18 A 2/2023 – 34

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Martina Lachmanna a soudců Mgr. Jana Ferfeckého a Mgr. Martina Bobáka v právní věci žalobce: R. J. M. M., státní příslušnost Irácká republika bytem X zastoupeného J. Z., obecnou zmocněnkyní, adresa pro doručování X, sídlem X proti žalovanému: Ministerstvo vnitra sídlem Nad Štolou 936/3, 170 34 Praha 7 v řízení o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 6. 12. 2022, čj. OAM147–25/MK–2022, takto:

Výrok

I. Rozhodnutí žalovaného ze dne 6. 12. 2022, čj. OAM–147–25/MK–2022, se ruší a věc se žalovanému vrací k dalšímu řízení.

II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci na náhradě nákladů řízení částku 3 000 Kč, a to do třiceti dnů od právní moci tohoto rozsudku.

Odůvodnění

I. Předmět řízení a vymezení sporu

1. Žalobce se žalobou podanou k poštovní přepravě dne 12. 1. 2023, doručenou soudu dne 16. 1. 2023, domáhá zrušení rozhodnutí Ministerstva vnitra, odboru azylové a migrační politiky (dále jen „žalovaný“) ze dne 6. 12. 2022, čj. OAM–147–25/MK–2022 (dále jen „Napadené rozhodnutí“), kterým žalovaný zamítl žádost žalobce o prodloužení doby platnosti modré karty dle § 44a odst. 3 ve spojení s § 35 odst. 3 a dále ve spojení s § 46f odst. 2 písm. b) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon č. 326/1999 Sb.“), neboť shledal důvodné nebezpečí, že by žalobce mohl při dalším pobytu na území ohrozit bezpečnost státu.

II. Rozhodnutí žalovaného (Napadené rozhodnutí)

2. V odůvodnění Napadeného rozhodnutí žalovaný nejprve zrekapituloval předchozí průběh správního řízení.

3. Žalovaný následně poukázal na relevantní právní úpravu, přičemž konstatoval, že důvodem pro zamítnutí žádosti žalobce byla skutečnost, že je důvodné nebezpečí, že by žalobce mohl při dalším pobytu na území ohrozit bezpečnost státu, jak vyplynulo z utajované informace vztahující se k osobě žalobce poskytnuté bezpečnostní složkou pod čj. V152/2022–OAM v režimu utajení ve stupni „VYHRAZENÉ“ (dále jen „Utajovaná informace“). Žalovaný zdůraznil, že Utajovaná informace je jediným podkladem tohoto rozhodnutí. S poukazem na judikaturu správních soudů žalovaný dodal, že správní orgán tak není povinen zkoumat pravdivost utajované informace, ale je povinen se zabývat její věrohodností, přesvědčivostí a relevantností.

4. Utajovaná informace podle žalovaného obsahuje popis konkrétních skutkových zjištění učiněných příslušnou službou, popisuje konkrétní jednání žalobce ve vztahu ke konkrétním skutečnostem týkajícím se jeho soukromého i pracovního života, včetně zasazení do časového rámce, jednání je popsáno do detailu a působí tím věrohodně, a pokud jde o rozsah poskytnutých informaci též přesvědčivě. Popisované jednání žalobce je podle žalovaného také relevantní ve vztahu k důvodu tohoto rozhodnutí, kterým je nebezpečí, které žalobce představuje pro bezpečnost České republiky, neboť jeho jednání směřuje přímo proti bezpečnostním zájmům České republiky. Utajovaná informace popisuje podle žalovaného konkrétní činy žalobce, které jsou ve svém souhrnu schopny přivodit nebezpečí pro Českou republiku a její obyvatele. Informace je prostá názorů a domněnek, naopak jejím obsahem je reprodukce konkrétních skutkových zjištění. Obsahem utajovaných informací je popis jejich zdroje i způsob jejich získání a vystihuje nenáhodný a dlouhodobý charakter aktivit žalobce, které jsou pro Českou republiku nepochybně nežádoucí. S ohledem na aktivity žalobce směřující proti zájmům České republiky také podle žalovaného z obsahu Utajované informace vyplynul charakter a závažnost hrozby pro Českou republiku, potažmo evropské státy. Původce Utajované informace přitom dle žalovaného jasně uvedl, že žalobci lze sdělit pouze skutečnost, že existuje důvodné nebezpečí, že by mohl ohrozit bezpečnost státu. V Utajované informaci dále původce podle žalovaného uvedl důvody, pro které nelze žalobce seznámit s více skutečnostmi, neboť by to ohrozilo důležitý zájem sledovaný příslušnou zpravodajskou službou.

5. Žalovaný na základě výše uvedeného dospěl k závěru, že z Utajované informace je patrné, že vychází z osobní činnosti, jednání a chování žalobce, vztahuje se k delšímu časovému období a poskytuje takové podklady pro rozhodnutí, ze kterých si lze učinit úsudek o jejich věrohodnosti. Informace je dále dle žalovaného přesvědčivá minimálně do té míry, že lze na jejím základě usoudit, že jednání či chování žalobce je nebo by bylo v budoucnu způsobilé vystavit bezpečnost České republiky ohrožení. Informace je také podle něho relevantní ve vztahu k důvodu zamítnutí této žádosti, neboť bylo na základě poskytnutých poznatků zjištěno, že by mohl žalobce ohrozit bezpečnost České republiky. Zejména jsou však podle žalovaného z Utajované informace „zřejmé takové skutečnosti týkající se [žalobce], na základě kterých lze usoudit, že by jeho jednání mohlo směřovat proti zájmům České republiky, což by ve svém důsledku mohlo vést až k ohrožení bezpečnosti České republiky“. V poskytnuté informaci bylo jednání žalobce dle žalovaného dostatečné popsáno, zdrojem těchto informací je nadto operativní činnost zpravodajské služby. Na základě uvedeného dospěl žalovaný k závěru, že v případě žalobce je dán důvod pro neprodloužení doby platnosti jeho modré karty dle § 44a odst. 3 ve spojení s § 35 odst. 3 v návaznosti na § 42f odst. 2 písm. b) zákona č. 326/1999 Sb.

6. Žalovaný dále popsal úvahy, na jejichž základě uzavřel, že neprodloužení platnosti modré karty není na daném skutkovém půdorysu nepřiměřeným zásahem do soukromého a rodinného života žalobce. Vyložil důvody, pro které dospěl k závěru, že byť ukončení platnosti povolení k dlouhodobému pobytu na území bude nepochybně jistým zásahem do soukromého života žalobce, nepůjde však o zásah svou intenzitou mimořádný a nepřiměřený vzhledem k důvodům zamítnutí jeho žádosti.

7. V reakci na vyjádření žalobce ze dne 9. 11. 2022 pak žalovaný sdělil, že riziko ohrožení bezpečnosti státu ze strany cizince sestává z posouzení celé řady skutečnosti – různých aspektů dosavadního jednáni cizince, a neodvíjí se tudíž nutně od existence odsouzení pro trestný čin či trestního stíhání cizince. Pouze na základě skutečnosti, že žalobce nemá záznam v evidenci Rejstříku trestů v České republice či Iráku a Kuvajtu, nelze bez dalšího automaticky uzavřít, že by nemohl představovat ohrožení bezpečnosti státu. V Utajované informaci je dle žalovaného zachycen popis jednání žalobce dlouhodobého charakteru vyplývající z několikaletého získávání a shromažďování informaci příslušnou bezpečnostní složkou, které probíhalo právě v době působení žalobce na území České republiky. Podle žalovaného pak nelze od něho v žádném případě očekávat, že bude žalobci specifikovat doklady, které by měly vyvrátit obsah Utajované informace. Žalovaný přitom popsal důvody, pro které nevyhověl ani návrhu žalobce na provedení jeho osobního výslechu.

III. Žaloba

8. Žalobce v podané žalobě předeslal, že nemůže správnímu soudu předestřít konkrétní žalobní body, argumentaci a důkazy, kterými by mohl vyvrátit domněnku o možném ohrožení bezpečnosti České republiky, proto soud požádal o podrobné prozkoumání této informace v návaznosti na konkrétní okolnosti případu a osobu žalobce v souladu s požadavky ustálené judikatury.

