18 A 40/2023 – 44

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Martina Lachmanna a soudců Mgr. Martina Bobáka a Mgr. Jana Ferfeckého v právní věci žalobců: a) A. B. b) C. D. oba bytem X oba zastoupeni Mgr. Ondřejem Tejnorou, LL.M., advokátem sídlem Janáčkovo nábř. 139/57, 150 00 Malá Strana proti žalovanému: Magistrát hlavního města Prahy sídlem Mariánské náměstí 2/2, 110 00 Praha 1 za účasti: Ing. E. F. bytem X zastoupená Mgr. Pavlem Grospičem, advokátem sídlem Sokolovská 85/104, 186 00 Praha 8 o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 22. 2. 2023, čj. MHMP 343693/2023, takto:

Výrok

I. Rozhodnutí žalovaného ze dne 22. 2. 2023, čj. MHMP 343693/2023, a rozhodnutí Úřadu městské části Praha 21, odboru stavební úřad, ze dne 14. 9. 2022, čj. UMCP21/13695/2022/SÚ/Bro, se ruší a věc se žalovanému vrací k dalšímu řízení.

II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobcům na náhradě nákladů řízení částku 14 228 Kč, a to do jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku k rukám zástupce žalobců, Mgr. Ondřeje Tejnory, LL.M., advokáta.

III. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Předmět řízení a vymezení sporu

1. Žalobci se žalobou podanou dne 27. 4. 2023 domáhali zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 22. 2. 2023, čj. MHMP 343693/2023 (dále jen „Napadené rozhodnutí“), kterým žalovaný zamítl odvolání žalobců a potvrdil rozhodnutí Úřadu městské části Praha 21, odboru stavební úřad (dále jen „správní orgán prvního stupně“ či „stavební úřad“) ze dne 14. 9. 2022, čj. UMCP21/13695/2022/SÚ/Bro (dále jen „Prvostupňové rozhodnutí“). Prvostupňovým rozhodnutím bylo zastaveno řízení o žádosti žalobců o dodatečné povolení přístavby cca 2 metrů délky (dále jen „Přístavba“) doplňkové stavby u rodinného domu [č.p.] na pozemku [parc. č.] v [katastrálním území] (dále jen „Stavba“) dle § 66 odst. 1 písm. b) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“).

2. Z doručenky založené ve správním spise se podává, že Napadené rozhodnutí bylo právnímu zástupci žalobců doručeno dne 2. 3. 2023.

II. Rozhodnutí žalovaného (Napadené rozhodnutí)

3. Žalovaný v odůvodnění Napadeného rozhodnutí nejprve stručně zrekapituloval předchozí průběh správního řízení a sumarizoval průběh odvolacího řízení. Současně shrnul obsah podání osoby zúčastněné na řízení v rámci řízení o odvolání. Dále shrnul obsah správního spisu a zhodnocení věci správním orgánem prvního stupně, načež se zabýval jednotlivými odvolacími námitkami žalobců (str. 4–5). Poté žalovaný popsal právní základ věci (str. 6–7), který aplikoval na posuzovaný případ.

4. Při rekapitulaci průběhu správního řízení žalovaný předeslal, že Prvostupňovému rozhodnutí předcházelo dřívější rozhodnutí o předmětu projednávané žádosti, kdy stavební úřad dne 2. 10. 2008 pod čj. Výst/9038/2003/Ko, nařídil odstranění nepovolené Přístavby. Uvedené rozhodnutí bylo potvrzeno v odvolacím řízení rozhodnutím žalovaného ze dne 2. 2. 2009 pod sp. zn. S–MHMP 785736/2008/OST/Lš/Be, v právní moci dne 12. 2. 2009 (dále jen „Rozhodnutí o odstranění Přístavby“).

5. Nová žádost žalobců byla podána dne 8. 4. 2022 a její přílohou je stavební dokumentace, která byla nedostatečně zpracována (situace není opatřena kótami, chybí popisy konstrukcí, není řešen nepovolený přesah Přístavby na cizí pozemek v nepovolené části Stavby, není zakreslen systém odvodu dešťové vody ze střechy, ani řešen způsob likvidace či zasakování na vlastním pozemku).

6. K podané žádosti podala námitky osoba zúčastněná na řízení, která v prvé řadě odkázala na Rozhodnutí o odstranění Přístavby a na skutečnost, že Přístavba nebyla doposud odstraněna. Dále osoba zúčastněná na řízení namítala nevyřešený aspekt stékání vody a sesuvu sněhu ze střechy Přístavby (i Stavby) na pozemek [parc. č.] (dále jen „Sousední pozemek“), nedovolený přesah střechy a předpokládané umístění oken ve štítu při jihovýchodní straně Stavby, která jsou orientována do Sousedního pozemku.

7. Žalobci k námitkám osoby zúčastněné na řízení uvedli, že od vydání Rozhodnutí o odstranění Přístavby došlo ke změně skutkového stavu; stavební úřad rozhoduje o jiné skutkové situaci, pročež stavební úřad není tímto rozhodnutím vázán. K ostatním námitkám žalobci uvedli, že předmětem žádosti je pouze Přístavba v délce cca 2 metry, kdy jinak byla Stavba v roce 1986 povolena, přičemž Přístavba není z domu osoby zúčastněné na řízení vidět. Dále žalobci uvedli, že počítají s vybudováním okapů se svodem dešťové vody na svůj pozemek, že jsou připraveni vyhotovit zařízení na střeše k zabránění sesuvu sněhu a změnit projekt tak, že ve štítu Stavby žádná okna nebudou. Rovněž souhlasili s tím, že ohledně části Přístavby zkrátí při Sousedním pozemku přesah střechy.

8. Po rekapitulaci průběhu správního řízení žalovaný přistoupil k vypořádání odvolacích námitek.

9. K námitce, že Rozhodnutí o odstranění Přístavby s ohledem na uplynulou dobu již není dle § 108 odst. 4 správního řádu vykonatelné, avšak zároveň kvůli němu nelze Přístavbu povolit, což působí neřešitelnou situaci, žalovaný konstatoval, že tato okolnost nemění ničeho na tom, že rozhodnutí je nadále platné. Skutečnost, že povinnost odstranit Přístavbu nebyla vykonána a že tato povinnost nebyla ani vynucena, nezakládá předpoklad pro vydání kladného rozhodnutí v řízení o dodatečném povolení Přístavby, ba právě naopak.

10. Dále se žalovaný vypořádal s námitkou, že stavební úřad neaplikoval závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 10. 2020, čj. 9 As 207/2020 – 32 (dále jen „Rozsudek 9. senátu“), že v řízení o dodatečném povolení stavby lze vydat nové rozhodnutí. Citované rozhodnutí dle žalovaného na danou věc aplikovat nelze; jednak žalobci nepodali žádost o vydání nového rozhodnutí dle § 101 písm. b) správního řádu, jednak ani nebyly splněny podmínky pro vedení nového řízení a vydání nového rozhodnutí. V řízení, jež vyústilo ve vydání Rozhodnutí o odstranění Přístavby, totiž nebylo vydáno zamítavé rozhodnutí o dodatečném povolení Přístavby, pročež nové rozhodnutí vydat nelze.

11. Ani s další námitkou žalobců ohledně změny oproti stavu, kdy bylo vydáno Rozhodnutí o odstranění Přístavby, se žalovaný neztotožnil. Žalovaný konstatoval, že skutkový stav je totožný jako při posledním posuzování v roce 2009, a nadto zůstává nevyřešen základní problém, totiž nedovolený přesah střechy Přístavby na Sousední pozemek.

12. K námitkám žalobců o zástupných důvodech osoby zúčastněné na řízení uváděných v námitkách a tomu, že žalobci se písemně vzdali vybudování plánovaných oken ve štítu Stavby, avšak stavební úřad k tomu nepřihlédl, žalovaný konstatoval, že příjezdová cesta na Sousedním pozemku je přesahem střechy značně omezena, když je úzká a není zřejmé, zda by se v nutnosti zásahu k domu osoby zúčastněné na řízení dostala vozidla IZS. Co se týče vzdání se vybudování plánovaných oken, v tomto směru nedošlo ze strany žalobců k úpravě projektové dokumentace.

13. Závěrem žalovaný shrnul, že žalobci sami v námitkách 1) – 3) konstatují shodu předmětu řízení o dodatečném povolení Přístavby. Žalobci se odvolávají na nevykonatelnost Rozhodnutí o odstranění Přístavby, na možnost vydání nového rozhodnutí a nabízí řešení v podobě odkazu na jiný skutkový stav. Stavební úřad však zjistil, že odkaz na jiný skutkový stav je neopodstatněný. Žalovaný proto souhlasí s názorem stavebního úřadu, že pravomocné Rozhodnutí o odstranění Přístavby brání tomu, aby byla Přístavba dodatečně povolena. Řízení o dodatečném povolení stavby lze totiž vést pouze v rámci řízení o odstranění stavby. Toto vyplývá z ustálené rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu, reprezentované např. rozsudky ze dne 27. 5. 2015, čj. 2 As 166/2015 – 33, nebo ze dne 3. 2. 2022, čj. 2 As 73/2021 – 25. Vzhledem k tomu, že řízení o odstranění Přístavby již bylo pravomocně skončeno a dále že není možné vést samostatné řízení o žádosti o dodatečné povolení Přístavby, bylo řízení o žádosti žalobců nepřípustné dle § 66 odst. 1 písm. b) správního řádu, pročež stavební úřad řízení správně zastavil. Na závěr žalovaný konstatoval, že žádost o dodatečné povolení Přístavby by neobstála ani po věcné stránce, ani po úpravě nedostatečné projektové dokumentace. V žádném případě totiž nelze dodatečně povolit Přístavbu s přesahem části střechy na Sousední pozemek bez oprávnění zřídit stavbu na cizím pozemku.

III. Žaloba

14. V úvodu podané žaloby žalobci shrnuli předmět řízení a okolnosti svědčící o včasnosti podané žaloby.

15. Následně žalobci popsali genezi věci: žalobci doplňkovou Stavbu k rodinnému domu – zahradní domek, vybudovali na zahradě [parc. č.] před rokem 1986. Stavba byla umístěna u hranice se Sousedním pozemkem. Stavba byla zkolaudována ke dni 11. 6. 1986. Žalobci dodrželi podmínky pro výstavbu a vybudovaná a zkolaudovaná Stavba respektovala půdorys stavebního povolení. V důsledku sousedských neshod bylo zahájeno řízení o odstranění údajné Přístavby ke Stavbě v tvrzeném rozsahu 2 metry, která údajně neměla respektovat půdorys povolený původním stavebním povolením. Řízení o odstranění údajné Přístavby probíhalo nejprve před tehdejším Stavebním úřadem a následně byla agenda převedena do pravomoci nově zřízeného Odboru stavebního úřadu Městské části Praha 21. Před převedením agendy mezi oběma úřady došlo mj. ke ztrátě značné části stavebního spisu. Návrh na dodatečné povolení Přístavby v rámci řízení o odstranění Přístavby, zahájeného dne 4. 11. 2003, podali žalobci dne 31. 12. 2003. Tento návrh podali žalobci bez ohledu na skutečný stav věci jako snahu vyřešit věc smírnou cestou. Řízení nakonec bylo skončeno Rozhodnutím o odstranění Přístavby. Žalobci se snažili o vyřešení věci, pročež podali dne 8. 4. 2022 žádost o dodatečné povolení Přístavby. Řízení však bylo Prvostupňovým rozhodnutím dle § 66 odst. 1 písm. b) správního řádu zastaveno.

16. Pod prvním žalobním bodem (v žalobě označeno jako bod 2) žalobci polemizovali s výkladem závěrů Rozsudku 9. senátu, který učinil žalovaný, a nesouhlasili se závěrem žalovaného, že na věc je třeba aplikovat závěry obsažené v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 5. 2015, čj. 2 As 166/2015 – 33. Žalobci poukázali na to, že rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 5. 2015, čj. 2 As 166/2015 – 33, není přiléhavý, když ten se zabývá situací, kdy žádost o vydání dodatečného povolení byla podána až po pravomocném skončení řízení o odstranění stavby. Posuzovaná věc je však obdobná skutkovému stavu, kterým se zabýval Nejvyšší správní soud v Rozsudku 9. senátu, tedy že došlo k podání žádosti o dodatečné povolení stavby v rámci řízení o jejím odstranění. Vzhledem k tomu, že v posuzované věci došlo k podání žádosti o dodatečné povolení stavby v rámci řízení o jejím odstranění, existovala v souladu s § 101 písm. b) správního řádu žádost o vydání rozhodnutí, na kterou bylo možné navázat. Závěr, že není možné vést řízení o dodatečném povolení stavby po vydání pravomocného rozhodnutí o odstranění stavby, tak právě s ohledem na možnost vydání nového rozhodnutí neobstojí. V tomto bodu žalobci rovněž kategoricky odmítli, že by nepodali žádost o vydání nového rozhodnutí, když návrh na dodatečné povolení Přístavby v rámci řízení o odstranění této Přístavby, zahájeného dne 4. 11. 2003, podali žalobci dne 31. 12. 2003.

17. Ve druhém žalobním bodu (v žalobě označeno jako bod 3) žalobci namítali, že Napadené rozhodnutí zakládá absurdní a neřešitelnou situaci. Napadené rozhodnutí totiž staví na tom, že Přístavbu nelze dodatečně povolit, avšak odhlíží od skutečnosti, že Přístavbu nelze ani nuceně odstranit. Žalobci trvali na tom, že jistě nepatří k úkolům státní správy takovéto situace zakládat, ale naopak k takovým situacím nabízet konstruktivní řešení. Je těžko představitelné, že správní orgány konstatují, že situace je zakonzervována a nejsou přitom ochotny nabídnout průchozí řešení.

18. Pod třetím žalobním bodem (v žalobě označeno jako bod 4) žalobci poukazovali na to, že v roce 2008 zakládali do správního spisu znalecký posudek č. 993–46/2008 o porovnání skutečného stavu stavby „Dílna a sklad“ na pozemku [parc. č.], [katastrální území], se stavem stavby při kolaudaci, vypracovaný Ing. XX., ze dne XX. Ze znaleckého posudku plyne, že půdorysné rozměry Stavby jsou totožné se stavem této Stavby v době kolaudace. Ve znaleckém posudku je uvedeno, že stavba „Dílna a sklad“ má půdorys ve tvaru písmene L. Skutečná délka severovýchodní a jihozápadní stěny skladu je větší, než je vyznačeno na výkrese. Proto je v kolaudačním rozhodnutí požadavek předložit výkresy skutečného stavu Stavby. Z fotodokumentace je zřejmé, že ztužující obvodový věnec je průběžný a nemá ani pracovní spáru. Tato skutečnost je důkazem toho, že půdorysné rozměry Stavby jsou totožné se stavem Stavby v době kolaudace. Žalobci namítají, že správní orgány nevysvětlily, proč v řízení o zastavení jejich žádosti vycházely pouze z některých dokumentů stavebního spisu a proč nepřihlédly k tomuto znaleckému posudku.

19. Ve čtvrtém žalobním bodu (v žalobě označeno jako bod 5) žalobci uvedli, že správní orgány obou stupňů vybíraly pro svá rozhodnutí jen některé dokumenty ze sběrného stavebního spisu a lze proto stěží s těmito často neurčitými odkazy na „vybrané“ dokumenty polemizovat. Není zřejmé, z čeho (z jakých podkladů a z jakých spisů) vlastně správní orgány obou stupňů vycházely, když současně odkazují na podklady obsažené ve spisu sp. zn. SZ/UMCP21/05374/2022/SU/Bro a na blíže neoznačené správní spisy a používají pro svoji argumentaci doklady označené např. jako „dochovaná dokumentace“. Další pochybení shledali žalobci v tom, že odůvodnění Napadeného rozhodnutí je velmi kusé a nijak neodstranilo vady odůvodnění Prvostupňového rozhodnutí. Napadené rozhodnutí je tak v podstatě nepřezkoumatelné.

20. Závěrem žalobci poukázali na zásadu proporcionality, kdy předmětem řízení je Přístavba v délce cca 2 metry k 37 letům zkolaudované Stavbě. Odstraněním Přístavby by došlo k nepřiměřenému zásahu do vlastnického práva žalobců.

IV. Vyjádření žalovaného

21. Žalovaný ve svém vyjádření k žalobě ze dne 14. 6. 2023, doručeném soudu 19. 6. 2023, setrval na závěrech uvedených v odůvodnění Napadeného rozhodnutí a navrhl žalobu jako nedůvodnou zamítnout.

22. Ohledně prvého žalobního bodu měl žalovaný za to, že žalobci chybně vyložili závěry Rozsudku 9. senátu. Ve věci, kterou se zabýval Nejvyšší správní soud, navrhovatelé podali žádost o vydání nového rozhodnutí, což umožnilo navázat na původní žádost o vydání dodatečného povolení. V posuzované věci však žalobci žádost o vydání nového rozhodnutí nepodali. Žalobcům tak pravděpodobně uniká samostatnost institutu nového rozhodnutí, který v řízení o dodatečném povolení Přístavby uplatněn nebyl. V posuzovaném případě byla totiž dne 8. 4. 2022 podána toliko nová samostatná žádost o dodatečné povolení Přístavby za situace pravomocného Rozhodnutí o odstranění Přístavby (nikoliv žádost o vydání nového rozhodnutí), pročež je zcela přiléhavý závěr Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze dne 27. 5. 2015, čj. 2 As 166/2015 – 33, že není možné uvažovat o vedení zcela samostatného řízení o dodatečném povolení Přístavby.

23. Žalovaný ve vyjádření nerozporuje, že v řízení o dodatečném povolení stavby je možné vydat nové rozhodnutí podle § 101 písm. b) správního řádu a že takové nové rozhodnutí může při dodržení podmínek § 100 odst. 1 písm. b) správního řádu sloužit jako důvod pro obnovu řízení o odstranění stavby podle § 129 odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“).

24. Jak však žalovaný opakovaně uvedl, žalobci žádnou žádost o vydání nového rozhodnutí nepodali. První zmínka o novém rozhodnutí se objevuje až v podaném odvolání proti rozhodnutí stavebního úřadu, byť stejně bez tvrzení změny okolností a pravomocného rozhodnutí o zamítnutí žádosti o dodatečné povolení. Pokud měli žalobci za to, že zde je taková změna podmínek, která může vést k novému rozhodnutí, mohli podat u stavebního úřadu žádost o zahájení nového řízení a vydání nového rozhodnutí dle § 101 správního řádu s uvedením důvodů pro takové nové řízení. Žalobci však bez zjevné změny podmínek oproti řízení, které vyústilo v Rozhodnutí o odstranění Přístavby, podali právě žádost o dodatečné povolení Přístavby.

25. Žalovaný k tomu dále uvádí, že i kdyby stavební úřad, potažmo žalovaný, odhlédl od procesní překážky daného řízení, žádost o dodatečné povolení předmětné přístavby či žádost o zahájení nového řízení a vydání nového rozhodnutí dle § 101 správního řádu by v daném případě neobstála ani po věcné stránce, a to ani po úpravě nedostatečné projektové dokumentace, ke které stavební úřad záměrně ani nevyzýval, neboť nelze dodatečně povolit stavbu s přesahem části střechy na sousední/cizí pozemek bez prokázání vlastnictví k takovému pozemku či oprávnění zřídit stavbu na cizím pozemku (např. souhlas vlastníků).

26. K námitce pod druhým žalobním bodem žalovaný podotkl, že skutečnost, že povinnost odstranit Přístavbu nebyla vykonána dobrovolně a že tato povinnost nebyla ani vynucena, nezakládá předpoklad pro vydání kladného rozhodnutí v řízení o dodatečném povolení Přístavby. Žalobci jsou povinni respektovat rozhodnutí správního orgánu a tím, že sami nepřistoupili k odstranění Přístavby, jak jim Rozhodnutí o odstranění Přístavby nařizuje, se dopustili přestupku dle § 179 odst. 1 písm. d) stavebního zákona.

27. Ke třetímu žalobnímu bodu žalovaný uvedl, že žalobci si odporují v otázce toho, zda došlo, či nedošlo ke změně skutkového stavu věci. Žalobci totiž současně tvrdí, že existuje shoda předmětu řízení v nyní projednávaném řízení a v řízení ukončeném Rozhodnutím o odstranění Přístavby, a současně tvrdí jiný skutkový stav spočívající v přesahu střechy. Ze spisového materiálu stavebního úřadu nadto vyplývá, že stavební úřad ohledáním na místě zjistil, že stavba viditelně nevykazuje žádných změn (oproti stavu v době vydání Rozhodnutí o odstranění Přístavby).

28. K námitce uvedené pod čtvrtým žalobním bodem žalovaný uvedl, že potvrdil Prvostupňové rozhodnutí na základě procesní překážky, tj. absence řízení o odstranění stavby, a na základě vyhodnocení žádosti o dodatečné povolení Přístavby jako zjevně právně nepřípustné. Žalovaný je přesvědčen o správnosti a aplikovatelnosti závěrů Nejvyššího správního soudu uvedených v rozsudcích ze dne 27. 5. 2015, čj. 2 As 166/2015 – 33, a ze dne 3. 2. 2022, čj. 2 As 73/2021 – 25, z nichž plyne, že není možné uvažovat o vedení zcela samostatného řízení o dodatečném povolení stavby (bez řízení o odstranění stavby).

V. Posouzení věci Městským soudem v Praze

29. Městský soud v Praze ověřil, že žaloba byla podána včas, osobami k tomu oprávněnými, po vyčerpání řádných opravných prostředků a splňuje všechny formální náležitosti na ni kladené. Soud přezkoumal Napadené rozhodnutí i řízení, které mu předcházelo, v rozsahu žalobních bodů, kterými je vázán (§ 75 odst. 1 a 2 s. ř. s.), přitom vycházel ze skutkového a právního stavu v době vydání Napadeného rozhodnutí.

30. O podané žalobě soud rozhodl bez nařízení jednání, neboť byly pro takový postup dány předpoklady stanovené v § 76 odst. 1 ve spojení s § 51 odst. 2 s. ř. s.

31. Jednání nebylo třeba nařizovat ani za účelem provedení dokazování. Provedení důkazních prostředků navržených žalobci shledal soud nadbytečným, neboť tyto byly součástí správního spisu, jehož obsahem se podle ustálené rozhodovací praxe správních soudů samostatně nedokazuje.

32. V posuzované věci brojí žalobci podanou žalobou proti Napadenému rozhodnutí, kterým žalovaný zamítl jejich odvolání a potvrdil Prvostupňové rozhodnutí, jímž stavební úřad zastavil dle § 66 odst. 1 písm. b) správního řádu řízení o žádosti žalobců o dodatečné povolení Přístavby.

33. Žalobci v podané žalobě v rámci několika žalobních bodů poukazovali na to, že Napadené rozhodnutí je nezákonné z důvodů, že za prvé žalovaný věc nesprávně právně posoudil, když nesprávně interpretoval závěry Rozsudku 9. senátu, za druhé rolí správních orgánů je urovnávání komplikovaných situací, nikoliv tvorba absurdních situací, přičemž této roli správní orgány nedostály, za třetí rozměry Stavby postavené a povolené v roce 1986 jsou totožné, k čemuž žalobci založili znalecký posudek, avšak správní orgány z něj bezdůvodně nevycházely, a konečně za čtvrté Napadené rozhodnutí trpí nepřezkoumatelností, kterou žalobci spatřovali v tom, že správní orgány vycházely jen z některých částí spisové dokumentace, přičemž výběr konkrétních dokumentů neodůvodnily, a dále že odůvodnění obou rozhodnutí jsou velmi kusá.

34. Žalobci dále namítali, že správní orgány měly přihlédnout k principu proporcionality a dospět k závěru, že odstraněním Přístavby v délce 2m by došlo k nepřiměřenému zásahu do vlastnického práva žalobců. Námitka nepřezkoumatelnosti 35. Soud se v prvé řadě zabýval čtvrtou námitkou, a to námitkou nepřezkoumatelnosti Napadeného rozhodnutí, kterou posuzoval ve vztahu k předmětu přezkumu. Předmětem přezkumu je zákonnost Napadeného rozhodnutí, tedy lapidárně řečeno otázka, zda žalovaný rozhodl v souladu se zákonem, pokud dle § 66 odst. 1 písm. b) správního řádu zastavil řízení o žádosti, kterou žalobci žádali o vydání dodatečného povolení Přístavby.

36. Správní soudy v minulosti nesčetněkrát judikovaly, že zrušení správního rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost je vyhrazeno vadám správních rozhodnutí, kdy pro absenci důvodů (či pro nesrozumitelnost) skutečně nelze správní rozhodnutí meritorně přezkoumat. Rozhodnutí je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů tehdy, jestliže správní orgán neuvede konkrétní důvody, o něž se jeho rozhodnutí opírá (rozsudek NSS ze dne 21. 12. 2006, čj. 2 As 37/2006 – 63, č. 1112/2007 Sb. NSS), nevypořádá se se všemi odvolacími námitkami (rozsudek ze dne 19. 12. 2008, čj. 8 Afs 66/2008 – 71), či neuvede důvody, proč nepovažoval za důvodnou právní argumentaci účastníka řízení a proč námitky účastníka považuje za liché, mylné nebo vyvrácené, (rozsudek ze dne 14. 7. 2005, čj. 2 Afs 24/2005, č. 689/2005 Sb. NSS). Nepřezkoumatelným pro nedostatek skutkových důvodů pak může být podle ustálené rozhodovací praxe rozhodnutí pro takové vady skutkových zjištění, která utvářejí rozhodovací důvody, typicky tedy tam, kde správní orgán opřel rozhodovací důvody o skutečnosti v řízení nezjišťované, případně zjištěné v rozporu se zákonem anebo tam, kdy není zřejmé, zda vůbec nějaké důkazy v řízení byly provedeny. Za nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost ve smyslu § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. lze považovat zejména ta rozhodnutí, která postrádají základní zákonné náležitosti, z nichž nelze seznat, o jaké věci bylo rozhodováno či jak bylo rozhodnuto, která zkoumají správní úkon z jiných než žalobních důvodů (pokud by se nejednalo o případ zákonem předpokládaného přezkumu mimo rámec žalobních námitek), jejichž výrok je v rozporu s odůvodněním, která neobsahují vůbec právní závěry vyplývající z rozhodných skutkových okolností nebo jejichž důvody nejsou ve vztahu k výroku jednoznačné. Městský soud v Praze v tomto směru pro stručnost odkazuje na závěry vyjádřené mj. v rozsudcích Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, čj. 2 Ads 58/2003 – 75, ze dne 4. 12. 2003, čj. 2 Azs 47/2003 – 130, ze dne 29. 7. 2004, čj. 4 As 5/2003 – 52, ze dne 18. 10. 2005, čj. 1 Afs 135/2004 – 73, č. 787/2006 Sb. NSS, ze dne 14. 7. 2005, čj. 2 Afs 24/2005 – 44, č. 689/2005 Sb. NSS, ze dne 25. 5. 2006, čj. 2 Afs 154/2005 – 245, ze dne 17. 1. 2008, čj. 5 As 29/2007 – 64. Uvedený přístup vychází z ustálené rozhodovací praxe Ústavního soudu (např. nález ze dne 20. 6. 1996, sp. zn. III. ÚS 84/94, nález ze dne 26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97, nález ze dne 11. 4. 2007, sp. zn. I. ÚS 741/06, nález ze dne 17. 12. 2008, sp. zn. I. ÚS 1534/08, nález ze dne 14. 10. 1999, sp. zn. III. ÚS 35/99, či nález ze dne 29. 3. 2011, sp. zn. III. ÚS 3606/10).

37. Dle Městského soudu v Praze však žádná z těchto skutečností v posuzované věci nenastala.

38. Soud s ohledem na rozsah přezkumu podotýká, že Napadené rozhodnutí se primárně zabývalo právní otázkou, zda lze žádost žalobců o dodatečné povolení Přístavby věcně projednat (vést o žádosti řízení a věcně rozhodnout). K této otázce se oba správní orgány postavily negativně a řízení zastavily, přičemž své názory opřely primárně o právní překážku rei administratae pro vedení řízení o dodatečném povolení Přístavby a její výklad prostřednictvím správního řádu a judikatury, resp. o nemožnost vést řízení o této žádosti za situace, kdy bylo pravomocně rozhodnuto o odstranění stavby. Správní orgány se kromě toho v reakci na vzájemné námitky účastníků zabývaly skutkovými okolnostmi věci. Ve vztahu k procesnímu způsobu skončení věci, tj. závěru o zastavení řízení, jsou z odůvodnění Napadeného rozhodnutí jednoznačně seznatelné důvody, pro které žalovaný považoval argumentaci žalobců za neopodstatněnou. Sami žalobci v podané žalobě primárně brojí proti rozdílnému právnímu posouzení závěrů, které Nejvyšší správní soud přijal v Rozsudku 9. senátu, a následně rozhodování správních orgánů v rozporu se základními zásadami dobré správy a obecným principem proporcionality.

39. Polemika žalobců týkající se nepřezkoumatelnosti je pak dle přesvědčení soudu polemikou s dílčími závěry správních orgánů týkajícími se skutkových okolností věci, jak je zjevné mj. i z podané žaloby, nikoliv s posouzením primární argumentační linky správních orgánů ve vztahu k závěru o nemožnosti vést iniciované správní řízení, na níž žalobci reagují dalšími žalobními body. Podstatou projednávané věci je přitom s ohledem na meze soudního přezkumu u tohoto typu správního rozhodnutí právě posouzení otázky zákonnosti závěru o zastavení řízení, ve vztahu k němuž jsou závěry správních orgánů vyslovené v obou rozhodnutích dostatečné pro to, aby je soud mohl přezkoumat.

40. Pokud nyní žalobci v odvolání uvádí, že správní orgány dostatečně neodůvodnily, z jakých konkrétních podkladů založených ve správním spisu týkajících se případné změny Přístavby oproti době, kdy bylo ve věci vedeno řízení o odstranění Přístavby, čerpaly a z jakých důvodů vybraly zrovna ty konkrétní podklady, pak žalobcům je třeba přisvědčit, že odůvodnění těchto úvah správních orgánů v obou správních rozhodnutích absentuje. Soud však podotýká, že pro rozhodnutí správních orgánů zjištěný skutkový stav týkající se případné změny Přístavby oproti době, kdy bylo vedeno řízení o odstranění Přístavby, nebyl rozhodující a nebyl nosným důvodem závěru o zastavení řízení správními orgány, tedy právě toho závěru, jehož zákonnost musí soud v navazujícím přezkumu posoudit (přesto mohou být tyto pasáže pro posouzení zákonnosti postupu správních orgánů při zastavení správního řízení relevantní, jak soud s poukazem na rozhodovací praxi správních soudů rozvádí níže). Případná neúplnost odůvodnění v mimoběžných otázkách nemůže mít za následek nepřezkoumatelnost Napadeného rozhodnutí jako celku, pokud je primární právní závěr správních orgánů jinak srozumitelně vysvětlen a odůvodněn.

41. Soud proto uzavírá, že Napadené rozhodnutí v daném směru, tj. z hlediska předmětu přezkumu, není zatíženo vadami, které by zakládaly jeho nepřezkoumatelnost, resp. které by bránily jeho věcnému přezkumu ze strany soudu, neboť je zřejmé, z jakého důvodu žalovaný řízení zastavil a jak tento důvod právně posoudil, přičemž jeho právní názor je logicky a srozumitelně vyjádřen a má dostatečnou oporu v obsahu správního spisu.

42. Soud tak mohl přistoupit k posouzení jednotlivých žalobních bodů. První žalobní bod 43. Žalobci v prvním žalobním bodu namítli, že žalovaný nesprávně vyložil závěry vyjádřené v Rozsudku 9. senátu, pročež je na posuzovanou věc neaplikoval, ač tak měl učinit.

44. Žalovaný ve vyjádření k žalobě uvedl, že nerozporuje, že v řízení o dodatečném povolení stavby je možné vydat nové rozhodnutí podle § 101 písm. b) správního řádu, avšak žalobci nikdy žádost o vydání nového rozhodnutí dle § 101 písm. b) správního řádu nepodali. Správní orgány proto nemohly řízení o novém rozhodnutí vést.

45. Soud doplňuje, že žalovaný v Napadeném rozhodnutí k otázce aplikovatelnosti závěru Rozsudku 9. senátu, potažmo možnosti vést řízení o žádosti o vydání nového rozhodnutí o pravomocně zamítnuté žádosti o vydání dodatečného povolení, uvedl dva důvody, proč rozhodnutí nepovažoval za aplikovatelné. Prvním důvodem bylo, že vydání nového rozhodnutí v posuzované věcí brání skutečnost, že v daném případě neexistuje pravomocně zamítnutá žádost žalobců o vydání dodatečného povolení. Druhým důvodem byla absence samotné žádosti žalobců o vydání nového rozhodnutí. Žalovaný přitom v odůvodnění Napadeného rozhodnutí také přisvědčil stavebnímu úřadu, jenž své rozhodnutí postavil na tom, že pravomocné Rozhodnutí o odstranění Přístavby brání tomu, aby byla Přístavba dodatečně povolena. V tomto ohledu soud dodává, že pokud žalovaný v průběhu soudního řízení nečinil sporným, že v řízení o dodatečném povolení Přístavby lze vést řízení o vydání nového rozhodnutí, poněkud korigoval závěry, které k této problematice v Napadeném rozhodnutí vyslovil.

46. K vypořádání se s námitkami žalobců uplatněnými v prvním žalobním bodě je nutno se zabývat dvěma souvisejícími právními otázkami, jež každá vyžaduje zvláštní právní posouzení; a to: (a) Lze vydat nové rozhodnutí dle § 101 písm. b) správního řádu ve věci, v níž bylo rozhodnuto o odstranění stavby dle § 88 odst. 1 písm. b) zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, v rozhodném znění (dále jen „stavební zákon 1976“)? (b) Bylo v tomto řízení možno vydat nové rozhodnutí dle § 101 písm. b) správního řádu? (ad a)

47. Dle § 129 odst. 2 stavebního zákona: „[s]tavební úřad zahájí řízení o odstranění stavby uvedené v odstavci 1 písm. b). V oznámení zahájení řízení vlastníka nebo stavebníka poučí o možnosti podat ve lhůtě 30 dnů od zahájení řízení žádost o dodatečné povolení stavby. Byla–li žádost o dodatečné povolení podána před zahájením řízení o odstranění stavby, má se za to, že byla podána v okamžiku zahájení řízení o odstranění stavby. Pokud stavebník nebo vlastník stavby požádá ve stanovené lhůtě o její dodatečné povolení, stavební úřad přeruší řízení o odstranění stavby a vede řízení o podané žádosti. Jde–li o stavbu vyžadující stavební povolení, žadatel předloží podklady předepsané k žádosti o stavební povolení. Jde–li o stavbu vyžadující pouze územní rozhodnutí, žadatel předloží podklady předepsané k žádosti o územní rozhodnutí. V řízení o dodatečném povolení stavby stavební úřad postupuje přiměřeně podle § 90 a § 110 až 115; ohledání na místě je povinné. Účastníky řízení o dodatečném povolení stavby jsou osoby uvedené v § 109, a pokud je v řízení posuzováno umístění stavby nebo změna oproti územnímu rozhodnutí, rovněž osoby uvedené v § 85. Na uplatňování námitek účastníků řízení o dodatečném povolení stavby se obdobně použijí ustanovení o uplatňování námitek v územním a stavebním řízení.“ 48. Dle § 101 písm. b) správního řádu: „[p]rovést nové řízení a vydat nové rozhodnutí ve věci lze tehdy, jestliže b) novým rozhodnutím bude vyhověno žádosti, která byla pravomocně zamítnuta.“ 49. Ustanovení § 129 odst. 2 stavebního zákona tedy zakládá možnost vlastníka stavby, o níž je správním orgánem vedeno řízení o odstranění, požádat o vydání dodatečného povolení. Na základě této žádosti správní orgán vede akcesorické řízení o vydání dodatečného povolení, do jehož vyřešení správní orgán řízení o odstranění stavby přeruší. Správní orgán žádost meritorně přezkoumá, a buď stavbu dodatečně povolí, nebo žádost zamítne, načež pokračuje v řízení o odstranění stavby. Podle této právní úpravy je tedy výsledkem posouzení žádosti o vydání dodatečného povolení meritorní rozhodnutí. Dle § 101 písm. b) správního řádu je právě existence zamítavého meritorního rozhodnutí o žádosti podmínkou pro vedení řízení o vydání nového rozhodnutí.

50. Nejvyšší správní soud v Rozsudku 9. senátu ze dne 21. 10. 2020, čj. 9 As 207/2020 – 32 dospěl k závěru, že: „[v] řízení o dodatečném povolení stavby je možné vydat nové rozhodnutí podle § 101 písm. b) správního řádu. Takové nové rozhodnutí může při dodržení podmínek § 100 odst. 1 písm. b) správního řádu sloužit jako důvod pro obnovu řízení o odstranění stavby podle § 129 odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu.“ 51. Nejvyšší správní soud právní větu odůvodnil tak, že podstatou vydání tzv. nového rozhodnutí je nové posouzení již pravomocně rozhodnuté věci – a to buď za stejných, anebo změněných výchozích skutkových či právních podmínek. Nové řízení s řízením původním v podstatě tvoří jeden celek. Základní podmínkou pro aplikaci § 101 písm. b) správního řádu je pak pravomocné zamítnutí původní žádosti. Dále se Nejvyšší správní soud zabýval tím, zda úzká propojenost řízení o odstranění stavby a řízení o dodatečné povolení stavby podle § 129 odst. 2 stavebního zákona není na překážku samostatnému vedení řízení o vydání nového rozhodnutí o dodatečné povolení stavby, k čemuž uzavřel, že toto propojení není takového charakteru, že by znemožnilo vydání nového rozhodnutí a jeho samostatné vedení podle § 101 písm. b) správního řádu po právní moci rozhodnutí o odstranění stavby. Nejvyšší správní soud však s ohledem na tuto propojenost posuzoval, jaký vliv bude mít nové rozhodnutí o dodatečném povolení stavby na pravomocně ukončené řízení o odstranění stejné stavby. Ohledně této otázky dospěl k závěru, že s ohledem na skutečnost, že řízení o odstranění stavby bylo zahájeno z moci úřední, ve věci absentuje žádost, na jejímž základě by bylo možno v souladu s § 101 písm. b) správního řádu znovu rozhodnout. Nové rozhodnutí v řízení o dodatečném povolení stavby tak neumožňuje automaticky otevřít řízení o odstranění stavby, které bylo zahájeno z moci úřední. Tato skutečnost však vede k tomu, že současně vedle sebe může existovat pravomocné rozhodnutí o odstranění stavby a zároveň nové rozhodnutí o vydání dodatečného povolení. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že tento nevyhovující stav by bylo možno napravit tím, že nové rozhodnutí o dodatečném povolení stavby by mohlo být důvodem pro obnovu řízení o odstranění stavby dle § 100 odst. 1 správního řádu.

52. Z Rozsudku 9. senátu lze učinit obecný závěr, že existence pravomocného rozhodnutí o odstranění stavby nebrání tomu, aby žadatel podal žádost o vydání nového rozhodnutí dle § 101 písm. b) správního řádu, kterým by došlo ke změně rozhodnutí o podané žádosti o vydání dodatečného povolení dle § 129 odst. 2 stavebního zákona, jež byla pravomocně zamítnuta.

53. V posuzované věci však byl v době, kdy probíhalo řízení o odstranění Přístavby, v platnosti a účinnosti stavební zákon 1976, jehož úprava řízení o odstranění stavby a dodatečného povolení byla odlišná.

54. Dle § 88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona 1976: „[s]tavební úřad nařídí vlastníku stavby nebo zařízení odstranění stavby nebo zařízení postavené bez stavebního povolení či ohlášení nebo v rozporu s ním. Odstranění stavby se nenařídí, pokud stavebník prokáže, že stavba je v souladu s veřejným zájmem, zejména s územně plánovací dokumentací, cíli a záměry územního plánování, obecnými technickými požadavky na výstavbu, technickými požadavky na stavby a zájmy chráněnými zvláštními předpisy a jestliže stavebník v řízení o odstranění stavby podá žádost o její dodatečné povolení a předloží podklady a doklady vyžádané stavebním úřadem v jím stanovené lhůtě a v rozsahu jako k žádosti o stavební povolení.“ 55. V řízení o odstranění stavby dle § 88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona 1976 tedy správní orgány věcně nerozhodovaly o žádosti o dodatečné povolení stavby vždy, ale jen v případě, že byly splněny podmínky pro to, aby byla stavba dodatečně povolena. Pak správní orgány vydaly dodatečné povolení. V případě nevyhovění žádosti o dodatečné povolení však žádost nebyla zamítnuta, ale bylo vydáno rozhodnutí o odstranění stavby.

56. Soud připomíná, že přesně takto správní orgány rozhodly v posuzované věci. Stavební úřad zahájil dne 4. 11. 2003 řízení o odstranění Přístavby, načež žalobci podali dne 31. 12. 2003 žádost o vydání dodatečného povolení. Řízení o odstranění Přístavby po několika letech skončilo pravomocným Rozhodnutím o odstranění Přístavby, aniž by bylo vydáno zamítavé rozhodnutí o žádosti žalobců o vydání dodatečného povolení.

57. Vzhledem k tomu, že zákonnou podmínkou pro zahájení a vedení řízení o vydání nového rozhodnutí dle § 101 písm. b) správního řádu je existence pravomocného zamítavého rozhodnutí o žádosti, zabýval se soud otázkou, zda je v případě pravomocného Rozhodnutí o odstranění Přístavby, které bylo přijato za účinnosti stavebního zákona 1976, možné vést řízení o vydání nového rozhodnutí o dodatečném povolení Přístavby, s přihlédnutím k tomu, že v řízení o odstranění Přístavby sice nebyla pravomocně zamítnuta žádost o vydání dodatečného povolení, avšak tato žádost byla podána a materiálně o ní bylo rozhodnuto.

58. Touto otázkou se v rámci odůvodnění zabýval Veřejný ochránce práv ve stanovisku č. 1054/2010/VOP/SN ze dne 5. 5. 2010: „[ř]ízení o odstranění stavby provedené ještě dle § 88 odst. 1 písm. b) starého stavebního zákona je ovšem řízením zcela specifickým (podobně jako řízení dle ustanovení § 129 dle nového stavebního zákona) vzhledem k tomu, že bylo zahájeno z moci úřední, ale v jeho průběhu byl stavebník vyzýván k doložení žádosti o dodatečné povolení stavby s podklady a doklady ve stejném rozsahu jako k žádosti o stavební povolení. Pokud tak stavebník (vlastník stavby) ve stanovené lhůtě (jako ostatně i v tomto případě) neučinil, musel mu stavební úřad odstranění stavby nařídit z úřední povinnosti. Šlo tedy o výsledek řízení obdobný tomu, kterým by bylo zamítnutí návrhu, resp. žádosti (pokud by se jednalo o tzv. řízení návrhové), třebaže nařízením odstranění stavby se jejímu vlastníkovi navíc zakládá povinnost odstranit stavbu. Na tyto případy ale pamatuje ustanovení § 102 odst. 3 správního řádu, dle něhož nové řízení podle § 101 lze zahájit na žádost i v případě, že původní řízení bylo zahájeno z moci úřední, a naopak.“[1]

59. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 11. 1. 2017, čj. 1 As 272/2017 – 82, pak uvedl, že: „[z]e shora podané rekapitulace podstatných skutkových okolností nyní projednávané věci je na první pohled zřejmé (a mezi stranami o tom není sporu), že v průběhu původního řízení o odstranění terénních úprav, z něhož vzešlo rozhodnutí o nařízení odstranění terénních úprav – rekultivace ze dne 26. 4. 2000, č. j. 255/00, osoba zúčastněná na řízení I) nepodala žádost o dodatečné povolení stavby ve smyslu § 88 odst. 1 písm. b) starého stavebního zákona. Řízení o odstranění terénních úprav vedené z úřední povinnosti tedy bylo pravomocně ukončeno nařízením odstranění terénních úprav, aniž by v rámci tohoto řízení byla vznesena žádost o jejich dodatečné povolení. Stavební úřad pak toto rozhodnutí v novém řízení podle § 101 písm. b) správního řádu změnil tak, že povolil stávající a nové terénní úpravy. Již z konfrontace těchto skutkových okolností je bez dalšího zjevné, že nebyly dány zákonné podmínky pro postup stavebního úřadu dle tohoto ustanovení, neboť ve věci neexistovala žádost, která byla pravomocně zamítnuta, a které by bylo možno v novém řízení vyhovět. Předmětem nového řízení byla změna rozhodnutí, které bylo vydáno v řízení vedeném ex officio a v takovém případě není možno podle § 101 písm. b) správního řádu postupovat.“ 60. V rozsudku tak Nejvyšší správní soud neshledal, že by v řízení dle § 88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona 1976, v jehož rámci byla podána žádost o dodatečné povolení stavby, avšak které vyústilo ve vydání rozhodnutí o odstranění stavby, bylo a priori nepřípustné vést řízení dle § 101 písm. b) správního řádu.

61. S ohledem na to, že řešená otázka vyvstala v souvislosti s přijetím stavebního zákona, přihlédl soud též k důvodové zprávě vysvětlující odlišný režim řízení o dodatečném povolení stavby.

62. Zákonodárce v důvodové zprávě k navrhovanému znění § 138 stavebního zákona (současný § 129 stavebního zákona) uvedl, že nová úprava: „[z]achovává se možnost nařídit odstranění stavby provedené bez souhlasu s ohlášením, stavebního povolení nebo v rozporu s ním. Specifikují se důvody, při jejichž existenci musí být odstranění stavby nařízeno. Stavba nemusí být odstraněna jen v případech, kdy její vlastník požádá o dodatečné povolení stavby a prokáže splnění podmínek uvedených v odstavci 3. Zahájené řízení o odstranění stavby se přeruší a žádost o dodatečné povolení stavby se projedná v režimu stavebního řízení. Toto řešení bylo zvoleno pro odstranění určitých pochybností spočívajících v tom, že řízení o odstranění stavby zahájené z podnětu správního orgánu se ukončuje rozhodnutím o dodatečném povolení stavby, o které ale musí její vlastník požádat.“ 63. Z důvodové zprávy je tedy zřejmé, že zákonodárce v zájmu dodržení legislativních pravidel a procesní logiky změnil úpravu řízení o odstranění stavby ve vztahu k dodatečnému povolení, jak bylo zakotveno v § 88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona 1976, a zakotvil v § 129 odst. 2 stavebního zákona akcesorické řízení o dodatečném povolení stavby. Úprava § 88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona 1976 činila v tomto ohledu interpretační a aplikační obtíže, když řízení o odstranění stavby, které bylo zahajováno ex officio, mohlo být v případě uplatnění dispozičního úkonu vlastníka ukončeno kladným rozhodnutím o takové žádosti (bez dalšího rozhodnutí ukončující řízení zahájené ex officio), zatímco v případě nevyhovění podané žádosti se o této žádosti vůbec nerozhodovalo. Novou úpravou došlo k zakotvení dvou řízení, z nichž první bylo zahajováno z úřední povinnosti a druhé na žádost, přičemž o předmětu obou řízení musel správní orgán rozhodnout. Z uvedeného plyne, že úprava stavebního zákona 1976 nebyla legislativně perfektní, když v řízení zahájeném z úřední povinnosti mohlo být o podané žádosti rozhodnuto buď kladně, nebo vůbec. Stavební zákon z roku 2006 tento stav napravil. Lze uzavřít, že i po změně právní úpravy zůstalo zachováno, že žádost o dodatečné povolení lze podat teprve v průběhu řízení o odstranění stavby, nicméně došlo k zásadní změně spočívající v tom, že o žádosti správní orgán meritorně rozhodl, a až následně zastavil či pokračoval v řízení o odstranění stavby.

64. Za této situace dospěl soud k závěru, že právní následky podání žádosti o vydání dodatečného povolení dle § 88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona 1976 a dle § 129 odst. 2 stavebního zákona jsou srovnatelné. V obou případech platí, že pokud by vlastník žádost nepodal, neměl by správní orgán možnost o dodatečném povolení stavby rozhodovat a vedl by pouze řízení o odstranění stavby. V obou případech pak správní orgány podanou žádost o dodatečné povolení stavby věcně přezkoumaly a v případě splnění podmínek pro dodatečné povolení stavby toto dodatečné povolení vydaly. Jediným rozdílem je, že pokud podmínky pro dodatečné povolení stavby nebyly splněny, podle stavebního zákona 1976 nebylo vydáváno samostatné rozhodnutí o zamítnutí žádosti. Tento závěr (tj. faktické věcné zamítnutí žádosti) však byl imanentně obsažen v následně vydaném rozhodnutí správního orgánu v rámci řízení o odstranění stavby.

65. Soud se proto přiklonil k právnímu závěru vyjádřenému ve stanovisku Veřejného ochránce práv, že rozhodnutím o odstranění stavby dle stavebního zákona 1976 bylo zároveň věcně rozhodováno o žádosti vlastníka o dodatečné povolení stavby, a to tak, že tato žádost byla zamítnuta.

66. Soud proto uzavírá, že i v případě pravomocného rozhodnutí o odstranění stavby vydaného v řízení o odstranění stavby dle § 88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona 1976, v němž byla podána žádost o vydání dodatečného povolení, lze vést ve světle shora vyložených závěrů Nejvyššího správního soudu řízení o vydání nového rozhodnutí dle § 101 písm. b) správního řádu.

67. V tomto ohledu je proto třeba odmítnout právní názor žalovaného vyjádřený v odůvodnění Napadeného rozhodnutí, že pravomocné nařízení odstranění stavby bylo samo o sobě překážkou vedení řízení o podané žádosti (v tomto ohledu žalovaný potvrdil shodný nesprávný závěr stavebního úřadu), jakož i závěr, že absence pravomocného rozhodnutí o zamítnutí žádosti o vydání dodatečného povolení brání zahájení řízení o vydání nového rozhodnutí. Jakkoli soud vnímá, že žalovaný posléze v průběhu soudního řízení tento svůj závěr pod vlivem žalobní argumentace relativizoval, platí, že vyjádření žalovaného k žalobě není s ohledem na principy ovládající tento typ soudního řízení způsobilé napravit nedostatky odůvodnění žalobou napadeného správního orgánu, jak potvrzuje i ustálená rozhodovací praxe správních soudů. (ad b)

68. Nato se soud zabýval tím, zda v posuzovaném správním řízení byly dány podmínky pro vedení řízení o vydání nové žádosti dle § 101 písm. b) správního řádu.

69. Dle § 101 písm. b) správního řádu: „[p]rovést nové řízení a vydat nové rozhodnutí ve věci lze tehdy, jestliže b) novým rozhodnutím bude vyhověno žádosti, která byla pravomocně zamítnuta.“ 70. Dle § 102 odst. 3 správního řádu: „[n]ové řízení podle § 101 lze zahájit na žádost i v případě, že původní řízení bylo zahájeno z moci úřední, a naopak. Žádost může podat kterýkoli z účastníků původního řízení, nebo jeho právní nástupce za předpokladu, že je původním rozhodnutím přímo dotčen.“ 71. Řízení o vydání nového rozhodnutí dle § 101 písm. b) správního řádu lze dle § 102 odst. 3 správního řádu vést pouze na základě žádosti (tedy neexistuje varianta vedení řízení ex officio). Proto a s přihlédnutím k tomu, že řízení o vydání nového rozhodnutí dle § 101 písm. b) správního řádu lze vést až poté, co byla pravomocně zamítnuta původní žádost účastníka, je zřejmé, že k zahájení řízení o vydání nového rozhodnutí nepostačuje samotná původní žádost, ale účastník původního řízení musí podat žádost novou. Na základě této nové žádosti pak správní orgán zkoumá, zda jsou splněny podmínky dle § 101 písm. b) správního řádu pro to, aby mohl vést řízení o vydání nového rozhodnutí o původní žádosti a případně o původní žádosti znovu rozhodnout.

72. Pro vedení řízení dle § 101 písm. b) správního řádu jsou proto třeba celkem dva dispoziční úkony účastníka; původní žádost a žádost o vydání nového rozhodnutí.

73. Pokud žalobci uvádí, že k vedení řízení o vydání nového rozhodnutí postačuje jejich původní žádost o vydání dodatečného povolení Přístavby, je třeba jejich právní názor korigovat. Existence žádosti o vydání dodatečného povolení je sice nezbytná, nicméně řízení o vydání nového rozhodnutí nelze vést, pokud by následně nebyla podána také žádost o vydání nového rozhodnutí.

74. Soud se proto dále zabýval tím, zda žalobci tyto dva samostatné procesní úkony učinili.

75. Mezi účastníky není sporné, že žalobci dne 31. 12. 2003 podali žádost o vydání dodatečného povolení Přístavby. Tato skutečnost plyne rovněž ze správního spisu, pročež soud uzavírá, že žalobci tento první procesní úkon učinili.

76. Mezi účastníky však není shoda na tom, zda žalobci podali žádost o vydání nového rozhodnutí. Žalovaný má za to, že žádost žalobců ze dne 8. 4. 2022 je (další, novou) žádostí o vydání dodatečného stavebního povolení, nikoliv žádostí o vydání nového rozhodnutí. Žalobci na druhé straně kategoricky odmítli, že by žádost o vydání nového rozhodnutí nepodali, když návrh na dodatečné povolení Přístavby podali dne 31. 12. 2003. K tomu soud opakuje, že argumentace žalobců, že k vedení řízení o vydání nového rozhodnutí postačuje podání původní žádosti, je nesprávná.

77. Soud připomíná, že toto řízení je vedeno na základě žádosti žalobců ze dne 8. 4. 2022 označené jako „žádost o dodatečné povolení“. Správní orgány s ohledem na označení žádosti k této přistupovaly jako k žádosti o zahájení řízení ve věci dodatečného povolení Přístavby; měly přitom za to, že s ohledem na vydané Rozhodnutí o odstranění Přístavby nemohly rozhodnout jinak, než řízení o žádosti o vydání dodatečného povolení dle § 66 odst. 1 písm. b) správního řádu jako řízení o žádosti nepřípustné dle § 45 odst. 3 správního řádu (překážka rei administratae) zastavit.

78. Pokud by se však svým obsahem jednalo o žádost o vydání nového rozhodnutí, měly správní orgány posoudit, zda jsou dány důvody pro vydání nového rozhodnutí, a pokud by tomu tak nebylo, měly řízení o žádosti zastavit dle § 102 odst. 4 správního řádu.

79. Diametrálně odlišnými následky toho, zda účastník požaduje vydání nového rozhodnutí, nebo vydání dalšího dodatečného povolení se věnuje komentářová literatura k § 129 stavebního zákona: „[d]ruhá typová situace pro využití nového rozhodnutí u nepovolené stavby nastává, jestliže stavební úřad zamítl žádost o dodatečné povolení stavby a vlastníkovi nařídil její odstranění, nicméně vydání dodatečného povolení by (v současnosti) nic nebránilo. Musíme ovšem rozlišit, zda vlastník stavby podává novou žádost o dodatečné povolení, nebo zda žádá, aby stavební úřad znovu posoudil jeho původní žádost (tedy aby vydal nové rozhodnutí podle § 101 správního řádu). Nová žádost o dodatečné povolení v situaci, kdy už existuje pravomocné rozhodnutí o odstranění stavby, je zjevně právně nepřípustná, neboť stavební zákon umožňuje zahájit řízení o dodatečném povolení jenom v rámci běžícího řízení o odstranění stavby. Řízení o takové žádosti musí stavební úřad zastavit podle § 66 odst. 1 písm. b) správního řádu (rozsudky NSS 1 Ans 9/2009–87, 2 As 166/2015–33). Naproti tomu nové rozhodnutí, jímž se vyhoví původní žádosti, stavební úřad podle některých názorů vydat může (rozsudek NSS 3 As 35/2015–32 – zde pouze hypoteticky a nad rámec nutného odůvodnění, dále stanoviska ombudsmana 6240/2006/VOP, 967/2009/VOP a 1054/2010/VOP). Vlastník tak může dosáhnout dodatečného povolení své stavby, jestliže např. až po vydání zamítavého rozhodnutí dojde ke změně územního plánu v jeho prospěch, jestliže upraví účel užívání stavby tak, aby jej uvedl do souladu se stávajícím územním plánem, nebo pokud získá ex post právo k pozemku pod stavbou.“[2]

80. Vzhledem k tomu, že správní orgány jsou povinny posuzovat podání účastníka podle svého obsahu, zabýval se soud dále tím, zda správní orgány tuto žádost posoudily správně, či zda se svým obsahem jedná o žádost o nové projednání původní žádosti o dodatečné povolení Přístavby. Od toho, zda správní orgány posoudily žádost žalobců ze dne 8. 4. 2022 správně, se pak odvíjí otázka zákonnosti Prvostupňového rozhodnutí a Napadeného rozhodnutí, tedy zákonnosti závěru o zastavení řízení.

81. Dle § 37 odst. 1 správního řádu: „[p]odání je úkonem směřujícím vůči správnímu orgánu. Podání se posuzuje podle svého skutečného obsahu a bez ohledu na to, jak je označeno.“ 82. K povinnosti správních orgánů hodnotit podání účastníků dle jeho obsahu se opakovaně vyjádřil Nejvyšší správní soud, kdy např. v rozsudku ze dne 11. 9. 2008, čj. 1 As 30/2008 – 49, konstatoval, že: „[a]dresáti veřejných subjektivních práv a povinností v oblasti veřejné správy jsou v převážné většině právní laici, na nichž nelze vyžadovat, aby své žádosti formulovali zcela pregnantně a pojmenovávali věci přesnými zákonnými termíny, případně dokonce citovali v žádostech přesná zákonná ustanovení. Správní orgány musí při výkonu veřejné moci akceptovat užívání běžného neodborného jazyka ze strany uživatelů veřejné správy. Pokud jsou výrazy z oblasti běžného jazyka nedostatečné, vzbuzující právní nejasnost z pohledu správního orgánu, musí správní orgán vyzvat žadatelek upřesnění obsahu žádosti a vysvětlit mu, proč je upřesnění nezbytné. Platí totiž zásada, že podání je nutno vždy posuzovat podle jeho skutečného obsahu (k čemu směřuje), nikoliv formálního označení (§ 19 odst. 2 správního řádu z roku 1967, § 37 odst. 1 správního řádu z roku 2004).“ 83. Jak k tomu příhodně doplňuje komentářová literatura, povinnost správního orgánu posuzovat podání podle svého obsahu je omezena tím, že: „[s]právní orgán nemůže za účastníka domýšlet, co asi chtěl či mohl chtít učinit. Je na účastníkovi řízení, aby v podání co možná jednoznačně vyjádřil, co je jeho účelem a čeho se po správním orgánu domáhá, a nebude–li mít správní orgán jasno, resp. bude–li mít pochybnosti o obsahu a účelu podání, postupuje podle odst. 3, tedy vyzve podatele k odstranění vad podání.“[3]

84. Stejnými limity je vázán i soud, který maje toto na zřeteli přistoupil k posouzení obsahu žádosti žalobců ze dne 8. 4. 2022 a jejich navazujících procesních úkonů.

85. Žalobci dne 8. 4. 2022 podali žádost označenou jako „[ž]ádost o dodatečné povolení“, v níž je uvedeno: „[n]a základě rozhodnutí č.j. UMCP21/08208/2009/SU/Kop předkládám dokumentaci k úpravě doplňkové stavby u stávajícího RD [č.p.], na pozemku [st.č.p.] [k.ú.]“.

86. Součástí žádosti byla projektová dokumentace k dodatečnému povolení přístavby doplňkové stavby. V části B, Souhrnná technická zpráva, je uvedeno, že: „[j]ednostupňový projekt řeší skutečnost, že oproti zkolaudované dokumentaci ověřené ve stavebním řízení, byla stavba, hned při původním provádění, postavena v mírně větším rozsahu jejím prodloužením o cca 2 m, podél cesty náležející k sousednímu pozemku a směrem k RD stavebníka. Celá doplňková stavba byla povolena stavebním úřadem a zkolaudována čj. 2361/86/výst/Ka/Fl ze dne 11. 6. 1986. Předmětné dodatečné povolení stavby se týká povolení změn, které nastaly v průběhu výstavby, ale nebyly zatím dodatečně povoleny, protože nařízené doplnění PD po kolaudaci stavby nebylo v archivu nalezeno. Předmětná dokumentace tedy pouze dodatečně povoluje dílčí část zkolaudovaného stavu, která zatím nebyla stavebně povolena.“ V části B.2.1 je uvedeno, že: „[p]rojektová dokumentace řeší dodatečné povolení přístavby doplňkové stavby.“ 87. Z obsahu žádosti a přiložené stavební dokumentace nelze jednoznačně dovodit, čeho se žalobci domáhali. Ač je žádost nadepsána jako žádost o vydání dodatečného povolení a přiložená stavební dokumentace užívá pouze pojem „dodatečné povolení“, žalobci v žádosti rovněž odkazují na usnesení vydané v dříve vedeném správní řízení o odstranění Přístavby. Žalobci podali žádost bez zastoupení, což mohlo způsobit nejasné vyjádření toho, jakou cestou požadovaného následku chtějí dosáhnout. Z podání plyne, že žalobci se domáhají legalizace své „černé stavby“, nicméně nelze bez dalšího určit, zda tohoto cíle chtěli dosáhnout další žádostí o dodatečné povolení či žádostí o vydání nového rozhodnutí navazujícího na dříve vedené správní řízení. Podání označené jako „Žádost o dodatečné povolení“ tedy nutně nebylo, resp. nemuselo být svou povahou žádostí o opakování řízení o dodatečném povolení stavby; stejně tak mohlo být svou povahou i žádostí o nové rozhodnutí, neboť indikovaného výsledku se žalobci teoreticky mohli domoci právě prostřednictvím nového rozhodnutí (jež by bylo právě dodatečným povolením). Ani samo označení podání tak nelze podle názoru soudu jednoznačně vnímat jako okolnost svědčící o tom, že žalobci svým podáním zamýšleli žádat o dodatečné povolení stavby, nikoli o vydání nového rozhodnutí ve věci takové žádosti.

88. V protokolu o ústním jednání spojeném s místním šetřením ze dne 23. 6. 2022 je na str. 2 uvedeno: „[p]ředmětem žádosti bylo dodatečné povolení části stavby (severozápadní část), která byla realizována nad rámec stavebního povolení vydaného odborem výstavby ONV Praha 9 v 80. letech minulého století. Současně s tím je v dokumentaci zakreslen stav navrhovaných úprav v části stavby, která byla řádně povolena v 80. letech.“ 89. Z protokolu o ústním jednání opět plyne, že žalobci mají v úmyslu „zlegalizovat“ Přístavbu, která byla postavena nad rámec vydaného stavebního povolení tím, že bude vydáno dodatečné povolení. Z okolností zaznamenaných v protokolu však nelze dovodit, jakou konkrétní procesní cestu žalobci zvolili.

90. Podání žalobců učiněné jejich právním zástupcem ze dne 30. 8. 2022 je nadepsáno: „[d]odatečné povolení přístavby doplňkové stavby u rodinného domu …“, přičemž shrnuje stanoviska žalobců ve věci. V bodě 1/ je uvedeno, že: „[n]avrhovatelé z opatrnosti podali návrh na dodatečné povolení přístavby. Z obsahu spisu týkajícího se kolaudace stavby v roce 1986 však jasně vyplývá, že stavební povolení bylo vydáno a stavba byla kolaudována v rozsahu zahrnujícím a pokrývajícím celý současný půdorys budovy.“ Dále je ve stanovisku uvedeno, že: „[v] případě odlišného názoru stavebního úřadu je třeba zdůraznit, že v mezidobí od pravomocného rozhodnutí o odstranění dotčené části stavby … došlo ke změně skutkového stavu přístavby a nyní stavební úřad rozhoduje o jiné skutkové věci a není tedy rozhodnutím … vázán.“ 91. Shrnující stanovisko žalobců obsahuje několik vzájemně si odporujících tvrzení, přičemž další tvrzení má správní orgán přezkoumat, pokud předcházejícímu tvrzení nepřisvědčí. Žalobci v prvé řadě tvrdí, že Přístavba je postavena v souladu se stavebním povolením (což odporuje zápisu z ústního jednání). Pro případ, kdyby správní orgán měl za to, že tomu tak není, pak žalobci tvrdí, že došlo ke změně skutkových okolností, pročež správní orgán není vázán rozhodnutím o odstranění stavby.

92. Z tohoto obecného tvrzení však není bez dalšího zřejmé, že by žalobci měli v úmyslu podanou žádostí navazovat na původní řízení o dodatečném povolení. Jedná se však již o druhý náznak toho, že žalobci svou žádost směřují nikoliv k vydání dalšího dodatečného povolení, ale k vydání nového rozhodnutí. Z argumentace lze totiž zcela jistě dovodit, že žalobci jsou si vědomi návaznosti původního řízení na vedené řízení.

93. V odvolání ze dne 7. 10. 2022 pak žalobci již konkrétně uvádí, že: „[z]a popsaných okolností nic nebrání v nyní posuzované věci v navázání na předchozí řízení o dodatečném povolení přístavby, a tedy následnému vydání kladného rozhodnutí o dodatečném povolení přístavby.“ Žalobci v odvolání dále explicitně tvrdí, že došlo ke změně skutkového stavu a „[p]odstatou vydání tzv. nového rozhodnutí je nové posouzení již pravomocně rozhodnuté věci. … Nové řízení vlastně tvoří s původním řízením jeden celek. … Z tohoto úhlu pohledu tedy v nyní posuzované věci pravomocné rozhodnutí o odstranění stavby (které se týkalo jiného skutkového stavu) nebrání vydání kladného rozhodnutí o dodatečném povolení přístavby.“ 94. Z odvolání plyne, že žalobci mají za to, že se v řízení domáhají vydání nového rozhodnutí v rámci původního řízení o dodatečné povolení Přístavby. Tento závěr lze dovodit z toho, že žalobci v odvolání argumentují základními znaky řízení o vydání nového rozhodnutí: provázaností s původním řízením, tím, že se jedná o celek těchto řízení, potřebou nového posouzení rozhodnuté věci a potřebou změny okolností. Žalobci dále odkazují na Rozsudek 9. senátu, který se zabývá právě možností vést řízení o vydání nového rozhodnutí ohledně pravomocně zamítnuté žádosti o vydání dodatečného povolení.

95. Ač z úkonů žalobců předcházejících podání odvolání volba tohoto procesního postupu (řízení o vydání nového rozhodnutí) jednoznačně nevyplývá, nejpozději z odvolání lze seznat, že argumentace žalobců směřuje k jinému druhu řízení, než které bylo správními orgány vedeno, resp. přesněji řečeno zastaveno (řízení o dodatečné povolení). Argumentace žalobců není nahodilá – navazuje na dílčí tvrzení v předchozích podáních, není tedy primárně vedena pouhou snahou žalobců o změnu pro ně nepříznivého Prvostupňového rozhodnutí, ale navazuje na dílčí argumentaci, kterou žalobci uváděli již v řízení před správním orgánem prvního stupně.

96. Nelze sice odhlédnout od toho, že podání žalobců před správními orgány byla i přes jejich právní zastoupení nepřehledná a v mnoha ohledech zmatená a nesrozumitelná, nicméně právě s ohledem na tuto nesrozumitelnost nelze dát bez dalšího za pravdu závěru správních orgánů, že žalobci svým podáním zamýšleli nepřípustným způsobem iniciovat další řízení o žádosti o dodatečném povolení Přístavby. Ostatně platí, že sám stavební úřad svým postupem k znepřehlednění procesní situace do značné míry přispěl, pokud na jedné straně řízení pro zjevnou právní nepřípustnost žádosti zastavil, avšak na straně druhé předtím postupoval, jako by toto řízení standardně vedl, realizoval v něm ústní jednání s ohledáním na místě, věnoval se skutkovým okolnostem případu a tyto rovněž do určité míry reflektoval v odůvodnění Prvostupňového rozhodnutí.

97. Městský soud v Praze v tomto ohledu poukazuje na závěr vyjádřený v rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem – pobočka Liberec ze dne 15. 2. 2023, čj. 59 A 78/2022 – 42, že pokud se správní orgán ve věci, v níž není jasné, zda žalobce žádá o vydání nového rozhodnutí nebo o vydání (dalšího) dodatečného povolení, pustil do porovnávání projektové dokumentace předložené žalobcem v předchozím a nově zahájeném řízení o dodatečném povolení stavby a úvah, zda v nově vedeném řízení žalobce znovu neunesl důkazní břemeno o tom, že stavbu nebylo možné umístit jinde, ve své podstatě posuzoval, zda jsou dány podmínky pro věcné vyhovění nové žádosti ve smyslu § 101 písm. b) správního řádu. Za takové situace již nebylo možné, aby správní orgán řízení o žádosti zastavil dle § 66 odst. 1 písm. b) správního řádu, ale fakticky svým přezkumem žádost věcně přezkoumal jako žádost o vydání nového rozhodnutí a v případě nesplnění podmínek měl postupovat dle § 102 odst. 4 správního řádu.

98. V nyní posuzované věci správní orgány zastavení řízení primárně odůvodnily závěrem, jenž v soudním přezkumu z výše uvedených důvodů neobstál, totiž že existuje pravomocné Rozhodnutí o odstranění Přístavby, které představuje překážku pro vedení dalšího řízení o dodatečné povolení Přístavby. Kromě závěrů odůvodňujících procesní skončení řízení z důvodu nepřípustnosti podání žádosti se však správní orgány také, jak bylo naznačeno výše, vyjadřovaly ke skutkovým tvrzením a v návaznosti na námitky osoby zúčastněné na řízení a navazující reakci žalobců kromě jiného porovnávaly aktuální skutkový stav se stavem v původním řízení o odstranění Přístavby. Z obou rozhodnutí lze seznat, že správní orgány se skutkovými námitkami a tvrzeními ve skutečnosti zabývaly, jakkoli tak učinily relativně úsporně, snad aby dostály povinnosti odůvodnění rozhodnutí dle § 68 odst. 3 správního řádu. Jakkoli samotný právní závěr obou správních orgánů o zastavení řízení na posouzení těchto námitek nespočíval, nelze optikou shora připomenutých závěrů přehlédnout, že svým postupem (opatřením o zahájení řízení, nařízení a konání ústního jednání a posuzováním skutkových okolností věci) mohl stavební úřad vyvolat u žalobců dojem, že vede takové řízení, které by na procesní pozici žalobců bylo jako jediné způsobilé něčeho změnit.

99. Jakkoli tedy správní orgány konstatovaly, že důvodem pro zastavení je překážka rei administratae (a v případě žalovaného též nesprávný právní závěr, že ve věci žalobců pro absenci formálního rozhodnutí o zamítnutí žádosti žalobců o vydání dodatečného povolení nelze vést nové řízení), není ve světle závěrů Krajského soudu v Ústí nad Labem – pobočky v Liberci rovněž bez významu, že se současně přes procesní skončení věci věnovaly i otázkám, které nemohly být věcně posuzovány za situace, kdy bylo řízení usnesením podle § 66 odst. 1 písm. b) správního řádu zastaveno. I tato okolnost tedy do značené míry indikuje, že správní orgány nepostavily na jisto, jaké řízení ve skutečnosti vedly.

100. Soud je přitom přesvědčen, že za situace, kdy (i.) dispoziční úkon žalobců na daném skutkovém půdorysu legitimně mohl vzbuzovat pochybnosti o tom, čeho se žalobci svým úkonem domáhají, a (ii.) kdy správní orgány namísto vyjasnění procesní situace přistoupily k nařízení ústního jednání a posuzování konkrétních skutkových okolností řešené věci, aby posléze (iii.) řízení sice skončily procesně, avšak současně v rozhodnutí posuzovaly a hodnotily skutkové okolnosti věci, přičemž (iv.) opřely své závěry o nepřípustnosti vedení řízení především o takové důvody, jež ve světle výše uvedeného neobstály (tj. že již bylo pravomocně rozhodnuto o odstranění stavby a že chybí pravomocně zamítnutá žádost o dodatečné povolení stavby), zatížily řízení zásadní vadou dle § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s., pro kterou nemohl jejich závěr o nemožnosti vést řízení o podané žádosti, resp. její zjevné právní nepřípustnosti obstát.

101. Soud v tomto směru připomíná, že dle § 37 odst. 3 správního řádu: „[n]emá–li podání předepsané náležitosti nebo trpí–li jinými vadami, pomůže správní orgán podateli nedostatky odstranit nebo ho vyzve k jejich odstranění a poskytne mu k tomu přiměřenou lhůtu.“ 102. V závěru č. 50 ze zasedání poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu ze dne 11. 12. 2006 je konstatováno, že: „[z] § 37 odst. 3 správního řádu vyplývá, že podání může trpět jinými vadami než tím, že vůbec neobsahuje předepsanou náležitost nebo je neúplné. Jinými vadami podání se rozumějí nepřesnost, neurčitost nebo nesrozumitelnost náležitostí nebo některé z nich. … Vadou naopak není nesprávnost určité argumentace nebo uváděných důvodů.“ 103. S ohledem na to, že ani z žádosti ze dne 8. 4. 2022 jednoznačně neplynulo, jakým procesním postupem se žalobci domáhali dodatečné legalizace Přístavby a tato nejasnost se jako červená nit táhla dalšími úkony žalobců, bylo podle přesvědčení soudu za situace, kdy rozhodovací praxe správních soudů představovaná především opakovaně poukazovaným Rozsudkem 9. senátu umožnuje žádat v těchto typech případů o vydání nového rozhodnutí, na místě, aby stavební úřad žalobce dle § 37 odst. 3 správního řádu vyzval k odstranění vady jejich žádosti spočívající v neurčitosti toho, jaké řízení žalobci zahájili, resp. o vydání jakého rozhodnutí usilují. Soud dodává, že po podání odvolání, z něhož jednoznačně plynulo, že žalobci svou argumentaci směřují do jiného typu řízení a zcela zjevně usilují o iniciaci nového řízení vedoucího k dodatečnému povolení stavby, pak byla potřeba přehodnocení závěru o tom, že se žalobci toliko domáhají dalšího dodatečného povolení, již očividná.

104. Vydání takové výzvy a vyjasnění vůle žalobců bylo vhodné i s ohledem na zásadní důsledky spojené s volbou typu toho daného řízení, kdy řízení o vydání dodatečného povolení s ohledem na Rozhodnutí o odstranění Přístavby nemohlo skončit meritorním rozhodnutím, zatímco řízení o vydání nového rozhodnutí potenciál meritorního projednání věci neslo.

105. Správnost procesního postupu spočívajícího ve vydání výzvy potvrzuje i komentářová literatura: „[t]o, že veřejný ochránce práv (a zčásti i správní soudy) připouští vydání nového rozhodnutí o dodatečném povolení stavby, představuje velký ústupek černým stavebníkům. Nicméně akceptujeme–li jej, měli bychom zákon vykládat ve prospěch adresáta veřejné správy. Jestliže tedy nebude zřejmé, o co žadatel po vydání pravomocného rozhodnutí o odstranění stavby usiluje – zda žádá o nové rozhodnutí či o (nepřípustné) zahájení nového řízení o dodatečném povolení – měl by jej stavební úřad poučit o důsledcích obou možností a na základě toho jej vyzvat k upřesnění žádosti.“[4]

106. Pokud za shora uvedené situace správní orgány nevyzvaly žalobce k upřesnění, jaké řízení svou žádostí zahájili, přesto však předtím, než řízení z nesprávných důvodů zastavily, přistoupily k nařízení ústního jednání a posuzování a hodnocení konkrétních skutkových okolností řešené věci, jemuž se věnovaly také v samotném rozhodnutí, dopustily se podle přesvědčení soudu zásadní procesní vady, kterou nelze zhojit v řízení před soudem, a pro kterou je třeba Napadené rozhodnutí podle § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. zrušit. Těmito vadami je přitom zatíženo i Prvostupňové rozhodnutí, soud proto přistoupil i ke zrušení tohoto rozhodnutí.

107. Vzhledem k tomu, že v posuzované věci je nyní po dalších podáních žalobců, především pak po podaném odvolání, jasné, jaké řízení bylo žádostí žalobců ze dne 8. 4. 2022 zahájeno, resp. o zahájení kterého řízení žalobci svými podáními usilovali, bude na stavebním úřadu, aby vedl řízení o žádosti o vydání nového rozhodnutí.

108. Jak přitom soud uvedl výše, žádost žalobců měla ve stavebním úřadu přinejmenším vzbudit pochybnost, zda ve skutečnosti žalobci nezamýšlejí zahájit svým podáním jiné řízení – jediné řízení, které by z hlediska jejich postavení mělo přinejmenším potenciálně určitý efekt. O tom, že si stavební úřad takové vůle žalobců mohl být vědom, ostatně svědčí i shora akcentovaná okolnost, že sám se v rozhodnutí, kterým řízení zastavil, dílem „pustil“ do věcného posouzení skutkových okolností věci.

109. Soud ovšem dodává, že je současně na žalobcích, aby oni sami na druhé straně také vyhodnotili, zda žádost v podobě, v níž byla podána, poskytuje ve světle výše uvedených závěrů dostatečný podklad pro to, aby mohli být se svou žádostí úspěšní. Není totiž na správních orgánech, aby žalobcům daly podrobný návod, jakým způsobem mají tvrdit či prokazovat práva, která chtějí žádostí přiznat. Bude tedy na žalobcích, aby sami vyhodnotili, zda jejich podání potřebná tvrzení a návrhy na dokazování obsahují.

110. Soud v tomto směru dodává, že k podstatě řízení o vydání nového rozhodnutí se vyjádřil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 30. 10. 2018, čj. 5 As 122/2016 – 43: „[k] novému posouzení pravomocně rozhodnuté věci a vydání nového rozhodnutí dle citovaného ustanovení není třeba ani změny skutkových či právních okolností věci. V tomto ohledu není správní řád rovněž nijak limitující. Je však potřeba připustit, že podstata toho, proč je možné původně zamítnuté žádosti vyhovět, zpravidla bude spočívat právě ve změně výchozích skutkových či právních okolností věci (někdy se v tomto případě ve zvláštních zákonech hovoří o rozhodování cum clausula rebus sic stantibus či institutu zásadní změny okolností).“ Obdobně se k podmínkám a předmětu nového řízení vyjadřuje zdejší soud v novějším rozsudku ze dne 22. 6. 2023 čj. 10 A 102/2022 – 88. Posouzení těchto okolností pak leží na správním orgánu, který následně buď řízení o žádosti dle § 102 odst. 4 správního řádu zastaví, nebo dodatečné povolení Přístavby vydá. Druhý žalobní bod 111. Žalobci v druhém žalobním bodu namítli, že Napadené rozhodnutí zakládá neřešitelnou situaci, kdy Přístavbu nelze ani dodatečně povolit, ani nuceně odstranit. Rolí správních orgánů je urovnávání komplikovaných situací, nikoliv tvorba absurdních situací, přičemž této roli správní orgány nedostály.

112. Žalovaný na námitku reagoval tak, že tuto situaci vytvořili sami žalobci tím, že nerespektovali Rozhodnutí o odstranění Přístavby. Pokud nyní argumentují faktickou nevykonatelností Rozhodnutí o odstranění Přístavby, pak to není důvodem pro dodatečné povolení dané Přístavby.

113. Co se týče obsahu námitky žalobců, formulace žalobního bodu ze strany žalobců není zcela srozumitelná. S ohledem na to, že žalobci se dovolávají toho, že rolí správních orgánů je řešit komplikované situace a nezakládat nové, námitka patrně směřuje do (nespecifikovaných) zásad činnosti správních orgánů, které měly správní orgány porušit.

114. Dle § 2 odst. 1 správního řádu: „[s]právní orgán postupuje v souladu se zákony a ostatními právními předpisy, jakož i mezinárodními smlouvami, které jsou součástí právního řádu (dále jen "právní předpisy"). Kde se v tomto zákoně mluví o zákoně, rozumí se tím též mezinárodní smlouva, která je součástí právního řádu.“ 115. Dle § 2 odst. 2 správního řádu: „[s]právní orgán uplatňuje svou pravomoc pouze k těm účelům, k nimž mu byla zákonem nebo na základě zákona svěřena, a v rozsahu, v jakém mu byla svěřena.“ 116. Dle § 2 odst. 3 správního řádu: „[s]právní orgán šetří práva nabytá v dobré víře, jakož i oprávněné zájmy osob, jichž se činnost správního orgánu v jednotlivém případě dotýká (dále jen "dotčené osoby"), a může zasahovat do těchto práv jen za podmínek stanovených zákonem a v nezbytném rozsahu.“ 117. Dle § 2 odst. 4 správního řádu: „[s]právní orgán dbá, aby přijaté řešení bylo v souladu s veřejným zájmem a aby odpovídalo okolnostem daného případu, jakož i na to, aby při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů nevznikaly nedůvodné rozdíly.“ 118. Obecně lze přisvědčit tomu, že správní orgány jsou povolány řešit věci veřejné správy, že jejich činnost je službou veřejnosti a že jejich rozhodnutí mají řešit komplikované situace. Při tom však nelze pominout základní právní rámec, v němž se správní orgány pohybují, jak je vymezen v § 2 správního řádu. Správní orgány nejsou oprávněny rozhodovat pouze na základě „zdravého rozumu“ nebo v zájmu „vyřešení absurdní situace“, ale jsou vázány zákonem a ostatními právními předpisy, jakož i mezinárodními smlouvami, které jsou součástí právního řádu. Výklad právních norem a postup správních orgánů pak korigují zásady vtělené v § 2 odst. 4 správního řádu. Tyto zásady, stejně jako další zásady správního práva, však nemohou být jediným vodítkem pro rozhodování správních orgánů, a nelze je vykládat ani užívat izolovaně od právních předpisů i ostatních zásad. V tomto ohledu je třeba korigovat žalobců, že správní orgány měly věc posoudit tak, aby situaci více nekomplikovaly. Ač se sice jedná o obecně prospěšné měřítko správních rozhodnutí, základní povinností správních orgánů je věc posoudit podle právních předpisů.

119. Jak však soud vyložil výše, této základní povinnosti správní orgány v posuzované věci nedostály. S ohledem na zrušení Napadeného rozhodnutí a vrácení věci žalovanému k dalšímu řízení je tak i této námitce žalobců de facto vyhověno. Je však třeba podotknout, že skutečnost, že bude ve světle výše vyloženého závazného právního názoru soudu stavebním úřadem v dalším řízení posuzováno, zda jsou dány důvody pro zahájení řízení o vydání nového rozhodnutí, neznamená, že budou takové důvody shledány nebo snad dokonce, že dodatečné povolení Přístavby bude vydáno.

120. Pokud by snad žalovaný řízení o žádosti o vydání nového rozhodnutí dle § 102 odst. 4 správního řádu zastavil (a nové rozhodnutí o dodatečném povolení by nevydal), pak soud předesílá, že takový (pro žalobce negativní) výsledek nelze bez dalšího hodnotit optikou žalobců jako absurdní nebo zakládající neřešitelnou situaci.

121. Nelze totiž odhlédnout od toho, že primární příčina situace žalobců je na jejich straně. Žalobcům byla ve správním řízení Rozhodnutím o odstranění Přístavby uložena povinnost Přístavbu odstranit. Rozhodnutí nabylo právní moci. Žalobci však pravomocné rozhodnutí nerespektovali a svou povinnost odstranit Přístavbu nesplnili. Navzdory tomu, že pravomocné Rozhodnutí o odstranění přístavby již dle § 108 odst. 4 správního řádu nelze exekučně vymoci, leží odpovědnost za tento vzniklý skutkový stav na žalobcích. Pokud by v současné situaci došlo k zastavení řízení dle § 102 odst. 4 správního řádu, pak je vzniklá patová situace nadále přičitatelná právě žalobcům. Třetí žalobní bod 122. Žalobci v třetím žalobním bodu namítli, že žalovaný nepřihlédl ke znaleckému posudku, který žalobci do správního spisu zakládali v roce 2008. Tento důkaz je však klíčový, když prokazuje, že půdorysné rozměry Stavby jsou totožné se stavem Stavby v době kolaudace.

123. Žalovaný k námitce uvedl, že tímto argumentem si žalobci odporují v otázce toho, zda došlo či nedošlo ke změně skutkového stavu věci.

124. Městský soud v Praze se věcným posouzením těchto skutečnosti nemohl zabývat, neboť se námitka míjí s předmětem přezkumu Napadeného rozhodnutí správním soudem. Soud se při přezkumu Napadeného rozhodnutí zabývá tím, zda správní orgán pochybil, pokud řízení o žádosti žalobců ze dne 8. 4. 2022 zastavil dle § 66 odst. 1 písm. b) správního řádu, tj. zda byly dány důvody pro zastavení řízení pro zjevnou nepřípustnost žádosti. Otázka, zda Stavba měla, či neměla v roce 2009 stejný rozměr jako v roce 1986, není pro přezkum zákonnosti Napadeného rozhodnutí, resp. řízení jemu předcházejícího, relevantní. Odpověď na ni totiž nepřináší žádnou relevantní informaci k posouzení zákonnosti postupu správních orgánů, které řízení zahájené žalobci žádostí ze dne 8. 4. 2022 zastavily z důvodu pravomocného Rozhodnutí o odstranění Přístavby, resp. z důvodu, že žádost žalobců ze dne 31. 12. 2003 o vydání dodatečného povolení Přístavby nebyla pravomocně zamítnuta.

125. Soud se proto námitkou pod třetím žalobním bodem dále nezabýval. Princip proporcionality 126. Žalobci dále namítali, že správní orgány měly přihlédnout k principu proporcionality a dospět k závěru, že odstraněním Přístavby v délce 2 m by došlo k nepřiměřenému zásahu do vlastnického práva žalobců.

127. Ani tato námitka se netýká předmětu tohoto řízení; otázka přiměřenosti uložení povinnosti odstranit stavbu se řeší v rámci řízení o odstranění stavby. Toto řízení však již bylo v dané věci vedeno a skončilo vydáním Rozhodnutí o odstranění Přístavby, které nabylo právní moci. Námitka měla být vznesena v řízení o odstranění Přístavby. Pokud ji žalobci vznáší i v tomto řízení, nemá tato námitka ve vztahu k předmětu řízení žádnou relevanci.

128. Soud s poukazem na dříve uvedené doplňuje, že s ohledem na dobu, která od nabytí právní moci Rozhodnutí o odstranění Přístavby uplynula, již Rozhodnutí o odstranění Přístavby dle § 108 odst. 4 správního řádu nelze exekučně vykonat. Nucené odstranění Přístavby na základě tohoto správního rozhodnutí tak žalobcům v tuto chvíli nehrozí. Požadované porovnání nehrozícího zásahu do vlastnického práva žalobců a výkonu fakticky nevymahatelného Rozhodnutí o odstranění Přístavby je tak zcela bezpředmětné.

129. Uvedená argumentace žalobců je v této věci zcela nepřípadná a soud se jí dále nezabýval.

VI. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení

130. Na základě shora uvedených skutečností soud Napadené rozhodnutí žalovaného a Prvostupňové rozhodnutí stavebního úřadu podle § 78 odst. 1, odst. 3 a odst. 4 s. ř. s. ve spojení s § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. výrokem I zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. V dalším řízení zohlední správní orgány závěry vyslovené soudem výše v odst. 47 – 110 tohoto rozsudku. Stavební úřad tak posoudí žádost ze dne 8. 4. 2022 jako žádost o vydání nového rozhodnutí ve věci dodatečného povolení stavby, přičemž zohlední, že vedení nového řízení nebrání dříve vydané pravomocné Rozhodnutí o odstranění Přístavby ani okolnost, že o dříve podané žádosti o dodatečné povolení stavby nebylo samostatně vydáno negativní rozhodnutí.

131. Výrok II o nákladech řízení je odůvodněn ustanovením § 60 odst. 1 s. ř. s., dle nějž má právo na náhradu důvodně vynaložených nákladů ten účastník, který měl ve věci úspěch. Tím jsou v nyní projednávané věci žalobci, jejichž náklady tvoří zaplacený soudní poplatek ve výši 6 000 Kč a dále odměna advokáta, který je v řízení zastupoval, za 2 úkony právní služby podle § 11 odst. 1 písm. a), d) a g) vyhlášky Ministerstva spravedlnosti č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátního tarif), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „advokátní tarif“) tedy převzetí právního zastoupení a podání žaloby. Podle § 7 bodu 5 ve spojení s § 9 odst. 4 písm. d) advokátního tarifu, činí výše odměny za jeden úkon právní služby 3 100 Kč (2 x 3 100 = 6 200). Náhrada hotových výdajů pak dle § 13 odst. 4 advokátního tarifu tvoří 300 Kč za každý úkon (2 x 300 = 600). Odměna advokáta tak činila 6 800 Kč, zvýšená o DPH ve výši 21 %, neboť advokát prokázal soudu, že je plátcem DPH, tedy 8 228 Kč. Spolu se soudním poplatkem tedy žalobcům na náhradě nákladů řízení náleží 14 228 Kč. Soud dodává, že nezohlednil pravidla pro zastupování více osob (§ 12 advokátního tarifu), neboť právní služby poskytnuté oběma žalobcům spočívaly v identické argumentaci a jednotlivé žalobní body nebyly koncipovány specificky ve vztahu ke každému z nich (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 8. 2017, čj. 4 As 46/2016 – 94).

132. Výrok III je odůvodněn § 60 odst. 5 s. ř. s., podle kterého osoba zúčastněná na řízení zásadně nemá právo na náhradu nákladů řízení. V posuzované věci přitom soud neuložil žádnou povinnost, jejímž plněním by osobě zúčastněné na řízení vznikly náklady.

Poučení

I. Předmět řízení a vymezení sporu II. Rozhodnutí žalovaného (Napadené rozhodnutí) III. Žaloba IV. Vyjádření žalovaného V. Posouzení věci Městským soudem v Praze Námitka nepřezkoumatelnosti První žalobní bod (ad a) (ad b) Druhý žalobní bod Třetí žalobní bod Princip proporcionality VI. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení