18 A 30/2025 – 41

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy Martina Lachmanna a soudců Jana Ferfeckého a Martina Bobáka ve věci žalobce: O. Z. pobytem X zastoupen advokátem Mgr. Tomášem Verčimákem sídlem Dřevná 382/2, 128 00 Praha 2 proti žalované: Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců sídlem nám. Hrdinů 1634/3, 140 00 Praha 4 o žalobě proti rozhodnutí žalované ze dne 7. 5. 2025, č. j. MV–64239–4/SO–2025 takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení.

III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení nepřiznává.

Odůvodnění

I. Předmět řízení a vymezení sporu

1. Žalobce je ukrajinským státním občanem. V České republice žije přes 30 let. Jako rodinný příslušník občana EU (občana České republiky) je držitelem přechodného pobytu na území. Nynější věc se týká žádosti žalobce o vydání cestovního průkazu totožnosti ve smyslu § 114 odst. 5 písm. a) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky (zákon o pobytu cizinců).

2. Ministerstvo vnitra (ministerstvo) rozhodnutím z 25. 3. 2025, č. j. OAM–102297–17/CD–2024, žádost žalobce zamítlo. Odůvodnilo to jednak tím, že ze žádosti nevyplývá, že by z území České republiky žalobce vůbec hodlal vycestovat. Zároveň není zřejmé, že by nemohl požádat o vydání cestovního dokladu u země svého původu – žalobce dle ministerstva ani nemusel vycestovat na Ukrajinu, ale mohl si jej opatřit na Velvyslanectví Ukrajiny v Praze nebo na Generálním konzulátu Ukrajiny v Brně. Nesplňuje tak podmínky § 114 odst. 5 písm. a) zákona o pobytu cizinců. Ministerstvo též uvedlo, že žalobce nesplňuje ani podmínky jiných ustanovení § 114 odst. 5, popř. odst. 6 uvedeného zákona.

3. Žalobce se bránil podáním odvolání. Žalovaná jeho odvolání v záhlaví označeným rozhodnutím (napadené rozhodnutí) zamítla a rozhodnutí ministerstva potvrdila. Uvedla, že žalobce je držitelem pouze přechodného pobytu, nesplňuje tak podmínky § 113 zákona o pobytu cizinců pro vydání cizineckého pasu; žádost byla proto správně posouzena podle § 114 téhož zákona. Na základě něj uzavřela, že nebyly splněny zákonné podmínky pro vydání cestovního průkazu totožnosti, zejména nemožnost opatřit si cestovní doklad z důvodů na vůli cizince nezávislých a skutečný účel vycestování. Konstatovala, že účastník řízení nepředložil žádný důkaz, který by prokazoval nemožnost získat cestovní doklad prostřednictvím Velvyslanectví Ukrajiny; dostupnost konzulárních služeb označila za veřejně známou. Nebylo prokázáno, že by žalobci zastupitelský úřad vydání dokladu odmítl. Žalovaná též zdůraznila, že účastník žádal o cestovní průkaz totožnosti nikoliv za účelem vycestování, ale v souvislosti s řešením své pobytové situace, což je v rozporu s účelem § 114 zákona o pobytu cizinců, jak jej vykládá i Nejvyšší správní soud (NSS). Upozornila rovněž, že žalobce mohl svou dokladovou situaci řešit již řadu let. Neprokázal tak existenci objektivních překážek. Dále podotkla, že zamítnutí žádostí nezasahuje do soukromého či rodinného života žalobce (není mu stanovena povinnost vycestovat z území ani není rozhodováno o jeho dalším pobytu na území).

II. Žaloba a vyjádření žalované

4. Žalobce v žalobě zpochybnil oba základní rozhodovací důvody. Předně zdůraznil, že v ČR žije přes 30 let, od roku 1997 žije ve společné domácnosti s partnerkou, českou občankou. Ta přitom trpí závažným a dlouhodobým onemocněním a je na jeho péči závislá. Na Ukrajině naopak nemá žádné vazby. Vycestování na Ukrajinu by vzhledem ke zdravotnímu stavu partnerky a válečnému konfliktu nebylo reálně proveditelné. Správním orgánům především vyčítá, že řádně nezjistily stav věci bez důvodných pochybností, nevypořádaly se se vším, co v řízení vyšlo najevo, a nedostatečně odůvodnily své závěry. Současně tvrdí zásah do práv chráněných čl. 8 Evropské úmluvy a nerespektování závazků dle čl. 12, 22 a 23 Úmluvy o právech osob se zdravotním postižením, jelikož správní orgány nezohlednily dopady rozhodnutí na rodinný a soukromý život s ohledem na zdravotní stav partnerky, jež je na žalobci závislá.

5. Žalobce trvá na tom, že splňuje podmínky § 114 odst. 5 písm. a) zákona o pobytu cizinců, neboť nemá platný cestovní doklad a z důvodů na své vůli nezávislých si jej nemůže opatřit. Platnost ukrajinského pasu mu uplynula již v roce 2011, nedisponuje starým cestovním ani vnitřním pasem, nemá registraci/pobyt na Ukrajině ani další náležitosti vyžadované k vydání pasu; pobytová karta mu byla při řízení o prodloužení přechodného pobytu odejmuta, a proto nemůže ani legálně vycestovat. Poukaz žalovaného na obecnou dostupnost konzulárních služeb nemá náležitou oporu ve správním spise. Velvyslanectví Ukrajiny žalobci nemůže vyhovět, jak mu i sdělilo. Ve vycestování mu pak brání dlouhodobě vážný zdravotní stav partnerky a probíhající válečný konflikt v zemi původu. Poukaz žalovaného na rozsudek NSS z 15. 12. 2016, č. j. 2 Azs 250/2016 – 39, považuje žalobce za nepřiléhavý, jelikož on neodmítá vycestovat, nýbrž objektivně vzhledem k uvedeným skutečnostem nemůže. Správní orgány se dále řádně nezabývaly zásahem do soukromého a rodinného života žalobce, ačkoli jeho důsledkem bude neprodloužení přechodného pobytu, ztráta možnosti pracovat a závažný zásah do života jeho i na něm závislé partnerky, české občanky. Navrhuje, aby soud napadené rozhodnutí zrušil.

6. Žalovaná ve vyjádření k žalobě navrhla, aby soud žalobu zamítl. Odkázala především na odůvodnění napadeného rozhodnutí, neboť žalobní námitky byly vzneseny již v odvolání. Žalovaná zdůraznila, že žalobce nepředložil žádný důkaz o tom, že mu nemůže být vydán cestovní doklad standardní cestou prostřednictvím velvyslanectví. Správní orgán za něj nemůže obstarávat podklady potřebné k vyhovění jeho žádosti. Žalovaná též zopakovala, že žalobce žádal o cestovní průkaz totožnosti nikoli k vycestování, ale k řešení svého pobytového statusu, což je v rozporu s účelem tohoto institutu, jenž slouží výhradně k jednorázovému vycestování bez úmyslu návratu. Setrvala i na tom, že napadené rozhodnutí nezasahuje do žalobcova soukromého či rodinného života.

III. Posouzení žaloby

7. Žaloba je včasná, podala ji osoba k tomu oprávněná. Soud přezkoumal napadené rozhodnutí v rozsahu uplatněných žalobních bodů [§ 75 odst. 2 věta první zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (s. ř. s.)], jakož i z pohledu vad, k nimž je povinen přihlížet z úřední povinnosti. Vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování žalované (§ 75 odst. 1 s. ř. s.).

8. Soud o věci rozhodl bez nařízení ústního jednání postupem podle § 51 odst. 1 s. ř. s. Správním spisem, tj. včetně všech listin v něm založených, se nedokazuje; soud z něj vychází. Nad jeho rámec strany k důkazu ničeho nenavrhly.

9. Soud neshledal žalobu důvodnou. Dodává, že s ohledem na její povahu věc předřadil, a rozhodl tak o ní v souladu s § 56 odst. 1 s. ř. s. mimo pořadí.

10. Ze správního spisu soud zjistil, že žalobce podal dne 18. 12. 2024 žádost o vydání cestovního průkazu totožnosti. Z doplnění žádosti, odvolání i podané žaloby pak vyplývá, že se domáhá právě a jen naplnění podmínek § 114 odst. 5 písm. a) zákona o pobytu cizinců. Pokud se správní orgány stručně vyjadřovaly k tomu, že nesplňuje podmínky § 113 (institut cizineckého pasu) či jiných ustanovení § 114 odst. 5 a 6 uvedeného zákona, tyto závěry žalobce nijak nezpochybňuje.

11. Soud se proto věnoval jen naplnění podmínek § 114 odst. 5 písm. a) zákona o pobytu cizinců, dle kterého cestovní průkaz totožnosti k vycestování vydá ministerstvo na žádost cizince, který nemá platný cestovní doklad a nemůže si z důvodů nezávislých na jeho vůli opatřit cestovní doklad jiným způsobem (pozn. zvýraznění doplněno soudem). V odstavci pátém je dále uvedeno, že Cizinci podle písmene a) se cestovní průkaz totožnosti vydá s dobou platnosti nejdéle na 180 dnů a s územní platností do všech států světa.

12. Podle citovaného ustanovení lze tedy cestovní průkaz totožnosti vydat, jsou–li kumulativně splněny čtyři následující podmínky: 1) o cestovní průkaz totožnosti je žádáno za účelem vycestování z území, 2) cizinec nemá platný cestovní doklad, 3) nemůže si z důvodů nezávislých na jeho vůli opatřit cestovní doklad jiným způsobem a 4) cizinci byl na území povolen dlouhodobý pobyt nebo přechodný pobyt rodinného příslušníka občana Evropské unie. V případě, že některá z podmínek není splněna, vydat cestovní průkaz totožnosti nelze.

13. Správní orgány nezpochybňují, že je žalobce držitelem oprávnění přechodného pobytu rodinného příslušníka občana EU (ČR), nezpochybňují ani, že nemá platný cestovní doklad. Zpochybňují naplnění základního předpokladu pro vydání cestovního průkazu totožnosti, a to je úmysl z území České republiky vycestovat, a dále nemožnost obstarat si cestovní doklad z důvodu na žalobcově vůli nezávislých.

14. Pokud jde o prvou otázku, soud se s jejich závěry zcela ztotožňuje. Je zřejmé, že žalobce nežádá o vydání cestovního průkazu totožnosti za tím účelem, aby mohl z území vycestovat. Naopak výslovně uvádí, že vycestovat z České republiky s ohledem na zdravotní stav družky a probíhající válku na Ukrajině nemůže. Z obsahu správního spisu též vyplývá, že pokud nezíská cestovní doklad, nebude mu podle něj prodlouženo jeho pobytové oprávnění.

15. Správní soudy setrvale judikují, že v takovém případě není možné cestovní průkaz totožnosti vydat, ať již je vydáván podle § 114 odst. 1 písm. a) či § 114 odst. 5 písm. a) či jiného obdobného ustanovení zákona o pobytu cizinců. Na podkladě prve zmíněného ustanovení NSS v již připomínaném rozsudku 2 Azs 250/2016 jednoznačně dovodil, že účelem neodmyslitelně spjatým s cestovním průkazem totožnosti vydávaným podle tohoto ustanovení je vycestování cizince z území České republiky, tj. jednorázová cesta mimo státní území. Cestovní průkaz totožnosti je dle vykládaného ustanovení vydáván na žádost cizince „k vycestování“. Úvaha krajského soudu a správních orgánů, že cizinec musí jako důvod žádosti tvrdit zamýšlené vycestování z České republiky, země svého dočasného pobytu, je proto zcela racionální a opodstatněná zněním právní normy. Tvrzení stěžovatele, že účelem cestovního průkazu je umožnit cizinci cestování obecně, nemá v dikci právní normy oporu, neboť ta nestanovuje, že jde o cestovní průkaz totožnosti k „cestování“, nýbrž k „vycestování“. (..) úmyslem zákonodárce bylo zajistit, aby cizinec, který hodlá opustit Českou republiku, avšak nemá cestovní doklad a objektivně si jej nemůže opatřit, měl možnost získat provizorní doklad. Smyslem právní úpravy mělo být nepochybně to, aby cizinec nezůstal „uvězněn“ uvnitř hranic České republiky v důsledku ztráty cestovního dokladu (nebo jiného obdobného důvodu, např. jeho krádeže) bez možnosti její území legálně opustit. Poměrně dlouhá stoosmdesátidenní doba platnosti dokladu pak byla stanovena s cílem poskytnout cizinci dostatek času k vyřízení si víza pro onu konkrétní cestu, bylo–li by ho třeba.

16. Shodně lze pak poukázat i na rozsudek Krajského soudu v Praze z 20. 8. 2018, č. j. 46 A 79/2016 – 40, dle kterého „v judikatuře správních soudů nejsou pochyby o tom, že cestovní průkaz totožnosti nemůže být cizinci vydán podle § 114 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců, jestliže z jeho podání i důvodů, proč o průkaz žádá, je zjevné, že jej nehodlá využít k vycestování do země původu.“ 17. Správní soudy již také potvrdily, že názory vyslovené k § 114 odst. 1 písm. a) jsou použitelné i na znění § 114 odst. 5 písm. a) zákona o pobytu cizinců, neboť v obou ustanoveních se hovoří o vydání cestovního průkazu totožnosti k vycestování (srov. rozsudek NSS z 25. 10. 2017, č. j. 1 Azs 241/2017 – 32, nebo rozsudek zdejšího soudu z 6. 5. 2025, č. j. 10 A 10/2024 – 38). Popsané závěry byly dále převzaty např. i v rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem z 12. 12. 2018, č. j. 15 A 125/2016 – 36, či v nedávné době v rozsudku zdejšího soudu z 6. 11. 2025, č. j. 3 A 49/2025 – 27, v němž soud opět zopakoval, že účelem cestovního průkazu totožnosti k vycestování je výhradně jednorázová cesta mimo území České republiky, nikoli získání pobytového oprávnění.

18. Je přitom třeba odmítnout námitku, že by situace žalobce byla oproti všem těmto případům natolik specifická. Právě naopak, soud má za to, že případ žalobce není nepodobný situaci řešené už v rozsudku 2 Azs 250/2016. V daném případě cizinec odůvodňoval svou žádost tím, že cestovní průkaz totožnosti potřebuje k vyřešení své pobytové situace, přičemž nemá v úmyslu vycestovat z České republiky. Ač se žalobce už ve správním řízení snažil danou věc odlišit od situace, v níž se nachází on, soud podstatné rozdíly mezi oběma případy nevidí. Ani žalobce netvrdí, že hodlá z území vycestovat – pokud uvádí, že vycestovat v budoucnu skutečně zamýšlí, jen mu v tom nyní brání nutnost péče o družku a válka na Ukrajině, jednoduše z toho nelze dovozovat, že nyní z území České republiky vycestovat chce. Vydání průkazu k vycestování nelze založit na velmi vágně definované potencialitě budoucího vycestování. O cestovní doklad může žalobce požádat, jakmile bude vycestování aktuální. Situace žalobce je přitom s odkazovaným případem ve skutečnosti obdobná i v tom, že cestovní průkaz totožnosti žalobce potřebuje v řízení o žádosti o prodloužení svého pobytového oprávnění (pobytové karty). Je tedy zjevné, že žalobce hodlá nadále realizovat svůj pobyt na území České republiky a ve skutečnosti usiluje o vydání dokladu jen za účelem řešení své pobytové situace.

19. Soud přitom rozumí nelehké situaci žalobce, do níž se po letech pobytu na území České republiky dostal. Žalobce nemá k dispozici doklady země svého původu a patrně jediným způsobem, jak může cestovní doklad získat, je právě postup dle § 114 odst. 5 písm. a) zákona o pobytu cizinců. Žalobce se jinými slovy dostal do jakési „procesní pasti“. Soud rozumí i tomu, že jeho družka vyžaduje s ohledem na svůj zdravotní stav péči žalobce. To ostatně nezpochybňovaly ani správní orgány. Tuto situaci ovšem nelze řešit naprostým odhlédnutím od jasně vyjádřeného zákonného požadavku a smyslu a účelu institutu, jehož vydání se žalobce domáhá.

20. Na danou situaci nadto soudní judikatura též reagovala. V již cit. rozsudku 1 Azs 241/2017, NSS uvedl: Ohledně námitky stěžovatele, že se postupem správních orgánů dostal do administrativní pasti, se Nejvyšší správní soud ztotožňuje s pohledem krajského soudu. V nyní rozebírané věci je napadáno rozhodnutí o nevydání cestovního průkazu totožnosti, a to z důvodu nesplnění zákonem vymezených podmínek. V takovém případě neexistuje možnost takový průkaz vydat, což není projevem formalismu, jak namítal stěžovatel, ale povinnosti správních orgánů, resp. soudu řídit se platnou právní úpravou. Jak uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 18. 12. 2008, č. j. 7 As 21/2008 – 101, „[s]právní orgány nejsou nadány pravomocí posoudit zákonnost či ústavnost právních předpisů, které mají povinnost aplikovat. Pokud správní orgán dospěje k závěru, že na daný případ dopadá určitý právní předpis, je zásadně povinen jej aplikovat i za situace, že je přesvědčen o jeho protizákonnosti nebo dokonce protiústavnosti.“. […] správní orgán ve zcela výjimečných případech může, resp. musí rozhodnout jinak, než jak vyplývá ze samotného textu zákona. Takovým způsobem by mohl být prolomen stěžovatelem namítaný „začarovaný kruh“. Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s pohledem krajského soudu, že k takovému průlomu nemůže ve stěžovatelově případě dojít u rozhodnutí o žádosti o vydání cestovního průkazu totožnosti, neboť nezbytnou podmínkou pro vydání tohoto průkazu je skutečnost, že je žádáno za účelem vycestování z území. […] Nejvyšší správní soud ve shodě s krajským soudem shledává možný prostor pro uvážení při rozhodování o vydání povolení k přechodnému pobytu. Konkrétně by bylo možno uvažovat o tom, zda je k žádosti o vydání povolení k přechodnému pobytu dle § 87b nutno předložit všechny požadované podklady, tj. vedle fotografie, dokladu o zdravotním pojištění a dokladu o zajištění ubytování na území i cestovní doklad.

21. Uvedené lze podle názoru zdejšího soudu nepochybně vztáhnout i na polemiku žalobce, podle kterého správní orgány řádně nezohlednily výjimečné rozměry tohoto případu a možný nepřiměřený dopad do soukromého a rodinného života žalobce z pohledu čl. 8 Úmluvy, ale též ustanovení Evropské úmluvy o právech osob se zdravotním postižením, garantující těmto osobám rovné postavení a respektování soukromí i rodiny.

22. Soud nepřehlíží, že i při rozhodování o vydání cestovního průkazu totožnosti může nastat s ohledem na mezinárodní závazky České republiky vyplývající z čl. 8 Úmluvy (či jiné mezinárodní smlouvy) potřeba zohlednit nepřiměřený zásah do soukromého a rodinného života cizince a odhlédnout od zákonných podmínek pro jeho vydání. Půjde však pouze o ojedinělé a specifické případy (rozsudek NSS z 9. 4. 2020, č. j. 7 Azs 367/2019 – 33). Žalovaný se přitom v napadeném rozhodnutí k možným nepřiměřeným dopadům rozhodnutí vyjádřil a popsal, že žalobci nyní není stanovena povinnost opustit území České republiky ani není rozhodováno o jeho dalším pobytu na území, tudíž mu není bráněno v další realizaci jeho soukromého a rodinného života na území.

23. Takovou reakci lze vzhledem k výše uvedenému považovat za dostatečnou. Žalobce nepřiměřené důsledky zamítnutí své žádosti nevidí v pouhém nevydání cestovního dokladu (vycestovat ostatně bezprostředně nehodlá), ale ve spojení s řízením o prodloužení jeho pobytového oprávnění, neboť bez cestovního dokladu mu nebude pobytové oprávnění prodlouženo (tím podle něj dojde k nepřiměřenému zásahu do života jeho a jeho družky). Soud zdůrazňuje, že v takovém případě však mohou a mají být nepřiměřené dopady absence cestovního dokladu (zejména, pokud jde o tvrzenou závislost družky žalobce na jeho péči) zohledněny právě v tomto následném řízení, jak již NSS vysvětlil ve shora připomínaném rozsudku. Žalobci např. lze umožnit nahrazení chybějícího platného cestovního dokladu, coby formálního podkladu, jiným způsobem (shodně též již cit. rozsudek Krajského soudu v Praze 46 A 79/2016). Tímto způsobem namítané dopady do soukromého a rodinného života tudíž nebyly správní orgány v tomto řízení vůbec povinny posuzovat. Předmětná námitka nemohla být důvodná (nebylo tak namístě uvažovat ani o tom, že by družka žalobce mohla být osobou zúčastněnou na řízení).

24. Vzhledem k tomu, že se správní rozhodnutí obou stupňů opírají o dva alternativní rozhodovací důvody, z nichž každý z nich sám o sobě obstojí, je v zásadě již nadbytečné, aby se soud podrobně zabýval tím, zda skutečně nebyla splněna ani podmínka nemožnosti opatřit si cestovní doklad z důvodů nezávislých na vůli žalobce. Ani v případě důvodnosti souvisejícího žalobního bodu, založeného zejména na nedostatečném zjištění skutkového stavu by to totiž na výsledku věci nemohlo nic změnit.

25. Přesto soud v obecné rovině dodává, že správní orgány skutečně nemohou posouzení možnosti cizince opatřit si cestovní doklad odbýt paušálním tvrzením, že zastupitelský úřad cestovní doklady svým občanům standardně vydává, aniž zohlední individuální okolnosti každého případu. Správní orgány musí vždy zkoumat objektivní možnost či nemožnost konkrétního žadatele si cestovní doklad opatřit, a to k okamžiku vydání jejich rozhodnutí a své skutkové závěry adekvátně důkazně podepřít. Žalobce přitom po celou dobu řízení poukazoval na konkrétní skutečnosti (zejména absenci potřebných dokladů), pro které mu Velvyslanectví Ukrajiny v Praze podle něj nemůže cestovní pas vydat. Na druhou stranu nelze přehlížet, že zejména žalovaná v napadeném rozhodnutí zdůraznila, že žalobce skutečnost, že mu velvyslanectvím cestovní doklad opravdu vystaven nebude, v řízení nedoložil. Soud k tomu doplňuje, že žalobce sice tvrdil, že mu Velvyslanectví Ukrajiny sdělilo, že mu cestovní pas opravdu nevystaví, nepředložil však k tomu žádný podklad. Dokládal pouze to, co je obecně k vydání cestovního pasu potřeba. I tak ale bylo podle soudu namístě se alespoň stručně vyjádřit k jednotlivým tvrzením žalobce a ujasnit, zda z nich skutečně nemožnost cestovní pas získat a priori nevyplývá a zda tudíž vlastně už sama o sobě neprokazují nemožnost si cestovní doklad opatřit. Ani případná důvodnost tohoto žalobního bodu však nemohla na celkovém výsledku soudního řízení s ohledem na výše uvedené nic změnit.

IV. Závěr a náklady řízení

26. Soud nemohl shledat žalobu důvodnou, a proto ji podle § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl.

27. Výroky o náhradě nákladů II a III jsou odůvodněny § 60 odst. 1 s. ř. s. Žalobce neměl ve věci úspěch, proto mu právo na náhradu nákladů řízení nenáleží. Žalované pak žádné náklady nad rámec její běžné administrativní činnosti nevznikly, a proto jí soud náhradu nákladů řízení nepřiznal.

Poučení

I. Předmět řízení a vymezení sporu II. Žaloba a vyjádření žalované III. Posouzení žaloby IV. Závěr a náklady řízení