9. Námitkami soustředěnými soudem pod první žalobní bod žalobce namítal nezákonnost Napadeného rozhodnutí, jež spatřoval v nedostatečně zjištěném skutečném stavu věci, v nesprávném právním posouzení věci a v nesprávném hodnocení důkazů, kdy žalovaný podle něho nepřihlížel pečlivě ke všemu, co v řízení vyšlo najevo, nýbrž vycházel pouze z Utajované informace, ke které se žalobce nemohl a nemůže vyjádřit. Žalobce podotknul, že je bezúhonnou osobou, což také žalovanému prokázal výpisy z rejstříků trestů z České republiky, Iráku, a Kuvajtu. K žalobě připojil rovněž výpis z rejstříku trestů ze Spojených arabských emirátů, který nedoložil v průběhu řízení před žalovaným, neboť jej nestihl opatřit do doby vydání rozhodnutí ve věci.

10. Závěr, dle něhož žalovaný není oprávněn přezkoumávat pravdivost a důvěryhodnost informace poskytnuté bezpečnostní službou, podle žalobce odporuje právu na spravedlivý proces. Stupeň utajení Utajované informace nasvědčuje podle žalobce tomu, že se nejedná o informaci s potenciálem vážného ohrožení bezpečnosti České republiky, a může se tak skutečně jednat o situaci, kdy je osoba toliko prověřována v souvislosti s možným spácháním přečinu.

11. K charakteru informace bylo uvedeno podle žalobce toliko, že z ní vyplývá potenciál přivodit nebezpečí pro Českou republiku a její obyvatele, což žalobce označil za nedostatečně konkrétní.

12. Samotná skutečnost, že informace je výsledkem operativní činnosti, podle žalobce automaticky neznamená, že je ve vztahu k jeho osobě způsobilá navodit oprávněnou obavu o ohrožení zájmů České republiky. Žalobce dodal, že pro zrušení povolení k dlouhodobému pobytu – modré karty, je nezbytné, aby ohrožení bezpečnosti bylo dostatečně vážné, skutečné a aktuální. Procesní záruky poskytnuté Směrnicí Rady (EU) 2009/50/ES ze dne 25. května 2009 o podmínkách pro vstup a pobyt státních příslušníků třetích zemí za účelem výkonu zaměstnání vyžadujícího vysokou kvalifikaci (dále též „Směrnice“), stanovuje pro držitele modrých karet značné procesní záruky, které musí být dodrženy, o to víc, jedná–li se o situaci, kdy nebude vyhověno žádosti o prodloužení již existujícího pobytového oprávnění. V tomto směru žalovaný nedostál podle žalobce své povinnosti tyto záruky poskytnout a řádně a nestranně posoudit skutečnou relevanci Utajované informace ve vztahu k možnému ohrožení bezpečnosti České republiky. K tomu žalobce poukazoval na závěry vyplývající z jím označené rozhodovací praxe Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu.

13. Pod druhým žalobním bodem pak soud koncentroval námitky, jimiž žalobce upozorňoval na to, že žalovaný nedostatečně přezkoumal zásah rozhodnutí do rodinného a soukromého života žalobce a přiměřenost rozhodnutí s ohledem na závažnost podezření bezpečnostní služby v kontrastu k celkovému osobnímu profilu žalobce a jeho zázemí na území České republiky. Poukázal na rozdílnou intenzitu zásahu do individuálních práv nejen ve vztahu mezí vyhoštěním z území a zákazem vstupu v porovnání s neudělením pobytového oprávnění, ale také ve vztahu mezi neudělením pobytového oprávnění a jeho neprodloužením, kdy v posléze uvedeném případě před takovým rozhodnutím cizinec na území již delší dobu pobyt realizoval a má na území v závislosti na délce svého pobytu vytvořené hlubší vazby. Žalobce dodal, že bezpečnostní hledisko je v tomto ohledu diskvalifikující pro budoucí žádosti o vydání pobytového oprávnění dokonce ve větší míře, než zákaz vstupu pojící se s vyhoštěním z území. Cizinec pak nadto, není–li si vědom svého jednání, které by bylo vnímané jako potenciálně ohrožující, nemůže se tohoto jednání do budoucna vyvarovat.

14. Žalobce nesouhlasil se závěrem, že pokud pobývá na území pouhých osm let, nemůže se v žádném případě jednat o nepřiměřený zásah, neboť podle žalobce jde o více než dostatečnou dobu na vytvoření tak pevných vazeb, že pouhá ztráta pobytového oprávnění znamená intenzivní zásah do soukromého života jednotlivce. K tomu žalobce poukazoval na podmínky spočívající v délce pobytu pro získání povolení k trvalému pobytu, resp. pro získání státního občanství ČR. Dobu osmi let tak podle žalobce nelze považovat za krátkou dobu, když sám zákonodárce předpokládá po 10 letech pobytu na území dostatečný stupeň integrace a pevnost vazeb pro možnost udělení státního občanství.

15. Posouzení přiměřenosti zásahu se pak podle žalobce orientuje pouze na podnikatelskou činnost žalobce, nikoliv však již na jeho zaměstnanecký poměr, který je s ohledem na to, že je žalobce držitelem modré karty, také účelem pobytu na území. Žalobce bude muset nejenom přerušit svou zaměstnaneckou činnost, ale také podnikatelskou činnost, která bude nemožností pobytu na území značně ovlivněna. Byť se lze podnikání věnovat i ze zahraničí, osobní účast na obchodních jednáních a vedení společnosti je v mnoha ohledech nenahraditelná a ztráta pobytového oprávnění přímo znemožňuje fyzickou účast žalobce v důležitých okamžicích vedení společnosti.

IV. Vyjádření žalovaného

16. Žalovaný ve svém vyjádření k podané žalobě ze dne 10. 2. 2023 setrval na své argumentaci uplatněné v Napadeném rozhodnutí.

17. K námitkám soustředěným soudem pod první žalobní bod žalovaný nepopřel, že žalobce byl použitím Utajované informace jako podkladu pro vydání rozhodnutí omezen na svých procesních právech, když nebyl obeznámen s konkrétními důvody pro zamítnutí jeho žádosti. S ohledem na obsah Utajované informace je však toto omezení podle žalovaného důvodné. Dle původce Utajované informace nadto nebylo možné sdělit žalobci více skutečností, neboť by to ohrozilo zájem sledovaný příslušnou zpravodajskou službou. Žalovaný zopakoval, že vychází z Utajované informace jako takové, nepřezkoumává a ani není oprávněn přezkoumávat její pravdivost. V tomto konkrétním případě nemá žalovaný důvod pochybovat ani o věrohodnosti Utajované informace, neboť tato podle něho obsahuje popis konkrétních skutkových zjištění učiněných příslušnou službou, detailně popisuje konkrétní jednání žalobce, stejně jako zdroje a způsob získání utajovaných informací. Zjištěné aktivity žalobce pak směřují proti zájmům České republiky. Žalovaný dodal, že „možnost, že by nějakým podáním směřujícím na Policii ČR způsobil konkurent žalobci zánik pobytového oprávnění, je naprosto nereálná“. Co se týká stupně utajení, není dle žalovaného podstatné, v jakém režimu utajení byla informace poskytnuta. Žalovaný přitom na tomto místě ve svém vyjádření k žalobě oproti odůvodnění Napadeného rozhodnutí konkrétněji doplnil, jaká skutečnost z Utajované informace vyplývala. Utajovaná informace byla žalovaným vyhodnocena jako dostatečně relevantní pro zamítnutí žádosti o prodloužení modré karty, ze skutečností v ní uvedených jednoznačně vyplývá nebezpečí, že by žalobce mohl ohrozit bezpečnost České republiky.

18. Žalovaný nesouhlasil ani s námitkami soustředěnými soudem pod druhý žalobní bod. Posouzením přiměřenosti se dostatečně zabýval již v Napadeném rozhodnutí, když uvedené poměřoval ve vztahu k zájmu na zachování bezpečnosti státu a ochraně zájmu státu a společnosti. Žalobce totiž na území podle žalovaného vyvíjí činnost, která směřuje proti bezpečnosti České republiky a jejích obyvatel. Žalovaný stran soukromého a rodinného života vzal v úvahu všechny relevantní skutečnosti, které v řízení uvedl sám žalobce, a dále ty, které jsou mu známy z jeho úřední činnosti. Žalovaný připustil, že osm let pobytu na území není úplně nezanedbatelná doba, nicméně stále se dle něho jedná jen o malou část života žalobce oproti té, kterou strávil ať již v zemi původu nebo v některé jiné zemi. Z cestovního dokladu žalobce vyplývají podle žalovaného jeho časté cesty do země původu, ale i do ostatních zemí Blízkého východu, žalobce má rovněž platné pobytové oprávnění ve Spojených arabských emirátech. Manželka a děti žalobce nejpozději v roce 2018 svůj pobyt na území ukončily, rodinu tedy žalobce na území již nemá. Pokud by žalobce měl k České republice vytvořené opravdu silné vazby, integroval se do jejího prostředí a hodlal zde pobývat i do budoucna, lze se dle žalovaného domnívat, že by již žádal o vydání povolení k trvalému pobytu. Žalobce je na území zaměstnaný, nicméně jedná se o zaměstnání ve společnosti, v níž je společníkem a jednatelem, proto žalovaný v Napadeném rozhodnutí hovořil o možnosti výkonu jednatelské činnosti i z jiného místa. Žalovaný zdůraznil, že žalobcovu zájmu na ochraně soukromého a rodinného života v tomto případě silně konkuruje zájem na zachování bezpečnosti České republiky a jejích obyvatel. Právě tyto hodnoty žalobce svým jednáním ohrožuje do té míry, že není žádoucí mu na území České republiky dále prodlužovat jeho modrou kartu.

V. Posouzení věci Městským soudem v Praze

19. Městský soud v Praze ověřil, že žaloba byla podána včas, osobou k tomu oprávněnou a splňuje všechny formální náležitosti na ni kladené. Soud přezkoumal žalobou napadené rozhodnutí i řízení, které mu předcházelo, v rozsahu žalobních bodů, kterými je vázán (§ 75 odst. 1 a 2 s. ř. s.), jakož i z pohledu vad, k nimž je povinen přihlédnout z úřední povinnosti. Přitom vycházel ze skutkového a právního stavu v době vydání rozhodnutí. O podané žalobě soud rozhodl v souladu s § 51 odst. 1 s. ř. s. bez nařízení jednání, souhlas účastníků s takovým postupem byl v souladu s větou druhou téhož ustanovení presumován. Soud nenařídil jednání ani k provedení žalobcem navrhovaného důkazního prostředku – výpisu z rejstříku trestů vedeného ve Spojených arabských emirátech. Konání jednání za účelem provedení tohoto důkazního prostředku, který nebyl součástí správního spisu, soud považoval za nadbytečné. Provedení tohoto jediného důkazního prostředku by z dále podrobně rozvedených důvodů nemělo pro věcné posouzení žaloby žádný význam. Nadto byly v posuzovaném případě z dále vyložených důvodů splněny podmínky pro rozhodnutí bez jednání dle § 51 odst. 2 ve spojení s § 76 odst. 1 s. ř. s.

20. V předmětné věci je podstatou sporu mezi žalobcem a žalovaným otázka, zda správní orgán postupoval v souladu se zákonem, pokud žádost žalobce o prodloužení doby platnosti pobytového oprávnění (modré karty) zamítl na základě obsahu Utajované informace.

21. Soud se nejprve věnoval námitkám, jimiž žalobce pod prvním žalobním bodem poukazoval na nezákonnost Napadeného rozhodnutí spočívající v nesprávném zjištění skutkového stavu, následném nesprávném hodnocení důkazů a nesprávném právním posouzení. Žalobce přitom v tomto kontextu kromě jiného poukazoval na porušení práva na spravedlivý proces s tím, že žalovaný vycházel toliko z obsahu Utajované informace, k níž se žalobce nemohl a nemůže vyjádřit. Vyjádření žalovaného k obsahu Utajované informace není dle žalobce dostatečně konkrétní, přičemž i stupeň jejího utajení dle něho nesvědčí pro závěr o potenciálu vážného ohrožení bezpečnosti České republiky.

22. Soud předesílá, že otázkou, v jakém rozsahu má účastník řízení právo seznámit se s obsahem utajované informace, se ve své recentní rozhodovací praxi opakovaně věnoval Nejvyšší správní soud (srov. především rozsudky ze dne 10. 3. 2022, čj. 10 Azs 521/2021 – 43, ze dne 7. 2. 2022, čj. 10 Azs 438/2021 – 47, publ. pod č. 4328/2022 Sb. NSS, či ze dne 16. 2. 2022, čj. 6 Azs 352/2021 – 38). Uvedená otázka má přitom dva dílčí aspekty [(i.) s jakými informacemi by měl být cizinec seznámen již ve správním řízení před vydáním rozhodnutí a (ii.) jaký je nezbytný obsah odůvodnění správního rozhodnutí vydávaného v takových případech], které se nicméně do jisté míry prolínají.

23. Pokud jde o první naznačenou otázku, soud připomíná, že podle § 36 odst. 3 správního řádu „[n]estanoví–li zákon jinak, musí být účastníkům před vydáním rozhodnutí ve věci dána možnost vyjádřit se k podkladům rozhodnutí; to se netýká žadatele, pokud se jeho žádosti v plném rozsahu vyhovuje, a účastníka, který se práva vyjádřit se k podkladům rozhodnutí vzdal“. Z tohoto pravidla je pak ve druhé větě předmětného ustanovení stanovena výjimka, dle které „[v] případě, že podkladem rozhodnutí jsou písemnosti a záznamy, které jsou za podmínek v § 17 odst. 3 uchovávány odděleně mimo spis, může se účastník, o jehož právním nároku se v řízení rozhoduje, s těmito podklady seznámit pouze v podobě, která nezmaří účel jejich utajení; není–li to možné, sdělí se takovému účastníkovi alespoň v obecné rovině, jaké skutečnosti z těchto podkladů vyplývají. Správní orgán si předtím, než účastníkovi umožní seznámit se s podklady podle předchozí věty, vyžádá vyjádření orgánu, který tyto podklady poskytl. Nerozhoduje–li se v řízení o právním nároku účastníka, není takový účastník oprávněn seznámit se s podklady rozhodnutí, které jsou za podmínek v § 17 odst. 3 uchovávány odděleně mimo spis“.

24. Podle § 17 odst. 3 správního řádu „[z] důvodu ochrany utajovaných informací a z důvodu ochrany jiných informací, na něž se vztahuje zákonem uložená nebo uznaná povinnost mlčenlivosti, se v případech stanovených zákonem část písemností nebo záznamů uchovává odděleně mimo spis. Odděleně mimo spis se uchovávají písemnosti nebo záznamy obsahující utajované informace, které byly správnímu orgánu poskytnuty Policií České republiky nebo zpravodajskými službami. Na písemnosti nebo záznamy uchovávané odděleně mimo spis se ustanovení tohoto nebo jiného zákona o nahlížení do spisu nepoužijí“.

25. Podle § 169m odst. 1 zákona č. 326/1999 Sb. „[p]ísemnosti nebo záznamy, které obsahují utajované informace, se v řízení podle tohoto zákona uchovávají odděleně mimo spis a nestávají se jeho součástí“.

26. Podle § 169m odst. 2 zákona č. 326/1999 Sb. „[j]sou–li některé z podkladů rozhodnutí podle tohoto zákona utajovanými informacemi, uvede se v odůvodnění rozhodnutí pouze odkaz na podklady pro vydání rozhodnutí a jejich stupeň utajení. Úvahy, kterými se správní orgán řídil při jejich hodnocení, a důvody vydání rozhodnutí se uvedou pouze v rozsahu, ve kterém nejsou utajovanými informacemi“.

27. Podle § 169m odst. 3 zákona č. 326/1999 Sb. „[v]yjde–li v řízení na základě informace nebo stanoviska policie nebo zpravodajské služby České republiky, které jsou utajovanou informací, najevo, že cizinec ohrožuje bezpečnost státu, jeho svrchovanost, územní celistvost, demokratické základy, životy nebo zdraví osob, nebo vede–li tato informace nebo toto stanovisko k důvodnému podezření, že by cizinec mohl při svém pobytu na území tyto hodnoty ohrozit, v informaci o důvodech neudělení dlouhodobého víza nebo v odůvodnění rozhodnutí podle tohoto zákona se pouze uvede, že důvodem neudělení víza nebo rozhodnutí je ohrožení bezpečnosti státu. Pokud je správní orgán v řízení podle tohoto zákona povinen posoudit přiměřenost dopadů rozhodnutí, v odůvodnění rozhodnutí podle věty první navíc uvede úvahy, kterými se při hodnocení přiměřenosti dopadů rozhodnutí, zejména ve vztahu k obsahu stanoviska, řídil; obsah stanoviska však v odůvodnění neuvádí“.

28. V rozsudcích čj. 10 Azs 521/2021 – 43 a čj. 10 Azs 438/2021 – 47 Nejvyšší správní soud upozornil, že v přístupu k právu zakotvenému v § 36 odst. 3 správního řádu je třeba s ohledem na druhou větu tohoto ustanovení rozlišovat situace (resp. řízení), ve kterých je rozhodováno o právním nároku účastníka, a ve kterých není. Konstatoval, že prvně uvedení účastníci „s právním nárokem“ mají procesní právo seznámit se s utajovanými podklady, je–li to možné, pouze v podobě, která nezmaří účel jejich utajení. Naproti tomu účastníci jiní „bez právního nároku“ na výsledek řízení procesní právo seznámit se s utajovanými podklady rozhodnutí nemají.

29. V nyní projednávané věci jde o rozhodnutí týkající se modré karty, ve vztahu k němuž lze podle stanoviska soudu přiměřeně vyjít ze závěrů, jež Nejvyšší správní soud vyslovil k institutu zaměstnanecké karty v bodech 17 a násl. rozsudku čj. 10 Azs 438/2021 – 47. Konstatoval přitom, že v případě řízení o žádosti o vydání zaměstnanecké karty dle § 42g zákona o pobytu cizinců nejde o rozhodování o „právním nároku“ cizince. Soud na tam uvedené důvody pro větší stručnost v plném rozsahu odkazuje s tím, že i v případě prodloužení platnosti modré karty, jež je co do aplikace závěrů vyslovených k zaměstnanecké kartě srovnatelným institutem, jde o zvláštní typ pobytového oprávnění relativně komplexně upravený v § 42i zákona č. 326/1999 Sb., ve vztahu k němuž systematika zákona, kasačním soudem připomenutá judikatorní východiska, jakož i obsah příslušné Směrnice z důvodů obdobných těm u zaměstnanecké karty, svědčí o nenárokovosti výsledku tohoto řízení. Není–li optikou těchto východisek na vydání modré karty právní nárok, nelze dovozovat, že by bylo v případě rozhodování o prodloužení platnosti již vydané modré karty rozhodováno, slovy § 36 odst. 3 správního řádu, o právním nároku účastníka řízení.

30. Kasační soud nicméně v rozsudku čj. 10 Azs 438/2021 – 47 zdůraznil, že z uvedeného rozlišení nevyplývá, že by účastník v případech, kdy není rozhodováno o jeho právním nároku, „neměl alespoň v obecné rovině právo na sdělení, jaké skutečnosti z utajovaných podkladů vyplývají. Poslední věta § 36 odst. 3 správního řádu totiž jen říká, že nerozhoduje–li se v řízení o právním nároku účastníka, není takový účastník oprávněn seznámit se s podklady rozhodnutí. Poslední věta se však nijak nedotýká práva účastníka na to, aby mu správní orgán sdělil alespoň v obecné rovině, jaké skutečnosti z těchto podkladů vyplývají (shodně VEDRAL, dílo cit. v bodě [16] shora, s. 269 a s. 271). NSS zdůrazňuje, že povinnost správního orgánu dle § 36 odst. 3 správního řádu míří na sdělení nějakých „skutečností“, byť v obecné rovině, nikoli jen na sdělení předběžného právního hodnocení“.

31. Jak v tomto směru zdůraznil Nejvyšší správní soud v právě připomínaném rozsudku, „[p]ovinnost správního orgánu sdělit alespoň v obecné rovině, jaké skutečnosti (roz. skutkové okolnosti na rozdíl od hodnocení právních otázek) z utajovaných podkladů vyplývají, má svůj základ též v požadavcích práva Evropské unie. Článek 47 první pododstavec Listiny základních práv Evropské unie stanoví, že každý, jehož práva a svobody zaručené právem Unie byly porušeny, má za podmínek stanovených uvedeným článkem právo na účinné prostředky nápravy před soudem. Právě k zaručení dodržování tohoto základního práva v rámci Unie ukládá čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec Smlouvy o Evropské unii členským státům povinnost stanovit prostředky nezbytné k zajištění účinné právní ochrany v oblastech pokrytých právem Unie. Právo Evropské unie konkrétně vyžaduje, aby cizinec byl seznámen alespoň s podstatou důvodů (angl. „the essence of the grounds“, franc. „la substance des motifs“), na jejichž základě stát vůči cizinci provedl nějaké opatření, jako je např. ukončení pobytového titulu nebo odepření vstupu (rozsudek velkého senátu Soudního dvora ze dne 4. 6. 2013, ZZ, C–300/11). Soudní dvůr zdůraznil právo na účinnou právní ochranu a spravedlivý proces ve smyslu článku 47 Listiny základních práv Evropské unie, a to včetně zásady kontradiktornosti. Soudní dvůr uznává, že v určitých případech může poskytnutí utajených důkazů „přímo a konkrétně ohrozit bezpečnost státu, jelikož může mj. ohrozit život, zdraví či svobodu osob či odhalit metody vyšetřování vnitrostátních bezpečnostních orgánů, a vážně tak narušit plnění budoucích úkolů těchto orgánů, resp. jim v tom zabránit“ (výše citovaný rozsudek ZZ , C–300/11, bod 66). Vnitrostátní soud pak musí zvážit, zda a v jakém rozsahu může omezení práva cizince na obhajobu plynoucí zejména z toho, že nebyl přesně a úplně informován o důkazech a důvodech, z nichž vychází sporné rozhodnutí, ovlivnit důkazní hodnotu důvěrných důkazů (tamtéž, bod 67). Vnitrostátní soud však musí v každém případě zajistit, aby dotčená osoba byla informována o „podstatě důvodů“, které jsou základem pro sporné rozhodnutí, „způsobem, který náležitě zohlední nutnost zachování důvěrnosti důkazů“ (tamtéž, bod 68)“.

32. V posuzované věci žalovaný do správního spisu zařadil před vydáním rozhodnutí úřední záznam ze dne 26. 9. 2022, čj. OAM–147–21/MK–2022, jehož prostřednictvím byl žalobce, který posléze do spisu nahlédl, seznámen s tím, že v jeho případě bude pro vydání rozhodnutí podkladem také Utajovaná informace. Žalobce byl však poučen toliko o tom, že s ohledem na povahu podkladů není možné, aby se s nimi jakkoli seznámil, neboť by došlo ke zmaření účelu utajení. Žalovaný zdůraznil, že původce Utajované informace jasně uvedl, že žalobci lze sdělit toliko skutečnost, že existuje důvodné nebezpečí, že by žalobce mohl ohrozit bezpečnost státu.

33. Žalovaný tak případ žalobce již v této fázi řízení fakticky podřadil pod ustanovení § 169m odst. 3 zákona č. 326/1999 Sb., které předpokládá, že cizinci nebude v případě, je–li dán kvalifikovaný důvod předpokládaný tímto ustanovením, sděleno ani v rozhodnutí vydaném v řízení (a tím spíše tedy před jeho vydáním) nic jiného, než že důvodem rozhodnutí je ohrožení bezpečnosti státu.

34. I v odůvodnění Napadeného rozhodnutí přitom žalovaný setrval v obecné rovině, jak je zjevné z rekapitulace provedené výše v části II tohoto rozsudku. Jakkoli v odůvodnění Napadeného rozhodnutí reagoval i na obsah vyjádření, které žalobce dne 9. 11. 2022 učinil po nahlížení do spisu, sám žalovaný nečiní sporným, že ani v Napadeném rozhodnutí žalobce neseznámil s podstatou důvodů, pro které bylo Napadené rozhodnutí vydáno. Soud přitom nemohl přehlédnout, že to byl sám žalovaný, kdo ve vyjádření k žalobě své dříve strohé vyjevení důvodů doplnil o poukaz na již o něco konkrétnější informaci, kterou však žalobci v průběhu správního řízení ani v odůvodnění Napadeného rozhodnutí nesdělil (srov. rovněž dále).

35. Soud proto za této situace postupoval shodně jako Nejvyšší správní soud ve věci řešené rozsudkem ze dne 10. 3. 2022, čj. 10 Azs 521/2021 – 43, jehož závěry považoval za zcela přenositelné i na nyní posuzovanou věc. Jal se proto za použití tam nastavených mantinelů zkoumat, zda obstojí postup žalovaného, který opřel své meritorní závěry o obsah Utajované informace, aniž žalobce s poukazem na bezpečnostní riziko seznámil s podstatou důvodů, jež byly, jak vyplývá z posledního odstavce na str. 2 Napadeného rozhodnutí, jediným podkladem jeho rozhodnutí.

36. Jak akcentoval kasační soud v naposledy připomínaném rozhodnutí, na omezení základních práv, jako je např. také § 169m odst. 2, odst. 3 zákona č. 326/1999 Sb., je třeba zvážit též dopad článku 47 Listiny základních práv EU, dle něhož adresát rozhodnutí musí mít možnost seznámit se s důvody přijatého rozhodnutí, které se ho týká, buď přečtením samotného rozhodnutí, nebo na základě sdělení těchto důvodů na jeho žádost, „aby mu tak bylo umožněno hájit svá práva za co nejpříznivějších podmínek a rozhodnout se s plnou znalostí věci, zda je účelné obrátit se na příslušný soud, jakož i k tomu, aby byl tento soud plně schopen provést přezkum legality dotčeného aktu“. Článek 52 odst. 1 Listiny základních práv EU nicméně umožňuje omezit výkon práv v ní zakotvených, pokud takové omezení respektuje podstatu dotčeného základního práva a je s ohledem na zásadu proporcionality nezbytné a skutečně odpovídá cílům obecného zájmu uznaným Unií (viz přiměřeně rozsudek velkého senátu SDEU ze dne 18. 7. 2013 ve spojených věcech C–584/10 P, C–593/10 P a C–595/10 P, EU:C:2013:518, Kadi II, body 100 a 101).

37. Městský soud v Praze shodně jako kasační soud ve své rozhodovací praxi reflektuje, že jistá omezení v rozsahu odůvodnění správního orgánu, který pracuje s utajovanými informacemi, jsou nezbytná, plynou z povahy věci a odpovídají ústavně chráněným hodnotám. Pokud by snad v odůvodnění správního rozhodnutí musel správní orgán přesně a jmenovitě uvést veškeré skutečnosti, které z utajovaných informací plynou, ztratilo by jejich utajení smysl a takový postup by ohrozil jiná ústavně chráněná práva a hodnoty, typicky ochranu bezpečnostních zájmů státu a ochranu práv jiných osob (srov. v jiném kontextu nález Ústavního soudu ze dne 11. 10. 2016, sp. zn. Pl. ÚS 5/16, bod 55).

38. Městský soud v Praze sdílí závěry, které Nejvyšší správní soud v bodech 28 – 30 odkazovaného rozsudku čj. 10 Azs 521/2021 – 43 vyslovil ve vztahu k porovnání právní úpravy obsažené v § 169m odst. 3 zákona č. 326/1999 Sb. a § 22 odst. 3 zákona č. 186/2013 Sb., o státním občanství České republiky, přičemž uzavřel, že ani § 169m odst. 3 zákona č. 326/1999 Sb. neukládá ministerstvu, aby nesdělovalo žádné důvody nevyhovění žádosti, nýbrž aby nesdělovalo pouze ty důvody, které vyplývají ze stanovisek Policie České republiky a zpravodajských služeb České republiky, jejichž obsahem je utajovaná informace, podle které žalobce ohrožuje bezpečnost státu, jeho svrchovanost a územní celistvost, demokratické základy, životy, zdraví, nebo majetkové hodnoty.

39. Jak přitom uzavřel kasační soud (viz body 31 až 33 poukazovaného rozsudku), aby bylo možné akceptovat omezení, že v odůvodnění rozhodnutí se pouze konstatuje, že k zamítnutí žádosti došlo z důvodu ohrožení bezpečnosti státu, aniž byl důvod nevyhovění žádosti podrobně sdělen, musí ohrožení zde uvedených jednotlivých hodnot, které představují bezpečnostní riziko pro stát, dosahovat obdobně vysokého stupně. Znepřístupněny mají tedy být podle § 169m odst. 3 zákona č. 326/1999 Sb. jen informace, podle kterých cizinec ohrožuje bezpečnost státu, jeho svrchovanost a územní celistvost, demokratické základy, životy nebo zdraví. Takové vymezení bezpečnostních rizik je sice značně obecné; to lze ovšem přičítat tomu, že význam jednotlivých konkrétních bezpečnostních rizik se časem může změnit, přičemž některá bezpečnostní rizika se mohou objevit nově a naopak některá svým významem mohou ustoupit do pozadí (viz nález Ústavního soudu ze dne 12. 7. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 11/2000). Při posuzování těchto rizik, resp. při hodnocení, zda ze stanovisek Policie České republiky a zpravodajských služeb České republiky vyplývá, že je podmínka bezpečnostního rizika naplněna a žádost má být proto zamítnuta, musí správní orgán v individuálních případech respektovat princip proporcionality a rozlišovat jednotlivé stupně bezpečnostních rizik. Správní orgán nemusí a nemůže v odůvodnění sdělovat konkrétní a podrobné informace podle napadeného ustanovení toliko v případě, kdy se jedná o relevantní, a nikoliv zcela marginální bezpečnostní riziko. Pouze v takovém případě totiž platí, že vyjádření bezpečnostního důvodu, pro který správní orgán žádost zamítne, reálně může v konkrétním případě představovat ohrožení bezpečnosti státu či třetích osob (srov. P. Molek, V. Šimíček. Udělování státního občanství – Na cestě od milosti státu k soudně přezkoumatelnému správnímu uvážení. Právník č. 2/2005, s. 154) a jen v takovém případě může být zákonná výjimka z povinnosti konkrétně uvést daný důvod zamítavého rozhodnutí legitimní.

40. Městský soud v Praze v tomto kontextu obdobně jako kasační soud akcentuje význam účinné soudní kontroly pro zajištění ochrany cizincových práv (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 4. 2018, čj. 1 Azs 439/2017 – 57, bod 23 a násl.). I v nynějším případě proto soud zohlednil povinnost do jisté míry „suplovat“ aktivitu žalobce, který neví, proti čemu se má konkrétně bránit, jak plyne z rozsudku kasačního soudu ze dne 25. 11. 2011, čj. 7 As 31/2011 – 101, č. 2602/2012 Sb. NSS.

41. Co se týče samotného obsahu Utajované informace, všichni tři členové osmnáctého senátu zdejšího soudu se v souladu s požadavky plynoucími z rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu osobně s utajovanými skutečnostmi, které byly uchovávány odděleně od správního spisu v této věci, seznámili dne 23. 3. 2023. Soud poté posoudil obsah Utajované informace z hlediska její konkrétnosti, specifikace zdrojů a celkové věrohodnosti.

42. Po prostudování Utajované informace soud konstatuje, že zjištění, která s ohledem na odůvodnění Napadeného rozhodnutí představují fakticky jediný důvod zamítnutí žádosti žalobce, dle jeho názoru neobsahují takové skutečnosti, ze kterých by bylo lze v současné podobě bez dalšího uzavřít, že je dáno důvodné nebezpečí, že by žalobce mohl při dalším pobytu na území ohrozit bezpečnost státu, resp. na základě kterých by soud mohl takový meritorní závěr žalovaného účinně přezkoumat.

43. Žalovaný v odůvodnění Napadeného rozhodnutí uvedl, že Utajovaná informace obsahuje popis konkrétních skutkových zjištění, neboť popisuje konkrétní jednání žalobce ve vztahu ke konkrétním skutečnostem, tato zjištění se dotýkají soukromého i pracovního života žalobce, zjištěné skutečnosti jsou přitom dle žalovaného zasazeny do časového rámce a jednání žalobce je popsáno do detailu tak, že učiněná zjištění působí věrohodně a přesvědčivě. Bylo tedy dle žalovaného možné uzavřít, že žalobce představuje pro bezpečnost České republiky potenciální nebezpečí. Žalovaný dále uvádí, že Utajovaná informace je prostá názorů a domněnek, naopak reprodukuje konkrétní skutková zjištění. Odkazuje rovněž na zdroje učiněných poznatků a zdůrazňuje, že nežádoucí aktivita žalobce je nenáhodná a dlouhodobá. Z Utajované informace je dle žalovaného patrné, že vychází z osobní činnosti, jednání a chování žalobce, vztahuje se k delšímu časovému období a poskytuje takové podklady pro rozhodnutí, ze kterých si lze učinit úsudek o jejich věrohodnosti. Žalovaný se dále zabýval vysvětlením pojmu bezpečnost státu na podkladě ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, ve znění pozdějších předpisů, a uvedl některé aspekty tohoto pojmu. Uzavřel, že za ohrožení bezpečnosti České republiky je možné považovat i ohrožení chráněných zájmů a hodnot. Rovněž provedl exkurs do oblasti národních strategických zájmů. Závěry o tom, že jednání žalobce je způsobilé ohrozit bezpečnost a zájmy České republiky, žalovaný v odůvodnění Napadeného rozhodnutí několikrát zopakoval. Zdůraznil přitom, že postačí prostá potencialita takového ohrožení. Uzavřel proto, že důvody pro zamítnutí žádosti podle § 44a odst. 3 ve spojení s § 35 odst. 3 ve spojení s § 46f odst. 2 písm. b) zákona č. 326/1999 Sb. jsou ve věci splněny.

44. S jistým zjednodušením lze tedy shrnout, že výhradní důvod vydání Napadeného rozhodnutí nepochybně spočíval právě a jedině v obsahu Utajované informace. Tento obsah přitom žalovaný odmítl z jím vyložených důvodů reprodukovat a jakkoli konkretizovat (v jistém ohledu tak učinil poprvé ve vyjádření k žalobě, jak soud upozornil výše). Odůvodnění Napadeného rozhodnutí tak stojí na poukazu na obsah Utajované informace a pasážích, jež mají představovat její vyhodnocení z hledisek konkrétnosti, přesvědčivosti a věrohodnosti. Kromě toho jsou pak připojena obecná konstatování o ohrožení bezpečnosti státu.

45. Ačkoli citovaná speciální zákonná úprava v § 169m odst. 3 zákona č. 326/1999 Sb. koriguje obsahové náležitosti odůvodnění správního rozhodnutí, neznamená to, že v odůvodnění rozhodnutí lze optikou shora podrobně připomenutých judikatorních východisek zcela rezignovat na uvedení jakýchkoli skutkových zjištění, nejsou–li proto dány zcela výjimečné důvody, jež by takový postup legitimizovaly. Jak bylo akcentováno výše, Nejvyšší správní soud v opakovaně připomínaném rozsudku čj. 10 Azs 521/2021 – 43 specifikoval parametry, při jejich dodržení je možno uvažovat o opodstatněnosti omezení důvodů rozhodnutí na konstatování, že bylo vydáno z důvodu ohrožení bezpečnosti státu, aniž byl důvod podrobně sdělen (ohrožení hodnot, které představují bezpečnostní riziko pro stát, musí dosahovat obdobně vysokého stupně; jedná se o relevantní, a nikoliv zcela marginální bezpečnostní riziko).

46. K samotnému rozsahu soudního přezkumu rozhodnutí z hlediska obsahu Utajované informace existuje bohatá judikatura. Soud, ale ani správní orgán, a v tom lze vskutku přisvědčit žalovanému, nemá za úkol (a nemá k tomu ani nástroje) ověřovat pravdivost obsahu Utajované informace. V tomto ohledu proto soud musí korigovat i zmínku žalobce v prvním žalobním bodu, že žalovaný na takovou svou (žalobcem domnělou) povinnost v rozhodnutí rezignoval. Jeho úkolem je však o to detailněji posuzovat věrohodnost a přesvědčivost získaných informací, na což se z hlediska přezkumu Napadeného rozhodnutí zaměřil i soud.

47. Správní soudy při rozhodování na základě utajovaných informací v tomto směru konstantně judikují, že zprávy zpravodajských služeb nemohou být „pouze vyjádřením názoru jejich zpracovatele, bez patřičného skutkového podkladu zachyceného ve spise a soudem ověřitelného. Žalovaný i správní soudy musí mít možnost zhodnotit věrohodnost a přesvědčivost zpravodajské informace a její relevanci ve vztahu k bezpečnostnímu řízení“ (usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 3. 2016, čj. 4 As 1/2015 – 40, č. 3667/2018 Sb. NSS, bod 32). Tyto informace by tak měly obsahovat popis zdroje získaných informací a způsobu jejich získání, včetně popisu okolností a důvodů, pro které má policejní nebo zpravodajská služba uvedené informace za věrohodné. Smyslem a účelem soudní kontroly rozhodování na základě utajovaných informací je především zajistit, aby k tomu byly používány pouze informace skutečné a věrohodné, ne vyfabulované. Tyto informace musí poskytovat dostatečně přesný a spolehlivý skutkový základ pro právní posouzení věci (srov. rozsudek kasačního soudu ze dne 12. 3. 2020, čj. 2 Azs 259/2019 – 28, bod 22). Dále v bodě 12 rozsudku ze dne 4. 11. 2021, čj. 10 Azs 270/2021 – 54, Nejvyšší správní soud v návaznosti na prejudikaturu (shodně též rozsudek téhož soudu ze dne 22. 9. 2021, čj. 1 Azs 153/2021 – 78) dovodil: „Je třeba přesněji uvést fakta (mimo jiné místní a časové údaje), zdroj a způsob jejich zjištění či ověření, popisující chování, jednání či další činnosti stěžovatele, případně dalších osob, a ty odlišit od názoru zpracovatele na to, co z nich vyplývá či co se dá dovodit. Teprve takto zpracovaná a poskytnutá informace dovolí soudu přezkoumat správnost závěru správních orgánů, že s osobou stěžovatele v případě jeho dalšího pobytu na území je spojeno riziko ohrožení bezpečnosti České republiky“.

48. Možnost ověřit důvody rozhodnutí jsou přitom v souzené věci o to naléhavější, že je v ní aplikováno právě opakovaně zmiňované ustanovení § 169m odst. 3 zákona č. 326/1999 Sb., neboť z Utajované informace dle žalovaného vyplývá, že žalobce ohrožuje (nebo by mohl ohrozit) bezpečnost státu, v důsledku čehož se žalobci žádných konkrétních důvodů postupu žalovaného ve správním řízení, ani v odůvodnění Napadeného rozhodnutí nedostalo.

49. Soud má po prostudování Utajované informace za to, že pouhý obsah samotné Utajované informace neumožňoval z dále popsaných důvodů učinit žalovanému bez dalšího závěr o tom, že je dáno důvodné nebezpečí, že by žalobce mohl při dalším pobytu na území ohrozit bezpečnost státu. Utajovaná informace je stručná, na poměry důsledků z ní dovozovaných příliš obecná, v ní v obecné rovině zmíněné poznatky nejsou nijak rozvedeny a podloženy, a znemožňuje tak soudu učinit si o ní jakýkoli opodstatněný úsudek. Brání–li tak učinit soudu, je zjevné, že ani pro žalovaného nemohla představovat dostatečný podklad pro jím vyslovované závěry.

50. Soud se vším důrazem předesílá, že nezpochybňuje, že důvody, pro které žalovaný neprodloužil dobu platnosti modré karty, mohou mít své opodstatnění, resp. že mohou mít svou oporu ve skutečném stavu věci. Byly–li by obavy původce Utajované informace dostatečně podloženy, neměl by soud pochybnosti o tom, že by závěr o důvodném nebezpečí ohrožení bezpečnosti obstál. Prozatím však tento závěr obstát nemůže, a v dalším řízení je třeba, má–li by na něm být setrváno, tento závěr opřít o podklady, jež by umožňovaly soudu a předtím žalovanému jej účinně přezkoumat. Pokud by totiž soud od shora připomenutých východisek odhlédl, fakticky by tak soudní ochranu práv žalobce zcela negoval a soudní přezkum postupu žalovaného učinil iluzorním.

51. Soud se především velmi kriticky staví k závěru žalovaného o věrohodnosti a přesvědčivosti získaných informací. Předně nerozumí tomu, jak může žalovaný (činí tak ostatně i ve vyjádření k žalobě) uvádět, že zpráva obsahuje popis zdroje získaných informací a způsob jejich získávání (srov. např. třetí odstavec na str. 3 Napadeného rozhodnutí), když ze samotné Utajované informace je zjevné, že tomu tak není, a to s ohledem na zcela pochopitelný důvod spočívající v zájmu na zabránění ohrožení činnosti zpravodajské služby. Jediným konkrétnějším poukazem na „zdroj“ je tak samotným žalovaným uvedená poznámka o „získávání a shromažďování informací příslušnou bezpečnostní složkou“ (viz str. 8 třetí odstavec Napadeného rozhodnutí), jež však jistě nemůže být sama o sobě z podstaty věci i s ohledem na shora připomenuté mantinely jediným základem pro závěr o přesvědčivosti a věrohodnosti takto získaných informací.

52. V Utajované informaci naopak chybí relevantní podklady či zdroje, z nichž zjištění vychází, a to zjevně z důvodu, aby nebyla ohrožena operativní činnost příslušné zpravodajské služby. Závěr žalovaného, že zpráva obsahuje popis zdroje získaných informací a způsob jejich získávání, tak je v příkrém rozporu se samotným obsahem Utajované informace; spíše se jeví jako pravděpodobné, že žalovaný použil pro účely odůvodnění obecnou formulaci pravidelně se objevující v rozhodnutích tohoto typu. Tak na soud ostatně působí i některé další části odůvodnění Napadeného rozhodnutí.

53. Napadené rozhodnutí skutečně obsahuje v souladu s dříve uvedeným více pasáží, kde se žalovaný vyjadřuje k přesvědčivosti či věrohodnosti Utajované informace. Soudu však není zřejmé, jak mohl žalovaný na jejím podkladě takový závěr učinit.

54. Zjištění uvedená v Utajované informaci nejsou v potřebné míře podložena dostatečně konkretizovanými tvrzeními či poznatky; informace ani sama neodkazuje na jiné další konkrétní podklady s tím, že závěry v ní vyslovené mají oporu právě v takových podkladech. Soud nesdílí přesvědčení žalovaného, že by snad Utajovaná informace obsahovala takový popis konkrétních skutkových zjištění učiněných zpravodajskou službou a popisovala konkrétní osobní jednání žalobce, jež by, slovy žalovaného, popisovala do detailu. Soud má na míru konkrétnosti, resp. obecnosti poznatků shrnutých ve zprávě opačný náhled. Utajovaná informace poukazuje na, co v nejobecnější rovině uvedeno, jednání žalobce, k němuž mělo dojít před řadou let, a propojuje jej s dalšími, opět striktně obecně popisovanými poznatky týkajícími se dalších období. Ač žalovaný v Napadeném rozhodnutí v různých obměnách opakovaně poukazuje na „osobní“ jednání žalobce, „jeho“ jednání, „konkrétní činy“ žalobce, skutečnosti týkající se „jeho soukromého i pracovního života“, aktivity žalobce směřující proti zájmům České republiky, ve skutečnosti Utajovaná informace obsahuje, opět s potřebnou mírou zobecnění, toliko jedinou poznámku o kontaktech, které měl žalobce v minulosti mít. Rozhodně však nelze hovořit, jak činí žalovaný, o tom, že by snad jednání žalobce „bylo popsáno do detailu“.

55. Pokud tedy právě s tím žalovaný propojoval závěr o věrohodnosti a přesvědčivosti (viz čtvrtý odstave na str. 3 Napadeného rozhodnutí), jak lze z odůvodnění jeho rozhodnutí dovozovat, soudu není zřejmé, jak mohl žalovaný učinit takový závěr o kvalitě poznatků plynoucích z Utajované informace.

56. Obsah Utajované informace podle přesvědčení zdejšího soudu shora popsaných standardů vytyčených Nejvyšším správním soudem zcela jednoznačně nedosahuje. Utajovaná informace obsahuje toliko poukaz na dříve nastalé události, které jsou však popsány dosti obecně a nejsou nijak kvantifikovány tak, aby, řečeno obecně s respektem k potřebě ochrany Utajované informace, bylo možno usuzovat, nakolik jej lze s ohledem na další v informaci obecně popsané poznatky týkající se následujících období, považovat za rizikové pro bezpečnost státu. Jednání samotného žalobce vzdor tomu, jak může působit odůvodnění Napadeného rozhodnutí, v žádných bližších konkrétnostech popsáno není. O to více je tak zarážející opakovaný závěr o osobním charakteru jednání žalobce, který se v daném kontextu jeví být tedy spíše recepcí „standardních“ pasáží z jiného rozhodnutí podobného typu.

57. Soud postrádá v obsahu správního spisu, resp. Utajované informace, opodstatnění pro tezi žalovaného, že tato poskytuje „takové podklady pro rozhodnutí správního orgánu, ze kterých si lze učinit úsudek o jejich věrohodnosti“. Stejně tak není pro soud srozumitelné, jak mohla být informace pro žalovaného „přesvědčivá minimálně do té míry, že lze na jejím základě usoudit, že jednání či chování žalobce je nebo by bylo v budoucnu způsobilé vystavit bezpečnost České republiky v ohrožení“.

58. Závěr, že se žalobce tímto způsobem projevuje dlouhodobě a nenáhodně, nelze optikou poznatků, jež jsou identifikovány v Utajované informaci, prozatím vyhodnotit jako přesvědčivý, nakolik nejsou poznatky o jeho historických kontaktech dostatečným způsobem propojeny s opět veskrze obecnými poznatky a úvahami týkajícími se následujícího období.

59. Odůvodnění Napadeného rozhodnutí pak nereaguje na důležitý rozpor v obsahu Utajované informace, jež na jedné straně obsahuje dílčí závěr, o tom, že jsou rozhodné skutečnosti „velmi pravděpodobné“, aby však na straně druhé v obdobné souvislosti označily tyto rozhodné skutečnosti za „prokázané“. Soud nezpochybňuje, že pro naplnění hypotézy příslušné právní normy může postačovat již identifikované riziko takového nebezpečí; současně však platí, že závěry původce Utajované informace by měly být konzistentní, mají–li působit přesvědčivě a věrohodně. Žalovaný se přitom v odůvodnění svého rozhodnutí k tomuto rozporu nijak výslovně nevyjádřil.

60. Celkový kontext tak prozatím neumožňuje určit, zda a nakolik je Utajovaná informace založena na obavách a domněnkách, o nichž není jasné, jestli a do jaké míry závisí na subjektivním hodnocení zpracovatele, resp. nakolik je lze exaktně ověřit. Žalovaný v odůvodnění Napadeného rozhodnutí sice naznačil vlastní hodnocení podkladů obsažených v Utajované informaci, s tím, že je z hlediska zdrojů a způsobu jejich získání shledal přesvědčivými a věrohodnými. Toto hodnocení však, jak soud blíže rozvádí, vyznívá naprázdno. Nelze se ubránit dojmu, že z hlediska argumentace obsažené v odůvodnění správní orgán užívá určité „vzorové“ formulace, aby dostál obsahovým náležitostem rozhodnutí.

61. Z hlediska obsahu Utajované informace žalovaný prozatím nedostál své povinnosti jednání žalobce posuzovat dostatečně individuálně s přihlédnutím ke konkrétním skutkovým okolnostem (k tomu srov. závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 5. 2022, čj. 8 Azs 230/2020 – 48). Utajovaná informace není dostatečným podkladem pro vyhodnocení v ní obecně identifikovaných poznatků jako rizikových. Chybí především důležité údaje místní, časové a další konkrétnější popis jejich povahy. Problematický je proto i celkový závěr žalovaného, že právě toto jednání může ohrozit zájem státu. Proto i závěr žalovaného o tom, že konkrétní činy a jednání žalobce jsou ve svém souhrnu schopny přivodit nebezpečí pro Českou republiku a její obyvatele, není přesvědčivý, neboť ani souhrn jednotlivých útržků, které soud z podstatné části hodnotí (optiko u závěrů, které jsou z nich dovozovány) jako poněkud vágní, nemůže prozatím založit celkový závěr o potenciálním ohrožujícím charakteru jednání žalobce. Jak pregnantně vyjádřil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 12. 3. 2020, čj. 2 Azs 259/2019 – 28, publ. pod č. 4031/2020 Sb. NSS, nelze připustit, „aby pod rouškou údajných utajovaných informací, o jejichž relevanci si nelze učinit úsudek, bylo svévolně a bez spolehlivých skutkových důvodů nakládáno s osudy lidí“.

62. Soud ostatně nemohl přehlédnout ani to, že tento „souhrn“ v podobě Utajované informace není primárním zdrojem daných informací, nýbrž zjevně toliko kompilátem jiných podkladů, přičemž tyto ve spisovém materiálu zcela chybí a nelze tak ověřit jejich relevanci ani věrohodnost. Již tyto skutečnosti znemožňují, aby soud obsah Utajované informace a skutečnosti z něj plynoucí přezkoumal a konfrontoval se závěry, které v Napadeném rozhodnutí učinil žalovaný. Nelze proto rovněž přezkoumat ani správnost závěrů samotného žalovaného.

63. Jak bylo řečeno, v Utajované informaci je třeba přesněji uvést fakta popisující chování, jednání či další činnosti žalobce, případně dalších osob, a ty odlišit od názoru zpracovatele na to, co z nich vyplývá či co se dá dovodit. Informace musí být přitom prosta rozporů a tam, kde je to na místě, má být doplněna o poukaz na jiné podklady, z nichž v ní uvedené závěry mají vyplývat, tak, aby žalovaný a posléze soud mohl o předestřených otázkách odpovědně uvážit a posoudit, zda je s osobou žalobce v případě jeho dalšího pobytu na území spojeno riziko ohrožení bezpečnosti České republiky.

64. Soud proto uzavírá, že v projednávané věci vzal žalovaný za základ Napadeného rozhodnutí skutkový stav, který ale s ohledem na obsah Utajované informace nemá oporu v utajené části spisu. Zatížil tak Napadené rozhodnutí vadou podle § 76 odst. 1 písm. b) s. ř. s., pro kterou soudu nezbylo, než Napadené rozhodnutí zrušit a věc žalovanému vrátit k dalšímu řízení.

65. K odstranění této vady bude muset správní orgán vyžádat doplnění Utajované informace (popř. novou utajovanou informaci), a to takové, které bude jednání žalobce dostatečně konkrétně vymezovat, individualizovat a bude v míře, v níž tak bude možno případně učinit, uvádět zdroje, o něž se zjištění opírají. Žalovaný musí v dalším řízení shromáždit takové podklady, na základě kterých bude možné posoudit, zda je v posuzované věci odůvodněn závěr, zda žalobce může při svém pobytu na území závažným způsobem ohrozit bezpečnost státu. Pokud v návaznosti na to žalovaný k takovému závěru dospěje, bude povinen své rozhodnutí odpovídajícím způsobem odůvodnit; v takovém případě předtím zváží, zda a v jakém rozsahu je na místě zajistit žalobci právo na seznámení se s podstatou důvodů, na nichž žalovaný takové své případné rozhodnutí postaví.

66. Soud přitom opětovně poukazuje na to, že žalovaný poprvé ve vyjádření k žalobě blíže označil důvody, pro které dospěl k meritorním závěrům; ty však žalobci v průběhu správního řízení ani v odůvodnění Napadeného rozhodnutí nesdělil. Jeho postup v soudním řízení přitom naznačuje, že právě v tom spatřoval žalovaný onu (judikatorně akcentovanou) „podstatu důvodů“, pro něž ve věci rozhodl tak, jak rozhodl, a implikuje, že bylo možné žalobce s touto podstatou důvodů alespoň v takovéto míře obecnosti seznámit tak, aby mohl proti takovým závěrům účinněji brojit (seznámil–li žalovaný žalobce s podstatou důvodů v průběhu soudního řízení, není soudu zřejmé, proč tak nemohl v odpovídající podobě učinit přinejmenším v odůvodnění Napadeného rozhodnutí).

67. S ohledem na povahu vady, pro niž bylo třeba Napadené rozhodnutí zrušit, se v tuto chvíli posouzení žalobní argumentace shromážděné pod druhým žalobním bodem jeví předčasným. Posouzení přiměřenosti dopadu rozhodnutí do soukromé sféry žalobce je totiž otázkou, jež vyžaduje, aby rozhodnutí bylo bezvadné z hlediska podmínek pro jeho vydání, resp. aby bylo postaveno na jisto, v jakých konkrétních okolnostech je spatřováno naplnění podmínky důvodného nebezpečí ohrožení bezpečnosti České republiky. Teprve poté soud bude moci žalobní argumentaci posoudit a poměřit dopad do práv účastníka, jenž je v řízení tohoto typu neoddiskutovatelný, a to právě s vyššími zájmy na bezpečnosti státu a veřejného pořádku. Soud proto ponechává otázku věcného posouzení přiměřenosti prozatím nezodpovězenou.

68. Pouze na okraj a spíše pro úplnost soud podotýká, že posouzením dopadů případného negativního rozhodnutí o žádosti žalobce do jeho soukromého a rodinného života se bude muset žalovaný v dalším řízení opakovaně zabývat a zhodnotit přitom aktuální situaci žalobce a případné nové okolnosti.

VI. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení

69. Na základě shora uvedených skutečností soud Napadené rozhodnutí žalovaného podle § 78 odst. 1, odst. 4 s. ř. s. ve spojení s § 76 odst. 1 písm. b) s. ř. s. zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. V dalším řízení zohlední žalovaný závěry vyslovené soudem výše v bodech 49 – 66 tohoto rozsudku. Těmito je v souladu s § 78 odst. 5 s. ř. s. žalovaný vázán.

70. Výrok o nákladech řízení je odůvodněn ustanovením § 60 odst. 1 s. ř. s., dle nějž má právo na náhradu důvodně vynaložených nákladů ten účastník, který měl ve věci úspěch. Tím je v nyní projednávané věci žalobce, jehož náklady tvoří toliko zaplacený soudní poplatek ve výši 3 000 Kč.

Poučení

I. Předmět řízení a vymezení sporu II. Rozhodnutí žalovaného (Napadené rozhodnutí) III. Žaloba IV. Vyjádření žalovaného V. Posouzení věci Městským soudem v Praze VI. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení