18 A 2/2024 – 36

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Martina Lachmanna a soudců Mgr. Jana Ferfeckého a Mgr. Martina Bobáka v právní věci navrhovatelky: České přístavy, a. s., IČO: 452 74 592 sídlem Jankovcova 1627/16a, 170 00 Praha 7 proti odpůrci: Magistrát hlavního města Prahy sídlem Mariánské náměstí 2/2, 110 00 Praha 1 o návrhu na zrušení opatření obecné povahy vydaného odpůrcem ze dne 23. 1. 2023, čj. MHMP–1855320/2022/O4/Kf, takto:

Výrok

I. Opatření obecné povahy Magistrátu hlavního města Prahy, odboru pozemních komunikací a drah, ze dne 23. 1. 2023, čj. MHMP–1855320/2022/O4/Kf, se zrušuje ke dni 30. 9. 2024.

II. Odpůrce je povinen zaplatit navrhovatelce náhradu nákladů řízení ve výši 5 000 Kč, a to do jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku k rukám navrhovatelky.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Navrhovatelka se podaným návrhem domáhala zrušení opatření obecné povahy vydaného Magistrátem hlavního města Prahy, odborem pozemních komunikací a drah (dále též „odpůrce“) dne 23. 1. 2023 pod čj. MHMP–1855320/2022/O4/Kf (dále též „Napadené opatření“).

2. Napadené opatření vydal odpůrce jako příslušný správní úřad dle § 124 odst. 6 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o silničním provozu“), a dle § 40 odst. 7 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pozemních komunikacích“), a v souladu s § 171 a 173 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“). Podle § 77 odst. 1 písm. c), § 77 odst. 5 a § 78 zákona o silničním provozu stanovil odpůrce Napadeným opatřením místní úpravu provozu na pozemních komunikacích spočívající v umístění a úpravách dopravního značení na komunikacích Evropská, Drnovská, Podbělohorská, Na Radosti, Karlovarská, Strahovský tunel, Plzeňská, Rozvadovská spojka, Poncarova, Cínovecká, Kbelská, Novopacká a ostatních místních komunikacích obsažených v přiložené dokumentaci dopravního značení za účelem omezení vjezdu nákladních automobilů s celkovou hmotností nad 12 tun (zákaz vjezdu tranzitujících vozidel, úplný zákaz vjezdu) na vybraná území hl. m. Prahy, zejména městských částí Praha 5, 6, 8, 13, 14, 17.

3. Odpůrce tak učinil na základě oznámení návrhu opatření obecné povahy pro stanovení místní úpravy provozu na pozemních komunikacích ze dne 26. 7. 2022, čj. 1340180/2022/O4/Kf, doručených námitek navrhovatelky k návrhu ze dne 26. 9. 2022 a po projednání s dotčeným orgánem Policie České republiky, Krajského ředitelství Policie hl. m. Prahy, odboru služby dopravní policie (stanoviska ze dne 14. 7. 2022, čj. KRPA 13618–9/ČJ–2022–0000DŽ, a ze dne 19. 1. 2023, čj. KRPA 13618–12/ČJ–2022–0000DŽ–S 3).

4. Navrhovatelka navrhovala, aby soud rozsudkem Napadené opatření obecné povahy zrušil, a to ke dni právní moci rozsudku soudu.

II. Obsah návrhu

5. Navrhovatelka ve svém návrhu předeslala, že jsou dány všechny podmínky řízení o podaném Návrhu a svou argumentaci strukturovala do několika bodů.

6. Pod prvním návrhovým bodem navrhovatelka namítala, že odpůrce vydáním opatření překročil zákonem vymezenou působnost a jednal ultra vires. S poukazem na čl. 2 odst. 3 Ústavy a § 2 odst. 2 správního řádu uváděla, že účelem zákona o silničním provozu i zákona o pozemních komunikacích je ochrana veřejného zájmu na bezpečnosti a plynulosti silniční dopravy. Toto základní východisko platí i pro nástroje veřejnoprávní regulace, které jsou v daných zákonech obsaženy. Vydávání opatření obecné povahy o místní úpravě silničního provozu dle § 77 zákona o silničním provozu proto slouží k regulaci dopravního toku za účelem zajištění bezpečnosti a plynulosti silniční dopravy. Účel deklarovaný odpůrcem na str. 2 a 3 Napadeného opatření je zcela jiný. Fakt, že vydané opatření je fakticky environmentálním opatřením, plyne též z navrhovatelkou poukazovaného konstatování odpůrce na str. 3 odůvodnění. Navrhovatelka namítala, že smyslem přijatého opatření je tak dle výslovného záměru odpůrce dominantně ochrana ovzduší širšího centra hlavního města Prahy před znečištěním vyvolaným nákladní dopravou, potažmo pak ochrana před hlukem a vibracemi způsobenými nákladní dopravou. K ochraně dotčených území před nadměrným znečištěním ovzduší jsou však určeny právní nástroje zakotvené v zákoně č. 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší, ve znění pozdějších předpisů (dále „zákon o ochraně ovzduší“), které jsou v gesci Ministerstva životního prostředí. Problematika ochrany veřejného zdraví je pak na základě zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví, doménou Ministerstva zdravotnictví.

7. Navrhovatelka tvrdila, že dle deklarovaného smyslu, rozsahu a účelu opatření měla být tato forma veřejnoprávní regulace provedena zásadně v režimu zákona o ochraně ovzduší a pomocí jiného právního nástroje, konkrétně pomocí institutu nízkoemisních zón dle § 14 uvedeného zákona, který přiblížila i s poukazem na znění zvláštní části důvodové zprávy k naposledy uvedenému ustanovení. Dle navrhovatelky tak Napadené opatření fakticky supluje institut nízkoemisní zóny. Tyto instituty však nelze podle ní zaměňovat, neboť mají odlišný účel a především rozdílné zákonné předpoklady pro jejich uplatnění. Vymezení nízkoemisní zóny je podle navrhovatelky výslovně limitováno v § 14 odst. 3 zákona o ochraně ovzduší, jde–li o její vymezení na průjezdním úseku dálnice či silnice, a to s ohledem na existenci alternativní objízdné trasy (v tomto ohledu poukazovala navrhovatelka na důvodovou zprávu k zákonu č. 86/2002 Sb.). Vydáním opatření dle § 77 zákona o silničním provozu tak odpůrce podle navrhovatelky u tzv. tvrdých zákazů vjezdu obešel minimálně tento kategorický zákonný požadavek na zajištění obdobného dopravního spojení. S ohledem na strukturu komunikační sítě pražské silniční dopravy je pak podle navrhovatelky zřejmé, že nízkoemisní zónu okolo pražských přístavů Smíchov, Holešovice a Libeň vůbec nelze vyhlásit s ohledem na konfiguraci páteřních komunikací, které jsou z hlediska pozemní obsluhy přístavů dopravně nenahraditelné.

8. Za další důvod, proč nebylo možné přijmout přijaté dopravní opatření, navrhovatelka označila plošnost regulace, kdy se systémem zákazů de facto vytváří souvislé dopravně regulované území. I tato skutečnost svědčí podle ní o tom, že opatření fakticky supluje environmentální opatření ve formě nízkoemisní zóny, které jsou vždy vymezeným územím, na rozdíl od zákazové značky, regulující pouze průjezd silničních vozidel určitým směrem po určité vymezené komunikaci.

9. Navrhovatelka dále (druhý návrhový bod) namítala, že je Napadené opatření v rozporu s právními předpisy.

10. V tomto kontextu jednak namítala, že závazná část Napadeného opatření vymezená na str. 1 a 2 je neurčitá, neboť v ní není nijak specifikováno, o jaké zákazy se jedná a kde mají tyto zákazy platit; pouze je řečeno, že jde o omezení vjezdu nákladních automobilů s celkovou hmotností nad 12 tun s informací, že jde o zákaz vjezdu tranzitujících vozidel popřípadě úplný zákaz vjezdu, a to na vybraná území hl. m. Prahy, zejména (!) městských částí Praha 5, 6, 13, 14 a 17. Upřesnění je obsaženo až v odůvodnění na str. 3, kde odpůrce popisuje, co rozumí pojmem „Zákaz vjezdu nákladních automobilů nad 12 tun s dodatkovou tabulkou TRANZIT“ a pojmem „Zákaz vjezdu nákladních automobilů nad 12 tun bez dodatkové tabulky (tzv. „tvrdý“ zákaz)“. Rovněž teprve v odůvodnění je upřesněno umístění jednotlivých zákazů. Tyto elementární náležitosti však zjevně měly být ve smyslu § 173 odst. 3 správního řádu přímo v závazné části opatření, aby bylo zřejmé, co přesně reguluje. Výrokovou část, resp. závaznou část opatření nelze bez dalšího dotvářet odkazem na odůvodnění.

11. Navrhovatelka dále namítala, že Napadené opatření je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů, a to jak co do vlastního opatření, tak dílem i pro nedostatečné vypořádání námitek navrhovatelky. Přijetí opatření nemá předně podle navrhovatelky základ v žádných relevantních a ověřitelných podkladech. Nebylo nijak kvantifikováno, jak významný imisní příspěvek k překročení imisního limitu představuje silniční automobilová doprava, natož aby bylo vyjasněno, jaký podíl z celkové dopravy připadá na nákladní vozidla nad 12 tun. Opatření je proto nepřezkoumatelné, neboť základní východisko, ze kterého odpůrce vyšel, není podloženo ani elementárními fakty či údaji o území, natož tzv. „tvrdými daty“ z oficiálních zdrojů (souhrnná data o dopravě, směrové dopravní průzkumy atd.). Odůvodnění Napadeného opatření se na str. 14 zmiňuje pouze letmo o měření v souvislosti se zprovozněním tunelového komplexu Blanka v letech 2015 – 2017, jde tedy o neaktuální a blíže nespecifikovaná data, která nemohou být základem pro přijetí opatření. Dle navrhovatelky mělo opatření dále obsahovat komplexní zhodnocení stávajícího (výchozího) stavu a předpoklad žádoucího (návrhového) stavu, kterého má opatření dosáhnout. K regulaci dopravní situace v Praze z důvodu ochrany ovzduší je dle navrhovatelky nezbytné vycházet a zhodnotit kupř. data Českého hydrometeorologického ústavu. Napadené opatření přitom nebylo vydáváno v časové tísni.

12. Odůvodnění dále mělo být podle navrhovatelky vztaženo ke všem jednotlivým omezením zvlášť, a to po zhodnocení jejich individuálního dopadu pro daný průjezdní úsek a jeho blízké okolí. Opatření čítá celý systém zákazů na řadě různých míst po celé Praze, odpůrce vydal svou povahou hromadné opatření, které je z hlediska právní formy obdobou tzv. společného rozhodnutí dle § 140 odst. 7 správního řádu, čemuž musí odpovídat i odůvodnění opatření, ve kterém musejí být jednotlivé zákazy v patřičném detailu vyhodnoceny samostatně a individuálně. V této souvislosti poukázala na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 21. 6. 2023, čj. 9 A 24/2023 – 36.

13. Nepřezkoumatelnou je i dílčí konstatace odpůrce na str. 3 Napadeného opatření, že pro dotčené trasy „existuje alternativní komunikační spojení“; toto tvrzení je bez dalšího vysvětlení či doplnění zcela nepřezkoumatelné, a nelze ověřit ani vyvrátit. Odpůrce dále dle navrhovatelky na str. 2 odkazuje na dříve zavedené zákazy vjezdu nákladních automobilů s celkovou hmotností nad 12 tun (komunikace Jižní spojka, K Barrandovu, Průmyslová, Vídeňská, do Tunelového komplexu Blanka atd.) i jiná související opatření, a to se závěrem, že tato opatření fungují a přispívají alespoň k částečné eliminaci negativních dopadů. Funkčnost a efektivita předchozích opatření však nebyla nijak doložena či vyhodnocena, a jde opět o nepřezkoumatelné (neverifikovatelné) tvrzení.

14. Napadené opatření je pak dle navrhovatelky nepřezkoumatelné rovněž pro nesrozumitelnost. Opatření má význam až v kontextu širších dopravních vztahů na celém území hlavního města Prahy. Aby byly návrh opatření a z něj vzešlé opatření srozumitelné, zcela zjevně měly zahrnovat souhrnný a detailní podklad, který by vypovídal o komplexní situaci omezení průjezdů v Praze. Běžný adresát opatření se tak v minimalistické podobě opatření nemůže zorientovat. Ani navrhovatelka z tohoto důvodu nebyla vůbec s to náležitě vyhodnotit dopady a důsledky pro logistiku pozemní dopravy navázané na jí provozované přístavy. Minimálně ve vztahu k přístavům provozovaným navrhovatelkou (viz B.4 – bod 32) měly být výslovně vymezeny příjezdové trasy do zmíněných přístavů; existence a dopravní význam uvedených přístavů jsou v rámci dopravních souvislostí hlavního města Prahy dlouhodobě známé.

15. Navrhovatelka rovněž namítala, že Napadené opatření je v rozporu s veřejným zájmem na dopravní obsluze veřejných přístavů dle práva EU, mezinárodních dohod a zákona č. 114/1995 Sb., o vnitrozemské plavbě, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o vnitrozemské plavbě“), a tyto své námitky podrobně rozváděla s tím, že je provozovatelkou řady přístavů, přičemž veřejný přístav Praha Smíchov je jako součást Labsko–vltavské vodní cesty zařazen do systému transevropsky nejdůležitějších dopravních cest dle Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1315/2013 ze dne 11. prosince 2013, o hlavních směrech Unie pro rozvoj transevropské dopravní sítě a o zrušení rozhodnutí č. 661/2010/EU (dále jen „nařízení TEN–T“), a jako takový je zařazen do globální sítě TEN–T v souladu s přílohou č. II nařízení TEN–T. I další jí provozované přístavy jsou součástí sítě TEN–T. Nařízení TEN–T jako jednu ze základních priorit pro provoz a rozvoj sítě TEN–T ukládá zajistit napojení jeho součástí na jiné druhy dopravy [srov. např. čl. 4 písm. b) bod iii., čl. 5 odst. 1 písm. b) nebo čl. 10 odst. 1 písm. b) ve spojení s čl. 6 odst. 3 Nařízení TEN–T], a to tedy zejm. na tu silniční a železniční. Nařízení TEN–T předpokládá pro přístavy v síti TEN–T zajištění překladů zboží a materiálu v objemu 500 tis. tun za rok. Nákladní silniční doprava využívá zcela dominantně právě ty komunikace, na kterých jsou v rámci přijaté místní úpravy provozu příslušné zákazy. Česká republika přitom své závazky vyplývající z nařízení TEN–T promítla navrhovatelkou poukazovaným způsobem do Politiky územního rozvoje ČR. Opatření je dle navrhovatelky v rozporu s čl. 15 odst. 1 nařízení TEN–T. V této souvislosti odkazovala navrhovatelka na rozsudek Soudního dvora Evropské unie (dále jen „SDEU“) ze dne 16. 6. 2022 ve věci C–229/21, Port de Bruxelles SA a Région de Bruxelles–Capitale. Silniční propojení zmíněných přístavů je přijatým dopravním opatřením narušeno do té míry, že uvedené přístavy nejsou způsobilé plnit cíle stanovené nařízením TEN–T. Odpovídající dopravní napojení přístavů v síti TEN–T, které mají zajišťovat plnění cílů a úkolů sítě TEN–T, tak musí být zajištěno pro všechny druhy vozidel, zejména pro nákladní vozidla a také pro vozidla nadrozměrná, včetně umožnění provedení překládky v objemu minimálně 500 tis. tun za rok, a tedy umožnit nejenom občasný fyzický průjezd nákladních vozidel, nýbrž vytvářet infrastrukturu pro efektivní zajišťování velkých objemů přepravy. Opatření tento cíl podle navrhovatelky zcela pomíjí a v důsledku opatření nelze tyto požadavky naplnit. K významu těchto relevantních veřejných zájmů poukázala navrhovatelka na závěry vyslovené v rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 19. 9. 2018, čj. 46 A 1/2016 – 46.

16. Přístavy navrhovatelky dále plní úkoly dle zákona o vnitrozemské plavbě v návaznosti na Evropskou dohodu o hlavních vnitrozemských vodních cestách mezinárodního významu ze dne 19. ledna 1996 (dále jen „AGN“) a v návaznosti na Evropskou dohodu o nejdůležitějších trasách mezinárodní kombinované dopravy a souvisejících objektech ze dne 1. ledna 1991 (dále jen „AGTC“). Zároveň jde o přístavy s tzv. ochrannou funkcí (vyjma přístavu Praha Radotín) dle zákona o vnitrozemské plavbě. Nezbytným předpokladem pro plnění této ochranné funkce je i zajištění bezproblémového vjezdu do přístavu jakoukoliv těžkou technikou, včetně např. vozidel dopravujících do přístavu lodě nebo jeřábů pro jejich přeložení na vodu. Dopravní napojení přístavů tak musí odpovídat i těmto zákonným požadavkům, jakož i § 9c odst. 3 písm. a) a b) vyhlášky č. 222/1995 Sb., o vodních cestách, plavebním provozu v přístavech, společné havárii a dopravě nebezpečných věcí. Opatření tak nereflektuje ani tyto základní požadavky tuzemského zákona o vnitrozemské plavbě.

17. Navrhovatelka namítala, že vydané opatření na úseku pozemních komunikacích tak musí zohlednit zákonné požadavky nejen dle zákonů, dle kterých bylo vydáno, ale i zákonné požadavky plynoucí ze všech souvisejících právních předpisů, mohou–li být dotčené i tyto jiné veřejné zájmy.

18. Navrhovatelka konečně (třetí návrhový bod) namítala, že Napadené opatření je neproporcionální.

19. V tomto kontextu jednak namítala, že Napadeným opatřením stanovená omezení nekorelují s deklarovaným cílem opatření, tj. minimalizovat negativní vlivy silniční nákladní dopravy na kvalitu života a zdraví obyvatel Prahy, jak bylo rozvedeno v odůvodnění opatření na str.

2. Podle navrhovatelky je nezbytné, aby byla definiční kritéria pro určení vozidel, jimž je vjezd zakázán, způsobilá dosáhnout účelu zamýšleného opatření, což je zcela elementární požadavek opatření, tím spíše pak dopravního opatření stanovujícího místní úpravu silničního provozu. Zvolené prostředky v opatření nemohou způsobile dosáhnout zamýšleného cíle, a to jak pokud jde o nadměrné emise znečišťujících látek, tak i hlukové zatížení okolního prostředí. Emisní i hlukové zatížení dotčených oblastí totiž vůbec nekoreluje s velikostí a typem vozidla. Tato souvztažnost není dána; míru zátěže pro okolí, kterou představují projíždějící vozidla, determinuje zcela dominantně řada jiných faktorů nežli velikost a typ těchto vozidel (stáří vozidel, jejich pohon, a významně též především kategorizace vozidel dle emisních norem EURO či celá řada jiných faktorů), které nebyly a ani nemohly být vzaty v potaz. Omezení by mělo být teoreticky vztaženo na starší vozidla s horší emisní kategorizací, jak plyne z důvodové zprávy k novelizaci provedené zákonem č. 86/2002 Sb.

20. Navrhovatelka dále brojila proti neexistenci alternativních příjezdových tras pro silniční nákladní dopravu do přístavů. Místní úprava silničního provozu představuje podle ní faktickou uzávěru pro vjezd nákladních vozidel do celého území, kde se nacházejí jí provozované přístavy, a to bez alternativních pozemních tras. Alternativní dopravní řešení totiž odpůrce nabízí nanejvýše k objížďce hlavního města Prahy, nikoli jako alternativní příjezd do lokalit, okolo kterých je osazen tzv. tvrdý zákaz vjezdu. Nedořešení alternativních příjezdových tras do přístavů je rovněž z pohledu proporcionality zásadní vadou Napadeného opatření. Efektivní dopravní alternativa pro odklonění nákladní dopravy přitom podle navrhovatelky z jí rozvedených důvodů chybí. K souvisejícímu závěru odpůrce uvedenému v odůvodnění opatření navrhovatelka namítala, že jednak zcela chybí dopravní dostupnost ze směru dálnice D8, což je jedna z páteřních logistických tras z Ústí nad Labem a potažmo Spolkové republiky Německo, současně pak omezením vjezdu do hlavního města směrem z dálnic D5, D6, D7 je opatřením vytvořena pro nákladní dopravu zcela neadekvátní a iracionální objízdná trasa, zakládající zjevnou nepřiměřenost důsledků opatření.

21. Ani odkaz na institut výjimek z dopravního značení dle § 77 odst. 7 zákona o silničním provozu není dle navrhovatelky řešením, které by ospravedlnilo přijaté opatření. Jednak jde o nenárokové rozhodování na základě správního uvážení, jak plyne i z rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 31. 3. 2011, čj. 57 A 66/2010 – 31, publ. pod č. 2584/2012 Sb. NSS; pro pozemní dopravní obsluhu pražských přístavů je však systémovou překážkou funkčnosti takového řešení především adresnost udělovaných úředních výjimek. Adresnost výjimek je totiž pojmově dána individuální povahou rozhodnutí o výjimkách dle § 77 odst. 7 zákona o silničním provozu. Výjimky se vždy vydávají ad personam pro určitý v rozhodnutí určený subjekt, což je pro daný účel nedostatečné, neboť pozemní dopravní obsluha přístavů a logistika s provozem přístavů spojená je z podstaty věci zajišťována celou řadou subjektů, jejichž okruh se průběžně a dynamicky mění, a to v závislosti na rozsahu a konkrétní poptávce po logistických službách, druhu a množství překládaného zboží, cílových destinacích atd. Nadto v urgentních případech (například při zvládání důsledků povodní) není reálné tyto výjimky operativně (v řádu jednotek dní) získávat. Adresné výjimky by způsobovaly komplikace i při zvládání nepředvídatelných okolnosti (např. povodně), kdy veřejné přístavy plní zmíněnou ochrannou funkci a v takových případech operativně vyžadují obsluhu zajišťovanou subjekty, které nelze z podstaty věci předem určit. Opatření, spočívající v kategorickém vyloučení nákladní dopravy na v zásadě všech páteřních komunikacích, které dopravně obsluhují pražské přístavy, je tak zcela nepřiměřené.

22. Navrhovatelka rovněž namítala, že účelu opatření mohlo být rovnocenně dosaženo méně invazivními způsoby omezení dopravy. Odpůrce podle ní rezignoval na jiné způsoby řešení, kterými by k zásahu do její právní sféry nedošlo buď vůbec, či alespoň méně invazivně a v podstatně menší míře. Vytkl–li si shora uvedený cíl, měl odpůrce zvolit spíše průřezová omezující kritéria, dle kterých by bylo možné rovnocenně chránit veřejné zájmy, na které odpůrce cílil. Odpůrce tak z užití komunikací za zákazovými značkami kategoricky vyloučil celý segment veřejné dopravy, tj. těžkou nákladní dopravu jako takovou. Míru zátěže pro okolí však v souladu s dříve uvedeným determinuje dominantně řada jiných faktorů nežli velikost a typ těchto vozidel. Odpůrce též mohl volit i jiná opatření, např. snížení rychlosti v obydlených úsecích komunikací apod., právní předpisy v oblasti regulace silničního provozu zjevně nabízejí značnou variabilitu různých omezení a připouštějí jejich kombinaci. Právě vhodnou kombinací těchto parametrů mohl odpůrce vydefinovat omezení adresněji, a zároveň zátěž zakotvených omezení rozložit rovnoměrnějším způsobem. Pokud tak neučinil, jde dle navrhovatelky zjevně o neproporcionální řešení.

III. Vyjádření odpůrce

23. Odpůrce ve svém vyjádření ze dne 1. 3. 2024 s návrhem nesouhlasil. V návaznosti na rekapitulaci průběhu řízení vyústivšího ve vydání Napadeného opatření uvedl, že se v něm námitkami, ze kterých plynul obecný nesouhlas navrhovatelky s omezením vjezdu nákladních automobilů nad 12 tun na vybraná území hl. m. Prahy z důvodu negativního dopadu tohoto záměru do její podnikatelské činnosti, náležitě zabýval a v souladu s § 172 odst. 5 správního řádu o nich rozhodl. Některým námitkám bylo vyhověno zcela, jiným částečně nebo byly zamítnuty.

24. Z obsahu návrhu a dříve podaných námitek podle odpůrce vyplývá obava navrhovatelky z omezení jí provozované podnikatelské činnosti v zájmovém území z důvodu regulace vjezdu těžké nákladní dopravy na území hl. m. Prahy. Odpůrce uvedl, že dopravní obsluha všech navrhovatelkou spravovaných přístavů vozidly těžké nákladní dopravy je nadále umožněna, stejně jako propojení jednotlivých přístavů mezi sebou navzájem.

25. Odpůrce vydáním Napadeného opatření zohlednil veřejný zájem reprezentovaný požadavky občanů na zdravé životní prostředí a dále zájem správců komunikací na řádném technickém stavu místních komunikací, které nebudou poškozovány tranzitní nákladní dopravou, a policejních orgánů na bezpečnost a plynulost provozu, která je zbytnou nákladní dopravou zejména v zastavěných územích obce zbytečně ohrožována. Podle odpůrce nelze nijak zpochybnit, že provoz těžkých nákladních vozidel významným způsobem zatěžuje okolí pojížděných komunikací, snižuje kvalitu bydlení v nemovitostech se u nich nacházejících, má celkově nepříznivý dopad na životní prostředí v dotčené oblasti a bezesporu negativně ovlivňuje stavební stav komunikací, jakož i bezpečnost a plynulost provozu na pozemních komunikacích.

26. Odpůrce považoval Napadené opatření za vhodné, úměrné sledovanému cíli a minimalizující zásah vůči subjektům, které budou tímto opatřením omezeny. Dodal, že na základě Napadeného opatření provedla Technická správa komunikací hl. m. Prahy, a.s. na přelomu června a července 2023 osazení příslušného dopravního značení na dotčených pozemních komunikacích.

27. Odpůrce závěrem poukázal na to, že součástí předkládaného spisového materiálu jsou rovněž další dvě opatření obecné povahy, jež s předmětem Napadeného opatření úzce souvisí a doplňují ho, a jsou tak předkládány, společně s podklady, o které se odpůrce při svém rozhodování opíral. IV. Posouzení návrhu Městským soudem v Praze IV.A K podmínkám řízení – povaha napadeného aktu 28. Předtím, než soud mohl přistoupit k meritornímu posouzení návrhu, musel nejdříve zvážit, zda jsou v projednávané věci splněny podmínky řízení, respektive zdali je podaný návrh přípustný a věcně projednatelný.

29. V tomto ohledu soud především zdůrazňuje, že mezi účastníky není sporné, že Napadené opatření je opatřením obecné povahy, a návrh na jeho zrušení je tak projednatelný v řízení podle § 101a a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“) Ani soud nemá žádné pochybnosti o tom, že Napadené opatření je opatřením obecné povahy, k čemuž lze proto toliko ve stručnosti poukázat především na § 77 odst. 5 zákona o silničním provozu, z něhož je zjevné, že opatření nařizované postupem § 77 tohoto zákona je vydáváno právě uvedenou formou. IV.B K aktivní procesní legitimaci navrhovatelky a dalším podmínkám řízení 30. V případě Napadeného opatření jsou podle soudu splněny rovněž ostatní podmínky řízení, včetně aktivní procesní legitimace navrhovatelky.

31. Navrhovatelka ve svém návrhu, pokud jde o otázky související s posouzením její aktivní procesní legitimace, kromě jiného tvrdila, že v řízení o vydání opatření podala včasné a odůvodněné námitky, o kterých odpůrce rozhodl dle § 172 odst. 5 správního řádu rozhodnutím, které je nedílnou součástí vydaného opatření. V souladu se závěry usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu (dále též „NSS“) ze dne 29. 3. 2016, čj. 4 As 217/2015 – 182, publ. pod č. 3415/2016 Sb. NSS, a navazující rozhodovací praxe správních soudů tak navrhovatelka samostatně nebrojí proti rozhodnutí o námitkách, které je součástí opatření, ale napadá opatření jako celek, a tvrdí, že jím byla přímo zkrácena na svých veřejných subjektivních právech. Toto zkrácení spojuje s konkrétními námitkami, jimiž plausibilně tvrdí zásah do své právní sféry a řady procesních, ale i hmotných práv. Odpůrce procesní legitimaci navrhovatelky nezpochybnil.

32. Ani soud neměl o procesní legitimaci navrhovatelky pochybnosti. Navrhovatelkou tvrzené dotčení její právní sféry stanovením úpravy provozu na pozemních komunikacích považuje soud v obecné rovině za srozumitelné, a nikoli prima facie nemyslitelné (obecně srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, čj. 1 Ao 1/2009 – 120, č. 1910/2009 Sb. NSS). Napadené opatření bylo v obecné rovině nepochybně způsobilé nezanedbatelným způsobem zasáhnout do právní sféry navrhovatelky stanovenými zákazy a omezeními.

33. Jak uzavřel Nejvyšší správní soud ve shora připomínaném usnesení rozšířeného senátu, platí, že „splnění podmínek aktivní procesní legitimace bude tedy dáno, bude–li stěžovatel logicky konsekventně a myslitelně tvrdit možnost dotčení jeho právní sféry příslušným opatřením obecné povahy. To, zda je dotčení podle povahy věci vůbec myslitelné, závisí na povaze a předmětu, obsahu a způsobu regulace prováděné konkrétním opatřením obecné povahy, napadeným návrhem na jeho zrušení. Obecné podmínky přípustnosti návrhu podle § 101a a násl. s. ř. s. tedy lze formulovat jen ve velmi abstraktní rovině, neboť splnění podmínek § 101a odst. 1 s. ř. s. je v Podstatné míře závislé na tom, jaké opatření obecné povahy je napadeno“ (pozn. zvýraznění doplněno).

34. Judikatura správních soudů dlouhodobě v případě přezkumu návrhů na zrušení místní úpravy provozu připouští možnost zásahu i do jiných práv než práva vlastnického, zejména do práva svobodně podnikat (viz rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 1. 2009, čj. 2 Ao 3/2008 – 100, č. 1794/2009 Sb. NSS, či ze dne 18. 7. 2012, 1 Aos 1/2012 – 30, č. 2709/2012 Sb. NSS). Rozhodovací praxe správních soudů rovněž dovodila, jaká práva má navrhovatelka jako účastník silničního provozu v kontextu pravidel umístění dopravních značek v souladu s § 78 odst. 2 zákona o silničním provozu a vypořádání námitek, které v procesu vydání opatření obecné povahy vznesla, resp. požadavku na přezkoumatelné odůvodnění zvolené regulace z hlediska zájmů všech účastníků silničního provozu (srov. podrobněji níže).

35. Potencialita dotčení navrhovatelky na jejich právech je tedy dle přesvědčení soudu zjevná již z povahy, resp. předmětu a obsahu dané regulace, v důsledku níž, což odpůrce nezpochybňuje, došlo k zásahu do práv navrhovatelky.

36. Soud tedy neshledal, že by bylo v daném případě prima facie zjevné, že navrhovatelka nemůže být regulací obsaženou v Napadeném opatření nijak dotčena na svých právech. Navrhovatelku proto považoval za aktivně procesně legitimovanou k podání předmětného návrhu.

37. Návrh pak bylo třeba považovat za včasný. Napadené opatření bylo vydáno dne 23. 1. 2023 a na úřední desce odpůrce bylo zveřejněno dne 26. 1. 2023. V souladu s § 173 odst. 1 správního řádu pak nabylo účinnosti patnáctý den od jeho zveřejnění na úřední desce odpůrce, tedy dne 10. 2. 2023. Návrh na jeho zrušení tak byl podán ve lhůtě předpokládané v § 101b odst. 1 s. ř. s. ve spojení s § 40 odst. 3 s. ř. s. Proti Napadenému opatření pak lze brojit přímo podaným návrhem, neboť proti němu nebyl dle § 173 odst. 2 správního řádu přípustný opravný prostředek, který by byla navrhovatelka před podáním návrhu povinna vyčerpat.

38. Pro úplnost je třeba dodat, že vydává–li opatření obecné povahy orgán obce nebo kraje v přenesené působnosti, je v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí odpůrcem ve smyslu § 101a odst. 3 s. ř. s. tento orgán obce či kraje, nikoli samotná obec či samotný kraj (usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 6. 2019, čj. 1 As 454/2017 – 94). V projednávaném případě se jedná o přenesenou působnost, jak plyne z § 77 odst. 1 písm. c), resp. § 124 odst. 6 věta první ve spojení s § 128a zákona o silničním provozu ve spojení s přílohou č. 4 obecně závazné vyhlášky zastupitelstva hlavního města Prahy č. 55/2000 Sb. hl. m. Prahy, kterou se vydává Statut hlavního města Prahy, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „Statut hlavního města Prahy“). Ve věci ostatně nebylo činěno sporným, že se regulace týká především vozovek místních komunikací I. třídy, ve vztahu k nimž se podle položky 25. písm. f) Přílohy č. 4 Statutu hlavního neuplatní přesun kompetence na jednotlivé městské části (k tomu srov. v podrobnostech dále). Odpůrcem je proto Magistrát hlavního města Prahy. IV.C Posouzení návrhu na zrušení Napadeného opatření 39. Soud tedy mohl přistoupit k přezkumu Napadeného opatření v řízení podle části třetí, hlavy II, dílu 7, § 101a a násl. s. ř. s., a to v mezích uplatněných návrhových bodů, vycházel přitom ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době vydání opatření, a dospěl k závěru, že návrh je důvodný. O věci samé soud rozhodl bez nařízení jednání v souladu s § 51 odst. 1 s. ř. s., neboť účastníci na nařízení jednání ve věci netrvali (souhlas odpůrce s rozhodnutím bez jednání v souladu s § 51 odst. 1 větou druhou s. ř. s. presumoval, navrhovatelka s takovým postupem výslovně souhlasila již v návrhu). Pro rozhodnutí bez jednání byly ostatně splněny rovněž podmínky uvedené v § 51 odst. 2 ve spojení § 76 odst. 1 a § 101b odst. 4 s. ř. s.

40. Přitom soud doplňuje, že v průběhu řízení uvědomil o probíhajícím řízení osoby připadající v úvahu jako osoby zúčastněné na řízení, a to včetně Technické správy komunikací hl. m. Prahy, a.s., jež žádostí proces vydání Napadeného opatření iniciovala (tu vyrozuměl o probíhajícím řízení adresně). Nikdo však ve stanovené lhůtě práva osoby zúčastněné na řízení dle § 34 s. ř. s. neuplatnil.

41. Judikatura správních soudů v minulosti vytvořila určitý algoritmus přezkumu opatření obecné povahy, který logicky zobrazuje jednotlivé kroky přezkumu (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2005, čj. 1 Ao 1/2005 – 98, č. 740/2006 Sb. NSS), byť jeho relevance byla do určité míry omezena v důsledku novely s. ř. s. (zákon č. 303/2011 Sb.), jež stanovila vázanost soudu rozsahem a důvody návrhu na zrušení opatření obecné povahy (k tomu viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 7. 2013, čj. 2 Aos 1/2013 – 138). Tento algoritmus v prvních dvou krocích spočívá v přezkumu pravomoci a působnosti orgánu, který toto opatření vydal. Třetím krokem je zkoumání, zda bylo opatření obecné povahy vydáno v souladu se zákonem stanoveným postupem (včetně zkoumání nepřezkoumatelnosti pro nesrozumitelnost nebo nedostatek důvodů). Dalším krokem algoritmu je přezkum obsahu opatření obecné povahy z hlediska jeho souladu s hmotným právem (materiální kritérium); s tímto krokem pak souvisí i krok poslední, a to přezkum obsahu opatření obecné povahy z hlediska dodržení zásady proporcionality (kritérium přiměřenosti).

42. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu přitom ve svém usnesení ze dne 12. 12. 2023, čj. 9 Ao 37/2021 – 57, potvrdil, že i po novelizaci soudního řádu správního provedené zákonem č. 303/2011 Sb. je soud při přezkumu opatření obecné povahy, s výjimkami plynoucími z právní úpravy, vázán rozsahem a důvody návrhu (§ 101d odst. 1 s. ř. s.). Pro soud naopak není podle rozšířeného senátu závazný tzv. algoritmus přezkumu, jak byl poprvé vymezen ve výše připomínaném rozsudku prvního senátu. Jak zdůraznil rozšířený senát, úlohou správního soudu je přezkoumatelně se vypořádat s důvody návrhu a případně vysvětlit, v čem spočívá vada opatření obecné povahy, k níž se přihlíží i bez návrhového bodu. Pětikrokový algoritmus zůstává použitelný jako pomůcka, kterou správní soudy mohou, ale nemusí využívat při strukturování své argumentace. Obdobně platí, že je na účastnících řízení, zda se ve své argumentaci rozhodnou s algoritmem pracovat či nikoliv. Není–li přitom právně významné, zda soud využije pro strukturování svých úvah algoritmus, není – samo o sobě – podstatné ani to, do kterého jeho kroku zařadí posouzení jednotlivých otázek, s nimiž se vypořádává.

43. Automatické trvání na postupu dle shora připomenutého algoritmu by přitom podle přesvědčení soudu do určité míry odhlíželo od specifické situace i v nyní posuzované věci, kdy absence náležitého odůvodnění a podkladů pro závěry, z nichž měl odpůrce při vydání Napadeného opatření vyjít (tedy zrušovací důvod, jenž soud níže shledal), brání soudu nejen uzavřít o tom, zda je Napadené opatření v souladu s hmotným právem a zda představuje proporcionální řešení konfliktu střetávajících se práv, ale dokonce v jistém směru brání v posouzení, zda odpůrcem zvolené řešení z níže naznačených důvodů nebylo přijato ultra vires. Přesto soud níže tam, kde je takový postup vhodný, své úvahy strukturuje dle zaužívaného algoritmu přezkumu; ostatně i navrhovatelka s ním v rámci své argumentace pracovala. IV.C.1 Pravomoc a působnost odpůrce k vydání Napadeného opatření 44. Přestože se posouzení pravomoci a působnosti odpůrce k vydání návrhem Napadeného opatření formálně rozpadá do dvou relativně samostatných kroků právě popsaného algoritmu přezkumu, soud se uvedenými otázkami zabýval pro jejich úzkou souvislost společně.

45. Mezi účastníky bylo totiž sporu již o tom, že odpůrce vydal Napadené opatření v souladu se svou pravomocí a v mezích své působnosti. Soud přitom dospěl z dále uvedených důvodů k závěru, že odpůrce formálně pravomocí i působností k vydání Napadeného opatření disponoval. Jak však vysvětluje v dalších částech tohoto rozsudku, identifikované nedostatky Napadeného opatření bránily uzavřít o tom, zda odpůrce při vydání Napadeného opatření z mezí své působnosti s ohledem na konkrétní rozsah a způsob stanovené regulace fakticky nevybočil, pokud jím v takto rozsáhlém území vymezeném ve výroku Napadeného opatření výslovně vypočtenými komunikacemi a dalšími místními komunikacemi obsaženými v přiložené dokumentaci dopravního značení plošně reguloval chování s cílem omezit vjezd nákladních automobilů s celkovou hmotností nad 12 tun na vybraná území hlavního města, resp. území jím demonstrativně vypočtených městských částí.

46. Odpůrce byl k vydání Napadeného opatření nadán pravomocí a působností vyplývající z § 124 odst. 6 a § 77 odst. 1 písm. c), odst. 5 a § 78 odst. 2 silničního zákona a § 40 odst. 7 zákona o pozemních komunikacích, a to ve spojení s § 31 odst. 2 zákona č. 131/2002 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o hlavním městě Praze“).

47. Soud v tomto směru připomíná, že podle § 77 odst. 1 písm. c) zákona o silničním provozu „[m]ístní a přechodnou úpravu provozu na pozemních komunikacích a užití zařízení pro provozní informace stanoví na silnici II. a III. třídy, místní komunikaci a na veřejně přístupné účelové komunikaci obecní úřad obce s rozšířenou působností“.

48. Dle věty první § 77 odst. 5 téhož zákona „[m]ístní a přechodnou úpravu provozu na pozemních komunikacích stanoví příslušný správní orgán opatřením obecné povahy, jde–li o světelné signály, příkazové a zákazové dopravní značky, dopravní značky upravující přednost a dodatkové tabulky k nim nebo jiné dopravní značky ukládající účastníku silničního provozu povinnosti odchylné od obecné úpravy provozu na pozemních komunikacích“.

49. Podle § 124 odst. 6 téhož zákona „[o]becní úřad obce s rozšířenou působností stanoví místní a přechodnou úpravu provozu na pozemních komunikacích na silnici II. a III. třídy, místní komunikaci a veřejně přístupné účelové komunikaci a užití zařízení pro provozní informace na silnici II. a III. třídy, místní komunikaci a veřejně přístupné účelové komunikaci. Místně příslušný je obecní úřad obce s rozšířenou působností, v jehož územním obvodu se pozemní komunikace nachází“.

50. Podle § 40 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích platí, že „[s]tátní správu ve věcech dálnice, silnice, místní komunikace a veřejné účelové komunikace vykonávají silniční správní úřady, kterými jsou Ministerstvo dopravy, krajský úřad, obecní úřad obce s rozšířenou působností a obecní úřad, celní úřad a újezdní úřad“.

51. Ustanovení § 40 odst. 3, 4 a 5 tohoto zákona rozlišují kompetence krajského úřadu, orgánu obce s rozšířenou působností a obecního úřadu.

52. Podle § 40 odst. 7 tohoto zákona věty první „[j]de–li o věc, jež se má uskutečnit v územním obvodu dvou nebo více silničních správních úřadů, provede řízení a vydá rozhodnutí nejbližší společně nadřízený správní orgán“.

53. Přitom platí, že dle § 31 odst. 2 zákona o hlavním městě Praze „[o]rgány hlavního města Prahy vykonávají přenesenou působnost, která je zvláštním zákonem svěřena orgánům obcí, orgánům obcí s pověřeným obecním úřadem a orgánům obcí s rozšířenou působností, není–li dále stanoveno jinak“.

54. Podle § 32 odst. 2 téhož zákona „[o]rgánům městských částí lze v mezích zákona svěřit Statutem přenesenou působnost, která je zvláštním zákonem svěřena orgánům obcí, orgánům obcí s pověřeným obecním úřadem nebo orgánům obcí s rozšířenou působností, není–li dále stanoveno jinak“. Okruh těchto záležitostí je upraven v návaznosti na § 4 Statutu hlavního města Prahy v jeho příloze č.

4. Mezi jinými je v příloze č. 4 Statutu hlavního města Prahy zmíněna agenda dle § 124 odst. 6 zákona o silničním provozu, konkrétně stanovování místní a přechodné úpravy provozu na pozemních komunikacích a užití zařízení pro provozní informace na silnici III. třídy, místní komunikaci, s výjimkou vozovek místních komunikací I. třídy [viz položka 25. písm. f)].

55. Mezi účastníky není sporu o tom, že v posuzované věci se problematika stanovení místní úpravy provozu týkala především vozovek místních komunikací I. třídy v působnosti odpůrce a dílem místních komunikací II. třídy v působnosti orgánu dotčené městské části. Pro úplnost lze dodat, že s předmětnou regulací pak souvisela ještě úprava provozu na Pražském okruhu včetně větví mimoúrovňového křížení, jež byla v kompetenci Ministerstva dopravy, tedy orgánu věcně příslušného ve vztahu k dálnicím.

56. Se zřetelem k tomu, že navrhovatelka v projednávané věci nezpochybňovala, že za dané skutkové a právní situace byl odpůrce formálně nadán kompetencí stanovit opatřením obecné povahy místní úpravu provozu, se tak soud pro větší stručnost omezuje na závěr, že odpůrce byl nadán pravomocí i působností vydat předmětné opatření i s ohledem na shora citovaný § 40 odst. 7 zákona o pozemních komunikacích. K tomu soud poukazuje na závěry vyslovené v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 10. 2020, čj. 1 As 231/2020 – 58, jež jsou v nyní řešeném kontextu relevantní ve vztahu místním komunikacím II. třídy. Nejvyšší správní soud v uvedeném rozhodnutí akcentoval, že pokud se opatření v podobě úpravy provozu na pozemních komunikacích „týkalo území více městských částí hlavního města Prahy, vyplývá jeho pravomoc a působnost vydat toto opatření přímo ze zákona o pozemních komunikacích, konkrétně z jeho § 40 odst.

7. Podle něj o věci, jež se má uskutečnit v území obvodu dvou a více silničních správních úřadů, provede řízení a vydá rozhodnutí nejbližší společně nadřízený správní orgán. Tuto právní úpravu přitom lze podpůrně použít i pro posouzení pravomoci a působnosti k vydání opatření obecné povahy. Pokud se tedy místní úprava provozu na pozemních komunikacích dotýkala území několika městských částí, měl toto opatření vydat stěžovatel, jako orgán nadřízený orgánům městských částí, do jejichž působnosti by jinak tato oblast úpravy, pokud by se jednalo pouze o území dané městské části, spadala (§ 4 Statutu)“. Doplnil, že „[s]tatut přitom působnost stěžovatele nijak nevylučuje, neboť sám výslovně neřeší, jaký správní orgán je příslušný ke stanovení místní úpravy provozu za situace, že se opatření týká území více městských částí. V takovém případě je tedy nutno vyjít přímo ze zákonné úpravy, z níž lze příslušnost stěžovatele k vydání napadeného opatření jednoznačně dovodit. (…) Nelze ani shledat, že by tímto výkladem došlo k porušení zásady, že veřejná moc může být uplatňována pouze v mezích stanovených právními předpisy. Ze znění § 40 odst. 7 zákona o pozemních komunikacích totiž působnost stěžovatele vydat napadené opatření jednoznačně vyplývá; tomuto závěru neodporuje ani § 4 Statutu, který deleguje výkon přenesené působnosti v oblasti úpravy provozu na pozemních komunikacích na jednotlivé městské části, pokud jde o jejich území“.

57. Za situace, kdy se Napadené opatření, resp. v něm obsažená regulace právních vztahů veřejného práva, týkala kromě vozovek místních komunikací I. třídy i otázek v působnosti orgánů městských částí, avšak současně se jednalo o problematiku dotýkající se území více městských částí hlavního města, byl odpůrce oprávněn vydat takové opatření upravující stanovení místní úpravy provozu na pozemních komunikacích nejen ve vztahu k místním komunikacím I. třídy v jeho působnosti, ale v souladu s právním názorem vysloveným v připomínaném rozsudku s oporou v ustanovení § 40 odst. 7 zákona o pozemních komunikacích rovněž ve vztahu k místním komunikacím II. třídy v působnosti orgánů dotčených městských částí.

58. Dalším aspektem souvisejícím dle přesvědčení soudu do jisté míry s okruhem (věcné) působnosti je otázka kvalifikovaného zákonem chráněného zájmu, za účelem jehož ochrany bylo Napadené opatření vydáno, a rovněž otázka „plošnosti“ regulace, tedy aspektů, na něž navrhovatelka v rámci své argumentace v návrhu poukazovala a o něž opírala závěr o tom, že odpůrce jednal ultra vires. Navrhovatelka totiž ve svém návrhu namítala, že účelem zákona o silničním provozu i zákona o pozemních komunikacích je ochrana veřejného zájmu na bezpečnosti a plynulosti silniční dopravy. I místní úprava provozu dle § 77 zákona o silničním provozu proto slouží k regulaci dopravního toku za účelem zajištění bezpečnosti a plynulosti silniční dopravy. Odpůrcem deklarovaný účel byl však zcela jiný a Napadené opatření je tak fakticky environmentálním opatřením nahrazujícím jiné k tomu určené instituty. Napadené opatření reguluje území plošně a systémem zákazů de facto vytváří souvislé dopravně regulované území. Z uvedených důvodů měla navrhovatelka za to, že opatření fakticky supluje environmentální opatření ve formě nízkoemisní zóny, jež však má rozdílné zákonné předpoklady pro jeho uplatnění. Především je obcházen zákonný požadavek na existenci alternativní objízdné trasy, resp. obdobného dopravního spojení. Dle navrhovatelky přitom s ohledem na strukturu komunikační sítě pražské silniční dopravy nelze okolo pražských přístavů Smíchov, Holešovice a Libeň takovou regulaci vyhlásit s ohledem na konfiguraci páteřních komunikací, které jsou z hlediska pozemní obsluhy přístavů dopravně nenahraditelné.

59. V reakci na uvedené je třeba předně připomenout, že podle § 78 odst. 2 zákona o silničním provozu se dopravní značky „[s]mějí užívat jen v takovém rozsahu a takovým způsobem, jak to nezbytně vyžaduje bezpečnost a plynulost provozu na pozemních komunikacích nebo jiný důležitý veřejný zájem“ (pozn. zvýraznění doplněno).

60. Již z gramatického výkladu naposledy citovaného ustanovení je zřejmé, že zájem na bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích není jediným dílčím veřejným zájmem, za účelem jehož ochrany mohou být dopravní značky umisťovány. Jakkoli lze souhlasit s navrhovatelkou potud, že primárním účelem zákona o silničním provozu i zákona o pozemních komunikacích je především ochrana veřejného zájmu na bezpečnosti a plynulosti silniční dopravy a že toto základní východisko by mělo jistě platit i pro nástroje veřejnoprávní regulace, které jsou v daných zákonech obsaženy, je zjevné, že opatřením obecné povahy stanovujícím místní úpravu silničního provozu dle § 77 a § 78 zákona o silničním provozu může být do práv dotčených osob zasahováno nejen za účelem zajištění ochrany tohoto zájmu, ale i za účelem ochrany jiného kvalifikovaného dílčího veřejného zájmu.

61. Jinak řečeno, nelze bez dalšího tvrdit, že bylo–li by snad Napadené opatření vydáno výlučně za účelem ochrany jiného zájmu, než je zájem na bezpečnosti a plynulosti silniční dopravy, bylo by bez dalšího vydáno mimo meze působnosti odpůrce. I správní soudy ostatně v minulosti potvrdily, že oním jiným důležitým veřejným zájmem ve smyslu § 78 odst. 2 zákona o silničním provozu může být zájem na ochraně životního prostředí či některé jeho složce, resp. zájem na ochraně veřejného zdraví (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 1. 2017, čj. 1 As 226/2016 – 44). Sama navrhovatelka přitom v návrhu opakovaně upozornila na to, že smyslem a účelem Napadeného opatření je dominantně ochrana ovzduší širšího centra hlavního města Prahy, potažmo ochrana před hlukem a vibracemi způsobenými těžkou nákladní dopravou.

62. Poněkud jinou, byť relativně úzce související otázkou však je, zda regulace vyplývající z Napadeného opatření nenabyla takové podoby, že je jí fakticky nahrazován jiný regulatorní institut a obcházeny zákonem stanovené podmínky, jež musí být při jeho využití splněny, nebo dokonce zasahováno do působnosti jiného orgánu, který je pravomocí a působností v daném směru nadán.

63. V posuzované věci přitom navrhovatelka, jak soud upozornil výše, v tomto směru akcentovala „plošnost“ regulace, kdy se systémem zákazů de facto vytváří souvislé dopravně regulované území, v němž je stanoven zákaz vjezdu transitujících vozidel nákladních automobilů s celkovou hmotností nad 12 tun, popř. úplný zákaz jejich vjezdu.

64. Soud má přitom za to, že v obecné rovině nelze vyloučit, že by opatření obecné povahy formálně vydané na podkladě § 78 odst. 2 zákona o silničním provozu mohlo v konkrétních podmínkách vykazovat takové znaky, v důsledku kterých by bylo nejen legitimní, ale i potřebné uvažovat o tom, zda ve svých důsledcích nenabývá podoby jiného zákonem předpokládaného institutu a zprostředkovaně pak o tom, zda nebylo při jeho vydání zasaženo do kompetence orgánu, v jehož působnosti by bylo využití takového nástroje, resp. zda nebyly obejity zákonem stanovené podmínky, jimž je třeba při jeho vydání dostát.

65. V tomto kontextu se soud vrací k výše naznačené úvaze o tom, že v některých případech nelze soudy dříve dovozený algoritmus přezkumu opatření obecné povahy beze zbytku využít, resp. je třeba reflektovat, že některé aspekty mohou velice úzce souviset jak s otázkami vybočení z pravomoci a působnosti odpůrce, s dodržením zákonem upraveného postupu a absencí závažných procesních vad, tak se substantivní zákonností či proporcionalitou zvoleného řešení. Jak upozornil rozšířený senát NSS ve shora připomínaném usnesení čj. 9 Ao 37/2021 – 57, různé právní a doktrinální náhledy na pojmy jako je pravomoc, působnost, či třeba právní základ, se mohou značně odlišovat a pro činnost správních soudů zpravidla není potřebné do těchto teoretických rozepří vstupovat či se je pokoušet autoritativně řešit.

66. Pokud tedy soud výše nepřisvědčil námitkám poukazujícím na to, že odpůrce nebyl za žádných okolností nadán pravomocí a působností omezit vydáním Napadeného opatření práva navrhovatelky, resp. zasáhnout do její právní sféry, a to stanovením místní úpravy provozu za účelem ochrany jiného důležitého veřejného zájmu, tedy vyslovil závěr, že z mezí pravomoci a působnosti nevybočil ve smyslu formálním, nelze jeho stanovisko ještě zaměňovat se závěrem, že Napadeným opatřením odpůrce nepřípustně neomezil práva navrhovatelky, a nevybočil tak z mezí svěřené působnosti ve smyslu materiálním. V této souvislosti soud podotýká, že ačkoli posouzení otázky materiálního souladu provedeného omezení formálně spadá spíše pod čtvrtý a pátý krok algoritmu přezkumu opatření obecné povahy, v němž soud standardně posuzuje zákonnost a tedy i ústavnost (v substantivním ohledu) opatření obecné povahy a proporcionalitu zásahu do právní sféry navrhovatele, platí, že si lze v obecné rovině představit takové vady, jež by svým charakterem mohly vyvolávat také závěr o vybočení z mezí působnosti odpůrce v materiálním smyslu. IV.C.2 Nedostatečné odůvodnění Napadeného opatření 67. Aby však soud mohl kvalifikovaně posoudit, zda odpůrce vydáním Napadeného opatření, kterým za účelem ochrany ovzduší, resp. veřejného zdraví (jak tvrdí navrhovatelka), plošně zakázal vjezd nákladních automobilů s celkovou hmotností nad 12 tun na vybraná území hlavního města Prahy (kombinace zákazu transitní dopravy a „tvrdého“ zákazu), přijal řešení, jež je v souladu s hmotným právem a představuje proporcionální řešení konfliktu střetávajících se práv, resp. zda z výše naznačených důvodů s ohledem na konkrétní rozsah a způsob stanovené regulace z mezí své působnosti fakticky nevybočil, resp. nezasáhl do působnosti jiného orgánu, muselo by Napadené opatření dostát požadavkům kladeným ustálenou rozhodovací praxí správních soudů na odůvodnění opatření obecné povahy vydávaného v režimu § 77 a § 78 zákona o silničním provozu a jeho dostatečnou oporu v obsahu správního spisu.

68. Soud se v tomto ohledu s námitkami navrhovatelky z dále podrobně vyložených důvodů ztotožnil, neboť seznal, že zásadní vady Napadeného opatření spočívající v nedostatku jeho odůvodnění mu bránily ve věcném posouzení námitek zpochybňujících samotnou substantivní zákonnost opatření a proporcionalitu jím vyvolaného zásahu do právní sféry navrhovatelky, tedy spadajících svou povahou pod čtvrtý a pátý krok algoritmu přezkumu opatření obecné povahy.

69. Soud předesílá, že při posouzení těchto námitek z důvodů, které níže rozvádí, bylo i při vědomí role shora připomínaného zaužívaného algoritmu přezkumu opatření obecné povahy třeba nejprve společně uvážit o východiscích relevantních rovněž z pohledu čtvrtého a pátého kroku algoritmu přezkumu (zákonnosti a proporcionality). Ta nicméně v dané věci zásadním způsobem ovlivňují postup v rámci třetího kroku uvedeného algoritmu, v němž Napadené opatření neobstálo.

70. Navrhovatelka v rámci návrhu, jehož obsah soud výše podrobněji rekapituloval v části II. tohoto rozsudku, na kterou na tomto místě odkazuje, poukazovala na to, že Napadené opatření je z jí rozvedených důvodů zcela neurčité, neboť v jeho závazné části není nijak specifikováno, o jaké zákazy se jedná a kde mají tyto zákazy platit, s tím, že upřesnění je obsaženo teprve v odůvodnění, a to v rozporu s § 173 odst. 3 správního řádu. Napadené opatření je pak dle navrhovatelky z důvodů, které navrhovatelka konkrétně specifikovala, nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů, a to jak co do vlastního opatření, tak dílem i pro nedostatečné vypořádání námitek navrhovatelky. Opatření nemá podle navrhovatelky základ v žádných relevantních a ověřitelných podkladech. Napadené opatření je dle navrhovatelky rovněž nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost. Z podrobně rozvedených důvodů je pak také v rozporu s veřejným zájmem na dopravní obsluze veřejných přístavů – rozvoj sítě TEN–T, dohoda AGN a z toho vzešlými požadavky na obsluhu navrhovatelkou obsluhovaných přístavů dle zákona o vnitrozemské plavbě. Napadené opatření je konečně podle navrhovatelky z jí podrobně rozvedených důvodů neproporcionální.

71. Soud v tomto ohledu nejprve připomíná význam řádného odůvodnění správních aktů z pohledu práva na spravedlivý proces a rovněž jako důležité pojistky proti zneužití moci – libovůli při rozhodování (mutatis mutandis nález Ústavního soudu ze dne 17. 12. 2008, sp. zn. I. ÚS 1534/08). Výkon veřejné správy by totiž měl být stavěn primárně na síle argumentů, a nikoli na autoritě rozhodujícího orgánu. Základním účelem odůvodnění je proto vysvětlení skutkových a právních důvodů pro přijetí rozhodnutí (jiného správního aktu) tak, aby jeho adresáti věděli, proč správní orgán takto rozhodl, a aby se proti němu mohli bránit, případně i podáním návrhu k soudu. Aby se však mohl příslušný soud předmětným rozhodnutím (či jiným aktem) věcně zabývat, musí toto vyhovět základním požadavkům kladeným na jeho přezkoumatelnost (vzhledem k tomu by se otázkou přezkoumatelnosti Napadeného opatření musel soud – v případě, že by mu tyto nedostatky bránily v posouzení navrhovatelkou uplatněných námitek – zabývat i bez výslovné námitky sám z úřední povinnosti).

72. Stejná východiska se nepochybně uplatní i v případě opatření obecné povahy, které podle § 173 odst. 1 správního řádu musí rovněž obsahovat odůvodnění. Vzhledem k § 174 odst. 1 správního řádu přitom odůvodnění opatření obecné povahy musí přiměřeným způsobem odpovídat požadavkům na odůvodnění správního rozhodnutí podle § 68 odst. 3 správního řádu. Rovněž judikatura Nejvyššího správního soudu dovodila, že „i v odůvodnění opatření obecné povahy je nutno uvést důvody výroku, podklady pro jeho vydání a úvahy, kterými se správní orgán řídil při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů“ (srov. rozsudek ze dne 16. 12. 2008, čj. 1 Ao 3/2008 – 136, č. 1795/2009 Sb. NSS, obdobně rozsudek ze dne 22. 12. 2011, čj. 8 Ao 6/2011 – 87, č. 2741/2013 Sb. NSS).

73. V posuzované věci není v souladu s dříve uvedeným sporu o tom, že je návrhem napadený akt odpůrce opatřením obecné povahy, jako takový by tak zásadně měl splňovat shora uvedená kritéria vycházející z úpravy ve správním řádu. Opatření tak musí obsahovat přezkoumatelné uvedení důvodů výroku, podkladů pro jeho vydání a úvah, kterými se správní orgán řídil při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů.

74. Rozhodovací praxe správních soudů přitom v minulosti opakovaně akcentovala význam odůvodnění opatření vydávaných v režimu § 77 a 78 zákona o silničním provozu, a rozvinula tak požadavky kladené na tento konkrétní typ opatření obecné povahy a jeho odůvodnění. Jak uvedl Nejvyšší správní soud ve shora připomínaném rozsudku č. 1794/2009 Sb. NSS a jak potvrdily správní soudy v četné navazující judikatuře, smysl umístění dopravních značek nemůže být samoúčelný nebo šikanózní, ale naopak musí být racionální a opodstatněný některým z uvedených legitimních důvodů. Právě těmito okolnostmi se má odpůrce v procesu vydávání opatření obecné povahy zabývat a své závěry náležitě popsat v jeho odůvodnění.

75. Odůvodnění opatření tedy musí podle rozhodovací praxe správních soudů umožňovat posouzení, zda umístění dopravních značek plní zákonem stanovený účel (viz výše). Při stanovení místní úpravy provozu je proto příslušný správní orgán povinen především přesvědčivě vysvětlit důvody přijatého řešení, aby byla zřejmá legitimita a zákonem předvídaný smysl umístění dopravního značení. Je totiž nepřípustné, aby k umísťování dopravních značek docházelo nahodile či dokonce jako projev libovůle správního orgánu.

76. V neposlední řadě správní soudy opakovaně zdůrazňují, že odpůrce je při vydání tohoto typu opatření povinen důsledně vypořádat uplatněné námitky a přezkoumatelným způsobem odůvodnit zvolenou regulaci z hlediska zájmů všech účastníků silničního provozu, resp. všech střetávajících se dílčích veřejných a soukromých zájmů.

77. Ještě přísnější požadavky pak na odůvodnění Napadeného opatření zprostředkovaně klade rozhodovací praxe správních soudů akcentující požadavek přezkoumatelnosti co do posouzení proporcionality zvoleného řešení. Nejvyšší správní soud v minulosti opakovaně zdůraznil, že odůvodnění opatření obecné povahy a obsah správního spisu musí umožnit posouzení přiměřenosti místní úpravy provozu na pozemních komunikacích, konkrétně pak posouzení, zda deklarovaného cíle (jehož obsah je i v nyní posuzované věci předmětem sporu, viz výše) nebylo možné dosáhnout jinou a mírnější úpravou (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 5. 2018, čj. 10 As 336/2017 – 46).

78. K testu proporcionality v rámci přezkumu opatření obecné povahy se Nejvyšší správní soud vyjádřil ve shora připomínaném rozsudku č. 740/2006 Sb. NSS. Vyslovil, že soud vnímá proporcionalitu „dvěma způsoby – v jejím užším a širším smyslu. Proporcionalitou v širším smyslu soud chápe obecnou přiměřenost právní regulace. Mezi základní atributy právního státu patří přiměřenost práva a z tohoto důvodu je úkolem mimo jiné právě i soudní moci přispívat svojí rozhodovací činností k rozumnému uspořádání společenských vztahů. Soud se proto v rámci přezkumu souladu opatření obecné povahy se zákonem věnuje též otázkám, zda napadené opatření obecné povahy vůbec umožňuje dosáhnout sledovaný cíl (kritérium vhodnosti), zda opatření obecné povahy a sledovaný cíl spolu logicky souvisí a zda cíle nelze lépe dosáhnout jiným legislativním prostředkem (kritérium potřebnosti), zda opatření obecné povahy omezuje své adresáty co nejméně (kritérium minimalizace zásahů); v neposlední řadě soud také zkoumá, zda je následek napadeného opatření obecné povahy úměrný sledovanému cíli (kritérium proporcionality v užším slova smyslu)“. Z toho jednoznačně vyplývá, že proporcionalitu opatření obecné povahy nelze redukovat na pouhé posouzení jeho cíle. Při posuzovaní jeho přiměřenosti je třeba postupně zkoumat vhodnost opatření obecné povahy, jeho potřebnost, naplnění požadavku minimalizace zásahů do práv adresátů (zda nelze cíle dosáhnout jinou mírnější regulací) a nakonec otázku, zda je jeho následek přiměřený sledovanému cíli (k testu proporcionality opatření obecné povahy ohledně regulace místní dopravy srov. též rozsudek NSS ze dne 26. 5. 2016, čj. 7 As 39/2016 – 47).

79. Přitom platí, že v případě přezkumu obsahu vydaného opatření obecné povahy z hlediska jeho proporcionality není možné po soudu požadovat, aby provedl odbornou úvahu ve směru vážení důležitých veřejných zájmů či veřejného zájmu na jedné straně a ochrany práv navrhovatele na straně druhé, pokud tuto úvahu před ním dostatečně neprovedl příslušný správní orgán tam, kde se navrhovatel již v průběhu postupu směřujícího k vydání opatření obecné povahy konkrétními námitkami provedení takového posouzení a naplnění požadavku proporcionality zvoleného řešení domáhal (k limitům testu proporcionality prováděného soudem srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 10. 2011, čj. 6 Ao 5/2011 – 43). Je tedy ve světle připomínaných judikatorních závěrů na odpůrci, aby se se v rámci odůvodnění jím vydaného opatření, v jehož důsledku má dojít v naznačeném směru k omezení práv navrhovatelky, vypořádal s jí předestřenými otázkami, přičemž je povinen provést a v odůvodnění opatření obecné povahy také náležitě zachytit takové úvahy, jimiž byl při volbě přijatého řešení veden. Musí tak učinit způsobem, jenž by posléze v případě napadení tohoto opatření návrhem podaným ke správnímu soudu umožnil správnímu soudu postup správního orgánu věcně přezkoumat.

80. Nad rámec nezbytného odůvodnění soud v tomto kontextu dodává, že v posuzované věci se nejednalo o případ, kdy bylo Napadené opatření vydáno s odkazem na § 77 odst. 4 zákona o silničním provozu bez předchozího řízení o návrhu opatření obecné povahy z důvodu nebezpečí z prodlení; právě naopak – žádost o vydání opatření byla podána již v květnu 2022, návrh Napadeného opatření pak byl zveřejněn dne 10. 8. 2022, námitky byly navrhovatelkou podány v září 2022 a opatření bylo vydáno v lednu 2023. Ostatně platí, že ani v takovém případě by nebylo možno vyloučit všechna ustanovení správního řádu (i těch, která se přímo netýkají samotného postupu v řízení), a zbavit tak správní orgán povinnosti svůj postup náležitě zdůvodnit, nakolik lze požadavky na řádné odůvodnění odvodit přinejmenším již ze základních zásad činnosti správních orgánů.

81. Právě uvedené závěry, jež v souladu s dříve uvedeným představují východiska relevantní rovněž z pohledu čtvrtého a pátého kroku algoritmu přezkumu (zákonnosti Napadeného opatření a proporcionality jím vyvolávaného zásahů do práv a povinností adresátů veřejné moci), přitom v projednávané věci zásadním způsobem ovlivňují postup soudu v rámci třetího kroku uvedeného algoritmu, v němž soud musí v souladu s dříve uvedeným zkoumat, zda bylo Napadené opatření vydáno zákonem stanoveným postupem, přičemž je mj. povinen posoudit, zda je v právě popsaném rozsahu náležitě odůvodněno, zda má dostatečnou oporu v obsahu správního spisu, resp. zda není zatíženo vadou nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů.

82. Pro úplnost již úvodem v rámci identifikace východisek jeho postupu a úvah, jimiž se ubíral, osmnáctý senát podotýká, že nemohl přehlédnout, že v rozsudku ze dne 21. 6. 2023, čj. 9 A 24/2023 – 36, devátý senát zdejšího soudu k návrhu téže navrhovatelky zrušil jiné opatření obecné povahy, kterým byla na území hlavního města Prahy stanovena místní úprava provozu Úřadu Městské části Praha 7 ze dne 3. 3. 2022, sp. zn. MČ P7 331663a/2021/ODO/Zal, spočívající v odstranění a umístění svislého a vodorovného dopravního značení na místní komunikaci Jankovcova, Praha 7, rovněž související s navrhovatelkou tvrzeným zásahem do práva na zajištění dopravní obslužnosti jí provozovaného přístavu (těžkou) nákladní dopravou, tedy otázkami, které jsou předmětem i tohoto řízení.

83. V uvedeném rozhodnutí přitom devátý senát v souladu s výše prezentovanými východisky uzavřel, že „Napadené OOP v textové části, ani ve spojení s projektovou dokumentací, na níž textová část odkazuje a obsahem spisového materiálu, neobsahuje základní náležitosti odůvodnění ve smyslu zmíněného rozsudku NSS ze dne 16. 12. 2008 ve věci sp. zn. 1 Ao 3/2008, neboť z něj není zřejmé, jaké důvody k vydání napadeného OOP odpůrce vedly, jaké byly jeho úvahy ohledně zvoleného řešení, z jakého důvodu považuje odpůrce takovou úpravu za vhodnou a jedině možnou, jak uvážil o jiných alternativách, zda přihlédl k celkové dopravní situaci v oblasti, jakým způsobem zohlednil existující Přístavy, jejichž je navrhovatel provozovatelem, jakým způsobem uvážil o závazcích navrhovatele, vyplývajících ze shora zmíněného Nařízení TEN–T, Evropských dohod a zákonných či podzákonných národních právních předpisů. Odůvodnění textové části napadeného OOP je velmi kusé a v podstatě se omezuje na konstatování existence návrhu na stanovení místní úpravy provozu na pozemních komunikací ze strany TSK aniž by i z něj byly zřejmé důvody ke stanovení navržené místní úpravy provozu na pozemních komunikací. Ani jediný podklad pro vydání napadeného OOP – stanovisko Policie, v němž uplatňuje připomínky, jež odpůrce do OOP zapracoval, nijak nereflektuje existující provoz Přístavů a závazky navrhovatele, plynoucí z citovaného Nařízení TEN–T, Evropských dohod a národních právních předpisů pro provozování obou veřejných přístavů, jakož i jejich ochrannou funkci při povodních, ačkoli odpůrci i Policii, musí být existence Přístavů a s tím souvisejících požadavků na jejich provoz známa z úřední činnosti. I když se tedy navrhovatel v průběhu procesu vydávání napadeného OOP tohoto procesu aktivně neúčastnil, nelze odhlédnout od povinnosti odpůrce obecně známou existenci obou veřejných přístavů, a to zejména Přístavu Holešovice, při vydávání napadeného OOP náležitě zohlednit a uvést důvody, pro které má za to, že existující provoz tohoto přístavu a s tím související dopravní obslužnost a jeho ochranná funkce před povodněmi nebude dotčena nad míru požadovanou ve čtvrtém a pátém kroku algoritmu. Tedy v takovém rozsahu, aby opatření obecné povahy nebylo v rozporu hmotným právem a zejména s kritériem přiměřenosti právní regulace. Lze jen přisvědčit navrhovateli a jeho poukazu na judikaturu NSS, podle které je odůvodnění OOP klíčovou součástí takového opatření a pokud je příliš stručné, nesrozumitelné, rozporuplné, nekvalitní či jinak vadné, může v důsledku vést k tomu, že nelze hodnotit obsah opatření obecné povahy, neboť srozumitelně nevysvětluje důvody, nezbytnost a účel jeho přijetí proto, aby adresáti takového opatření porozuměli, proč je nezbytné se jím řídit. Zejména v případě, kdy zasahuje do základních práv adresátů (rozsudek NSS ze dne 16. 12. 2008, č. j. 1 Ao 3/2008–136). Takovým nárokům návrhem napadené opatření obecné povahy nedostálo a soud nemohl přihlédnout k argumentaci odpůrce uvedenou ve vyjádření k návrhu, neboť není součástí vlastního odůvodnění návrhu daného OOP a nebyla podrobena veřejné diskusi jeho zveřejněním. Soud proto ani nemohl přezkoumat čtvrtý krok algoritmu a soulad napadeného OOP s hmotným právem. Stejně tak k tomu bylo u pátého kroku algoritmu, kdy se soud pro nepřezkoumatelnost napadeného OOP, a to i s přihlédnutím k neúplnosti jediného podkladu jeho vydání – stanoviska Policie, nemohl zabývat otázkou proporcionality napadeného OOP, tedy zda vůbec umožňuje dosáhnout sledovaný cíl (kritérium vhodnosti), zda opatření a sledovaný cíl spolu logicky souvisí a zda jej nelze dosáhnout jiným legislativním prostředkem (kritérium potřebnosti), zda své adresáty omezuje co nejméně (kritérium minimalizace zásahu) a zda je jeho následek úměrný sledovanému cíli (kritérium proporcionality v užším slova smyslu), jak vyplývá z rozsudku NSS ze dne 27. 9. 2005 č. j. 1 Ao 1/2005–95“.

84. Se zřetelem ke všemu výše uvedenému tedy bylo povinností odpůrce v odůvodnění Napadeného opatření popsat, jaké skutečnosti jej vedly k jeho vydání, z jakých podkladů tyto skutečnosti zjistil, úvahy, kterými se řídil při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů, a jak se vypořádal s námitkami navrhovatelky a s jí předestřenými otázkami, přičemž byl povinen provést a v odůvodnění opatření obecné povahy také náležitě zachytit takové úvahy, jimiž byl při volbě přijatého řešení veden, včetně úvah týkajících se proporcionality zvoleného řešení umožňujících věcný přezkum i těchto otázek správním soudem.

85. Soud přitom dospěl k závěru, že odpůrce těmto povinnostem nedostál. K obsahu správního spisu 86. Soud ze správního spisu ověřil, že postup směřující k vydání Napadeného opatření byl fakticky započat podáním žádosti Technické správy komunikací hl. m. Prahy, a.s. V této žádosti ze dne 30. 5. 2022 (viz položka č. 1 předloženého správního spisu) žadatelka s poukazem na § 77 odst. 2 zákona o silničním provozu žádala o stanovení místní úpravy dopravního značení – odstranění či umístění dopravního značení na komunikacích v hlavním městě Praze, ošetřující omezení jízd nákladních automobilů hmotnosti nad 12 tun dle přiložených grafických příloh. V předmětné žádosti ani v jejích přílohách žádné, natožpak konkrétní důvody, pro které žadatelka tento postup iniciovala, zachyceny nejsou.

87. Součástí správního spisu je dále (jako položka č. 2) návrh opatření obecné povahy ze dne 26. 7. 2022, čj. 1340180/2022/O4/Kf, vypravený dne 10. 8. 2022, který ve svém výroku (s výjimkou zmínky o komunikaci Strakonická a drobných formulačních úprav) fakticky odpovídá výroku Napadeného opatření. V odůvodnění návrhu je na str. 2 v několika odstavcích shrnuto, že důvodem předmětného záměru je minimalizace negativních dopadů z provozu těžké nákladní dopravy v zastavěném území města, zejména na kvalitu života a zdraví obyvatel Prahy vlivem zvýšených koncentrací emisí znečišťujících látek a hluku do okolního prostředí, kdy se stal v důsledku dobudování a zprovoznění dopravně významných komunikací stávající systém zón a zákazů vjezdu neaktuálním a neúplným.

88. K návrhu opatření obecné povahy podala navrhovatelka ve lhůtě k tomu stanovené písemné námitky, které na str. 3 – 23 podrobně zdůvodnila. Obsah těchto námitek byl reprodukován v odůvodnění Napadeného opatření. Soud na obsah konkrétních námitek poukazuje níže a na tomto místě je proto samostatně nerekapituluje.

89. K návrhu opatření obecné povahy byla dotčeným orgánem Policie České republiky, Krajského ředitelství Policie hl. m. Prahy, odboru služby dopravní policie vydána souhlasná stanoviska ze dne 14. 7. 2022, čj. KRPA 13618–9/ČJ–2022–0000DŽ, a ze dne 19. 1. 2023, čj. KRPA 13618–12/ČJ–2022–0000DŽ (položka č. 3 správního spisu). Posléze uvedené stanovisko bylo obstaráno poté, co v průběhu řízení došlo na podkladě námitek navrhovatelky ke změně řešení na komunikaci Strakonická a dále byla na podkladě analýzy CEDA Maps a.s. upravena projektová dokumentace a doplněno řešení o další dílčí zákazy ve vztahu ke třem místním komunikacím v reakci na identifikované možné legální, avšak nežádoucí transitní průjezdové trasy.

90. Jako položka č. 5 je pak v předloženém správním spisu založeno samotné Napadené opatření, kterým odpůrce podle ustanovení § 124 odst. 6 a § 77 odst. 1 písm. c), § 77 odst. 5 a § 78 zákona o silničním provozu a dle § 40 odst. 7 zákon o pozemních komunikacích, v souladu s § 171 a 173 odst. 1 správního řádu, stanovil místní úpravu provozu na pozemních komunikacích spočívající v umístění a úpravách dopravního značení na komunikacích Evropská, Drnovská, Podbělohorská, Na Radosti, Karlovarská, Strahovský tunel, Plzeňská, Rozvadovská spojka, Poncarova, Cínovecká, Kbelská, Novopacká a ostatních místních komunikacích obsažených v přiložené dokumentaci dopravního značení za účelem omezení vjezdu nákladních automobilů s celkovou hmotností nad 12 tun (zákaz vjezdu tranzitujících vozidel, úplný zákaz vjezdu) na vybraná území hl. m. Prahy, zejména městských částí Praha 5, 6, 8, 13, 14, 17, s termínem realizace do 30. 6. 2023.

91. Ve spisu jsou dále pod položkami č. 6 a 7 založena jiná související později vydaná opatření obecné povahy odpůrce a Ministerstva dopravy.

92. Konečně pod položkou č. 8 je založen blíže neutříděný soubor dokumentů a. 10 listů s logem Technické správy komunikací hl. m. Prahy, a.s. zachycujících intenzitu automobilové dopravy v Praze v letech 2012 – 2021 (bez rozlišení typu vozidel); b. otisk webových stránek Ředitelství silnic a dálnic ČR „Sčítání dopravy“ k výsledkům celostátního sčítání dopravy 2020 se zvýrazněnou pasáží o nárůstu dopravy těžkých vozidel bez rozlišení dálniční nebo silniční sítě (1 list); c. otisk webových stránek tunel.blanka.info/dopady–projektu/imise s poznámkou „Imise 2015 – 2017“ (2 listy); d. 10 rozhodnutí Hygienické stanice hlavního města Prahy k provozování nadlimitního zdroje hluku k místním komunikacím I. třídy z let 2018 – 2019 (11 listů); e. společností CEDA Maps a.s. zpracovaná Analýza navrženého dopravního značení pro omezení vjezdu nákladní(ch) dopravy ve vztahu k aktualizaci StreetNet s datem odevzdání 19. 12. 2022.

93. Jiné podklady v soudu předloženém správním spisu obsaženy nebyly (pozn. odpůrce v odůvodnění Napadeného opatření tvrdí, že žádné připomínky nebyly k návrhu opatření obecné povahy uplatněny a vzneseny byly toliko námitky navrhovatelky).

94. Uvedenému přehledu podkladů založených ve správním spisu v podobě, v níž byl soudu předložen, a jejich číslování odpovídá listina založená ve spisu s označením „OBSAH SPISU“, jež není datována, signována ani doplněna jiným údajem. Naproti tomu na košilce (sběrném archu/spisovém přehledu) spisu k téže spisové značce, jenž byl rovněž součástí předloženého správního spisu, jsou uvedeny dílem jiné položky s jiným číslováním [1. Žádost o stanovisko PČR, 2. návrh OOP, 3. OOP, 4. návrh OOP – doplnění…, 5. OOP – doplnění, 6. dopis na MD (vydání stanovení na D0), 7. předání spisu MS v Praze]. O dalších „podkladech“ (položce č. 8 dle „OBSAHU SPISU“) zde není žádná zmínka.

95. Již právě popsaná okolnost činí poněkud obtížným posoudit, z jakých všech konkrétních podkladů odpůrce při vydání Napadeného opatření vycházel a jaké podklady byly obsahem a součástí správního spisu v době jeho vydání, k čemuž se soud vrátí níže.

96. V odůvodnění odpůrce úvodem předeslal, že k námitkám, které se týkají mimo jiné také požadavku jejich podatele [navrhovatelky] na zachování dopravní obsluhy přístavu Smíchov a dalších provozovaných přístavů těžkou nákladní dopravou bez nutnosti žádat o udělení výjimky z místní úpravy provozu, nebude na komunikaci Strakonická stanoven zákaz vjezdu pro všechna vozidla s celkovou hmotností nad 12 t, ale zůstane zachováno stávající povolení vjezdu pro dopravní obsluhu oblasti za tímto dopravním značením.

97. Posléze odpůrce v obecné rovině jako důvod pro vydání Napadeného opatření identifikoval regulaci „těžké nákladní dopravy na komunikační síti hl. m. Prahy za účelem minimalizace negativních vlivů tohoto druhu dopravy na kvalitu života a zdraví obyvatel Prahy, které představují především nadměrné hodnoty emisí znečišťujících látek a hluku do okolního prostředí spojené s jejím provozováním“. Odpůrce popsal stávající systém omezení vjezdu nákladních automobilů s celkovou hmotností nad 12 tun s tím, že „nezanedbatelný regulační efekt mají v Praze i stávající zóny s dopravním omezením, do kterých je zakázán vjezd nákladním automobilům s celkovou hmotností nad 3,5 t (historické centrum Prahy) a 6 t (širší centrum Prahy), mimo vozidel se souhlasem hl. m. Prahy“. Dodal, že „tato již dříve zavedená opatření přispívají k alespoň částečné eliminaci negativních dopadů, které provoz nákladních vozidel přináší“. Poukázal dále na vývoj v důsledku výstavby a zprovoznění nových dopravně významných komunikací s tím, že „nárůst na dotčených komunikacích v hl. m. Praze je přímo úměrný dlouhodobému nárůstu intenzit automobilové dopravy na pražské komunikační síti a současně nárůstu dopravních výkonů těžkých nákladních vozidel na pozemních komunikacích v ČR, který podle výsledků celostátního sčítání dopravy v roce 2020 činil 16 % oproti předešlému sčítání v roce 2016“. Za „zcela legitimní“ tak označil „požadavek na aktualizaci současného systému dopravních omezení pro těžkou nákladní dopravu v Praze za účelem zajištění ochrany obyvatel hustě obydlených oblastí metropole…před jejími negativními vlivy zapříčiněnými především závlekem zbytné kamionové dopravy v případech, kdy těžká nákladní vozidla těmito dotčenými oblastmi pouze projíždí, i když pro ně existují alternativní trasy po nadřazené komunikační síti“.

98. V dalších dvou odstavcích stručně popsal úpravu v podobě zákazu vjezdu nákladních automobilů nad 12 tun s dodatkovou tabulkou TRANZIT s tím, že „veškerý tranzit tak bude nucen využít pouze obchvatové komunikace (Pražský okruh, ul. Novopackou apod.), čímž dojde k eliminaci zbytného závleku těžkých nákladních automobilů do zastavěných oblastí“, a zákazu vjezdu nákladních automobilů nad 12 tun bez dodatkové tabulky (tzv. „tvrdý“ zákaz) „kvůli přerušení dosavadních hojně využívaných tras pro těžkou nákladní dopravu v místech, kde její pohyb není z výše uvedených důvodů žádoucí“.

99. Zopakoval, že „cílem tohoto opatření je zajistit zejména snížení koncentrací škodlivých látek v ovzduší, jejichž významným zdrojem jsou spalovací motory silničních vozidel, přičemž s rostoucí hmotností vozidla a objemem motoru emise prokazatelně narůstají, a současně hluku, jehož hygienické limity jsou vlivem vysokých intenzit silniční dopravy na sledovaných komunikacích dlouhodobě překračovány“. Doplnil, že „z jednotlivých rozhodnutí Hygienické stanice hl. m. Prahy o dočasném povolení provozování nadlimitního zdroje hluku plyne pro hl. m. Prahu úkol snížit hlukovou zátěž na komunikacích V Holešovičkách, Evropská, Karlovarská, Patočkova, Plzeňská, Vrchlického atd. do té míry, aby stanovené limity pro hlukovou zátěž ze silniční dopravy v denní i noční době na těchto komunikacích po určeném datu překračovány nebyly“. V návaznosti na právě uvedené dodal, že „jedním z prostředků k dosažení tohoto cíle je vyloučit tranzitní průjezdy těžkých nákladních vozidel po těchto komunikacích, neboť těžká nákladní doprava je bezesporu nejenom největším znečišťovatelem, ale i nejvýznamnějším zdrojem emisí hluku na pozemních komunikacích“.

100. Odpůrce v tomto směru uzavřel, že „posuzoval především vhodnost opatření s ohledem na veřejný zájem a současně jeho přiměřenost z hlediska dopadu opatření do práv jeho adresátů, pro něž má omezení platit, a dospěl k závěru, že veřejný zájem reprezentovaný požadavky občanů na zdravé životní prostředí je v daném případě nutné postavit nad zájmy provozovatelů nákladní dopravy, a to zejména v případech, kdy se předmětné dopravní omezení vztahuje na trasy, pro které existuje alternativní komunikační spojení“.

101. Na str. 4 – 15 pak odpůrce doslovně zopakoval relevantní pasáže námitek uplatněných navrhovatelkou k návrhu opatření obecné povahy a připojil k nim své reakce. Platí, že rozsah poněkud stručné reakce na robustní argumentační základ navrhovatelky není jistě sám o sobě bez dalšího indikátorem nedostatečného vypořádání jejích námitek. Je třeba zkoumat, zda jsou skutečně věcně přezkoumatelným způsobem vypořádány všechny nosné námitky navrhovatelky, resp. zda odpůrce v odůvodnění Napadeného opatření vyložil důvody, pro které neshledal argumentaci navrhovatelky důvodnou nebo považoval za irelevantní. Přesto je do jisté míry indikativní a ve spojení s jinými nedostatky podporuje závěr, že odpůrcem zvolené řešení nemohlo být soudem věcně přezkoumáno, posouzena jeho hmotněprávní zákonnost, natožpak proporcionalita zvoleného řešení a jím vyvolaného zásahu do práv navrhovatelky. Ke chráněnému veřejnému zájmu 102. V prvé řadě je navrhovatelce třeba přisvědčit potud, že odpůrce v odůvodnění Napadeného opatření identifikuje na více místech jako jediný důvod jeho vydání zabezpečení ochrany jiného důležitého veřejného zájmu, a to ochrany života a zdraví obyvatel Prahy (resp. některých částí hlavního města) před emisemi vznikajícími z dopravy: – „za účelem minimalizace negativních vlivů tohoto druhu dopravy na kvalitu života a zdraví obyvatel Prahy, které představují především nadměrné hodnoty emisí znečišťujících látek a hluku do okolního prostředí spojené s jejím provozováním (str. 2); – „zajištění ochrany obyvatel hustě obydlených oblastí metropole, zejména Liboce, Veleslavína, Střešovic, Dejvic, Břevnova, Zličína, Řep, Motola, Stodůlek, Košíř, Smíchova, Hloubětína, Černého mostu, Střížkova, Libně aj. před jejími negativními vlivy zapříčiněnými především závlekem zbytné kamionové dopravy“ (str. 2 – 3); – „snížení koncentrací škodlivých látek v ovzduší, jejichž významným zdrojem jsou spalovací motory silničních vozidel… a současně hluku…“ (str. 3); – „těžká nákladní doprava je bezesporu nejenom největším znečišťovatelem, ale i nejvýznamnějším zdrojem emisí hluku na pozemních komunikacích“ (str. 3); – „veřejný zájem reprezentovaný požadavky občanů na zdravé životní prostředí“ (str. 3); – „ochrana zastavěného území města před nadměrnými emisemi hluku a znečištění“ (str. 5); – „v souladu s veřejným zájmem spočívajícím v požadavku občanů na zdravější životní prostředí v lokalitách nadměrně zatížených znečištěním a hlukem způsobeným provozem těžké nákladní dopravy“ (str. 13); – „vydáno na základě dlouhodobého požadavku občanů dotčených lokalit na snížení nadměrné dopravní zátěže v místě svého bydliště, která je zejména v důsledku provozu těžké nákladní dopravy zdrojem nadlimitní hladiny akustického tlaku (hluku) …a současně zapříčiňuje pravidelné překračování imisních limitů znečišťujících látek v ovzduší…“ (str. 14); – „pozitivně promítne do kvality ovzduší a hodnot hladin hluku v dotčených lokalitách s dopravním omezením“ (str. 15).

103. Jiné důvody, v nichž by odpůrce spatřoval veřejný zájem předpokládaný v § 78 odst. 2 zákona o silničním provozu, odpůrce v odůvodnění Napadeného opatření neformuloval. Žádný takový důvod ostatně nevyplýval ani z nijak neodůvodněné žádosti o vydání opatření obecné povahy podané Technickou správou komunikací hl. m. Prahy, a.s., ani z posléze připraveného a zveřejněného návrhu opatření. Jedinou výjimkou je pasáž na str. 14 Napadeného opatření, kde odpůrce v rámci odůvodnění vypořádání námitek navrhovatelky souvisejících s odkláněním nákladní dopravy z městského tunelového komplexu odůvodňoval řešení i poukazem na plynulost dopravy.

104. Obsah správního spisu tedy umožňuje přijmout závěr, že odpůrce vydal Napadené opatření (pomine–li soud na tomto místě právě zmíněný aspekt související s odkláněním nákladní dopravy z městského tunelového komplexu) výlučně s cílem chránit jiný důležitý veřejný zájem, jímž je ochrana ovzduší širšího centra hlavního města Prahy, potažmo ochrana před hlukem a vibracemi způsobenými těžkou nákladní dopravou na území řady městských částí. Právě uvedené je přitom ve světle výše popsaných východisek relevantní a klíčové nejen z pohledu požadavků kladených na odůvodnění Napadeného opatření v souvislosti s proporcionalitou zvoleného řešení, ale zprostředkovaně i pro otázku event. navrhovatelkou tvrzeného vybočení z mezí působnosti.

105. V této souvislosti je třeba zdůraznit, že pokud odpůrce ve svém vyjádření k návrhu na zrušení Napadeného opatření soudem, zjevně pod vlivem argumentace v návrhu, tvrdí, že zohlednil vedle veřejného zájmu reprezentovaného požadavky občanů na zdravé životní prostředí také zájem správců komunikací na řádném technickém stavu místních komunikací, které nebudou poškozovány tranzitní nákladní dopravou, a policejních orgánů na bezpečnosti a plynulosti provozu, která je zbytnou nákladní dopravou zejména v zastavěných územích obce zbytečně ohrožována, resp. že provoz těžkých nákladních vozidel nesporně významným způsobem zatěžuje okolí pojížděných komunikací a bezesporu negativně ovlivňuje stavební stav komunikací, jakož i bezpečnost a plynulost provozu na pozemních komunikacích, jde o argumentaci, která nemá (vyjma dílčího aspektu v souvislosti s jednou z dílčích námitek navrhovatelky k otázce odklánění nákladní dopravy z městského tunelového komplexu) absolutně žádný předobraz v odůvodnění Napadeného opatření ani v předloženém správním spisu. Nezbývá přitom než doplnit, že podle ustálené rozhodovací praxe správních soudů není možné doplnit rozhodovací důvody důvodem novým, resp. podrobnějším rozvedením důvodů v rámci obrany v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy.

106. Jak bylo naznačeno výše, takto formulovaný cíl, resp. smysl či účel regulace je přitom zásadní pro další úvahy soudu o tom, nakolik odpůrce východiska, z nichž při vydání Napadeného opatření vyšel, podepřel obsahem spisového materiálu, zda dostál požadavku přezkoumatelného vypořádání se s navrhovatelkou předestřenými otázkami a zda provedl a v odůvodnění Napadeného opatření náležitě zachytil takové úvahy, jimiž byl při volbě přijatého řešení veden, a to způsobem, který by soudu umožnil jeho postup věcně přezkoumat a zvážit kromě jiného i vhodnost řešení přijatého Napadeným opatřením, jeho potřebnost, naplnění požadavku minimalizace zásahů do práv adresátů (zda nelze cíle dosáhnout jinou mírnější regulací) a nakonec otázku, zda je jeho následek přiměřený sledovanému cíli. K podkladům pro vydání Napadeného opatření 107. Soud předně přisvědčuje navrhovatelce potud, že důvody, pro které odpůrce Napadené opatření vydal, nemají dostatečnou oporu v obsahu soudu předloženého správního spisu.

108. Pokud jde o vlastní posouzení náležitostí správního spisu, ty jsou obecně stanoveny v § 17 správního řádu, podle jehož odstavce prvého je spis nutné vést v každé věci. Jeho obsah „tvoří zejména podání, protokoly, záznamy, písemná vyhotovení rozhodnutí a další písemnosti, které se vztahují k dané věci. Přílohou, která je součástí spisu, jsou zejména důkazní prostředky, obrazové a zvukové záznamy a záznamy na elektronických médiích. Spis musí obsahovat soupis všech svých součástí, včetně příloh, s určením data, kdy byly do spisu vloženy“. Předmětné ustanovení je nepochybně relevantní i pro řízení o vydání opatření obecné povahy; nelze ovšem přehlížet, že podle § 174 odst. 1 správního řádu se ustanovení části druhé správního řádu (tedy i § 17) na řízení o vydání opatření obecné povahy užijí jen přiměřeně, to znamená v rozsahu, v jakém to povaha předmětného řízení a předmětného opatření obecné povahy vyžaduje či umožňuje.

109. Rozhodovací praxe správních soudů neposkytuje oporu pro závěr, že by snad v řízení o návrhu opatření obecné povahy podle § 77 a § 78 zákona o silničním provozu nebyl, resp. neměl být veden správní spis v souladu s obecnými pravidly vyplývajícími ze správního řádu (otázky vedení spisu v situacích, kdy o návrhu není vedeno řízení podle § 77 odst. 4 téhož zákona, překračují rámec tohoto řízení a soud se jimi proto pro nadbytečnost podrobněji nezabývá). Požadavek na (řádné) vedení správního spisu v řízení o návrhu na vydání opatření obecné povahy je přitom opakovaně formulován v rozhodnutích Nejvyššího správního soudu (srov. např. rozsudek ze dne 30. 6. 2021, čj. 3 As 355/2019 – 46, v souvislosti s opatřením obecné povahy ve formě územního plánu). I v řízeních vedených o návrzích na zrušení opatření obecné povahy vydávaných podle § 77 a 78 zákona o silničním provozu je správním soudům standardně předkládán správní spis, který odpůrce ve věci stanovení místní úpravy provozu vede. Ostatně ani sám odpůrce nezpochybňoval, že by v dané věci nebyl povinen správní spis vést.

110. Navrhovatelce je třeba přisvědčit potud, že v posuzovaném případě nejde o situaci obdobnou jako u pandemických opatření, u níž bylo správními soudy v minulosti dovozeno, že spis není veden standardním způsobem předepsaným v § 17 správního řádu, když vydané opatření fakticky představuje první úkon ve věci. Tato opatření podle zákona o ochraně veřejného zdraví byla dle explicitního zákonného ustanovení vydávána bez řízení o návrhu opatření obecné povahy jako de facto první úkon správního orgánu ve věci. Zdejší soud v rozsudku ze dne 13. 11. 2020, čj. 18 A 59/2020 – 226, v tomto směru uzavřel, že „není bezvýjimečně nutné trvat na tom, aby správní orgán (zde odpůrce) jednotlivé podklady pro vydání mimořádných (obdobně pak i ochranných, pozn. soudu) opatření, které v odůvodnění mimořádného opatření náležitě identifikuje (srov. dále), také takto formalizovaným způsobem do správního spisu zakládal (i kdyby snad bylo možné takový postup označit za vadu, nejedná se o vadu, která by mohla mít vliv na zákonnost mimořádného opatření)“. Uvedené závěry byly potvrzeny navazující praxí Nejvyššího správního soudu (srov. rozsudek ze dne 25. 3. 2021, čj. 4 As 301/2020 – 147, či ze dne 14. 4. 2021, čj. 8 Ao 1/2021 – 133) s tím, že i v případech těchto mimořádných opatření postupovaly orgány veřejné moci v rozporu s § 17 odst. 1 správního řádu, pokud do správního spisu nezaložily podklady, z nichž při vydání mimořádného opatření vycházely, avšak tato vada v daných výjimečných případech neměla nutně za důsledek nezákonnost vydávaných mimořádných opatření.

111. V posuzované věci tím spíše není důvodu odhlédnout od požadavku na řádné vedení správního spisu a zprostředkovaně od požadavku, aby všechny podklady, z nichž odpůrce při vydání Napadeného opatření vycházel, byly součástí správního spisu a jejich obsah poskytoval dostatečnou oporu pro závěry, které odpůrce při vydání opatření přijal.

112. Soud samozřejmě nezpochybňuje specifický charakter daného aktu. Stejně tak již na tomto místě zdůrazňuje, že v obecné rovině v žádném případě nezpochybňuje ani základní východisko odpůrce, tedy potřebu ochrany jiného důležitého veřejného zájmu, a to ochranu veřejného zdraví, ochranu před hlukem a vibracemi z dopravy na velké části území hlavního města Prahy. Nemá důvodu pochybovat ani o tom, že okolí komunikací dotčených vydanou regulací místního provozu je značně zatíženo negativními vlivy z dopravy. V obecné rovině pak lze jistě (zjednodušeně řečeno) připustit, že uvažovaná regulace by k dosažení takto formulovaného cíle přispěla.

113. Na druhé straně však v podmínkách řízení směřujícího k vydání aktu, který takto zásadním způsobem zasahuje do práv osob, když v takovémto rozsahu omezuje nejen obecné užívání pozemních komunikací, ale je s ohledem na výše uvedené způsobilý rovněž zprostředkovaně zasáhnout do dalších práv adresátů veřejné moci, kromě jiného do práva na podnikání, je třeba trvat na důsledném dodržení procesních standardů, které jsou s vydáním opatření obecné povahy stanovujícím místní úpravu provozu spojeny. Tím spíše pak musí být takový standard zajištěn v případě, kdy vydané opatření fakticky reguluje a až na výjimky zakazuje vjezd nákladních vozidel nad určitou tonáž do rozsáhlých území hlavního města Prahy a kdy se v jistém ohledu jeví být jeho smyslem a účelem spíše než regulace pohybu po vypočtených páteřních komunikacích zákaz vjezdu takových vozidel na vybraných územích hlavního města Prahy (srov. dále) a pohybu na nich.

114. Jakkoli tedy soud nezpochybňuje legitimní úmysly odpůrce a nečiní spornou potřebu chránit zájmy, které odpůrce v odůvodnění Napadeného opatření označil, stejně jako respektuje požadavek na určitou racionální míru efektivity celého procesu a potřebu účinné reakce na aktuální potřeby ochrany veřejných zájmů, zde v podobě zájmu na ochraně veřejného zdraví, neznamená to však a v demokratickém právním státě ani znamenat nemůže, že by odpůrce mohl takového opatření, jež je v souladu s dříve uvedeným nepochybně způsobilé zasáhnout do práv navrhovatelky a dalších osob, využívat zcela podle svého volného uvážení, aniž by dostál klíčovým „procesním“ standardům.

115. V kontextu požadavků kladených na obsah správního spisu tak v tomto směru platí, že odpůrce musí do správního spisu založit všechny podklady, z nichž při vydání Napadeného opatření vycházel. Součástí spisu by měly být přinejmenším ty písemnosti, které měly na proces vydání Napadeného opatření a jeho výslednou podobu takový esenciální vliv, aby bylo přezkoumatelné, z jakých důvodů, na podkladě jakých východisek a jakým způsobem byl celý proces veden, a aby jeho obsah poskytoval dostatečnou oporu pro odpůrcem zvolené řešení.

116. Je–li v odůvodnění odpůrce v souladu s dříve uvedeným povinen přezkoumatelným způsobem vyložit důvody, jež jej vedly k vydání opatření, z jakých podkladů tyto skutečnosti zjistil, úvahy, kterými se řídil, a jak se vypořádal s námitkami navrhovatelky a s jí předestřenými otázkami, a zachytit úvahy, jimiž byl při volbě přijatého řešení veden, včetně úvah týkajících se proporcionality zvoleného řešení, musí těmto požadavkům logicky odpovídat i obsah správního spisu tak, aby umožnil věcný přezkum i těchto otázek správním soudem.

117. Navrhovatelce je přitom třeba přisvědčit, že řada závěrů, resp. východisek, na jejichž podkladě odpůrce k regulaci přistoupil, nemá základ v podkladech, které by byly součástí správního spisu. Jak soud upozornil výše, žádost, kterou byl celý postup iniciován a jež je úvodní položkou předmětného spisu, žádné důvody pro navrhované řešení neobsahuje. Neodkazuje ani na žádné jiné podklady, natož aby tyto podklady byly její součástí či na ně bylo alespoň konkrétně odkazováno.

118. V návrhu opatření obecné povahy je na str. 5 obsaženo fakticky 5 stručných odstavců zachycujících v nejobecnější a zcela paušální rovině důvody uvažovaného záměru, s tím, že dosavadní opatření týkající se omezení pro vozidla nad 3,5 tuny, vozidla nad 6 tun a vozidla nad 12 tun „dlouhodobě prokazují svá opodstatnění a znatelně přispívají k alespoň částečné eliminaci negativních dopadů, které provoz nákladních vozidel přináší“. Odpůrce bez bližšího zdůvodnění a poukazu na podklady pro takový závěr konstatuje, že z důvodu dobudování a zprovoznění některých komunikací se stávající systém zón a zákazů vjezdu stal neaktuálním a neúplným, pročež hlavní město Praha nechalo u Technické správy hlavního města Prahy, a. s. zpracovat dokumentaci dopravního značení k rozšíření zákazu vjezdu nákladních automobilů s celkovou hmotností nad 12 tun, jehož cílem je ochrana dalších hustě obydlených oblastí metropole, jež jsou zde demonstrativně vypočteny, před negativními vlivy těžké nákladní dopravy. Jiné důvody se z návrhu opatření nepodávají; jak bylo zdůrazněno, návrh neodkazuje na žádné konkrétní podklady.

119. Ve spisu jsou pak v souladu s dříve uvedeným založeny pod položkou č. 8 některé písemnosti, o nichž lze usuzovat, že byly podkladem pro závěry, o něž se odpůrce při vydání Napadeného opatření opřel, resp. z nichž vycházel. Odhlédne–li soud od výše zmíněné nesrovnalosti ve dvou listech jevících se být soupisem písemností spisu a připustí–li, že písemnosti pod položkou č. 8 byly shodně jako námitky navrhovatelky či stanovisko dotčeného orgánu (které rovněž ve druhém spisovém přehledu nejsou výslovně zmíněny) ve skutečnosti podklady, které byly ve správním spisu založeny, jak se podává z jiného soupisu písemností, platí, že ani tyto nejsou dostatečným podkladem pro závěry, které odpůrce v odůvodnění Napadeného opatření vyslovil, natožpak aby byly co do svého obsahu způsobilým podkladem pro přezkoumání úvah, jimiž snad měl být při volbě přijatého řešení veden, včetně úvah týkajících se proporcionality zvoleného řešení, k čemuž se soud vyjadřuje níže.

120. Prvních 10 listů s logem Technické správy komunikací hl. m. Prahy, a. s. zachycujících intenzitu automobilové dopravy v letech 2012 – 2021 sice může představovat v obecné rovině podklad pro závěr o tom, jaká byla v hlavním městě Praze ve sledovaném období 2012 – 2021 intenzita dopravy, včetně (pomine–li soud relativně nízkou přehlednost) intenzity na jednotlivých Napadeným opatřením dotčených komunikacích, nelze však odhlédnout od toho, že předmětný podklad neposkytuje vůbec žádnou oporu pro poznatky stran míry, v níž se na této intenzitě podílela nákladní doprava, nebo dokonce konkrétně nákladní doprava vozidly s celkovou hmotností nad 12 tun. Žádná zjištění z tohoto podkladu v tomto směru nevyplývají. Podobně je tomu v případě otisku webových stránek Ředitelství silnic a dálnic ČR „Sčítání dopravy“ k výsledkům celostátního sčítání dopravy 2020, v němž je zvýrazněna pasáž o nárůstu dopravy těžkých vozidel o 16 %, jež je posléze zmíněna na str. 2 v posledním odstavci Napadeného opatření. Z předmětného podkladu neplyne nic jiného (a ani odpůrce z něj zjevně žádné jiné zjištění nečiní) než obecný poznatek o uvedeném procentním nárůstu dopravních výkonů těžkých nákladních vozidel, aniž by však bylo jakkoli rozlišováno mezi dálniční a silniční sítí, neřkuli aby bylo uvedené zjištění jakkoli propojováno se stavem v hlavním městě Praze, resp. na místních komunikacích řešených Napadeným opatřením.

121. Další podklad, otisk webových stránek tunel.blanka.info/dopady–projektu/imise s poznámkou „Imise 2015 – 2017“ (2 listy), na který je zřejmě odkazováno na str. 14 Napadeného opatření, se pak týká měření potenciálního vlivu stavby tunelového komplexu Blanka na kvalitu ovzduší, a to v okolí portálů a výdechů komunikací budovaných v rámci předmětného projektu. Nelze však přehlédnout, že se tedy týká toliko jedné, byť významné části dopravní sítě. Především však jde o část, ve vztahu k níž Napadeným opatřením nedochází ke změně pravidel chování, neboť zákaz vjezdu nákladních vozidel s celkovou hmotností nad 12 tun do tunelového komplexu Blanka není zaváděn nově.

122. Obdobně i další podklady zmiňované na str. 14 Napadeného opatření, o něž se odpůrce při vydání opatření opíral, sice poskytují jistě dostatečný podklad pro závěr o tom, že okolí oněch 10 komunikací, ve vztahu k nimž je vydáno předmětných 10 rozhodnutí Hygienické stanice hlavního města Prahy k provozování nadlimitního zdroje hluku z let 2018 – 2019, je zatíženo pravidelným překračováním imisních limitů znečisťujících látek, ani z nich však pohříchu nijak nevyplývá, a to ani přibližně, v jakém objemu se na tomto nežádoucím stavu podílí doprava realizovaná nákladními vozidly, resp. konkrétně doprava nákladními vozidly s celkovou hmotností nad 12 tun.

123. Poslední založený podklad se pak dotýká posouzení navrhovaného dopravního opatření „rozšíření zákazu vjezdu nákladní dopravy do širšího centra Prahy“ z pohledu jeho efektivity pro trasovací a navigační aplikace, v níž byly identifikovány možné trasy, kterými je i přes navrhovaná opatření možno projet do některých oblastí hlavního města Prahy. Jde však jednak o podklad, na který není nikde v odůvodnění Napadeného opatření poukazováno. Ze spisu lze soudit, že předmětná analýza byla dokonce podkladem k další úpravě projektové dokumentace, kdy oproti řešení daného zveřejněným návrhem byly doplněny další dílčí zákazy ve vztahu ke třem místním komunikacím v reakci na identifikované možné legální, avšak nežádoucí transitní průjezdové trasy (srov. dále). K nemožnosti posoudit zákonnost a proporcionalitu zvoleného řešení 124. Právě uvedené závěry soudu k obsahu správního spisu logicky do značné míry oslabují pozici odpůrce, který v odůvodnění Napadeného opatření opakovaně na více místech zcela paušálně a bez jakéhokoli bližšího odůvodnění konstatoval, že Napadené opatření obstálo v jím prováděném testu proporcionality. Odpůrce v tomto směru hned na str. 3 uzavřel, že „posuzoval především vhodnost opatření s ohledem na veřejný zájem a současně jeho přiměřenost z hlediska dopadu opatření do práv jeho adresátů, pro něž má omezení platit, a dospěl k závěru, že veřejný zájem reprezentovaný požadavky občanů na zdravé životní prostředí je v daném případě nutné postavit nad zájmy provozovatelů nákladní dopravy, a to zejména v případech, kdy se předmětné dopravní omezení vztahuje na trasy, pro které existuje alternativní komunikační spojení“. Podobně na str. 13 konstatoval, že Napadené opatření shledal „v celém svém rozsahu jako vhodné, úměrné sledovanému cíli a minimalizující zásah vůči subjektům, které budou tímto opatřením omezeni. Opatření je v souladu s veřejným zájmem spočívajícím v požadavku občanů na zdravější životní prostředí v lokalitách nadměrně zatížených znečištěním a hlukem způsobeným provozem těžké nákladní dopravy. Tento veřejný zájem zdejší správní orgán postavil nad zájmy soukromých subjektů spojených se svojí podnikatelskou činností, jejichž primárním cílem je generovat zisk“.

125. Citované teze jsou do značné míry, mírně řečeno, „učebnicovým příkladem“ povšechného paušálního tvrzení o tom, že orgán veřejné moci provedl test proporcionality a dospěl k závěru o přiměřenosti přijímaného opatření.

126. Zdejší soud znovu se vším důrazem upozorňuje, že v žádném ohledu nezpochybňuje nežádoucí stav, kdy je okolí páteřních místních komunikací zatíženo pravidelným překračováním imisních limitů znečisťujících látek, hlukem a vibracemi, a s tím spojené dotčení občanů hlavního města Prahy na právu na ochranu zdraví, resp. právu na ochranu ovzduší coby jedné ze složek životního prostředí. V obecné rovině pochopitelně ani zdejší soud nezpochybňuje, že se na uvedené nežádoucí situaci nezanedbatelně podílí i vozidla nákladní dopravy, resp. i přímo vozidla nákladní dopravy s celkovou hmotností nad 12 tun.

127. Nelze však ohlédnout od toho, že odpůrce nemohl relevantním způsobem, jenž by vyhověl požadavkům daným shora připomenutým judikatorním rámcem, zvážit a posoudit, zda je k dosažení jím vytyčeného cíle – ochrany jiného důležitého veřejného zájmu v podobě ochrany veřejného zdraví obyvatel dotčených částí území hlavního města Prahy, zvoleno řešení, které by obstálo v testu proporcionality. Jak bylo akcentováno výše, odpůrce byl povinen nejen přesvědčivě vysvětlit důvody přijatého řešení, důsledně vypořádat uplatněné námitky a přezkoumatelným způsobem odůvodnit zvolenou regulaci z hlediska zájmů všech účastníků silničního provozu, ale také postupovat tak, aby bylo možno posoudit přiměřenost místní úpravy provozu na pozemních komunikacích, včetně toho, zda deklarovaného cíle nebylo možné dosáhnout jinou úpravou.

128. Soud výše s poukazem na ustálenou rozhodovací praxi správní justice zdůraznil, že proporcionalitu opatření obecné povahy nelze redukovat na pouhé posouzení jeho cíle. Jinak řečeno, sama okolnost, že opatření je způsobilé naplnění cíle dosáhnout, případně jeho dosažení napomoci, což soud v souladu s dřívějšími závěry na skutkovém půdorysu nynější věci rozhodně v žádném ohledu nezpochybňuje, ještě pro závěr o zákonnosti a přiměřenosti Napadeného opatření nestačí.

129. Právě naopak, aby bylo možno takový závěr učinit, bylo na odpůrci, aby vyložil důvody, pro které právě takto přísná regulace určitého druhu dopravy –dopravy nákladními vozidly nad 12 tun – vyhoví v rámci jednotlivých kroků testu proporcionality a shromáždil takové podklady, na základě kterých by bylo možno jeho úvahu a zákonnost a proporcionalitu opatření věcně přezkoumat a uzavřít, že je dána jak (i.) vhodnost opatření obecné povahy, (ii.) jeho potřebnost, tak i (iii.) naplnění požadavku minimalizace zásahů do práv adresátů a nemožnost dosažení cíle jinou mírnější regulací, a konečně (iv.) přiměřenost jím vyvolávaného následku sledovanému cíli.

130. Obsah odůvodnění Napadeného opatření ani obsah správního spisu neumožňuje odpovědně učinit závěr, že se odpůrce relevantně zabýval tím, do jaké míry se na nežádoucím dotčení jím chráněného zájmu podílí ve vztahu k jím řešeným komunikacím, resp. jím řešenému území, právě ten způsob dopravy, který takto přísně reguluje. Formuluje–li však odpůrce důvody pro vydání opatření shora uvedeným způsobem, tedy tak, že hledá řešení, které zajistí ochranu obyvatel příslušných městských částí před nežádoucími imisemi z provozu předmětných komunikací, resp. že (viz výše provedená citace str. 3 Napadeného opatření) cílem tohoto opatření je zajistit zejména snížení koncentrací škodlivých látek v ovzduší, jejichž významným zdrojem jsou spalovací motory silničních vozidel, a současně hluku, jehož hygienické limity jsou vlivem vysokých intenzit silniční dopravy na sledovaných komunikacích dlouhodobě překračovány, platí, že toliko deklaruje, že prostředek, který k dosažení takového cíle volí, je způsobilý cíle dosáhnout, či přesněji k dosažení tohoto cíle přispět (viz dále). Nijak však již nereflektuje, že právě uvedené je, jak soud opakovaně upozornil, jednou, nikoli však jedinou podmínkou toho, aby opatření mohlo v demokratickém právním státě obstát.

131. Navrhovatelce je třeba v tomto ohledu přisvědčit, že z odůvodnění Napadeného opatření ani podkladů založených ve správním spisu nevyplývá, v jakém objemu se na odpůrcem v obecné rovině identifikovaném nežádoucím stavu podílí doprava realizovaná nákladními vozidly, neřkuli právě nákladní doprava vozidly s celkovou hmotností nad 12 tun. Jak uvádí navrhovatelka, nebylo nijak kvantifikováno, jak významný imisní příspěvek k překročení imisního limitu představuje silniční automobilová doprava, natož aby bylo vyjasněno, jaký podíl z celkové dopravy připadá na nákladní vozidla, resp. konkrétně dopravu realizovanou vozidly s celkovou hmotností nad 12 tun.

132. Jediným dokladem o úvaze odpůrce se jeví být dílčí, nijak nevysvětlená a podklady nepodepřená poznámka odpůrce na str. 3 Napadeného opatření o tom, že „s rostoucí hmotností vozidla a objemem motoru emise prokazatelně narůstají“, resp. že „těžká nákladní doprava je bezesporu nejenom největším znečišťovatelem, ale i nejvýznamnějším zdrojem emisí hluku na pozemních komunikacích“. Jak bylo vyloženo výše, obsah správního spisu žádný podklad pro takové závěry neobsahuje. Pokud nějaké údaje obsahuje, jde v souladu s dříve uvedeným o data souhrnná, sběrná a nerozlišená ve vztahu k nákladní dopravě, neřkuli těžké nákladní dopravě (snad s výjimkou údaje o nárůstu dopravního výkonu, to však v celorepublikovém měřítku a bez rozlišení dálniční či silniční sítě, natožpak vazby k řešeným lokalitám). Nijak nepodložené je tvrzení odpůrce na str. 14 Napadeného opatření o tom, že by snad nadměrná dopravní zátěž v místě bydliště občanů, kteří (jak odpůrce bez bližšího rozvedení uvádí) uplatňují dlouhodobě požadavek na její snížení, byla „zejména v důsledku provozu těžké nákladní dopravy zdrojem nadlimitní hladiny akustického tlaku (hluku)“, resp. že by snad právě uvedené, jak se může z odůvodnění Napadeného opatření jevit, prokazovala „vydaná rozhodnutí Hygienické stanice hl. m. Prahy pro jednotlivé komunikace“. Žádný takový závěr, který by umožňoval byť v hrubších rysech uvážit o poměru, v němž doprava vozidly s celkovou hmotností nad 12 tun přispívá k negativnímu stavu, ani podklad pro takový závěr odpůrce nenabízí, natožpak aby takové závěry či podklady byly přinejmenším elementárním způsobem propojeny s jednotlivými komunikacemi, které jsou co do stanovení úpravy provozu formálně předmětem regulace. Opatření se ostatně, jak poukazuje také navrhovatelka, jeví být zaměřeným nejen na zamezení pohybu vozidel po předmětných páteřních komunikacích vypočtených v Napadeném opatření, ale také či dokonce především jako opatření, jehož smyslem a účelem je fakticky zamezit vjezdu a pohybu nákladních vozidel s celkovou hmotností nad 12 tun v rozsáhlém území hlavního města Prahy, aniž by přitom byly jakkoli reflektovány rozdíly, pokud jde o tyto jednotlivé komunikace (srov. dále).

133. Shora uvedené závěry o „prokazatelnosti“ či „nespornosti postavení největšího znečišťovatele“ či dokonce „nejvýznamnějšího zdroje hluku“ se jeví být předkládány ve formě, jako by šlo o notoriety. Tak tomu ovšem v žádném případě není. Je zjevné, že se těžká nákladní doprava na nežádoucím stavu podílí; nelze však v žádném ohledu bez alespoň bližšího vysvětlení a shromáždění podkladů pro takový závěr tvrdit, že by snad bylo nesporné, že kvantitativně se na stávající úrovni hluku a míře znečištění podílí nejvyšší měrou právě nákladní doprava realizovaná vozidly s celkovou hmotností nad 12 tun. Soud přitom sdílí přesvědčení navrhovatelky, že nelze bez dalšího aprobovat závěr odpůrce o „prokazatelném nárůstu“ a „bezesporu největším znečišťovateli“. Navrhovatelka správně upozorňuje, že emisní i hlukové zatížení dotčených oblastí totiž vůbec nekoreluje s velikostí a typem vozidla (pomineme–li, že ve spisu není žádný podklad zachycující podíl určitého typu dopravy na vytížení regulovaných komunikací, nadto aby byla v tomto ohledu k dispozici data k jednotlivým z nich), resp. že není tato souvztažnost dána bez dalšího. Míru zátěže pro okolí, kterou představují projíždějící vozidla, totiž determinuje dominantně řada jiných faktorů nežli velikost a typ těchto vozidel, a to především stáří vozidel, jejich pohon, a především kategorizace vozidel dle emisních norem EURO, popř. další faktory, které však, jak se podává z odůvodnění Napadeného opatření, odpůrce nijak nereflektoval nebo takovou úvahu přinejmenším nijak nezachytil. Jak soud naznačil výše, tyto otázky mají vliv nejen na to, zda je opatření proporcionální v úzkém slova smyslu, ale i na to, nakolik, resp. do jaké míry je zvolené řešení vůbec způsobilé k dosažení sledovaného cíle.

134. Jak bylo zdůrazněno shora, není sporu o tom, že tento druh dopravy k nežádoucímu stavu nikoli nevýznamně přispívá. Proto soud v souladu s dříve uvedeným v žádném ohledu nezpochybňuje ani poukaz odpůrce na str. 15 Napadeného opatření na „nevyvratitelné tvrzení, že realizace opatření sníží tranzitní průjezdy zastavěným územím hl. m. Prahy, což se bezesporu pozitivně promítne do kvality ovzduší a hodnot hladin hluku v dotčených lokalitách s dopravním omezením“. Jistě – pokud budou sníženy tranzitní průjezdy nákladními automobily nad určitou hmotnost zastavěným územím, jde o opatření, jež je způsobilé přispět ke zlepšení kvality ovzduší (stejně jako by k tomuto cíli byla nade vši pochybnost schopna přispět jiná opatření, popř. jiná podoba tohoto opatření; ad absurdum dovedeno stejně tak by k dosažení cíle jistě přispěl např. zákaz vjezdu všech dieselových vozidel, či zákaz transitní dopravy bez rozdílu typu automobilu). Jak ale bylo opakovaně zdůrazněno, způsobilost zvoleného opatření dosáhnout deklarovaného cíle sama o sobě pro závěr o zákonnosti a proporcionalitě nepostačuje, a za této situace tak neumožňuje, aby soud mohl Napadené opatření z těchto hledisek posoudit.

135. O popsaném přístupu odpůrce svědčí jeho teze na str. 15 Napadeného opatření, dle níž „i v případě absence konkrétních podkladů, na které podatel v souvislosti s vydaným návrhem opatření poukazuje, lze odůvodnění posuzovaného záměru opřít“ o výše citované nevyvratitelné tvrzení s tím, že „z tohoto důvodu není podle zdejšího správního orgánu nezbytně nutné tato jednoznačná fakta opírat o odborné podklady, jak podatel namítá“.

136. Soud souhlasí s navrhovatelkou, že v obdobné rovině paušalizace odpůrce v odůvodnění Napadeného opatření vyjádřil i další, z pohledu posouzení zákonnosti a proporcionality zvoleného řešení relevantní teze, a to paušální závěr o „existenci alternativního komunikačního spojení“ či o tom, že „dříve zavedené zákazy vjezdu nákladních automobilů s celkovou hmotností nad 12 tun a jiná související opatření fungují a přispívají k alespoň částečné eliminaci negativních dopadů“. Tato tvrzení jsou v této formě a bez doložení jejich plausibility, nebo alespoň bližšího rozvedení neverifikovatelná. Na druhé straně nicméně platí, že přinejmenším k otázkám existence alternativních dopravních tras je třeba zdůraznit potřebnost vyšší míry procesní aktivity navrhovatelky, jež by měla do procesu hodnocení proporcionality zvoleného řešení přinést co nejvíce konkrétních argumentů tak, aby v duchu připomínané rozhodovací praxe správních soudů zabezpečila možnost její kvalifikované reflexe a posouzení těchto otázek vážících se k pátému kroku algoritmu posléze i ze strany soudu (pomine–li soud na tomto místě argumentaci poukazující na postup ultra vires a nahrazení enviromentálního opatření bez dodržení hmotněprávních podmínek jeho realizace – viz dále).

137. V daném směru přisvědčuje soud navrhovatelce potud, že obsah odůvodnění Napadeného opatření a obsah předloženého správního spisu neumožňuje soudu posoudit, zda odpůrcem zvolené řešení je nejen způsobilé dosáhnout sledovaného cíle, ale zda by také obstálo v dalších krocích posuzování jeho proporcionality, pokud jde o jeho potřebnost, naplnění požadavku minimalizace zásahů do práv adresátů a nemožnost dosažení cíle jinou mírnější regulací, a konečně přiměřenost jím vyvolávaného následku sledovanému cíli. Vyjma výše citovaných obecných frází chybí jakékoli konkrétní odůvodnění zachycující vážení a vyvažování střetávajících se veřejných a soukromých zájmů a úvahy, jimiž byl odpůrce v tomto směru při závěru o nutnosti upřednostnit deklarovaný veřejný zájem veden. Není tomu tak přesto, že se navrhovatelka již v řízení o návrhu opatření obecné povahy takového poměření na podkladě jí podrobně popsaných střetávajících se dílčích veřejných a soukromých zájmů výslovně domáhala (srov. dále). Shora připomenutý povšechný a paušální závěr odpůrce o tom, že takový test provedl a že v něm opatření obstálo, podle ustálené rozhodovací praxe správních soudů takovým podkladem není; naopak lze s ohledem na vše řečené pochybovat o jeho reálném základu. Uvedené je o to závažnější, pokud ustanovení § 78 odst. 2 zákona o silničním provozu explicitně akcentuje, že dopravní značení lze užívat jen v takovém rozsahu a takovým způsobem, jak to nezbytně vyžaduje kvalifikovaný chráněný veřejný zájem. K dalším námitkám stran nepřezkoumatelnosti Napadeného opatření 138. Soud sdílí výhrady navrhovatelky k nižší přehlednosti, resp. nižší míře uživatelské přívětivosti konstrukce výroku a odůvodnění Napadeného opatření. Nemá však na rozdíl od ní za to, že by bylo opatření bez dalšího zcela nesrozumitelné či že by bylo ve své závazné části absolutně neurčité. Soud pochopitelně nevnímá neuzavřený výčet obsažený ve výroku Napadeného opatření jako vhodnou formu řešení (v tomto směru lze poukázat na opatření Ministerstva dopravy založené ve správním spisu, které je formulováno odlišným způsobem). V důsledku odkazu na nedílnou součást opatření ve formě přiložené dokumentace dopravního značení nicméně není opatření bez dalšího neurčité či nesrozumitelné v takové míře, jež by sama o sobě vyžadovala kasační zásah soudu.

139. Jiných rozměrů však na druhé straně tato okolnost nabývá s přihlédnutím k tomu, jak mělo být (přinejmenším podle obsahu správního spisu se to tak jeví) v nyní posuzované věci řešení odpůrcem před vydáním Napadeného opatření revidováno a doplněno. Soud v tomto směru nad rámec nezbytného odůvodnění uvádí, že nemohl přehlédnout, že zvolený způsob formulace výroku vedl k tomu, že přestože bylo řešení v průběhu řízení o návrhu na podkladě shora připomínané analýzy CEDA Maps a.s. změněno, byla upravena projektová dokumentace a byl doplněn zákaz ve vztahu k dalším třem místním komunikacím, na výroku Napadeného opatření se to nijak neprojevilo. Může být tedy přinejmenším legitimně zpochybňováno, zda o této části řešení ve vztahu ke komunikacím Vaníčkova, Roentgenova a Zahradníčkova proběhlo řádně řízení o návrhu opatření obecné povahy s možností podat k takovému návrhu připomínky či námitky. Správní spis podklad pro posouzení takových otázek nikterak neposkytuje. Soud se touto otázkou s ohledem na absenci souvisejících námitek, ale především s ohledem na jiné identifikované nedostatky Napadeného opatření dále podrobněji nezabýval. Bude však na odpůrci, aby (i s ohledem na jiné identifikované vady) zvážil pro případ, že obdobné opatření bude znovu vydávat, kromě jiného i reformulaci výroku potud, že všechny komunikace budou vypočteny a bude výslovně uvedeno, že dokumentace tvoří nedílnou součást opatření, a uzpůsobil tomu svůj procesní postup pro případ, že v průběhu řízení dojde ke změně řešení.

140. Soud však již nemohl odhlédnout od toho, že odpůrce vedle výše uvedeného nedostál ani požadavkům na přezkoumatelné vypořádání všech námitek, které navrhovatelka v rámci řízení o návrhu opatření obecné povahy vznesla.

141. Jak soud upozornil výše, navrhovatelka ve lhůtě k tomu stanovené uplatnila vůči návrhu opatření obecné povahy námitky, v nichž na str. 2 – 23 poukazovala na své postavení vlastníka a provozovatele veřejných přístavů na území hlavního města Prahy, na to, že opatření postrádá relevantní podklady a východiska, vznášela zcela konkrétní argumentaci, kterou zpochybňovala substantivní zákonnost uvažovaného řešení, jeho přiměřenost a domáhala se provedení posouzení proporcionality jím vyvolávaného zásahu.

142. Odpůrce sice obsáhle reprodukoval relevantní pasáže těchto námitek uplatněných navrhovatelkou formou jejich citace a formálně k nim reakci připojil, rozsah této reakce svádí v souladu s dříve uvedeným k pochybnostem o tom, zda byla robustní argumentace skutečně věcně vypořádána v souladu se standardy, které soud výše s poukazem na ustálenou rozhodovací praxi správních soudů připomněl.

143. Soud znovu připomíná, že ve své dřívější rozhodovací praxi týkající se úpravy místního provozu zasahující do práv navrhovatelky coby provozovatelky veřejných přístavů ve shora připomínaném rozsudku devátého senátu akcentoval potřebu při vydání opatření stanovujícího místní úpravu provozu reflektovat právě souvislosti týkající se provozování veřejných přístavů a zachytit, jakým způsobem odpůrce uváží o závazcích navrhovatelky, vyplývajících z jí akcentovaného právního rámce daného nařízením TEN–T, AGN, AGTC, politikou územního rozvoje, zásadami územního rozvoje, zákonem o vnitrozemské plavbě a vyhláškou č. 222/1995 Sb., o vodních cestách, plavebním provozu v přístavech, společné havárii a dopravě nebezpečných věc a dalších.

144. I v nynějším případě je přitom odůvodnění Napadeného opatření v reakci na tyto námitky velice kusé. Okruh námitek přitom nemohl být z materiálního pohledu dostatečně vypořádán jen tím, pokud v reakci na ně odpůrce v Napadeném opatření upustil od uvažovaného řešení dotýkajícího se jednoho z provozovaných přístavů (změna řešení v případě komunikace Strakonická) a ve zbytku se fakticky omezil na opakovanou zmínku o alternativních trasách (str. 3, str. 4, str. 5). Odpůrce např. v tomto směru na str. 7 – 9 Napadeného opatření doslovně reprodukuje argumentaci navrhovatelky na str. 9 – 15 podaných námitek akcentující konkrétní pravidla vyplývající z výše naznačeného právního rámce daného nařízením TEN–T, AGN, AGTC, národní právní úpravou a dalšími relevantními zdroji, jakož i argumenty upozorňující na konkrétní projevy jiných dílčích veřejných zájmů. Odpůrce však na tuto komplexní argumentaci reaguje toliko na str. 10 Napadeného opatření, kde vedle opětovného připomenutí změny v řešení u komunikace Strakonická toliko obecně poukazuje na „alternativní trasy“ a „nedotčení propojení jednotlivých přístavů navzájem“, aby bez jakéhokoli dalšího odůvodnění následně paušálně uzavřel, že „opatření není v rozporu s ochranou veřejného zájmu, jakož i s podatelem uvedenými předpisy regulujícími postavení předmětných přístavů, Politikou územního rozvoje ČR, Zásadami územního rozvoje hl. m. Prahy ani Územním plánem hl. m. Prahy“. Jinak řečeno, podle soudu nelze závěr o tom, že Napadené opatření není v rozporu s jednotlivými navrhovatelkou výslovně označenými pravidly vyplývajícími z tohoto mezinárodního, evropského a národního právního rámce, ani v nepřípustném rozporu s jí vyzdvihovanými dílčími veřejnými zájmy, postavit na paušálním a (s výjimkou druhého odstavce na str. 10 Napadeného opatření) nijak nerozvedeném závěru o „alternativních trasách“.

145. Navrhovatelka ostatně v rámci své argumentace závěr o alternativních trasách konkrétně zpochybňovala, měla za to, že podmínky pro efektivní alternativní řešení nejsou dány, poukazovala, že jednotlivé městské části vedle tohoto opatření prosazují další dílčí opatření (omezení) průjezdu nákladní dopravy, které v konečném důsledku mohou – aniž by byla náležitě komplexně posouzena i ve vztahu k dalším jednotlivým omezením včetně těch vyplývajících z řešeného opatření – vést k úplné nemožnosti územím projet. Brojila ale také proti tomu, že i podle jí odkazované rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu není možnost udělení výjimky, na níž není právní nárok, dostatečným argumentem pro přiklonění se k závěru o proporcionalitě zvoleného řešení. Odkazovala na to, že bez takovýchto podkladů nelze posoudit tvrzení, že pro komunikace, ve vztahu k nimž má být stanoven tzv. tvrdý zákaz, existuje alternativní varianta. Namítala, že za odpovídající dopravní napojení je třeba podle jejího přesvědčení s ohledem na popsaný právní rámec považovat stav, kdy nejsou nákladní automobily váhově ani jinak omezovány ve využití komunikací, které propojují uvedené přístavy a logisticky významné komunikace a dopravní uzly. Nesouhlasila s nezbytností prokazování legitimity pohybu nákladních automobilů a brojila proti řešení, jež dle ní fakticky brání efektivnímu fungování v rámci městského uzlu Praha definovaného nařízením TEN–T.

146. Shora popsané nedostatky pak ve spojení se strohou, případně dokonce absentující reakcí na argumentaci navrhovatelky v souladu s dříve uvedeným brání soudu posoudit kromě jiného opodstatněnost těch námitek, jimiž navrhovatelka nyní ve svém návrhu na zrušení Napadeného opatření poukazuje na to, že je Napadené opatření neproporcionální, na neexistenci efektivní alternativy, na to, že jedinou „alternativou“ je dle navrhovatelky objížďka hlavního města Prahy, na absentující dostupnost z dálnice D8 coby páteřní logistické trasy z Ústí nad Labem, potažmo Spolkové republiky Německo, na vytvoření neadekvátních a iracionálních objízdných tras při dopravě z dálnic D5, D6 a D7, a snáší další konkrétní argumenty zpochybňující proporcionalitu řešení – rezignaci na jiné způsoby řešení méně invazivními způsoby omezení a řadu dalších včetně adresnosti výjimek coby systémové překážky funkčnosti řešení.

147. Obzvláště zarážejícím se v tomto kontextu jeví vyjádření odpůrce v rámci řízení před soudem, kde odpůrce význam námitek navrhovatelky způsobem zcela odporujícím obsahu správního spisu marginalizuje s tím, že navrhovatelka svými námitkami měla vyjadřovat vlastně toliko obecný nesouhlas s omezením vjezdu nákladních automobilů nad 12 tun na vybraná území hl. m. Prahy z důvodu negativního dopadu tohoto záměru do její podnikatelské činnosti.

148. Všechny uvedené nedostatky brání soudu, aby posoudil nejen proporcionalitu zvoleného řešení, ale ve shora naznačených souvislostech i substantivní zákonnost, pokud jde o navrhovatelkou tvrzený rozpor s jí již v řízení akcentovanými pravidly vyplývajícími z popsaného právního rámce. K otázce materiálního vybočení z mezí kompetence 149. Jak soud indikoval výše, identifikované vady Napadeného opatření pak soudu brání v tuto chvíli zprostředkovaně uzavřít také o tom, zda odpůrce při vydání Napadeného opatření z mezí své působnosti s ohledem na konkrétní rozsah a způsob stanovené regulace fakticky nevybočil, pokud svým opatřením (jsa veden zájmem na ochraně veřejného zdraví a ochraně před hlukem a znečištěním) fakticky usiloval nejen o zamezení pohybu vozidel po dotčených komunikacích, ale usiloval o faktické zamezení vjezdu a pohybu nákladních vozidel s celkovou hmotností nad 12 tun v rozsáhlém území hlavního města Prahy.

150. Vedle řady dílčích zmínek odpůrce v odůvodnění Napadeného opatření nasvědčuje tomu, že ve skutečnosti bylo cílem odpůrce plošně regulovat vjezd a pohyb těžkých nákladních vozidel na vybraných územích hlavního města (ostatně i ve výroku opatření se hovoří o omezení vjezdu těchto vozidel na vybraná území hlavního města Prahy), i obsah připomínané analýzy založené v souboru písemností pod položkou č. 8 správního spisu, jež naznačuje, že smyslem opatření (přinejmenším jedním z cílů) je zabránění pohybu vozidel ve vnitřních oblastech města.

151. S navrhovatelkou lze souhlasit potud, že byla–li ve skutečnosti cílem Napadeného opatření toliko ochrana zájmu na ochraně veřejného zdraví, resp. ochrana ovzduší širšího centra hlavního města Prahy, potažmo ochrana před hlukem a vibracemi, a byla–li ve svém důsledku přijata úprava, v jejímž důsledku bylo s ohledem na plošnost regulace vytvořeno souvisle dopravně regulované území značného rozsahu, ocitá se kompetence odpůrce v napětí s kompetencí orgánů ochrany ovzduší a odpůrce čelí na první pohled legitimní výtce, že svým opatřením fakticky supluje institut nízkoemisní zóny, jež je však kromě jiného vázán na jiné podmínky uplatnění. Shora popsané nedostatky, včetně výše identifikovaných vad při doplňování důvodů vydání Napadeného opatření o (ve vyjádření odpůrce tvrzené) další veřejné zájmy, jejichž ochrana měla, jak odpůrce nyní tvrdí, být rovněž důvodem vydání Napadeného opatření, však soudu za dané situace neumožňovaly posoudit, zda ve skutečnosti odpůrce toliko využívá kompetence mu svěřené, nebo zda již zvoleným řešením přinejmenším materiálně zasahuje do kompetence jiného orgánu.

V. Shrnutí a závěr

152. Soud tedy závěrem rekapituluje, že při posouzení Napadeného opatření postupoval (s nuancemi popsanými shora) v duchu ustáleného algoritmu složeného z pěti kroků, vyjádřil se k pravomoci a působnosti odpůrce vydat Napadené opatření. Následně se pak soud zaměřil na podkladě východisek posouzení zákonnosti a přiměřenosti omezení plynoucích z opatření na to, zda bylo opatření přijato zákonem předvídaným způsobem, a to včetně náležitého odůvodnění a dostatečné opory ve správním spisu.

153. Soud pro vyloučení jakýchkoli pochybností znovu se vším důrazem upozorňuje, že svým rozhodnutím nijak nezpochybňuje, že nákladní doprava, a to i nákladní doprava vozidly s celkovou hmotností nad 12 tun negativně ovlivňuje životy obyvatel. Nečiní sporným skutečnost, že imise z ní, ať již jde o hluk, znečištění či vibrace, přispívají (vedle jiných faktorů) k zátěži pro území hlavního města a odpůrcem zmiňované hustě obydlené oblasti metropole. Stejně tak soud výše opakovaně zdůraznil, že vyloučení či omezení tranzitní těžké nákladní dopravy, potažmo její tzv. „tvrdý“ zákaz či omezení, jistě v obecné rovině napomáhá dosažení cíle, který si odpůrce vytyčil.

154. Jakkoli je v daném ohledu pochopitelné, že i s ohledem na povinnosti, jež vyplývají hlavnímu městu Praze z postavení vlastníka komunikací, tedy povinnosti technickými, organizačními a dalšími opatřeními zajistit, aby hluk nepřekračoval hygienické limity a aby bylo zabráněno nadlimitnímu přenosu vibrací na fyzické osoby, odpůrce reagoval na jím obecně popsaný vývoj nastalý v důsledku výstavby a zprovoznění nových dopravně významných komunikací a s tím související přesměrování části dopravního proudu na nové tahy, nezbavuje jej jinak jistě legitimní cíl a účel povinnosti dostát shora podrobně vyloženým požadavkům kladeným na postup při vydání Napadeného opatření. Jinak řečeno, v právu nutně neplatí, že „účel světí prostředky“ do té míry, že by správní soud povolaný k ochraně veřejných subjektivních práv adresátů veřejné moci mohl odhlédnout od soudem identifikovaných zásadních pochybení v postupu odpůrce.

155. Soud výše vysvětlil, že způsobilost zvoleného opatření přispět k naplnění deklarovaného cíle sama o sobě pro závěr o zákonnosti a proporcionalitě nepostačuje. Odpůrce ve skutečnosti toliko deklaruje, že prostředek, který k dosažení takového cíle volí, je způsobilý k dosažení tohoto cíle přispět. Zcela nedostatečně, a to jak v rovině argumentační, tak podkladové, však předkládá důvody svědčící o tom, že řešení, jež přijal, je řešením založeným na důsledném vážení jednotlivých v konfliktu se ocitajících veřejných a soukromých zájmů. Obsah odůvodnění Napadeného opatření i předloženého správního spisu nasvědčuje tomu, že odpůrce provedení takové úvahy toliko tvrdí, aniž by takové vyvažování ve skutečnosti také provedl.

156. Bylo přitom na odpůrci, aby konkrétně vyložil a obhájil důvody, pro které právě takto přísná regulace jednoho konkrétního druhu dopravy – nákladní dopravy realizované vozidly s celkovou hmotností nad 12 tun – vyhoví v rámci jednotlivých kroků testu proporcionality, a shromáždil takové podklady, aby bylo možno jeho úvahu a zákonnost a proporcionalitu opatření věcně přezkoumat.

157. Odpůrce bez bližšího odůvodnění a především bez jakýchkoli podkladů pro takový závěr zcela paušálně uzavřel, že právě těžká nákladní doprava je v podmínkách hlavního města Prahy největším znečišťovatelem a nejvýznamnějším zdrojem hluku. Nijak se nevěnoval otázce podílu regulovaného typu dopravy na zátěži pro okolí dotčených komunikací, natož aby se dokonce zabýval jednotlivými z nich. Především zcela odhlédl od toho, že emisní i hlukové zatížení oblastí přiléhajících k řešeným komunikacím nekoreluje bez dalšího s velikostí a typem vozidel, neboť míru zátěže pro okolí, kterou představují projíždějící vozidla, determinuje dominantně řada jiných faktorů, jako stáří vozidel, jejich pohon a především kategorizace vozidel dle emisních norem EURO. Na posouzení těchto aspektů však odpůrce zcela rezignoval nebo takovou úvahu přinejmenším nijak relevantně nezachytil.

158. Odpůrce také dostatečně nevyjasnil konkrétní důvody, pro které k vydání Napadeného opatření přistoupil, neboť v průběhu soudního řízení v rámci obrany, tedy pozdě, dotvrdil jiné, další zákonem předpokládané důvody, pro které je údajně vydal, aniž by však tyto jinak jistě ochrany hodné kvalifikované zájmy (zájem správců komunikací na řádném technickém stavu místních komunikací, bezpečnost a plynulost provozu) neřkuli potřebu jejich ochrany v odůvodnění samotného Napadeného opatření akcentoval a opřel o relevantní podklady založené ve správním spisu.

159. Soud rovněž výše nad rámec nezbytného odůvodnění upozornil, že přestože bylo řešení v průběhu řízení o návrhu změněno, projektová dokumentace byla upravena a byl doplněn zákaz ve vztahu k dalším třem místním komunikacím, nejenže se to na výroku Napadeného opatření nijak neprojevilo, ale především je sporným, zda o této části řešení ve vztahu ke komunikacím Vaníčkova, Roentgenova a Zahradníčkova proběhlo řádně řízení o návrhu opatření obecné povahy.

160. V neposlední řadě se pak odpůrce věcně nevypořádal s argumentací, kterou navrhovatelka již v rámci řízení o návrhu opatření obecné povahy uplatnila a kterou poukazovala na pravidla vyplývající z popsaného právního rámce daného nařízením TEN–T, AGN, AGTC a národní právní úpravou dotýkající se mantinelů souvisejících s dopravní obsluhou veřejných přístavů.

161. Uvedené vady tak soudu bránily v tom, aby mohl Napadené opatření věcně přezkoumat a posoudit jeho zákonnost a především proporcionalitu, neboť za dané situace neměl na podkladě čeho uzavřít, že opatření by mohlo v rámci dalších kroků algoritmu přezkumu opatření obecné povahy obstát, především pak, že nebylo možno dosáhnout vytčeného cíle jinou regulací a že je zvolené řešení zasahující do práv navrhovatelky přiměřené.

162. S ohledem na tyto závěry, jakož i vše shora uvedené, proto soud výrokem I rozsudku Napadené opatření odpůrce v souladu s § 101d odst. 2 s. ř. s. zrušil, a to v celém jeho rozsahu.

163. Pokud jde o okamžik zrušení předmětného opatření, pak podle odkazovaného ustanovení § 101d s. ř. s. platí, že soud opatření obecné povahy zruší dnem, který v rozsudku určí. Při úvahách, k jakému okamžiku Napadené opatření zrušit, přitom soud přihlédl k tomu, že odpůrci by měl být za účelem účinné ochrany zájmů, které byly výše akcentovány, poskytnut rozumný časový prostor, aby, shledá–li pro to dostatek důvodů, obdobné opatření opětovně přijal a zohlednil v něm všechny výše uvedené výtky zdejšího soudu. Z tohoto důvodu soud okamžik zrušení předmětného opatření posunul až na den 30. 9. 2024. K uvedeném datu tedy pozbude Napadené opatření platnosti a účinnosti; povinnost řídit se Napadeným opatřením tak nezanikne před tímto okamžikem.

VI. Náklady řízení

164. Výrok II tohoto rozsudku je potom odůvodněn § 60 odst. 1 s. ř. s., podle kterého má účastník, který měl ve věci úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem proti účastníkovi, který úspěch neměl. V řízení úspěšná navrhovatelka tak má právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložila, a proto jí soud právo na náhradu nákladů řízení přiznal. Navrhovatelka však v řízení nebyla zastoupena advokátem. Náklady řízení u ní tak představuje toliko zaplacený soudní poplatek ve výši 5 000 Kč za návrh ve věci samé, který bude ve stanovené lhůtě zaplacen odpůrcem k jejím rukám.

Poučení

I. Vymezení věci II. Obsah návrhu III. Vyjádření odpůrce IV. Posouzení návrhu Městským soudem v Praze IV.A K podmínkám řízení – povaha napadeného aktu IV.B K aktivní procesní legitimaci navrhovatelky a dalším podmínkám řízení IV.C Posouzení návrhu na zrušení Napadeného opatření IV.C.1 Pravomoc a působnost odpůrce k vydání Napadeného opatření IV.C.2 Nedostatečné odůvodnění Napadeného opatření K obsahu správního spisu Ke chráněnému veřejnému zájmu K podkladům pro vydání Napadeného opatření K nemožnosti posoudit zákonnost a proporcionalitu zvoleného řešení K dalším námitkám stran nepřezkoumatelnosti Napadeného opatření K otázce materiálního vybočení z mezí kompetence V. Shrnutí a závěr VI. Náklady řízení