohled lze odvodit i z odůvodnění napadeného rozhodnutí.

57. Ve shodě se zrušujícím rozsudkem i další citovanou judikaturou tak soud dospěl k závěru, že popsaná úvaha správního orgánu byla dostatečně zdůvodněna a nevybočila z mezí správního uvážení a ani ho nezneužila. Jestliže totiž Komise ve skutkově obdobném případu uzavřela o existenci střetu zájmů ve smyslu § 4c zákona o střetu zájmů a v návaznosti na to přistoupila k finanční korekci, žalovanému nelze vytýkat, že takový závěr promítnul do své rozhodovací praxe. Pokud žalovaný v napadeném rozhodnutí poukazoval na § 4c zákona o střetu zájmů, nebylo tak činěno proto, že by důvodem ukončení administrace žádosti byl jím identifikovaný střet zájmů na straně Ing. B., ale skutečnost, že obava žalovaného, že jím vyplacené dotace budou následně předmětem finančních oprav, pramení ze závěrů orgánů Komise o střetu zájmů. Otázkou střetu zájmů Ing. B. se však žalovaný v napadeném rozhodnutí sám nikterak blíže nezabýval, neboť závěr o ní převzal z Formálního sdělení a Souhrnné zprávy.

58. K poukazu žalobkyně, že auditní orgány neshledaly žádnou nesrovnalost v dotacích, které byly společnostem ze skupiny Agrofert poskytnuty v období od 25. 5. 2017 do 5. 12. 2017, kdy Ing. B. nebyl členem vlády, soud ve světle shora připomenutých závěrů NSS uvádí, že žalobkyně opomíjí skutečnost, že napadené rozhodnutí je vystaveno na principu prevence a dále kapitole 4 písm. k) obecné části A Pravidel. Otázkou prevence a rovněž uvedeným ustanovením Pravidel se orgány Komise vůbec nezabývaly. Právě obava z uplatnění finančních oprav ve spojení s požadavkem Pravidel, podle kterého projekt musí být v souladu s příslušnou právní úpravou od data podání žádosti, optikou judikaturních závěrů vyžadovaly obezřetný přístup žalovaného. Odkazují–li pak Pravidla obecně na projekt, rozumí se tím dle NSS i způsobilý žadatel. Projekt bez způsobilého žadatele totiž ztrácí své opodstatnění (projekt nemůže existovat bez žadatele a žadatel o dotaci nemůže existovat bez projektu). Ostatně i vymezení pojmu projekt poukazuje na žádost o dotaci [viz kapitola 1 písm. aa) Pravidel]. Na uvedeném tak nemůže nic změnit ani u jednání zdůrazňovaný dopis Komise z 10. 1. 2020, který v zásadě neříká nic jiného, než Formální sdělení či Souhrnná zpráva, na něž v prvním rozsudku zdejší soud již poukazoval. Pakliže ve světle právě uvedeného nevyvolávají tam uvedené skutečnosti pochybnosti o správní úvaze žalovaného, je další zkoumání pohledu Komise bezpředmětné.

59. Soud tedy uzavírá, že znění kapitoly 4 písm. k) obecné části A Pravidel a podpůrně i čl. 61 finančního nařízení činí odůvodněnou obavu žalovaného, že i v projednávaném případě by Komise uplatnila finanční opravu, a to z důvodů uvedených ve Formálním sdělení, respektive Souhrnné zprávě. Nad shora uvedené nelze dle soudu pominout ani to, že v okamžiku, kdy došlo k vypsání „Pravidel, kterými se stanovují podmínky pro poskytování dotace na projekty Programu rozvoje venkova na období 2014–2020, pro 10. kolo příjmu žádostí“, na základě kterých žalobkyně žádost podala, byl Ing. B. předsedou vlády. Tedy v době předsednictví vlády Ing. B. byla vytvořena pravidla, na základě kterých žalobkyně podala žádost o dotaci, přičemž tato pravidla byla vyhlášena ministrem zemědělství, tj. osobou, která byla do své funkce jmenována na návrh Ing. B.

60. Konečně, pokud jde námitkový okruh ad (e), podle něhož jsou závěry Komise věcné nesprávné, tyto námitky jsou s ohledem na výše uvedené nepřiléhavé. Soud ostatně již v prvním rozsudku zmiňoval, že pokud by žalovaný přezkoumatelně zdůvodnil, že k ukončení administrace žádosti došlo z jiného důvodu, než pro existenci střetu zájmů, otázka věcné správnosti Auditu by na uvedeném nemohla ničeho změnit. Pokud tedy později NSS dospěl k závěru, že odůvodnění přezkoumatelné je a že důvodem ukončení administrace byly závěry Auditu a v návaznosti na to znění Pravidel a veřejný zájem na ochraně veřejného rozpočtu, je jasné, že napadené rozhodnutí není založeno na prokázání střetu zájmu žalovaným, ale na objektivním riziku, že ze strany Komise bude uplatněna finanční oprava, a tedy že dotace poskytnuté žalovaným nebudou následně Komisí proplaceny. Žalovaný závěry Komise vyslovené ve Formálním sdělení a Souhrnné zprávě svým posouzením nemohl jakkoliv zvrátit. Naopak, nelze přehlížet, že orgány Komise neshledaly důvodnými připomínky, které ČR vznesla vůči závěrům orgánů Komise a které napadaly použití § 4c zákona o střetu zájmů obdobným způsobem, jak činila žalobkyně. V každém případě, s ohledem na výše uvedené soud ani po zrušujícím rozsudku neshledal důvod k předložení předběžné otázky Soudnímu dvoru EU. V rovině, v jaké byla žalovaným nastíněna, se ostatně předmětu řízení ani nedotýkala. Proto tento procesní návrh výrokem II tohoto rozsudku zamítl.

VII. Závěr a náklady řízení

61. Lze tedy uzavřít, že žalovaný dostatečně zjistil a zohlednil všechny relevantní skutkové okolnosti a právní předpoklady, ty přezkoumatelně vyhodnotil, přičemž ve svém správním uvážení nevybočil z mezí logického usuzování a nijak je nezneužil. Soud proto neshledal žalobu důvodnou a podle § 78 odst. 7 s. ř. s. ji výrokem III zamítl.

62. O nákladech řízení rozhodl soud výroky IV a V, a to na základě § 60 odst. 1 s. ř. s. Ve věci byl úspěšný žalovaný, kterému ovšem nad rámec jeho úřední činnosti žádné důvodně vynaložené náklady nevznikly. Žalovaný požadoval náhradu nákladů řízení spočívajících v zastoupení advokátem, avšak k tomu soud odkazuje na setrvalou judikaturu správních soudů, potvrzenou také Ústavním soudem, podle níž náklady správního orgánu na zastoupení advokátem v soudním řízení v zásadě nejsou důvodně vynaloženým nákladem, pokud správní orgán vystupuje v tomto řízení v oboru své působnosti. Schopnost a povinnost hájit vlastní rozhodnutí před soudem je v takovém případě integrální součástí řádného výkonu státní správy, k němuž je správní úřad (tím spíše ústřední správní úřad) dostatečně vybaven. Nelze proto spravedlivě žádat na žalobkyni, aby hradila náklady vzniklé tím, že správní úřad udělil k zastupování plnou moc advokátovi (usnesení rozšířeného senátu NSS z 31. 3. 2015, č. j. 7 Afs 11/2014 – 47, č. 3228/2015 Sb. NSS). Soud proto žalovanému náhradu nákladů nepřiznal.