18 A 5/2021 - 70

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Martina Lachmanna a soudců Mgr. Aleše Sabola a Mgr. Jana Ferfeckého v právní věci žalobce: OVISION CZ a.s., IČO: 02834154 sídlem K Bílému vrchu 2960/8, Praha - Horní Počernice, zastoupeného Markem Procházkou, LL.M., advokátem sídlem Jáchymova 26/2, Praha 1 proti žalovanému: Český telekomunikační úřad sídlem Sokolovská 219, Praha 9 za účasti: Česká pošta, s.p., IČO: 47114983 sídlem Politických vězňů 909/4, Praha 1 o žalobě proti rozhodnutí předsedkyně Rady Českého telekomunikačního úřadu ze dne 18. 11. 2020, čj. ČTÚ-46 495/2020-603 takto:

Výrok

I. Rozhodnutí předsedkyně Rady Českého telekomunikačního úřadu ze dne 18. 11. 2020, čj. ČTÚ-46 495/2020-603, se zrušuje a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení ve výši 11 228 Kč, a to do jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku k rukám zástupce žalobce, Marka Procházky, LL.M., advokáta.

III. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Předmět řízení a vymezení sporu

1. Žalobce se žalobou podanou dne 18. 1. 2021 domáhal zrušení rozhodnutí předsedkyně Rady Českého telekomunikačního úřadu (dále též „předsedkyně“) ze dne 18. 11. 2020, čj. ČTÚ-46 495/2020-603 (dále též „Napadené rozhodnutí“), kterým předsedkyně k odvolání žalobce změnila usnesení Českého telekomunikačního úřadu, odboru ekonomické regulace (dále též „Úřad“) ze dne 4. 8. 2020, čj. ČTÚ-37 302/2020-611/II.vyř. (dále též „Prvostupňové rozhodnutí“), o odepření žádosti o nahlédnutí do spisu o kontrole a pořízení výpisů a opisů ze spisu ze dne 20. 7. 2020 (dále též „Žádost“).

2. Předsedkyně odstranila Napadeným rozhodnutím formulační nepřesnost výroku Prvostupňového rozhodnutí s tím, že „odepřít je možné pouze nahlížení do spisu, nelze však odepřít žádost o nahlížení do spisu“. Napadeným rozhodnutím tedy změnila postupem podle § 90 odst. 1 písm. c) zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“) výrok Prvostupňového rozhodnutí takto: „Podle § 38 odst. 5 správního řádu ve spojení s § 28 kontrolního řádu se společnosti OVISION odepírá nahlédnutí do spisu o kontrole vedeného pod čj. ČTÚ-1 665/2020-611.“ II. Rozhodnutí žalovaného (napadené rozhodnutí)

3. Předsedkyně v odůvodnění Napadeného rozhodnutí rekapitulovala obsah Žádosti žalobce, v níž žalobce dovozoval právní zájem na nahlížení do spisu vedeného žalovaným v rámci kontroly ve věci ověření nákladové orientace velkoobchodních cen zveřejněných podle § 34 odst. 2 zákona č. 29/2000 Sb., o poštovních službách a změně některých zákonů (zákon o poštovních službách), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o poštovních službách“), probíhající pod sp. zn. ČTÚ-1 665/2020-611 u osoby zúčastněné na řízení (dále též „Kontrola“), a to ze svého postavení coby odpůrce v jiném řízení zahájeném k návrhu osoby zúčastněné na řízení a vedeném u žalovaného pod sp. zn. ČTÚ-44 466/2019-606 (dále též „Sporné řízení“). Předsedkyně shrnula závěry vyslovené Úřadem v Prvostupňovém rozhodnutí a sumarizovala obsah námitek vznesených žalobcem v rozkladu a jeho doplnění.

4. Předsedkyně posléze v návaznosti na rekapitulaci relevantní právní úpravy konstatovala, že podle § 36a odst. 1 písm. d) zákona o poštovních službách vykonává Úřad kontrolu cen v oblasti poštovních služeb, včetně poštovních služeb do zahraničí a cen za přístup k poštovní infrastruktuře. Je tedy podle ní zcela v kompetenci Úřadu jednak posoudit správnost nákladově orientované ceny za přístup k poštovní infrastruktuře, stanovené držitelem poštovní licence, a dále posoudit, které náklady se vztahují k přístupu k poštovní infrastruktuře a v jaké výši se mají přiřadit do cen za tento přístup. Při ověřování nákladů na poskytování služby přístupu k poštovní infrastruktuře přitom Úřad podle předsedkyně vychází primárně z oddělené evidence nákladů a výnosů, kterou držitel poštovní licence povinně vede v souladu s § 33a zákona o poštovních službách. Podle předsedkyně tak není rolí zájemců o cenově regulované služby provádět ověření správnosti provedení kontroly ze strany Úřadu a za tímto účelem nahlížet do předmětných spisů.

5. Předsedkyně dále uvedla, že skutečnosti podstatné pro rozhodnutí ve Sporném řízení, které Úřad zjistil na základě své kontrolní pravomoci, byly již žalobci sděleny, když byl podrobně informován výpisem z kontrolního protokolu, včetně uvedení všech kontrolovaných služeb, o postupu Úřadu při ověřování ceny a nákladové struktury, ze které Úřad vycházel. Pravým důvodem podání Žádosti tedy podle předsedkyně není snaha seznámit se s kontrolními zjištěními, ale naopak snaha tato kontrolní zjištění zpochybnit, neboť žalobce není spokojen s nově stanovenou výší cen. Z takové pohnutky však není možno podle předsedkyně vyvozovat právní zájem na nahlédnutí do spisu.

6. Žalobce podle předsedkyně neprokázal právní zájem ve věci nahlížení do předmětného spisu z důvodu, že „řízení o provádění státní kontroly o ověření nákladové orientace cen za přístup k poštovní infrastruktuře je výhradně v kompetenci Českého telekomunikačního úřadu“. Požadavek žalobce by v případě jeho akceptace podle předsedkyně „fakticky znamenal, že by bylo žadateli umožněno kontrolovat činnost Českého telekomunikačního úřadu v oblasti stanovení cen za přístup k poštovní infrastruktuře“. Předsedkyně doplnila, že „pokud by mělo platit, že právní zájem na nahlížení do spisu, kterým Český telekomunikační úřad ověřoval plnění zákonných povinností, je možno dovodit i u subjektů, kteří se cenovou regulací cítí dotčeni, tak by to znamenalo značnou právní nejistotu regulovaných subjektů a prostor pro široké obstrukční jednání osob, které by s novou výší cen nebyly spokojeny“.

7. Odkaz žalobce na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 8. 2015, čj. 6 As 43/2015 - 67 nepovažovala předsedkyně za přiléhavý s tím, že důvodem pro nahlédnutí do spisu není snaha zjistit závěry z provedené státní kontroly, ale naopak snaha tyto závěry zpochybnit či je rozporovat. Posouzení bude podle předsedkyně v každém případě odlišné v závislosti na konkrétních okolnostech. Relevantní spojitost nelze podle ní v žádném případě spatřovat v tom, že žalobce nesouhlasí se závěry provedené státní kontroly a chtěl by prověřit podklady předložené jeho konkurentem a správnost kontrolních zjištění, přičemž k tomu ze zákona nemá žádnou pravomoc. Umožnění nahlédnutí do spisu by ve svém důsledku podle předsedkyně znamenalo, „že žadatel by fakticky prováděl jakousi kontrolu hospodaření u svého konkurenta“.

8. Předsedkyně poukázala na to, že Úřadu je podle § 32a odst. 5 zákona o poštovních službách uloženo chránit před zneužitím informace, podklady a údaje předané povinnou osobou. Nahlédnutí do spisu o Kontrole by se přitom dle ní „fakticky rovnalo zveřejnění tam obsažených citlivých informací a údajů, a to s následným rizikem jejich možného zneužití“.

9. V návaznosti na vymezení znaků obchodního tajemství vyplývající z § 504 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „občanský zákoník“), předsedkyně dále poznamenala, že skutečnosti obsažené ve spise o Kontrole, tj. kvantifikace a popis nákladů na jednotlivé služby spadající do rozsahu služeb přístupu k poštovní infrastruktuře, tyto znaky naplňují. Detail obsažených informací je konkurenčně významný, není zveřejňován kontrolovaným subjektem, s jehož činností jednoznačně souvisí, a obsahuje informace nejen o službě jako celku, ale i kvantifikaci nákladů jednotlivých dílčích aktivit a prostředků nezbytných pro vytvoření služby. Osoba zúčastněná na řízení tyto informace také podle předsedkyně jako obchodní tajemství výslovně označila.

10. Umožnění nahlížení do spisu v rozsahu navrhovaném v rozkladu, tj. po vyloučení obchodního tajemství, by pak podle předsedkyně ani nemohlo naplnit cíl deklarovaný žalobcem, kterým bylo seznámení se s podklady, na jejichž základě byl protokol o kontrole vydán, včetně vstupních dat, a vyhodnotit obsah a rozsah provedené Kontroly. Jednotlivá vstupní data a samotná kalkulace jsou předmětem obchodního tajemství, které by z nahlížení mělo být vyloučeno. Nahlížení do takového spisu by proto pro žalobce bylo podle předsedkyně bezcenné a představovalo by toliko formální a samoúčelný úkon.

11. Předsedkyně dále vyložila důvody, pro které neshledala důvodnou námitku žalobce poukazující na porušení ustanovení § 36 odst. 3 správního řádu. K námitce, že Úřad nepostupoval správně, když nevyzval žalobce k upřesnění či doplnění žádosti, měl-li za to, že právní zájem žalobce prokazuje nedostatečným způsobem, předsedkyně uvedla, že Úřad zcela správně seznal, že zde není dán právní zájem na nahlížení do spisu, přičemž o tom neměl žádnou pochybnost, a proto bylo namístě, aby k žádnému doplnění žádosti již nevyzýval a o žádosti rozhodl tak, že se nahlížení do spisu odepírá.

12. Předsedkyně konečně vysvětlila důvody změny výroku Prvostupňového rozhodnutí a uzavřela, že Úřad postupoval správně, když podané Žádosti nevyhověl a nahlížení do spisu odepřel.

III. Žaloba

13. Žalobce v podané žalobě popsal okolnosti související se Sporným řízením vedeným u žalovaného mezi ním a osobou zúčastněnou na řízení ve věci sporu o znění dodatku smlouvy (dále jen „Dodatek smlouvy“) o přístupu k prvkům poštovní infrastruktury a k zvláštním službám souvisejícím s provozováním poštovní infrastruktury č. 2016/7826 ze dne 2. 11. 2016, ve znění jejích dodatků, uzavřené mezi stranami Sporného řízení (dále jen „Smlouva“), přičemž jednou ze sporných otázek je osobou zúčastněnou na řízení tvrzená nákladovost cen navržených v Dodatku smlouvy.

14. Žalobce poukázal na to, že k prokázání důvodnosti návrhu Dodatku smlouvy zahájil žalovaný k žádosti osoby zúčastněné na řízení Kontrolu, informaci o této skutečnosti zaslal žalobci jakožto účastníku Sporného řízení, přičemž osoba zúčastněná na řízení navrhla jako důkaz ve Sporném řízení tvrzenou citaci závěrů protokolu o kontrole. Autentické znění protokolu o kontrole však nebylo podle žalobce ve Sporném řízení předloženo; Úřad ve Sporném řízení vychází podle žalobce pouze z neautentického znění upraveného osobou zúčastněnou na řízení a jednotlivých vět, které osoba zúčastněná na řízení uvedla do svého podání. Proto žalobce požádal o nahlédnutí do tohoto spisu, aby se mohl pro účely Sporného řízení seznámit se všemi skutečnostmi relevantními pro posouzení nákladovosti cen uvedenými v protokolu o kontrole.

15. Žalobce následně v návaznosti na rekapitulaci obsahu Žádosti, shrnutí průběhu jejího vyřizování, sumarizaci závěrů vyslovených v Prvostupňovém rozhodnutí a rekapitulaci námitek vznesených v řízení o rozkladu vznesl několik žalobních námitek, jež soustředil pod celkem 4 žalobní body.

16. Pod prvním žalobním bodem namítal, že předsedkyně předmětnou věc nesprávně posoudila po právní stránce, když na základě zjištěného skutkového stavu došla k závěru, že žalobce nemá právní zájem na nahlédnutí do spisu o Kontrole, ačkoliv je účastníkem Sporného řízení o uzavření Dodatku smlouvy, kterým se má dle návrhu protistrany navyšovat cena na cenu, kterou protistrana považuje za nákladovou a jejíž nákladovost je v řízení prokazována právě pomocí provedené Kontroly. Žalovaný měl touto nesprávnou aplikací § 38 odst. 2 správního řádu zkrátit žalobce na jeho právech.

17. Žalovaný podle žalobce vyšel z premisy, že je-li to podle § 36a odst. 1 písm. d) zákona o poštovních službách Úřad, kdo vykonává kontrolu cen v oblasti poštovních služeb, je zcela v jeho kompetenci posoudit správnost nákladově orientované ceny za přístup k poštovní infrastruktuře a dále posoudit, které náklady se vztahují k přístupu k poštovní infrastruktuře a v jaké výši se mají přiřadit do cen za tento přístup, přičemž jednotliví provozovatelé poštovních služeb nemohou provádět ověření správnosti provedení kontroly ze strany Úřadu a za tímto účelem nahlížet do předmětných spisů.

18. Žalovaný podle žalobce touto argumentací směšuje dvě odlišné problematiky: (i) problematiku kontroly osoby zúčastněné na řízení z hlediska nákladovosti cen za přístup k infrastruktuře a (ii) problematiku prokazování nákladovosti cen ve sporném řízení správním. Žalobce zdůraznil, že nezpochybňuje, že je to pouze Úřad, kdo může vykonávat kontrolu nad nákladovostí cen osoby zúčastněné na řízení. Teprve v okamžiku, kdy se tvrzené závěry Kontroly staly důkazem ve Sporném řízení, zahájil žalobce svou procesní aktivitu k nahlédnutí do spisu, neboť jen tak mohl ověřit, že se skutečně jedná o protokol o kontrole, který je výsledkem Kontroly, a jen tak mohl zjistit bližší údaje o okolnostech, za jakých byla Kontrola prováděna. Podle žalobce totiž bez nahlédnutí do spisu o Kontrole nemůže být dodržena rovnost stran sporného řízení jakožto jeho hlavní zásada.

19. Žalobce konstatoval, že nezpochybňuje prováděnou Kontrolu jako takovou, zpochybňuje však, že jejím výsledkem je objektivní stanovení nákladové ceny. Podle žalobce přitom ve Sporném řízení není protokol o kontrole závazným stanoviskem pro vydání rozhodnutí; výsledek Sporného řízení, který je závislý i na procesní aktivitě stran sporu, může být odlišný od výsledku Kontroly, která je závislá na procesní aktivitě kontrolujícího. Žalovaný tak na jednu stranu v Napadeném rozhodnutí uvádí, že je to výlučně on, kdo ověřuje nákladovost cen za přístup do poštovní infrastruktury, ale na druhou stranu ve Sporném řízení odmítá provést důkazy vzniklé z činnosti žalovaného na základě argumentu, že tyto důkazy musí být předloženy samotným účastníkem. Mezi účastníky však podle žalobce disponuje důkazy k této části předmětu sporu jen osoba zúčastněná na řízení. I kdyby tak měl žalovaný důkazy nasvědčující závěru, že některá z cen v předmětném návrhu dodatku neodpovídá nákladům, ve Sporném řízení tyto důkazy odmítá podle žalobce provést, a umožnění přístupu do spisu o Kontrole by tak toto nerovné postavení účastníků ve Sporném řízení podle žalobce do značné míry vyrovnalo. Žalovaný přitom podle žalobce neuvádí konkrétní ustanovení zákona, o něž opírá svou domnělou výlučnost při posuzování nákladovosti ceny.

20. K motivům žalovaného pro neshledání právního zájmu ve věci nahlížení do spisu pak žalobce uvedl následující. K poznámce, že „řízení o provádění státní kontroly (…) je výhradně v kompetenci Českého telekomunikačního úřadu“, podotkl, že pokud by výlučná kompetence správního orgánu k určitému správnímu řízení měla mít za následek neexistenci právního zájmu kohokoliv nahlížet do spisu o tomto řízení, bylo by nutné považovat ustanovení § 38 odst. 2 správního řádu za nadbytečné. K závěru, že „požadavek žadatele by v případě jeho akceptace fakticky znamenal, že by bylo žadateli umožněno kontrolovat činnost Českého telekomunikačního úřadu v oblasti stanovení cen za přístup k poštovní infrastruktuře“, poznamenal, že z argumentu cítí, že veřejnou kontrolu své činnosti nepovažuje žalovaný za vhodnou. Žalovaný tak podle žalobce opomíjí § 4 odst. 1 a 4 správního řádu. K poznámce žalovaného, že „pokud by mělo platit, že právní zájem na nahlížení do spisu…je možno dovodit i u subjektů, kteří se cenovou regulací cítí dotčeni, tak by to znamenalo značnou právní nejistotu regulovaných subjektů a prostor pro široké obstrukční jednání osob, které by s novou výší cen nebyly spokojeny“, žalobce zdůraznil, že jsou zjevně preferovány dotčené zájmy regulovaných subjektů před ostatními dotčenými osobami. Žalovaný podle žalobce odmítá přiznat právní zájem s tím, že důsledkem tohoto právního zájmu by mohlo být zneužití práva na jeho straně. Správní orgán však při posuzování oprávněnosti Žádosti není podle žalobce oprávněn posuzovat procesní strategii žalobce v jiném souvisejícím řízení. K závěrům k námitkám poukazujícím na rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 6 As 43/2015 - 67 žalobce konstatoval, že žalovaný při posuzování Žádosti zkoumá, zda tato relevantní spojitost může či nemůže odhalit případné nedostatky Kontroly. Tato role mu však dle žalobce nepřísluší; volba procesní strategie ve Sporném řízení je věcí účastníka řízení. Žalovaný podle žalobce mlčky dovozuje právní zájem žalobce na nahlížení do spisu, tím, že dovozuje motivy jednání účastníka ve vztahu ke Spornému řízení a tyto motivy zjevně odsuzuje.

21. Žalobce v rámci této skupiny námitek poukázal na to, že žalovaný převzal z odůvodnění Prvostupňového rozhodnutí tvrzení o tom, že žalobce měl možnost seznámit se s protokolem o kontrole, aniž by tato tvrzení měla oporu ve spise a aniž by o této skutečnosti provedl dokazování. Žalobce přitom zdůraznil, že autentický protokol o kontrole ve svém držení nikdy neměl.

22. Žalobce dále namítl, že zájmy chráněné ustanovením § 32a odst. 5 zákona o poštovních službách jsou ve správním řízení dostatečně chráněny ustanovením § 38 odst. 2 správního řádu, jež ostatně žalovaný v rozhodnutí aplikuje. K závěrům žalovaného stran rozsahu obchodního tajemství pak žalobce namítl, že žalovaný blíže neuvádí, informace jakého druhu nejsou součástí obchodního tajemství; samotná osoba zúčastněná na řízení podle žalobce pouze uvedla, že mezi skutečnostmi obsaženými ve spise jsou i skutečnosti považované osobou zúčastněnou na řízení za předmět obchodního tajemství. Žalobce odmítl, že nahlížení do těch částí spisu, které neobsahují obchodní tajemství, by byly pro něho bezcenné. Zopakoval, že jeho právní zájem spočívá v tom, že informace zjištěné v rámci prováděné Kontroly jsou zásadní pro jeho postavení ve Sporném řízení. Takovou informací je podle žalobce i samotný protokol o kontrole, přičemž autentická verze protokolu dosud žalobci předložena nebyla, čímž dochází ke zkrácení jeho procesních práv ve Sporném řízení. Vzhledem k tomu, že variantu protokolu o kontrole předložila osoba zúčastněná na řízení v rámci Sporného řízení, je podle žalobce zjevné, že jako obchodní tajemství chrání jen úzce vymezené části tohoto protokolu. Žalobce předpokládal, že jeho procesní postavení ve Sporném řízení by mohly ovlivnit i další listiny ve spise o Kontrole, např. seznam dokladů, které žalovaný po osobě zúčastněné na řízení požadoval. K závěru žalovaného, že „pokud by bylo žadateli umožněno, aby nahlédl do předmětného spisu o státní kontrole, tak by se to fakticky rovnalo zveřejnění tam obsažených citlivých informací a údajů, a to s následným rizikem jejich možného zneužití“, žalobce poznamenal, že se může jen dohadovat, zda tato úvaha svědčí o tom, že nechápe rozdíl mezi na jedné straně poskytnutím informace účastníkovi řízení a na druhé straně jejím zveřejněním a rozdíl mezi ochranou informací proti zneužití a její ochranou proti využití.

23. Výše uvedeným zatížil žalovaný řízení o rozkladu proti Prvostupňovému rozhodnutí vadami nesprávného právního posouzení a nepřezkoumatelností závěrů, které navíc nejsou vnitřně konzistentní.

24. Pod druhým žalobním bodem žalobce namítal, že vydání Napadeného rozhodnutí předcházel nezákonný postup předsedkyně spočívající v tom, že neposkytla žalobci možnost seznámit se se spisem, úředními osobami a jejich případnou podjatostí a vyjádřit se ke všem podkladům Napadeného rozhodnutí, a to zejména v rozporu s § 15 odst. 4, § 36 odst. 3, § 38 správního řádu a zásadou zákonnosti ve smyslu § 2 odst. 1 správního řádu.

25. Žalobce namítal, že nezískal ani možnost seznámit se s obsahem spisu před vydáním rozhodnutí. Návrh rozkladové komise byl žalobci navzdory jeho opakované žádosti o zaslání, popř. o sdělení možného termínu nahlížení do spisu (s ohledem na existenci nouzového stavu) zaslán elektronicky až dva dny po odeslání Napadeného rozhodnutí, aniž by mu bylo v mezidobí umožněno nahlížení do spisu.

26. Stejně jako jeho právo na přístup do spisu bylo podle jeho přesvědčení opomíjeno jeho právo podle § 15 odst. 4 a § 36 odst. 2 správního řádu na sdělení osob členů rozkladové komise, dalších oprávněných úředních osob a dalších informací o řízení. Žalobce v této souvislosti poukazoval na to, že má dle § 14 odst. 1 správního řádu právo namítat podjatost členů rozkladové komise, bez zodpovězení jeho dotazu ohledně složení rozkladové komise tak však nemůže učinit.

27. Rozklad žalobce ze dne 19. 8. 2020, doplněný 4. 9. 2020, byl podle žalobce předsedkyní vyřízen Napadeným rozhodnutím ze dne 18. 11. 2020, přičemž až 20. 11. 2020 obdržel žalobce část z informací, o které žádal již 7. 10. 2020. Předtím bylo žalobci na základě opakované žádosti dne 26. 10. 2020 pověřeným pracovníkem přislíbeno, že bude informován o možnosti nahlédnutí do spisu, jakmile bude spis pověřenému pracovníkovi předložen. To se však nestalo, a tak bylo žalobci dříve doručeno Napadené rozhodnutí a teprve poté jen některé žalobcem požadované informace o probíhajícím řízení. Žalobce tak neměl možnost seznámit se se složením rozkladové komise, aby mohl vyhodnotit případnou podjatost jejích členů.

28. Námitkami soustředěnými pod třetím žalobním bodem žalobce brojil proti nesplnění formálních požadavků na návrh rozkladové komise na rozhodnutí dle § 152 správního řádu. Uvedl, že písemnost nazvaná „Návrh rozkladové komise předsedy Rady Úřadu ze dne 23. 10. 2020“, doručená mu dne 20. 11. 2020, obsahuje pouze nadpis, označení „918/46495/2020“, označení žalobce a výrok doporučení. Nesplňuje tak podle žalobce ani základní náležitosti podání vůči správnímu orgánu dle § 37 odst. 2 správního řádu, když z písemnosti není zřejmé, kdo je činí, vůči kterému správnímu orgánu směřuje a absentuje podpis zástupce rozkladové komise. Vzhledem k těmto zásadním nedostatkům nelze podle žalobce vůbec s jistotou určit, že se skutečně jedná o návrh právě rozkladové komise, jak požaduje § 152 odst. 3 správního řádu.

29. Žalobce doplnil, že z nahlížení do spisu o rozkladu nadto vyplývá, že návrh rozkladové komise není vůbec součástí spisu, ačkoliv byl po vydání Napadeného rozhodnutí o rozkladu zaslán žalobci datovou schránkou. Zaslaná písemnost nenese podle žalobce žádné číslo listu nebo jiné označení typické pro písemnost, která je součástí spisu. Při nahlížení do spisu sp. zn. ČTÚ-44 466/2019-606 dne 7. 1. 2020 bylo žalobci jako jediný dokument ze spisu, který mu byl na základě jeho substituční plné moci předložen příslušnou úřední osobou k nahlédnutí, předloženo Napadené rozhodnutí, z čehož podle žalobce vyplývá, že návrh rozkladové komise nebyl k 7. 1. 2020 (žalobce má zjevně za mysli 2021 – pozn. soudu) vůbec součástí spisu o rozkladu. Stejně tak nebyl součástí spisu o rozkladu ani samotný rozklad a výzva k jeho doplnění. Napadené rozhodnutí je tak podle žalobce zatíženo procesními vadami, které odůvodňují jeho zrušení.

30. Písemnost označená jako návrh rozhodnutí rozkladové komise je pak podle žalobce vnitřně rozporná, když současně navrhuje jak zamítnutí rozkladu, tak změnu Prvostupňového rozhodnutí. Kvalita návrhu podle žalobce jen povzbuzuje pochybnosti o tom, zda se skutečně jednalo o závěr z jednání rozkladové komise, jejíž členy jsou dle § 152 odst. 3 správního řádu z větší části odborníci.

31. Pod čtvrtým žalobním bodem pak žalobce namítal, že předsedkyně nezrušila Prvostupňové rozhodnutí pro vady postupu Úřadu, ačkoliv na ně žalobce v rozkladu výslovně poukázal.

32. Podle žalobce se jednalo o porušení ustanovení § 36 odst. 3 správního řádu, když žalobci nebylo umožněno vyjádřit se před vydáním usnesení k podkladům pro jeho vydání, konkrétně ke stanovisku osoby zúčastněné na řízení. K závěrům předsedkyně žalobce uvedl, že povahu rozhodnutí ve věci mohou mít i některá rozhodnutí vydávaná ve formě usnesení. Komentářová literatura podle žalobce dovozuje, že dosah ustanovení § 36 odst. 3 správního řádu míří na všechna rozhodnutí ve věci, nikoliv však na procesní rozhodnutí, mezi které patří např. usnesení o zastavení řízení. Usnesení o odepření žádosti o nahlížení do spisu je podle žalobce svou povahou naopak rozhodnutím ve věci, jak podle žalobce uvádí např. rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 5. 3. 2010, čj. 10 Ca 140/2009 - 24. Ustanovení § 38 odst. 3 správního řádu je podle žalobce promítnutím článku 38 Listiny základních práv a svobod. V této souvislosti žalobce poukazoval na některé doktrinální závěry. Z dikce ustanovení § 38 odst. 5 správního řádu pak podle žalobce nevyplývá nic jiného, než že o odepření nahlížení do spisu musí správní orgán vydat usnesení doručované pouze této osobě. Jestliže žalovaný argumentuje tím, že správní orgán nemusí provést žádné procesní úkony před odepřením nahlédnutí, žalobce poznamenal, že o takovou situaci se v řešeném případě tak jako tak nejedná, když Úřad před vydáním rozhodnutí zjišťoval stanovisko osoby zúčastněné na řízení. Případné vydání usnesení bez předchozího řízení by navíc muselo být podle žalobce zdůvodněno co do splnění podmínek pro tento postup.

33. Porušení svých práv žalobce dále spatřoval v tom, že jej Úřad nevyzval k doplnění či upřesnění Žádosti, měl-li za to, že žalobce právní zájem prokazuje nedostatečně. V této souvislosti poukazoval na závěry vyslovené v odkazovaném rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích sp. zn. 10 Ca 140/2009. Závěr předsedkyně, že Úřad neměl žádnou pochybnost o tom, že zde není dán právní zájem na nahlížení do spisu, a proto bylo na místě, aby k žádnému doplnění žádosti již nevyzýval a o Žádosti rozhodl tak, že se nahlížení do spisu odpírá, podle žalobce neodpovídá odůvodnění Prvostupňového rozhodnutí, kde Úřad uzavřel, že „uvádí-li žadatel na podporu své žádosti o nahlížení do spisu důkaz obsahem spisu čj. ČTÚ-44 466/2019-606, pak kontrolní orgán má za to, že tímto obecným odkazem není ze strany žadatele dostatečně prokázán právní zájem na nahlížení do spisu o kontrole čj. ČTÚ-1 665/2020-611“.

34. Podle žalobce pak ze správního spisu nevyplývá, že by Úřad provedl důkaz spisem o Sporném řízení. Na provedení tohoto důkazu lze podle žalobce usuzovat pouze z odůvodnění Prvostupňového rozhodnutí. Podle žalobce se tak jedná o porušení povinností orgánu ve správním řízení, neboť o provedení důkazu spisem nebyl účastník vyrozuměn a o provedení tohoto důkazu nebyl učiněn záznam do spisu. Současně tyto listinné důkazy nebyly podle žalobce učiněny součástí spisu. Podle žalobce se zdá, že Úřad provedl důkaz celým spisem, o takto provedeném důkazu však neexistuje záznam požadovaný zákonem. Tvrzení o tom, že žalobce měl možnost seznámit se s protokolem o kontrole, tak nemá podle žalobce oporu ve spise. Již tato skutečnost je podle žalobce dostatečným důvodem pro zrušení obou rozhodnutí. Předsedkyně přitom podle žalobce tvrzení Úřadu převzala, aniž by sama provedla dokazování příslušným spisem a tím se dopustila stejného procesního pochybení.

35. Předsedkyně pak podle žalobce nezrušila Prvostupňové rozhodnutí ani na základě nepřezkoumatelnosti závěrů Úřadu. Mimo závěry uvedené výše se dle žalobce jedná zejména o nepřezkoumatelnost závěru o testu proporcionality mezi zájmem žalobce a zájmem osoby zúčastněné na řízení.

IV. Vyjádření žalovaného

36. Žalovaný ve svém vyjádření k žalobě ze dne 12. 3. 2021 předeslal, že nezahajoval Kontrolu u osoby zúčastněné na řízení za účelem prokázání důvodnosti návrhu Dodatku smlouvy, ale za účelem ověření zákonné povinnosti osoby zúčastněné na řízení uveřejnit podle § 34 odst. 2 zákona o poštovních službách návrh smlouvy o přístupu k poštovní infrastruktuře, jehož součástí budou i ceny stanovené v souladu s § 34 odst. 8 zákona o poštovních službách jako nákladově orientované. Výstup z této kontroly, v podobě závěrů uvedených v kontrolním protokolu, byl následně využit jako podklad při rozhodování sporu mezi osobou zúčastněnou na řízení a žalobcem.

37. K námitkám vzneseným pod prvním žalobním bodem žalovaný konstatoval, že přirozený zájem na tom, aby regulované subjekty uplatňovaly předmětné ceny v souladu se zákonem, není totožný s právním zájmem, který v souladu s § 38 odst. 2 správního řádu opravňuje k nahlížení do spisu, a to nadto s cílem ověřit (zkontrolovat) kontrolní funkci žalovaného ve vztahu k zákonným povinnostem. Je to právě žalovaný, který byl ustanoven (mimo jiné) k dohledu nad dodržováním uložených povinností, nikoliv jednotliví zájemci o nákup cenově regulovaných služeb. Žalovaný vysvětlil, že pokud by mělo platit, že zájem o nákup cenově regulované služby zakládá i právní zájem na nahlížení do spisu, kterým žalovaný ověřoval plnění zákonných povinností, vedlo by to k právní nejistotě regulovaných subjektů a prostoru pro široké obstrukční jednání osob, které by s novou výší cen nebyly spokojeny. Žalovaný setrval na závěru, že právní zájem žalobce na nahlížení do spisu tak nebyl prokázán.

38. Žalovaný doplnil, že možnost pro spekulativní a obstrukční protahování doby do uplatnění nákladově orientovaných cen, ke kterému by přispělo právě umožnění nahlížení do spisů o kontrole všem zájemcům o cenově regulované služby, by vychýlilo rovnováhu zájmů obou stran sporu ve prospěch zájemce o (velkoobchodní) službu, který by do doby rozhodnutí sporu hradil nižší než nákladově orientované ceny. Snahou žalobce je tedy dle žalovaného rozhodnutí sporu o přístupu k poštovní infrastruktuře co nejdéle odkládat a protahovat s cílem platit do doby rozhodnutí sporu nižší, podnákladové ceny. Ani v takové pohnutce není podle žalovaného možno spatřovat legitimní právní zájem na nahlížení do spisu o Kontrole.

39. Žalovaný zopakoval, že nahlížení do spisu po vyloučení obchodního tajemství by nemohlo naplnit deklarovaný cíl tohoto nahlížení, neboť žalobce by nahlížel do evidence, kde by byly znečitelněny všechny údaje. Trval na tom, že skutečnosti obsažené ve spise o Kontrole, tj. kvantifikace a popis nákladů na jednotlivé služby spadající do rozsahu služeb přístupu k poštovní infrastruktuře, znaky obchodního tajemství naplňují. Současně znovu poukazoval na povinnost chránit údaje předané osobou před zneužitím s tím, že detailní informace ekonomického charakteru, které by se dostaly do rukou konkurence, by mohly osobě zúčastněné na řízení způsobit újmu v konkurenčním boji.

40. Žalovaný rovněž trval na tom, že odkaz žalobce na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 8. 2015, čj. 6 As 43/2015 - 67 není z jím popsaných důvodů přiléhavý, a to i proto, že kontrolní činnost podle kontrolního řádu nelze považovat za správní řízení ve smyslu ustanovení § 9 správního řádu. Zopakoval, že ve Sporném řízení byl žalobci zaslán protokol o kontrole ve znění, ve kterém jej jako důkaz předložila osoba zúčastněná na řízení.

41. K námitkám vzneseným pod druhým žalobním bodem žalovaný konstatoval, že z obsahu spisového materiálu vyplývá, že žalobci bylo na jeho obecně formulovaný dotaz ze dne 8. 10. 2020 ve znění „kdo jsou členové příslušné rozkladové komise“, zcela adekvátním způsobem odpovězeno e-mailem ze dne 26. 10. 2020, tj. před vydáním Napadeného rozhodnutí, že rozkladová komise má 5 členů, z nichž 2 jsou zaměstnanci žalovaného a zbytek tvoří odborníci, kteří nejsou zaměstnanci žalovaného (jedná se o advokáty). Žalobce si podle žalovaného po tomto sdělení nevyžádal jména členů rozkladové komise a ani poté nenamítl nic k jakémukoli členu této komise. Žalobní námitka je dle žalovaného obecná, nevyplývá z ní, že by snad některý z členů komise byl podle žalobce podjatý. Žalobce měl podle žalovaného možnost seznámit se se jmény členů rozkladové komise a nelze přičítat k tíži žalovanému, že o sdělení těchto jmen nepožádal.

42. Návrh rozkladové komise má přitom podle žalovaného pouze doporučující charakter. Členové rozkladové komise se nepodílejí na výkonu pravomoci správního orgánu bezprostředně, byť lze namítat i jejich podjatost. Samotný návrh rozkladové komise není podle žalovaného podkladem rozhodnutí ve smyslu § 36 odst. 3 správního řádu, k němuž by svědčilo právo účastníka se vyjádřit a návrhem rozkladové komise není orgán, který o rozkladu rozhoduje, vázán.

43. Ustanovení § 36 odst. 3 správního řádu se v rozkladovém řízení podle žalovaného aplikuje s přihlédnutím k § 90 odst. 1 písm. c) správního řádu toliko tehdy, pokud jsou opatřovány nové podklady pro vydání rozhodnutí, nikoli pokaždé, kdy má dojít k vydání rozhodnutí v rozkladovém řízení. V posuzovaném případě přitom předsedkyně neprováděla dokazování, neopatřovala nové podklady pro vydání rozhodnutí a nebyl tak důvod aplikace § 36 odst. 3 správního řádu. Žalovaný zdůraznil, že nemá zákonnou povinnost zajišťovat doručení písemností ze spisu, byť k tomu v tomto konkrétním případě s ohledem na mimořádnou epidemiologickou situaci přistoupil a zaslal žalobci kopii návrhu rozkladové komise ze dne 23. 10. 2020.

44. K námitkám uplatněným pod třetím žalobním bodem žalovaný konstatoval, že na návrh rozkladové komise nelze klást, pokud jde o jeho formu nebo obsah, požadavky, které jsou platným právním řádem kladeny na podání účastníků řízení vůči správnímu orgánu podle § 37 odst. 2 správního řádu. Ze skutečnosti, že v této listině nejsou uvedeni jednotliví členové rozkladové komise, resp. kdo ji činí a vůči kterému správnímu orgánu směřuje, nelze podle žalovaného dovozovat její nepřezkoumatelnost, což je kategorie vztahující se pouze k vlastnostem rozhodnutí samého. Dle žalovaného je rovněž vyloučeno nahlížet na návrh rozkladové komise jako na podklad pro rozhodnutí, kde je možno se vyjadřovat ke způsobu zjištění.

45. Žalovaný dále vyložil důvody, pro které nepovažoval za opodstatněnou námitku, že návrh rozkladové komise nebyl v okamžiku nahlížení součástí spisu, a ohradil se proti tvrzení, že návrh rozkladové komise je vnitřně rozporný.

46. Za důvodné žalovaný nepovažoval ani námitky soustředěné pod čtvrtým žalobním bodem. K námitce porušení § 36 odst. 3 správního řádu konstatoval, že tohoto úkonu není zapotřebí v případě, že se řízení ukončuje nikoli rozhodnutím, ale vydáním usnesení. I z dikce ustanovení § 38 odst. 5 správního řádu přitom podle žalovaného vyplývá, že v případě odepření nahlížení do spisu či jeho části se o tom vydá usnesení bez dalšího, aniž by byl správní orgán prvního stupně povinen provést nějaké další procesní úkony (např. zasílat výzvu k vyjádření se k podkladům před vydáním rozhodnutí). Žalobcem citovaný rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 5. 3. 2010, čj. 10 Ca 140/2009 - 24 se pak dle žalovaného netýkal výkladu aplikace ustanovení § 36 odst. 3 správního řádu, ale problematiky přípustnosti přezkoumání usnesení soudem v rámci správního soudnictví. Podle žalovaného je také diskutabilní, zda strohá odpověď na dotaz ohledně zbavení mlčenlivosti je podkladem pro vydání rozhodnutí. Podle žalovaného se přitom nejednalo o informaci, která by byla pro posouzení dané věci Úřadem podstatná a mohla mít podstatný vliv na rozhodnutí ve věci samé. Ani případné porušení § 36 odst. 3 správního řádu by tak dle něho nedosáhlo intenzity, vedoucí ke zrušení Napadeného rozhodnutí.

47. Žalovaný trval na tom, že správní orgán prvního stupně nebyl povinen žalobce vyzvat k doplnění či upřesnění Žádosti, měl-li za to, že žalobce právní zájem prokazuje nedostatečně. K žalobcem namítanému testu proporcionality zdůraznil, že detailní informace ekonomického charakteru, které by se dostaly do rukou konkurence, by mohly regulovanému subjektu způsobit újmu v konkurenčním boji. Zájem osoby zúčastněné na řízení na zachování důvěrnosti takových informací podle žalovaného zcela nepochybně převažuje nad zájmem žalobce na seznámení se s takovými informacemi.

V. Podání osoby zúčastněné na řízení

48. Osoba zúčastněná na řízení podáním ze dne 19. 2. 2021 sdělila, že hodlá v řízení uplatňovat práva podle § 34 s. ř. s.; vyjádření k předmětu sporu však nepředložila.

VI. Posouzení věci Městským soudem v Praze

49. Městský soud v Praze ověřil, že žaloba byla podána včas, osobou k tomu oprávněnou, po vyčerpání řádných opravných prostředků a splňuje všechny formální náležitosti na ni kladené. Soud přezkoumal žalobou napadené rozhodnutí i řízení, které mu předcházelo, v rozsahu žalobních bodů, kterými je vázán (§ 75 odst. 1 a 2 s. ř. s.), jakož i z pohledu vad, k nimž je povinen přihlédnout z úřední povinnosti; přitom vycházel ze skutkového a právního stavu v době vydání rozhodnutí. O podané žalobě soud rozhodl podle § 51 odst. 2 ve spojení s § 76 odst. 1 s. ř. s. bez nařízení jednání, neboť některé z dále vytýkaných vad Napadeného rozhodnutí bylo třeba podřadit pod nedostatky předvídané v § 76 odst. 1 písm. b) s. ř. s.

50. Městský soud v Praze úvodem předesílá, že rozhodnutí správního orgánu, kterým bylo odepřeno osobě odlišné od účastníka řízení nahlédnout do správního spisu podle § 38 odst. 2 správního řádu, nelze považovat za rozhodnutí, kterým se upravuje vedení řízení; nelze je tedy podřadit pod kompetenční výluku dle § 70 písm. c) s. ř. s. Takové rozhodnutí podléhá soudnímu přezkumu (srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 6. 2010, čj. 5 As 75/2009 - 78, či ze dne 9. 4. 2020, čj. 7 As 350/2019 - 21). Soud proto mohl přistoupit k věcnému posouzení žalobní argumentace.

51. Podstatou sporu mezi účastníky je posouzení otázky, zda žalovaný postupoval v souladu se zákonem, pokud žalobci Prvostupňovým rozhodnutím, korigovaným co do formulace výroku Napadeným rozhodnutím, odepřel nahlédnout do spisu vedeného v rámci Kontroly ve věci ověření nákladové orientace velkoobchodních cen zveřejněných podle § 34 odst. 2 zákona o poštovních službách probíhající u osoby zúčastněné na řízení. Zatímco žalobce ze svého postavení coby odpůrce ve Sporném řízení zahájeném žalovaným k návrhu osoby zúčastněné na řízení dovozoval existenci právního zájmu na nahlížení do spisu vedeného v rámci Kontroly, žalovaný byl přesvědčen, že žalobce právní zájem ve věci nahlížení do předmětného spisu neprokázal.

52. Úvodem je třeba připomenout, že podle § 28 zákona č. 255/2012 Sb., o kontrole (kontrolní řád), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „kontrolní řád“), platí, že „nestanoví-li zákon jinak, postupuje se při kontrole podle správního řádu“.

53. Podle naposledy uvedeného ustanovení kontrolního řádu se tedy na výkon kontrolní činnosti subsidiárně vztahuje i správní řád, což ostatně vyplývá i z § 1 odst. 2 správního řádu. V souladu s § 158 odst. 1 a § 177 odst. 2 správního řádu je třeba na výkon kontrolní činnosti podpůrně uplatnit část čtvrtou správního řádu a obdobně též ustanovení části první a v § 154 správního řádu vyjmenovaná ustanovení části druhé. Jak uvedl Nejvyšší správní soud např. v rozsudku ze dne 30. 5. 2018, čj. 2 As 418/2017 - 38, úprava týkající se vedení spisu (§ 17 správního řádu) nebo nahlížení do spisu (§ 38 správního řádu) sice není v § 154 správního řádu uvedena výslovně (nepoužije se tedy obdobně), ale uplatní se na ni nezbytnost jejího přiměřeného použití, pokud je to potřebné. Nejvyšší správní soud přitom potvrdil, že závěr, že taková potřeba je dána, „vychází z předpokladu, že i o vedení kontroly musí být veden správní spis. To předpokládá nejen § 17 správního řádu (hovořící o vedení spisu ve všech „věcech“, nejen ve všech „řízeních“), ale rovněž zákon o archivnictví a spisové službě, který provádí vyhláška č. 645/2004 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení zákona o archivnictví a spisové službě a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a vyhláška č. 259/2012 Sb., o podrobnostech výkonu spisové služby…“. Kasační soud přitom akcentoval, že „provádění kontroly představuje výkon vrchnostenské veřejné správy a zasahuje do práv a povinností kontrolované osoby, která má mít možnost svá práva v průběhu kontroly pomocí základních institutů správního řízení bránit (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 1. 2006, č. j. 8 As 12/2005 – 51, publ. pod č. 865/2006 Sb. NSS). Z toho vyplývá, že ačkoli výkon kontrolní činnosti není správním řízením, jedná se o formalizovaný proces, na který se podpůrně či obdobně uplatní řada institutů správního řízení“.

54. Městský soud v Praze právě uvedená východiska dovozující aplikovatelnost ustanovení upravujících vedení spisu a nahlížení do spisu obsažená ve správním řádu ve vztahu ke správnímu spisu vedenému v rámci kontroly prováděné v režimu kontrolního řádu sdílí, pro větší stručnost na ně na tomto místě odkazuje a v posuzované věci z nich v dalším vychází.

55. Soud dále připomíná, že podle § 38 odst. 1 správního řádu platí, že „účastníci a jejich zástupci mají právo nahlížet do spisu, a to i v případě, že je rozhodnutí ve věci již v právní moci (§ 73). Není-li účastník zastoupen, může spolu s účastníkem nahlížet do spisu i jeho podpůrce“.

56. Podle odstavce 2 uvedeného ustanovení pak „jiným osobám správní orgán umožní nahlédnout do spisu, prokáží-li právní zájem nebo jiný vážný důvod a nebude-li tím porušeno právo některého z účastníků, popřípadě dalších dotčených osob anebo veřejný zájem“.

57. Z odstavce 3 tohoto ustanovení se podává, že „s právem nahlížet do spisu je spojeno právo činit si výpisy a právo na to, aby správní orgán pořídil kopie spisu nebo jeho části“.

58. Z § 38 odst. 5 správního řádu přitom vyplývá, že „odepřel-li správní orgán osobě nahlížet do spisu nebo jeho části, vydá o tom usnesení, které se oznamuje pouze této osobě“.

59. Konečně podle odstavce 6 věty první uvedeného ustanovení platí, že „části spisu, které obsahují utajované informace nebo skutečnosti, na něž se vztahuje zákonem uložená nebo uznaná povinnost mlčenlivosti, jsou vyloučeny z nahlížení do spisu; to neplatí o částech spisu, jimiž byl nebo bude prováděn důkaz, do takových částí spisu však může nahlížet pouze účastník řízení nebo jeho zástupce“.

60. Z provedené rekapitulace právního rámce se podává, že správní řád v ustanovení § 38 rozlišuje možnost nahlížet do správního spisu ze strany účastníků správního řízení a ze strany jiných osob. Jiným osobám než účastníkům řízení (v případě Kontroly měl toto postavení žalobce) pak správní orgán podle § 38 odst. 2 správního řádu umožní nahlédnout do spisu, (i) prokáží-li právní zájem nebo jiný vážný důvod a současně (ii) nebude-li tím porušeno právo některého z účastníků, popřípadě dalších dotčených osob anebo veřejný zájem (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 2. 2011, čj. 8 As 80/2010 - 68).

61. Mezi žalobcem a žalovaným nebylo sporné, že žalobce nebyl účastníkem „řízení“, v němž byl veden správní spis, do kterého zamýšlel nahlédnout. Žalobce nebyl kontrolovanou ani přizvanou osobou, nebyl ani jinak účasten na Kontrole vedené žalovaným. Mezi účastníky není sporné ani to, od jakého probíhajícího řízení (Sporného řízení) žalobce existenci práva na nahlížení do spisu vedeného v rámci Kontroly odvozoval. Bylo však mezi nimi sporu o tom, zda jsou tento probíhající spor a s ním související okolnosti právním důvodem zakládajícím existenci nároku nahlédnout do podkladů založených ve spisu vedeném žalovaným v rámci Kontroly dle § 38 odst. 2 správního řádu ve spojení s § 28 kontrolního řádu.

62. Nejvyšší správní soud se podmínkami, které musí splnit osoba, jež není účastníkem správního řízení, pro umožnění nahlédnout do spisu, opakovaně zabýval. V rozsudku ze dne 23. 1. 2014, čj. 1 Afs 87/2013 - 73, řešil otázku právního zájmu na nahlédnutí do spisu v případě zvažování podání žaloby na náhradu škody z důvodu obrany vlastních práv v souvislosti s protisoutěžním jednáním společnosti České dráhy, a. s., deklarovaným rozhodnutím v předmětném správním řízení. Nejvyšší správní soud v této věci konstatoval, že „není sporu o tom, že nahlédnutí do správního spisu za účelem získání podkladů pro uplatnění nároků z náhrady škody může založit právní zájem žadatele.“ (bod 28).

63. Nejvyšší správní soud uzavřel, že teze o nemožnosti nahlížení do spisu u nároků, kdy žádná žaloba podána zatím nebyla, je naprosto neudržitelná, neboť nelze nutit podnikatele, aby nejprve „zkusmo“ podal žalobu o náhradu škody, a teprve následně ze správního spisu zjišťoval informace o výši újmy, respektive o tom, zda nějaká újma vůbec existuje. V tomto směru konstatoval, že „smyslem nahlížení do správního spisu přece může být též posouzení, zda určitou žalobu podat či nikoliv“ (bod 29).

64. V rozsudku ze dne 10. 4. 2014, čj. 7 As 20/2014 - 42, pak kasační soud uvedené závěry potvrdil, když konstatoval, že „úkolem správního orgánu rovněž není, aby zkoumal, zda nahlédnutí do spisu bude vést k úspěšnému prosazení případných nároků žadatele či nikoliv. Jak již Nejvyšší správní soud dříve uvedl, správní orgán „[p]ouze posoudí, zda jsou tvrzení žadatele, jimiž odůvodňuje svůj právní zájem nebo jiný vážný důvod na nahlížení do spisu, v daném případě dostatečně konkrétní a prokázaná. Je-li právní zájem nebo jiný vážný důvod na nahlédnutí do spisu dostatečně prokázán, pak správní orgán pouze zhodnotí, zda by nahlížením do spisu nebylo porušeno právo některého z účastníků řízení, popřípadě dalších dotčených osob anebo veřejný zájem“ (rozsudek ze dne 28. 3. 2013, č. j. 9 Afs 29/2012 - 53). (…) Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s argumentací krajského soudu, že existenci vážného důvodu pro nahlédnutí do spisu umocňuje také aktivní účast žalobkyně v řízení (…) Nutno dodat, že k učinění závěru o existenci dostatečně intenzivního právního zájmu opravňujícího k nahlédnutí do spisu postačovalo prokázání reálnosti obav žalobkyně. Tuto reálnost žalobkyně prokázala, neboť jí uváděná hrozba újmy byla zcela konkrétní a podložená. Opačný závěr stěžovatele byl tedy nesprávný. Skutečnost, že se tato obava později nepotvrdila (…) nic nemění na tom, že tato obava měla reálný základ.“ 65. V obdobném duchu a v poněkud obecnější rovině byl přitom okruh situací nasvědčujících existenci právního zájmu na nahlédnutí do spisu podle § 38 odst. 2 správního řádu navázán Krajským soudem v Brně v jeho rozsudku ze dne 17. 4. 2014, čj. 62 Af 18/2013 - 112, publ. pod č. 3286/2015 Sb. NSS, na „pozici“ žadatele ve vztahu k otázkám, jež byly ve správním řízení řešeny.

66. V rozhodnutí ze dne 11. 8. 2015, čj. 6 As 43/2015 - 73, pak Nejvyšší správní soud podřadil pod § 38 odst. 2 správního řádu i existenci relevantní spojitosti mezi správním řízením a zjištěními v něm učiněnými na straně jedné a probíhajícím soudním sporem na straně druhé. Rozvedl, že „nenašel rozumný důvod, proč by v případě žadatelů o nahlédnutí do správního spisu podle § 38 odst. 2 správního řádu mělo být rozlišováno podle jejich případné procesní pozice v soudním sporu. Jinými slovy, jestliže soudy aprobovaly zvažování podání žaloby jako dostatečný důvod pro nahlédnutí do spisu, je takovým důvodem i obrana v probíhajícím soudním řízení. Existuje-li relevantní spojitost (k její existenci v nyní projednávané věci viz níže) mezi předmětným správním řízením a zjištěními v něm učiněnými na straně jedné a probíhajícím soudním sporem na straně druhé, má žalovaný právní zájem na získání informací ze správního spisu za účelem vytvoření a přizpůsobení vlastní procesní strategie obrany v soudním řízení. V tomto ohledu postrádá rozlišování mezi žalobcem a žalovaným z hlediska prokázání právního zájmu ve smyslu § 38 odst. 2 správního řádu smysl, jelikož informace o jednání porušujícím pravidla ochrany hospodářské soutěže mohou být významná pro případné účastníky řízení v různých procesních pozicích“.

67. Uvedené závěry byly reflektovány i v navazující rozhodovací praxi správních soudů (srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 5. 2018, čj. 6 As 213/2017 - 31, ze dne 18. 11. 2015, čj. 6 As 42/2015 - 75, ze dne 9. 4. 2020, čj. 7 As 350/2019 - 21, ze dne 29. 10. 2020, čj. 9 As 31/2019 - 33 či ze dne 12. 11. 2020, čj. 10 As 85/2019 - 44).

68. V odkazovaném rozhodnutí sedmého senátu ze dne 9. 4. 2020, čj. 7 As 350/2019 - 21, přitom Nejvyšší správní soud přehledně shrnul rovněž relevantní doktrinální závěry k výkladu otázek souvisejících s aplikací § 38 odst. 2 správního řádu, dle nichž „nutnost širšího výkladu vyplývá i z odborné literatury. Např. v komentáři od autorského kolektivu Jemelka, L., Pondělíčková, K., Bohadlo, D.: Správní řád. Komentář. 6. vydání. Praha: C. H. Beck, 2019, komentář k § 38 správního řádu, se uvádí, že: „Jinou osobou, která má právní zájem na nahlédnutí do spisu, může být osoba, která se nezúčastnila jednání nebo provedení úkonu, o němž byl sepsán protokol, které se však obsah protokolu přímo dotýká a která má právo podat bezprostředně po seznámení se s protokolem proti jeho obsahu stížnost podle § 18 odst.

4. Osobou, která má právní zájem na nahlédnutí do spisu, může být i právní nástupce účastníka správního řízení, pro kterého je podle § 73 odst. 2 závazné pravomocné rozhodnutí týkající se movité nebo nemovité věci v případě, že je pro práva a povinnosti účastníků určující právo k této věci. Právní zájem může prokázat rovněž osoba, která potřebuje nahlédnout do spisu za účelem získání údajů, které může uplatnit v jiném řízení. Příkladem jiného vážného důvodu pro nahlédnutí do spisu může být vědecká či pedagogická činnost, v souvislosti s níž je třeba do spisu nahlédnout.“ Obdobně vyznívá i komentář od dalšího autorského kolektivu - Potěšil, L., Hejč, D., Rigel, F, Marek, D. Správní řád. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2015, komentář k § 38 správního řádu, podle něhož: „Právní zájem bude mít např. ten, kdo by údaje ze spisu mohl uplatnit v jiném řízení. (…) Vážný důvod k nahlédnutí do spisu pak bude mj. svědčit tomu, kdo by informace ze spisu zúročil při své studijní, pedagogické či vědecké činnosti. Za jinou osobu je nutno považovat i toho, kdo se teprve účastníkem řízení má stát, za předpokladu, že řízení bude skutečně zahájeno. Takovou osobou bude typicky podezřelý ze spáchání přestupku (případně též jiného správního deliktu). Není-li dosud řízení zahájeno (např. postupem podle § 67 a násl. PřesZ), nelze zatím hovořit o účastenství podezřelého. Podezřelý z přestupku tak má právo nahlížet do spisu pouze za podmínek stanovených v odstavci 2 komentovaného ustanovení, případně získat některé informace (…) [S]právní orgán v řízení o povolení nahlédnutí do spisu jinou osobou nežli účastníkem řízení nezkoumá, zda nahlédnutí bude vést k úspěšnému prosazení případných nároků žadatele, či nikoliv, ani jinak nehodnotí případné výsledky nahlédnutí do spisu. Tyto skutečnosti nemohou být důvodem odepření nahlédnutí do spisu.“ Stejně tak lze poukázat na další komentář (Vedral, J.: Správní řád. Komentář. 2. vydání. Praha: Bova Polygon, 2012, komentář k § 38 odst. 2 správního řádu), podle něhož právní zájem ve smyslu § 38 odst. 2 správního řádu mohou osvědčit rovněž např. osoby, které chtějí do spisu nahlédnout v souvislosti se svou pedagogickou či vědeckou činností; osoby, které mohou podat stížnost podle § 18 odst. 4 správního řádu; jakož i osoby, které chtějí prověřit, zda správní orgán neporušuje zásadu správního procesu obsaženou § 2 odst. 4 správního řádu, podle něhož správní orgán dbá na to, aby při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů nevznikaly nedůvodné rozdíly“.

69. Z takto představeného zákonného a navazujícího judikaturního rámce pro potřeby nyní posuzované věci vyplývá, že žalobci by bylo nutno v režimu § 38 odst. 2 správního řádu umožnit nahlédnutí do spisu za kumulativního splnění dvou podmínek: (i) prokázal-li by právní zájem nebo jiný vážný důvod a (ii) nebylo-li by tím porušeno právo některého z účastníků, popřípadě dalších dotčených osob anebo veřejný zájem. V souladu s dříve uvedenými východisky tedy bylo primární povinností žalobce, aby žalovanému prokázal, že má na nahlížení do spisu vedeného v rámci Kontroly právní zájem nebo k němu má jiný vážný důvod.

70. Tato povinnost přitom není samoúčelná, neboť úzce souvisí se zrcadlovou povinností žalovaného správního orgánu, tedy povinností tento tvrzený okruh důvodů posoudit a zvážit, zda žalobce v postavení žadatele o nahlížení do spisu takový právní zájem nebo jiný vážný důvod prokázal. Žalovaný přitom mohl žalobcem tvrzený okruh důvodů posoudit v zásadě dvojím možným způsobem a v návaznosti na toto posouzení dospět ke dvěma zcela rozdílným procesním postupům.

71. Pokud by dospěl k závěru, že žalobce právní zájem či jiný vážný důvod na nahlížení do spisu vedeného ve věci Kontroly neprokázal, žádosti o nahlížení do spisu by bez dalšího nevyhověl a posouzení dalších okolností významných pro umožnění nahlížení do spisu by již nerealizoval (jakýkoliv závěr ohledně splnění těchto dalších podmínek by totiž nemohl nijak ovlivnit nemožnost povolení nahlédnutí do spisu z důvodu neprokázání právního zájmu nebo jiného vážného důvodu). Pokud by naopak dospěl k závěru, že žalobce právní zájem nebo jiný vážný důvod pro nahlížení do spisu osvědčil, byl by dále povinen posoudit, zda nahlédnutím žalobce do spisu nebude porušeno právo některého z účastníků řízení, popřípadě dalších dotčených osob anebo veřejný zájem. Posouzení splnění těchto dalších podmínek dle § 38 odst. 2 správního řádu přichází totiž v úvahu výhradně v případě prvotního prokázání právního zájmu či jiného vážného důvodu žadatelem o nahlížení (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 1. 2014, čj. 1 Afs 87/2013 - 73). Dospěl-li by žalovaný k závěru o naplnění všech výše uvedených podmínek, bylo by zcela nepochybně jeho povinností umožnit žalobci do spisu nahlédnout. V takovém případě by přitom musel dbát na to, aby z nahlížení do spisu byly dle § 38 odst. 6 správního řádu vyloučeny veškeré skutečnosti, na něž se vztahuje zákonem uložená nebo uznaná povinnost mlčenlivosti (srov. obdobně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 10. 2020, čj. 9 As 31/2019 - 33).

72. Ze správního spisu i shodných skutkových tvrzení účastníků se podává, že žalobce v posuzované věci odůvodňoval svou Žádost tím, že (i.) Kontrola byla zahájena ve věci ověření nákladové orientace velkoobchodních cen zveřejněných podle § 34 odst. 2 zákona o poštovních službách, kdy kontrolovanou osobou byla osoba zúčastněná na řízení; (ii.) informace zjištěné v rámci Kontroly jsou zásadní pro postavení žalobce ve Sporném řízení, aby mohl činit další návrhy a navrhovat provádění dalších důkazů; (iii.) v citovaném řízení byly části protokolu o kontrole navrženy jako důkazní prostředek pro prokázání nákladovosti cen, a proto musí mít žalobce možnost seznámit se s podklady, na základě kterých byl protokol o kontrole vydán; (iv.) schopnost Žalobce vyhodnotit obsah a rozsah Kontroly provedené žalovaným má zásadní vliv na jeho práva ve Sporném řízení, jehož je účastníkem, přičemž předmětem Sporného řízení je mimo jiné stanovení cen za přístup k infrastruktuře, což má přímý dopad do majetkové sféry žalobce a také na hospodářskou soutěž jako celek; (v.) ve Sporném řízení žalobce nezná detaily řízení o Kontrole, a proto se nemůže řádně vyjádřit k protokolu o kontrole, který je jejím završením, neboť mu chybí znalost vstupních dat i rozsahu Kontroly.

73. Žalovaný přitom v souladu s dříve uvedeným uzavřel, že žalobce právní zájem podmínky pro nahlížení do předmětného spisu vymezené § 38 odst. 2 správního řádu nesplnil. Předsedkyně postavila své závěry uvedené v odůvodnění Napadeného rozhodnutí v zásadě na dvou okruzích důvodů. Jak vyplývá z reprodukce jejích závěrů provedené v části II. tohoto rozsudku, předsedkyně jednak uzavřela, že žalobce neprokázal právní zájem ve věci nahlížení do předmětného spisu z důvodu, že kontrola a ověření nákladové orientace cen za přístup k poštovní infrastruktuře je výhradně v kompetenci žalovaného, přičemž vyhověním požadavku by fakticky bylo nepřípustně umožněno kontrolovat činnost žalovaného v dané oblasti, k čemuž také žalobce podle žalovaného ve skutečnosti míří. Současně předsedkyně poukazovala na to, že je žalovaný povinen podklady a údaje předané osobou zúčastněnou na řízení obsahující citlivé informace chránit před možným zneužitím těchto informací.

74. Ani jeden z těchto dvou okruhů důvodů, na nichž předsedkyně odepření nahlížení do spisu vedeného v rámci Kontroly postavila, přitom z dále vyložených důvodů neobstojí.

75. Soud předně k první skupině důvodů akcentující skutečnost, že právní zájem žalobce není dán proto, že kontrola a ověření nákladové orientace cen za přístup k poštovní infrastruktuře je výhradně v kompetenci žalovaného, přičemž žalobci by tak bylo nahlédnutím do spisu umožněno kontrolovat jeho činnost, zdůrazňuje, že takto prezentované důvody nemohou být ve světle výše prezentovaných východisek důvodem odepření nahlížení do spisu. Nijak totiž neovlivňují závěr o tom, zda je na straně žalobce dán právní zájem, případně jiný vážný důvod pro nahlížení do předmětného spisu. Sama předsedkyní akcentovaná okolnost záležející v tom, že „řízení o provádění státní kontroly o ověření nákladové orientace cen za přístup k poštovní infrastruktuře je výhradně v kompetenci Českého telekomunikačního úřadu“, není nikterak způsobilá ovlivnit závěr o tom, zda žalobcem uváděné skutečnosti svědčí o naplnění podmínky právního zájmu či jiného závažného důvodu. Okolnost, že žalovaný je nadán pravomocí a kompetencí kontrolovat a prověřovat nákladové orientace cen za přístup k poštovní infrastruktuře, nevylučuje naplnění předpokladů stanovených v § 38 odst. 2 správního řádu pro umožnění nahlédnutí do spisu osobě odlišné od účastníka. Předmětné ustanovení ani žádné jiné ustanovení jiného právního předpisu v žádném ohledu nebrání tomu, aby bylo žalobci z uvedeného důvodu nahlížení umožněno. Závěr předsedkyně, že právní zájem nebyl prokázán proto, že je to pouze žalovaný, kdo je oprávněn relevantní skutečnosti týkající se nákladové orientace cen za přístup k poštovní infrastruktuře kontrolovat, se zcela míjí s principy, na nichž je v souladu s dříve uvedeným institut nahlížení do spisu podle § 38 odst. 2 správního řádu vystavěn. Přiléhavým a relevantním zákonným důvodem pro odepření nahlížení do spisu není podobně ani předsedkyní toliko obecně implikovaná „značná právní nejistota regulovaných subjektů“, resp. jí identifikovaný potenciál „širokého obstrukčního jednání osob, které by s novou výší cen nebyly spokojeny“. Žalovaný v tomto ohledu ostatně ani sám specificky netvrdil, že by v uvedených okolnostech spatřoval kvalifikovaný důvod, jenž by mohl vylučovat či omezovat nahlížení do spisu v režimu § 38 odst. 2 správního řádu i v případě prokázaného právního zájmu či jiného právního důvodu, tj. „porušení práva některého z účastníků, popřípadě veřejného zájmu“ (k tomu rovněž dále).

76. Ani další argumentace, kterou v této souvislosti předsedkyně připojila, dle níž skutečným důvodem podání Žádosti není snaha seznámit se s kontrolními zjištěními, ale naopak snaha tato kontrolní zjištění zpochybnit, resp. dle níž by vyhověním danému požadavku bylo žalobci umožněno kontrolovat činnost žalovaného v oblasti stanovení cen za přístup k poštovní infrastruktuře, nepředstavuje v žádném ohledu relevantní zákonný důvod pro odepření nahlížení do spisu vedeného v rámci Kontroly. Tento okruh úvah předsedkyně podle přesvědčení soudu spíše svědčí o motivech, jimiž byl žalovaný při věcném posouzení Žádosti žalobce ve skutečnosti veden.

77. Z výše předestřeného zákonného a navazujícího judikatorního rámce plyne, že umožnění nahlédnutí do spisu v režimu § 38 odst. 2 správního řádu závisí v těchto typových situacích v první řadě na tom, zda se podaří žalobci prokázat právní zájem spočívající v relevantní spojitosti mezi probíhajícími řízeními, případně (slovy odůvodnění shora připomínaného rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 17. 4. 2014, čj. 62 Af 18/2013 - 112, publ. pod č. 3286/2015 Sb. NSS) souvislost mezi otázkami, jež jsou v probíhajícím řízení řešeny, a pozicí žadatele, resp. jeho právní sférou. Tento závěr pak v souladu s dále uvedeným předurčuje další postup.

78. Pro meritorní posouzení řešeného případu je tedy klíčové především to, zda mohl a měl být na straně žalobce shledán právní zájem záležející v relevantní spojitosti mezi otázkami prověřovanými v rámci Kontroly realizované u osoby zúčastněné na řízení a otázkami, jež jsou předmětem Sporného řízení vedeného u žalovaného mezi žalobcem a osobou zúčastněnou na řízení.

79. Předsedkyně přitom výslovnou odpověď na uvedenou otázku v odůvodnění Napadeného rozhodnutí nenabízí a omezuje se ve svých závěrech k pojmu relevantní spojitosti na poznámku, že relevantní spojitost nelze podle ní v žádném případě spatřovat v tom, že žalobce nesouhlasí se závěry provedené Kontroly a chtěl by prověřit podklady předložené jeho konkurentem a správnost kontrolních zjištění, resp. provádět jakousi kontrolu hospodaření u osoby zúčastněné na řízení, k čemuž nemá ze zákona žádnou pravomoc. Jak soud uvedl výše, okolnost, že žalobce není ze zákona z pochopitelných důvodů nadán oprávněním realizovat kontrolu relevantních skutečností souvisejících s nákladovou orientací cen za přístup k veřejné infrastruktuře, sama o sobě ničeho nevypovídá o jeho právním zájmu (či jeho nedostatku) na nahlížení do spisu vedeného v rámci Kontroly a stejně tak nikterak nepředurčuje posouzení otázky relevantní spojitosti.

80. Žalobci je nadto třeba přisvědčit v tom, že žalovaný je sám v posouzení hlediska relevantní spojitosti inkonzistentní, když na jedné straně vyslovuje závěr o nedostatku spojitosti (opřený však ve světle právě uvedeného o nezpůsobilý důvod), avšak na straně druhé zjevně tento zájem připouští, když dovozuje úmysl žalobce prověřit podklady předložené osobou zúčastněnou na řízení a z nich vycházející kontrolní zjištění žalovaného, reflektuje, že tvrzeným úmyslem žalobce bylo seznámit se s podklady, na jejichž základě byl protokol o kontrole vydán, včetně vstupních dat a vyhodnotit obsah a rozsah provedené kontroly, případně rovnou dovozuje riziko zneužití této informace ze strany žalobce se záměrem výsledky Kontroly zpochybnit. Žalovaný tedy, jak důvodně podotýká žalobce, fakticky právní zájem žalobce na nahlížení do spisu mlčky připouští tím, že dovozuje motivy jednání účastníka ve vztahu ke Spornému řízení a tyto motivy zjevně odsuzuje.

81. V tomto kontextu soud rovněž nemohl ponechat bez povšimnutí, že předsedkyně fakticky relevanci žalobcem tvrzených okolností z pohledu učinění závěru o naplnění podmínek vyplývajících z § 38 odst. 2 správního řádu připouští již tím, pokud akcentuje, že skutečnosti podstatné pro rozhodnutí ve Sporném řízení, které Úřad zjistil na základě své kontrolní pravomoci, byly již žalobci sděleny, když byl ve Sporném řízení podrobně informován výpisem z kontrolního protokolu, včetně uvedení všech kontrolovaných služeb, postupu Úřadu při ověřování ceny a nákladové struktury, ze které Úřad vycházel (k tomu srov. dále).

82. Soud v reakci na uvedenou argumentaci žalovaného zdůrazňuje, že v mezích výše vyložených pravidel bylo povinností žalovaného v souladu s východisky prezentovanými v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 8. 2015, čj. 6 As 43/2015 - 75, a na něj navazující judikatorní praxi správních soudů, posoudit existenci relevantní spojitosti mezi Kontrolou a zjištěními v ní učiněnými na straně jedné a probíhajícím Sporným řízením na straně druhé. Přestože žalobce na východiska plynoucí z předmětného rozhodnutí správně poukazoval, předsedkyně v odůvodnění Napadeného rozhodnutí takové posouzení neprovedla, východiska plynoucí z připomínané rozhodovací praxe nereflektovala a namísto toho jejich význam nesprávně marginalizovala, s tím, že „pravým důvodem podání žádosti o nahlédnutí do spisu o kontrole tedy není snaha seznámit se s kontrolními zjištěními, ale naopak snaha tato kontrolní zjištění zpochybnit“.

83. Předsedkyně sice v odůvodnění Napadeného rozhodnutí v daném směru správně konstatovala, že posouzení bude v každém případě odlišné v závislosti na konkrétních okolnostech, konkrétními okolnostmi se však v rozporu s uvedenou obecnou tezí vůbec nezabývala, resp. byla při jejich vyhodnocení vedena úvahami, jež nemohly z popsaných důvodů obstát. Městský soud v Praze přitom neměl sebemenších pochybností o tom, že žalobcem tvrzené okolnosti jeho právní zájem na nahlédnutí do spisu vedeného v rámci Kontroly s přihlédnutím k východiskům plynoucím ze shora provedeného judikaturního přehledu zakládají.

84. Soud má za to, že skutková situace, jaká nastala v nyní posuzované věci, tedy kdy žalovaný zahájil u osoby zúčastněné na řízení v souvislosti s předložením návrhu Dodatku smlouvy Kontrolu zaměřenou fakticky na posouzení správnosti nákladově orientované ceny za přístup k poštovní infrastruktuře, přičemž žalovaný současně k návrhu osoby zúčastněné na řízení vede Sporné řízení mezi žalobcem a osobou zúčastněnou na řízení týkající se právě sporu o znění Dodatku smlouvy, kde jednou ze sporných otázek je osobou zúčastněnou na řízení tvrzená nákladovost cen navržených v předmětném Dodatku smlouvy, svědčí pro připuštění závěru o existenci relevantní spojitosti mezi Kontrolou a zjištěními v ní učiněnými na straně jedné a probíhajícím Sporným řízením na straně druhé.

85. Žalovaný v daném směru ostatně nečiní nijak sporným, že v rámci Kontroly jsou prověřovány skutkové okolnosti, které bezprostředně souvisí s otázkami řešenými ve Sporném řízení. Závěr, že žalobce neprokázal právní zájem stran nahlížení do spisu vedeného ve věci Kontroly zaměřené na posouzení nákladovosti cen, přestože plausibilně tvrdil, že je účastníkem Sporného řízení o uzavření Dodatku smlouvy, jímž má být dle návrhu osoby zúčastněné na řízení navýšena cena na cenu, kterou osoba zúčastněná na řízení považuje za nákladovou a jejíž nákladovost je v řízení prokazována právě prostřednictvím poznatků získaných předmětnou Kontrolou, je zjevně absurdní.

86. Okolnost, že je to žalovaný, kdo podle § 36a odst. 1 písm. d) zákona o poštovních službách vykonává kontrolu cen v oblasti poštovních služeb, a je tedy kompetentní posoudit správnost nákladově orientované ceny za přístup k poštovní infrastruktuře a dále posoudit, které náklady se vztahují k přístupu k poštovní infrastruktuře a v jaké výši se mají přiřadit do cen za tento přístup, nevylučuje, že žalobci, který je účastníkem Sporného řízení, v němž jsou klíčové skutkové a navazující právní otázky posuzovány s přihlédnutím k poznatkům získaných Kontrolou, svědčí právní zájem, jenž jej v obecné rovině může při splnění dalších podmínek opravňovat k nahlédnutí do spisu vedeného žalovaným v rámci této Kontroly.

87. Dle stanoviska soudu jde v uvedeném případě o příklad relevantní spojitosti mezi předmětnou Kontrolou a zjištěními v ní učiněnými na straně jedné a probíhajícím Sporným řízením na straně druhé, kdy má žalobce z pozice žadatele zcela jednoznačně právní zájem na získání informací ze spisu vedeného v rámci Kontroly za účelem vytvoření a přizpůsobení vlastní procesní strategie obrany ve Sporném řízení. Jedná se zcela nepochybně o situaci obdobnou té, v níž správní soudy ve svých dříve vydaných shora připomínaných rozhodnutích takový právní zájem s ohledem na „pozici“ žadatele ve vztahu k otázkám, jež byly v řízení, v němž žadatel o nahlédnutí do spisu usiloval, řešeny.

88. Z pohledu závěru o právním zájmu žalobce dle § 38 odst. 2 správního řádu pak nemůže být dle přesvědčení soudu relevantní argumentace žalovaného o tom, že umožnění nahlédnutí do spisu po vyloučení podkladů obsahujících obchodní tajemství by nemohlo naplnit cíl deklarovaný žalobcem, bylo by bezcenné a představovalo by toliko formální a samoúčelný úkon. V tomto směru je třeba zdůraznit, že není úkolem žalovaného, aby hodnotil užitečnost nahlížení do spisu z pohledu cíle deklarovaného žadatelem. Je plně na žadateli o nahlížení do spisu v režimu § 38 odst. 2 správního řádu, aby vyhodnotil, zda a nakolik realizace předmětného práva přispěje k jím zamýšlenému cíli, a přizpůsobil tomu svou procesní strategii. Tuto strategii není žalovaný oprávněn hodnotit. Na straně žalovaného je v daném směru v souladu s výše vyloženými mantinely toliko posouzení otázky, zda (i.) žalobce právní zájem prokázal, resp. zda je dána ona relevantní spojitost (soud již výše uzavřel, že tuto otázku posoudil žalovaný nesprávně), a (ii.) aby v případě kladné odpovědi na uvedenou otázku zvážil, zda nahlédnutí do spisu v deklarovaném rozsahu nebrání jiné překážky vyplývající z § 38 odst. 2 správního řádu a případně zajistil relevantním způsobem ochranu informací v souladu s § 38 odst. 6 správního řádu.

89. Soud se přitom v naposledy uvedeném směru nemohl ztotožnit s žalovaným ani v jeho úvahách paušálně akcentujících citlivost informací obsažených ve spisu o Kontrole a možné dopady zpřístupnění informací obsahujících podle žalovaného obchodní tajemství do práv osoby zúčastněné na řízení.

90. Předně je třeba upozornit, že Nejvyšší správní soud v minulosti odmítl, že by bylo nahlížení do spisu v režimu § 38 odst. 2 správního řádu možno samo o sobě považovat za takové poškození zájmů jiné osoby, které by bránilo v realizaci daného oprávnění. Nejvyšší správní soud naopak potvrdil, že „není vyloučeno, že uplatněním institutu nahlížení podle § 38 odst. 2 správního řádu. by mohl být účastník poškozen“, s tím, že „na to ostatně pamatuje samotné citované ustanovení“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 10. 2020, čj. 9 As 31/2019 - 33). Přitom však zdůraznil, že není možno odepření nahlížení z důvodu možného poškození práv účastníka odůvodňovat obecným a paušálním poukazem na citlivost informací obsažených ve spisu či na jejich charakter vylučující jejich zpřístupnění (utajované informace, osobní údaje, obchodní tajemství a další údaje a informace chráněné zvláštními zákony). Nejvyšší správní soud v tomto směru jednoznačně akcentoval, že správní orgán „však musí být u každého dokumentu nebo souboru dokumentů schopen vysvětlit, v čem konkrétně vidí porušení práv účastníka řízení. Nepřípustnost nahlížení nelze odůvodnit toliko obecným tvrzením o citlivosti informací“ (srov. tamtéž). Městský soud v Praze přitom tyto úvahy Nejvyššího správního soudu zcela sdílí a ztotožňuje se s nimi, přičemž je považuje za plně přenositelné i pro potřeby nyní posuzované věci.

91. Soud nemohl přehlédnout, že Úřad v Prvostupňovém rozhodnutí ani předsedkyně v odůvodnění Napadeného rozhodnutí žádnou takovou konkrétní úvahu, jež by vyhověla naznačeným požadavkům, neprovedly. Namísto toho spojovaly úvahy o nenaplnění podmínek pro umožnění nahlížení do spisu s paušálním závěrem o porušení práv osoby zúčastněné na řízení k obchodnímu tajemství, resp. citlivostí ve spisu o Kontrole obsažených informací.

92. Jak vyplývá z reprodukce závěrů vyslovených v odůvodnění Napadeného rozhodnutí provedené výše v části II. tohoto rozsudku, předsedkyně v daném směru s poukazem na § 32a odst. 5 zákona o poštovních službách konstatovala, že nahlédnutí do spisu o Kontrole by se „fakticky rovnalo zveřejnění tam obsažených citlivých informací a údajů, a to s následným rizikem jejich možného zneužití“, přičemž doplnila stručnou a obecnou poznámku o tom, že skutečnosti obsažené ve spise o Kontrole, tj. kvantifikace a popis nákladů na jednotlivé služby spadající do rozsahu služeb přístupu k poštovní infrastruktuře, naplňují znaky vyplývající z § 504 občanského zákoníku. Úřad a po něm i předsedkyně však v tomto ohledu vyšly z chybného východiska. Jak bylo vyloženo výše, skutečnost, že se ve spisu o Kontrole mohou nacházet údaje podléhající obchodnímu tajemství, není sama o sobě bez dalšího okolností svědčící ve smyslu § 38 odst. 2 správního řádu o „porušení práv“ osoby zúčastněné na řízení, jež by měla nahlížení do spisu a priori vylučovat. Jak bylo připomenuto shora, žalovaný musí být u každého jednotlivého dokumentu nebo souboru dokumentů či jiných podkladů založených ve správním spisu schopen vysvětlit, v čem konkrétně vidí porušení práv osoby zúčastněné na řízení, přičemž nemůže odepření nahlížení odůvodnit toliko paušálním tvrzením o citlivém charakteru informací, popř. obdobně paušálním závěrem o tom, že všechny dokumenty založené ve spisu podléhají obchodnímu tajemství. Ostatně nelze odhlédnout od toho, že součástí kontrolního spisu nade vši pochybnosti nebudou toliko informace a podklady předložené žalovanému ze strany osoby zúčastněné na řízení, ve vztahu k nimž jinak v obecné rovině připadá aplikace výjimky předpokládané v § 38 odst. 6 správního řádu v úvahu.

93. Ani ze správního spisu předloženého žalovaným v nyní posuzované věci pak žádné takové konkrétní okolnosti svědčící o naplnění znaků obchodního tajemství ve vztahu ke všem jednotlivým písemnostem obsaženým ve spisu vedeném v rámci Kontroly, nijak nevyplývají. Jeho obsahem je ostatně v daném směru toliko vyjádření osoby zúčastněné na řízení ze dne 29. 7. 2020, v němž osoba zúčastněná na řízení k žádosti žalovaného sděluje, že nesouhlasí se zproštěním mlčenlivosti a trvá na tom, aby Úřad zachovával mlčenlivost o všech skutečnostech, o kterých se dozvěděl v souvislosti s Kontrolou nebo s úkony předcházejícími Kontrole, a nesouhlasí se zpřístupněním spisu o průběhu Kontroly. Žalovaným předložený správní spis však neposkytuje žádnou oporu pro závěr o tom, zda je ve vztahu ke všem písemnostem obsaženým v kontrolním spisu skutečně vyloučeno umožnění jejich nahlížení z důvodu obchodního tajemství, případně jiného zákonného omezení.

94. Soud souhlasí s žalobcem, že zájmy chráněné ustanovením § 32a odst. 5 zákona o poštovních službách jsou v rámci institutu nahlížení do spisu podle § 38 odst. 2 správního řádu ve spojení s § 28 kontrolního řádu dostatečně zajištěny ustanovením § 38 odst. 6 správního řádu, jehož aplikaci musí žalovaný v souladu s dříve uvedeným zvážit a odůvodnit. Žalovaný však tomuto požadavku nedostál a svou pozici si nepřípustně zjednodušil, když toliko paušálně a obecně ve vztahu ke všem podkladům založeným ve správním spise poukazoval na to, že by jejich zpřístupněním došlo k poškození práv osoby zúčastněné na řízení k obchodnímu tajemství, aniž by měl tento jeho závěr jakoukoli oporu v obsahu správního spisu a aby soud mohl tento jeho závěr ve vztahu k jednotlivým písemnostem věcně přezkoumat. Jak soud upozornil výše, je přitom více než pravděpodobné, že součástí kontrolního správního spisu jsou i jiné písemnosti, než toliko takové podklady předložené osobou zúčastněnou na řízení, ve vztahu k nimž jinak přinejmenším v obecné rovině připadá aplikace výjimky předpokládané v § 38 odst. 6 správního řádu v úvahu. Soud v tomto ohledu nad rámec nezbytného odůvodnění podotýká, že podle § 32a odst. 5 zákona poštovních službách, ale ostatně např. i podle § 11 odst. 3 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů, dopadá ochrana informací z důvodu povinnosti mlčenlivosti toliko na ty informace, údaje a podklady, které jsou žalovanému předány ze strany povinné osoby / kontrolované osoby (zde osoby zúčastněné na řízení), a nemusí se tedy bez dalšího vztahovat např. na písemnosti, jejichž původcem je sám žalovaný.

95. Žalobci přitom může podle stanoviska soudu svědčit právní zájem i ve vztahu k nahlížení do spisu i pro třeba jen malou část zde uvedených podkladů. Jak bylo zdůrazněno výše, není úkolem žalovaného, aby hodnotil užitečnost nahlížení do spisu z pohledu cíle deklarovaného žalobcem a dovozoval, že by byly informace byly pro žalobce „po očištění o informace podléhající obchodnímu tajemství“ bezcenné. Za a priori irelevantní či mimoběžný přitom nelze v uvedeném kontextu dle stanoviska soudu považovat ani procesní požadavek žalobce na nahlédnutí do spisu v části týkající se samotného protokolu o kontrole (případně jeho částí, ve vztahu k nimž by nebyl dán zákonný důvod odepření), a to např. za účelem ověření autenticity verze kontrolního protokolu, jež měla být ze strany osoby zúčastněné na řízení předložena ve Sporném řízení.

96. V této souvislosti soud přisvědčuje žalobci i potud, že obsah správního spisu předloženého žalovaným přísně vzato neposkytuje oporu pro závěr o tom, že žalobci již byl kontrolní protokol předložen, resp. mu byl ze strany žalovaného zaslán v rámci Sporného řízení, přičemž v tomto ohledu se nic nezměnilo ani v rámci řízení o rozkladu. Žalovaný zde nicméně zjevně vychází ze skutkových okolností, které jsou mu známy z jeho úřední činnosti, resp. z jiného řízení, které vede. V tomto ohledu přitom platí, že aplikuje-li správní orgán skutečnosti známé mu z úřední činnosti, musí náležitě vyložit v odůvodnění rozhodnutí, ze které své konkrétní úřední činnosti či postupu zná takové skutečnosti, resp. odkud se o nich dozvěděl (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 4. 2011, čj. 1 As 33/2011 - 58, publ. pod č. 2312/2011 Sb. NSS ve spojení s rozsudkem téhož soudu ze dne 10. 2. 2010, čj. 1 As 100/2009 - 129, publ. pod č. 2038/2010 Sb. NSS). Žalovaný poznámku o tom, že byl žalobce seznámen s protokolem o kontrole, zjevně spojoval s poukazem na průběh Sporného řízení, přičemž v odůvodnění Prvostupňového rozhodnutí neopomněl zdůraznit, že byl kontrolní protokol žalobci zaslán v částečně znečitelněné podobě. Ani žalobce přitom nečiní sporným, že mu byl jako odpůrci v průběhu Sporného řízení zaslán (podle žalovaného se tak stalo v příloze vyrozumění čj. ČTÚ-44 466/2019-606/XII.vyř. ze dne 9. 7. 2020) protokol o kontrole ve znění, ve kterém jej jako důkaz předložila osoba zúčastněná na řízení v postavení navrhovatele, v němž tato osoba pouze znečitelnila údaje podléhající obchodnímu tajemství. Sama okolnost, že žalovaný opakovaně poukazuje na to, že byl žalobce s obsahem protokolu o kontrole již dříve seznámen, tak dle přesvědčení soudu nečiní na daném skutkovém půdorysu Napadené rozhodnutí nepřezkoumatelným z důvodu absence podkladu pro takový závěr v obsahu správního spisu vedeného v nyní posuzované věci. Současně však ve světle výše vyložených závěrů platí, že poukaz na to, že žalobce již byl s obsahem protokolu o kontrole seznámen, nemůže být bez dalšího podkladem pro závěr o neexistenci jeho právního zájmu na nahlédnutí do spisu vedeného v rámci Kontroly podle § 38 odst. 2 správního řádu.

97. K námitkám uplatněným žalobcem pod prvním žalobním bodem tak soud činí dílčí závěr, že žalovaný nesprávně uzavřel, že na straně žalobce není dán právní zájem na nahlédnutí do správního spisu vedeného v rámci Kontroly realizované u osoby zúčastněné na řízení, když závěr o tom, že žalobce právní zájem neprokázal, postavil na skutečnostech, které ve světle výše vyložených úvah nemohou samy o sobě pro takový závěr svědčit. Jak bylo vysvětleno výše, závěr předsedkyně, že právní zájem nebyl prokázán proto, že je to pouze žalovaný, kdo je oprávněn relevantní skutečnosti týkající se nákladové orientace cen za přístup k poštovní infrastruktuře kontrolovat, se zcela míjí s principy, na nichž je v souladu s dříve uvedeným institut nahlížení do spisu podle § 38 odst. 2 správního řádu vystavěn. Za relevantní právní základ takového závěru nemohl soud považovat ani poukazy na údajné „skutečné důvody“ podání Žádosti. Žalovaný byl pak sám v posouzení hlediska relevantní spojitosti inkonzistentní, když na jedné straně dospíval k závěru o nedostatku spojitosti (opřenému však o nezpůsobilé důvody), avšak na straně druhé zjevně tento zájem připouštěl. Pokud jde o klíčové posouzení relevantní spojitosti, předsedkyně se v rozporu s vlastní obecnou tezí konkrétními okolnostmi nezabývala, resp. byla při jejich vyhodnocení vedena úvahami, jež nemohly z popsaných důvodů obstát. Soud přitom výše podrobně vyložil, že skutkové okolnosti posuzované věci svědčí pro připuštění závěru o existenci relevantní spojitosti mezi Kontrolou zaměřenou na posouzení nákladovosti cen a zjištěními v ní učiněnými na straně jedné a probíhajícím Sporným řízením o uzavření Dodatku smlouvy, jímž má být dle návrhu osoby zúčastněné na řízení navýšena cena na cenu, kterou osoba zúčastněná na řízení považuje za nákladovou a jejíž nákladovost je v řízení prokazována právě prostřednictvím poznatkům získaných předmětnou Kontrolou, na straně druhé. Soud se pak z výše podrobněji vyložených důvodů neztotožnil se závěry žalovaného stran toho, že umožnění nahlédnutí do spisu paušálně brání povaha informací v něm obsažených, když vyložil, že předložený spis neposkytuje žádnou oporu pro závěr o tom, že je ve vztahu ke všem písemnostem obsaženým v kontrolním spisu skutečně vyloučeno umožnění jejich nahlížení z důvodu obchodního tajemství, případně jiného zákonného omezení.

98. Napadené rozhodnutí je tak z popsaných důvodů zatíženo vadami spočívající dílem v nesprávném právním posouzení (v části, v níž zakládal závěr o neprokázání právního zájmu na nezpůsobilých důvodech) a dílem v nedostatečném skutkovém podkladu pro vyslovované závěry ve smyslu § 76 odst. 1 písm. b) s. ř. s., neboť obsah správního spisu neposkytuje žádnou oporu pro paušální závěr o tom, že je ve vztahu ke všem písemnostem obsaženým v kontrolním spisu skutečně vyloučeno umožnění nahlížení z důvodu obchodního tajemství, případně jiného zákonného omezení.

99. Soud dále posuzoval důvodnost dalších, relativně oddělitelných námitek soustředěných žalobcem v dalších žalobních bodech.

100. Pokud jde o námitky vznesené pod druhým žalobním bodem, soud nemohl žalobci přisvědčit v tom, že by žalovaný v řízení o rozkladu postupoval v rozporu s § 36 odst. 3 správního řádu.

101. Soud připomíná, že podle § 36 odst. 3 věty první správního řádu přitom platí, že „nestanoví-li zákon jinak, musí být účastníkům před vydáním rozhodnutí ve věci dána možnost vyjádřit se k podkladům rozhodnutí; to se netýká žadatele, pokud se jeho žádosti v plném rozsahu vyhovuje, a účastníka, který se práva vyjádřit se k podkladům rozhodnutí vzdal“.

102. Podle § 90 odst. 1 písm. c) správního řádu pak platí, že v případě změny rozhodnutí v odvolacím řízení, resp. řízení o rozkladu (§ 152 správního řádu) se podle § 36 odst. 3 správního řádu postupuje, pouze pokud jde o podklady rozhodnutí nově pořízené odvolacím správním orgánem.

103. Správní soudy v minulosti opakovaně judikovaly, že smyslem a účelem úpravy obsažené v § 36 odst. 3 správního řádu je zajistit, aby účastník řízení seznal všechny podklady, které byly při rozhodování v jeho věci užity, a poskytnout mu procesní prostor seznámit se s obsahem spisu v době, kdy mezi seznámením s podklady rozhodnutí a vydáním rozhodnutí již není správní spis dále doplňován o další důkazní prostředky (např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 10. 2013, čj. 1 As 85/2013 - 51, ze dne 26. 2. 2010, čj. 8 Afs 21/2009 - 243, č. 2073/2010 Sb. NSS). Jak judikoval Nejvyšší správní soud, „ustanovení § 36 odst. 3 správního řádu speciálně upravuje právo účastníka vyjádřit se bezprostředně před vydáním rozhodnutí ke všem shromážděným podkladům. Jelikož určení okamžiku, kdy lze zjištěný skutkový stav věci považovat za dostatečný (a lze proto přistoupit k vydání rozhodnutí) závisí na postoji správního orgánu, je logické, že účastník řízení může toto právo využít až poté, kdy je správním orgánem o tomto stavu řízení vyrozuměn. Konsekventně je proto povinností správního orgánu účastníka řízení na tento fakt upozornit, s čímž je logicky spojena i povinnost stanovit mu lhůtu, kdy lze toto procesní oprávnění vykonat“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 4. 2020, čj. 3 As 209/2017 - 51).

104. Soudy v minulosti potvrdily, že neposkytne-li správní orgán účastníkovi možnost vyjádřit se k podkladům rozhodnutí, může takové porušení nabýt až rázu protiústavnosti (např. nález ze dne 3. 3. 2005, sp. zn. II. ÚS 329/04). Ostatně právě proto judikatura vychází z teze, že právo vyjádřit se k podkladům rozhodnutí patří mezi stěžejní procesní práva účastníka správního řízení; v ústavní rovině je garantováno článkem 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 6. 2011, čj. 2 As 60/2011 - 101).

105. Judikatura správních soudů tedy chrání účastníky, jejichž práva na seznámení se spisem byla skutečně porušena (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2016, čj. 9 As 226/2015 - 44, č. 3408/2016 Sb. NSS). Současně však ustáleně akcentuje, že procesní práva nelze uplatňovat samoúčelně, ale vždy jen ve vazbě na práva hmotná, k jejichž ochraně řádné zajištění procesních práv účastníka řízení slouží. Porušení § 36 odst. 3 správního řádu tak může být důvodem ke zrušení rozhodnutí tehdy, pokud mělo vliv na jeho zákonnost (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 9. 2018, čj. 7 As 225/2018 - 116, ze dne 26. 2. 2010, čj. 8 Afs 21/2009 - 243, ze dne 6. 6. 2013, čj. 1 As 24/2013 - 28, ze dne 28. 6. 2005, čj. 8 As 3/2005 - 86, ze dne 26. 11. 2008, čj. 2 As 54/2008 - 80 či ze dne 22. 1. 2009, čj. 6 As 16/2008 - 90). Podle konstantní rozhodovací praxe správních soudů je ostatně ve správním soudnictví vždy nutno posoudit, zda zjištěná procesní vada mohla mít vliv na zákonnost výsledného rozhodnutí (srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 6. 2003, čj. 6 A 12/2001 - 51, č. 23/2003 Sb. NSS, či ze dne 18. 3. 2004, čj. 6 A 51/2001 - 30, č. 494/2005 Sb. NSS).

106. Správní soudy přitom v této souvislosti opakovaně judikovaly, že je to žalobce, kdo má tvrdit a dokládat, jak se nerespektování § 36 odst. 3 správního řádu konkrétně dotklo jeho práv. V rozsudku ze dne 29. 6. 2011, čj. 8 As 28/2011 - 78 Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že „(n)amítl-li žalobce v posuzované věci nemožnost seznámit se s podklady rozhodnutí, je (....) pro úspěšnost dané námitky nezbytné, aby žalobce upřesnil podklady, jež neměl k dispozici, a jakým způsobem takové pochybení správního orgánu mohlo ovlivnit vydané meritorní rozhodnutí. Jinak řečeno, žalobce musí popsat, co by se změnilo v případě, kdyby k takové procesní vadě nedošlo.“ 107. Soud zdůrazňuje, že podle převažující ustálené rozhodovací praxe správních soudů k aplikaci § 36 odst. 3 správního řádu v odvolacím řízení, resp. řízení o rozkladu nemusí nadřízený správní orgán postupovat podle uvedeného ustanovení, pokud v odvolacím řízení neshromáždí žádné nové podklady (srov. rozsudek ze dne 16. 12. 2015, čj. 8 As 106/2015 - 33). Judikatura též dovodila obdobnou aplikaci tohoto pravidla pro případy doplnění odvolacího spisu o další písemnosti, které se nestanou podkladem odvolacího rozhodnutí (například dokumenty předložené jinými účastníky řízení – srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 6. 2014, čj. 3 As 87/2013 - 31). I relevantní doktrinální závěry pak hovoří o tom, že vyjádření jiného účastníka řízení k odvolání či rozkladu není podkladem, k němuž by musel odvolací orgán odvolateli umožnit se vyjádřit, neobsahuje-li nové skutečnosti (srov. VEDRAL, J. Správní řád: Komentář. 2. vyd. Praha: Bova Polygon, 2012, s. 404).

108. Žalobce v posuzovaném případě s výjimkou poukazu na nesdělení informací o úředních osobách a návrhu (doporučení) rozkladové komise (k tomu viz dále) nijak nekonkretizuje podklady pro rozhodnutí, k nimž mu nebyl v řízení o rozkladu zjednán přístup. Soud po prověření obsahu správního spisu konstatuje, že v posuzovaném případě není ve spisu vedeném v řízení o rozkladu založen žádný poklad či písemnost, stran které by v obecné rovině připadala v úvahu povinnost předsedkyně umožnit žalobci seznámit se s jejím obsahem. Žalobce ani žádnou takovou písemnost (kromě výše uvedených) neidentifikuje; stejně tak v rozporu se shora popsanými východisky nevysvětluje, jak se tvrzené nerespektování § 36 odst. 3 správního řádu konkrétně dotklo jeho práv a jakým způsobem mohlo ovlivnit Napadené rozhodnutí.

109. Pokud přitom jde o návrh rozkladové komise, je třeba přisvědčit žalovanému, že návrh rozkladové komise, jakožto poradního orgánu, měl pouze doporučující charakter. Samotný návrh rozkladové komise přitom není podkladem rozhodnutí ve smyslu § 33 odst. 2 správního řádu, k němuž by se měl účastník vyjadřovat, a návrhem rozkladové komise není orgán, který o rozkladu rozhoduje, vázán. Rozhodné je posouzení věci jím samým, které se projeví v rozhodnutí o rozkladu (srov. rozsudek ze dne 21. 10. 2004, čj. 2 A 11/2002 - 227, publ. pod č. 463/2005 Sb. NSS, rozsudek ze dne 31. 8. 2009, čj. 8 Afs 74/2007 - 140, nebo rozsudek ze dne 27. 10. 2010, čj. 8 As 22/2009 - 99). Z uvedeného vyplývá, že pokud žalobci nebylo umožněno se před vydáním Napadeného rozhodnutí seznámit s obsahem návrhu/doporučení rozkladové komise, nebylo tím řízení v daném směru zatíženo vadou, pro kterou by mělo být Napadené rozhodnutí zrušeno. Skutečnost, že byl návrh rozkladové komise žalobci zaslán v reakci na jeho žádost ze dne 7. 10. 2020 až dne 20. 11. 2020 (písemnost čj. ČTÚ-46 495/2020-603), tedy teprve 2 dny po vydání Napadeného rozhodnutí, tak nečiní Napadené rozhodnutí nezákonným.

110. Ani nezpřístupnění interní komunikace žalovaného týkající se postoupení rozkladu včetně vyjádření odboru 611 k rozkladu pak není způsobilé vyústit v závěr o nezákonnosti Napadeného rozhodnutí z důvodu neseznámení žalobce s podklady pro rozhodnutí. Soud v tomto směru poukazuje na závěry vyslovené v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 4. 2018, čj. 3 Afs 168/2016 - 163, a v něm odkazovaných dalších rozhodnutích, kde Nejvyšší správní soud vyložil, že v daném směru nemůže jít o vadu řízení, která by mohla mít vliv na zákonnost rozhodnutí o rozkladu. Jak totiž dovodila judikatura Nejvyššího správního soudu, z ustanovení upravujících postup správního orgánu prvního stupně při podání odvolání či rozkladu neplyne žádné veřejné subjektivní právo účastníka řízení, do nějž by mu mohlo být zasaženo, nýbrž se jedná o úpravu pouhého procesního postupu tak, aby byl technicky zajištěn průběh řízení po podání opravného prostředku. Žalobce ostatně ani netvrdil, že by mu v důsledku nezpřístupnění stanoviska k jeho rozkladu a jeho doplnění bylo zasaženo do jeho práv způsobem, jenž by musel vyústit v nezákonnost Napadeného rozhodnutí.

111. Stejně tak není Napadené rozhodnutí z popsaných důvodů zatíženo vadou ani tím, že žalobci nebylo před vydáním Napadeného rozhodnutí umožněno nahlédnutí do spisu. Žalobce ostatně v reakci na obsah emailové zprávy pracovníka žalovaného ze dne 26. 10. 2020, v níž žalovaný žalobci sdělil, že bude bezodkladně informován o možnosti nahlédnout do spisu, případně mu budou k jeho žádosti mimořádně zaslány písemnosti ze spisu vedeného v řízení o rozkladu, v emailové zprávě ze dne 27. 10. 2020 setrval na požadavku doručení takových písemností prostřednictvím datové schránky. Reakce žalobce v emailové zprávě ze dne 27. 10. 2020, kterou za této situace setrval na požadavku zaslání písemností ze spisu prostřednictvím elektronické komunikace, přitom na daném skutkovém půdorysu, kdy se součástí spisu po podání rozkladu a jeho doplnění stal kromě interního dopisu žalovaného k postoupení rozkladu toliko návrh rozkladové komise, k němuž nebyl žalovaný povinen umožnit žalobci v souladu s dříve uvedeným přístup, vylučuje důvodnost procesní námitky poukazující na to porušení práva seznámit se s obsahem správního spisu.

112. Poněkud odlišnou je pak situace ve vztahu k žalobcem vyjevenému požadavku na sdělení členů rozkladové komise.

113. Soud v tomto směru připomíná, že podle ustálené rozhodovací praxe správních soudů není povinnou součástí správního spisu seznam členů rozkladové komise. Z judikatury Nejvyššího správního soudu vyplývá (srov. rozsudek ze dne 21. 10. 2004, čj. 2 A 11/2002 - 227, publ. pod č. 463/2005 Sb. NSS, rozsudek ze dne 22. 12. 2010, čj. 1 Afs 5/2010 - 163, či rozsudek ze dne 14. 12. 2016, čj. 1 As 291/2016 - 47), že správní orgán nemusí jména členů rozkladové komise zaznamenávat do spisu, ani s nimi účastníka řízení iniciativně seznamovat. Členy rozkladové komise nelze považovat za „oprávněné úřední osoby“, jejichž jména by musela být ve spise uvedena ve smyslu § 15 odst. 4 správního řádu.

114. Na druhé straně však správní soudy v minulosti zdůraznily, že pokud účastník řízení o sdělení jmen členů rozkladové komise požádá, správní orgán je povinen mu tato jména poskytnout, a to proto, aby byla minimalizována rizika, která s sebou může přinášet případná podjatost osoby, podílející se na řízení (srov. např. rozsudky Krajského soudu v Brně ze dne 23. 9. 2009, čj. 62 Ca 45/2007 - 85, či ze dne 21. 6. 2012, čj. 62 Af 74/2010 - 61).

115. Soud se přitom nemohl s žalovaným ztotožnit, že žalobce o sdělení jmen členů rozkladové komise nepožádal. Obsah jeho emailové žádosti ze dne 7. 10. 2020, kterou se mj. domáhal sdělení „kdo jsou členové příslušné rozkladové komise“, nevzbuzuje dle stanoviska soudu sebemenší pochybnost o tom, že podanou žádostí usiloval mj. o identifikaci členů rozkladové komise, jež bude jeho případ posuzovat.

116. V uvedeném směru tedy žalovaný zatížil řízení vyústivší v Napadené rozhodnutí vadou. Otázkou vlivu této vady na zákonnost Napadeného rozhodnutí se pak soud nemohl v tomto řízení blíže zabývat, neboť ani soudu (obdobně jako žalobci) nebyla vyjevena jména členů rozkladové komise, a nebylo tedy možno usuzovat, zda se řízení neúčastnila v pozici člena rozkladové komise úřední osoba, stran níž by připadaly v úvahu pochybnosti o její nepodjatosti. Posouzení této otázky v tomto řízení přitom bylo z pohledu meritorních závěrů soudu nadbytečné, neboť soud přistoupil ke zrušení Napadeného rozhodnutí z jiných, výše podrobně vyložených důvodů, a o rozkladu žalobce tedy bude muset být rozhodováno znovu. Pro potřeby dalšího řízení tak soud toliko znovu akcentuje, že pokud žalobce o sdělení jmen členů rozkladové komise požádal, bylo třeba mu požadované informace poskytnout.

117. Soud dále přistoupil k posouzení námitek vznesených žalobcem pod třetím žalobním bodem. Této části žalobní argumentace přitom přisvědčit nemohl.

118. V této souvislosti soud znovu poukazuje na shora připomenuté závěry, dle nichž návrh rozkladové komise je doporučením obligatorně ustanovovaného poradního orgánu, má pouze doporučující charakter a není podkladem rozhodnutí ve smyslu § 33 odst. 2 správního řádu, k němuž by se měl účastník vyjadřovat. Orgán rozhodující o rozkladu není návrhem rozkladové komise vázán. Správní řád nijak podrobněji nestanoví, co má návrh rozkladové komise obsahovat. Z ničeho nevyplývá, že by byl návrh rozkladové komise podáním vůči správnímu orgánu a musel by tak obsahově odpovídat jeho náležitostem. Rozhodné je posouzení věci samotným orgánem rozhodujícím o rozkladu, které má odraz v rozhodnutí o rozkladu proti prvostupňovému rozhodnutí. Žalobce nijak konkrétněji netvrdil, jak konkrétně se měly tvrzené nedostatky návrhu rozkladové komise promítnout v nezákonnost Napadeného rozhodnutí. Svou obecnou poznámku, dle níž nelze s jistotou určit, zda jde ve skutečnosti opravdu o návrh rozkladové komise, ponechal striktně v obecné rovině a netvrdil existenci konkrétních okolností zavdávajících příčinu o tom pochybovat. V podrobnostech soud odkazuje na závěry vyslovené v rozsudcích Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 10. 2004, čj. 2 A 11/2002 - 227, publ. pod č. 463/2005 Sb. NSS, ze dne 31. 8. 2009, čj. 8 Afs 74/2007 - 140, ze dne ze dne 27. 10. 2010, čj. 8 As 22/2009 - 99, či ze dne 11. 8. 2015, čj. 6 As 159/2014 - 52.

119. Soud pak nemohl přisvědčit žalobci ani v námitkách poukazujících na to, že návrh rozkladové komise nebyl v okamžiku nahlížení do spisu dne 7. 1. 2021 vůbec součástí správního spisu. Soud ze správního spisu ověřil, že uvedená písemnost byla zaevidována ve spisu vedeném v řízení o rozkladu pod sp. zn. 46 495/2020 dne 30. 10. 2020 pod PID CTU0X0877IUA. Žalobce ostatně sám poukazuje na to, že mu byla uvedená písemnost dne 20. 11. 2020 ze strany žalovaného zaslána; ze správního spisu neplyne žádná indicie nasvědčující tomu, že by návrh rozkladové komise nebyl řádně do správního spisu založen.

120. Obsah správního spisu podporuje tvrzení žalovaného, že žalobce dne 7. 1. 2021 (protokol z téhož dne rubrikovaný údajem čj. ČTÚ-37 302/2020-611) nahlížel do spisu vedeného v řízení na prvním stupni pod sp. zn. 37 302/2020, přičemž návrh rozkladové komise nebyl součástí tohoto správního spisu, do něhož zástupce žalobce nahlížel, nýbrž byl součástí (samostatného) spisu vedeného v řízení o rozkladu. Jakkoli mohl postup žalovaného zavdávat jisté pochybnosti o tom, z jakých důvodů nebyl předmětný podklad součástí spisu, do něhož zástupce žalobce nahlížel, když ten obsahoval rovněž rozklad, výzvu k doplnění rozkladu, samotné doplnění rozkladu, protokol z jiného nahlížení do spisu a další písemnosti, přičemž soud současně nepřehlédl ani to, že zástupce žalobce byl substituční plnou mocí zmocněn k nahlížení právě do spisu vedeného pod sp. zn. 46 495/2020, tedy do spisu vedeného v řízení o rozkladu, je další posouzení těchto otázek se zřetelem ke shora vyloženým východiskům týkajícím se povahy návrhu rozkladové komise a jeho zpřístupnění žalobci z pohledu posouzení zákonnosti Napadeného rozhodnutí nadbytečné.

121. Soud pak nemohl přisvědčit žalobci ani v tom, že by byla písemnost označená jako návrh rozhodnutí rozkladové komise vnitřně rozporná. Soud se ztotožňuje s žalovaným, že je z jejího obsahu nade vši pochybnost zjevné, že rozkladová komise doporučuje Prvostupňové rozhodnutí fakticky potvrdit s tím, že má pouze dojít k formální úpravě jeho výrokové části tak, aby odpovídala dikci § 38 odst. 5 správního řádu.

122. Soud konečně posuzoval důvodnost námitek vznesených žalobcem pod čtvrtým žalobním bodem.

123. Pokud jde o námitky poukazující na porušení § 36 odst. 3 správního řádu v prvostupňovém řízení, soud předesílá, že se zřetelem k závěrům vysloveným Nejvyšším správním soudem v rozsudku ze dne 4. 6. 2010, čj. 5 As 75/2009 - 78, publ. pod č. 2233/2011 Sb. NSS, nelze aplikovatelnost tohoto ustanovení ve zvláštním řízení o žádosti podle § 38 odst. 2 správního řádu a priori vyloučit.

124. Soud připomíná, že Nejvyšší správní soud v připomínaném rozsudku konstatoval, že „právo nahlížet do spisu tedy není, a to ani pro účastníky řízení, resp. jejich zástupce koncipováno toliko jako dílčí procesní právo, které lze uplatnit toliko v rámci konkrétního probíhajícího řízení a pouze v souvislosti s ním, tedy jako právo seznámit se s dosavadním průběhem konkrétního řízení, shromážděnými důkazy či jinými podklady pro rozhodnutí…Právní úprava tedy zakotvuje veřejné subjektivní právo (právo na poskytnutí určitých informací) tedy i pro případ, kdy jiná osoba, než účastník řízení, resp. jeho zástupce, prokáže odůvodněnost svého požadavku. Příslušný správní orgán, který vede správní spis, za splnění stanovených podmínek může zpřístupnit tento spis i třetím osobám, tedy nejen účastníkům správního řízení. Jedná se tedy o svého druhu samostatné procesní právo osoby odlišné od účastníka řízení, o němž se rozhoduje v samostatném správním řízení, na něž se nepochybně vztahuje správní řád. V rámci správního řízení, které je zahájeno na návrh jiné osoby uplatňující právo na nahlížení do spisu, správní orgán pak nejen zkoumá, zda taková osoba prokázala důvodnost svého požadavku, ale z hlediska dodržení povinnosti, aby nahlédnutím do dokumentace nebylo porušeno státní, hospodářské či služební tajemství nebo zákonem uložená či uznaná povinnost mlčenlivosti, také musí zjišťovat, zda a v jakém rozsahu může být spis zpřístupněn k nahlédnutí. Pokud správní orgán po takto provedeném správním řízení dospěje k závěru, že právo na zpřístupnění spisu navrhovatel nemá, event. že toto právo může realizovat v omezeném rozsahu, vyjádří to ve svém rozhodnutí“ (pozn. zvýraznění doplněno).

125. Jakkoli je o odepření nahlédnutí do spisu k žádosti dle § 38 odst. 2 správního řádu rozhodováno podle odstavce 5 tohoto ustanovení formou usnesení, nic to podle stanoviska soudu nemění na zvláštní povaze řízení o tomto typu žádosti, v němž je rozhodováno o samostatném procesním právu sui generis. Nejvyšší správní soud podle stanoviska zdejšího soudu správně poukázal na to, že o daném procesním právu je rozhodováno ve specifickém typu samostatného správního řízení. Ostatně i z § 76 odst. 5 správního řádu, výslovně odkazujícího mj. na usnesení vydané dle § 38 odst. 5 správního řádu, jež připadá v úvahu především v případě žadatelů o nahlížení do spisu dle odstavce 2 naposledy uvedeného ustanovení, plyne, že vydání usnesení o odepření nahlížení bez předchozího řízení je toliko výjimkou z pravidla.

126. I relevantní doktrinální závěry přitom obecně připouštějí aplikovatelnost ustanovení § 36 odst. 3 správního řádu v některých případech zvláštních typu usnesení, jež mohou mít pro účastníky fakticky povahu rozhodnutí ve věci (srov. Vedral, J.: Správní řád. Komentář. 2. vyd. Praha: BOVA POLYGON 2012, str. 406).

127. Se zřetelem k uvedenému tak nelze podle stanoviska soudu bez dalšího vyloučit, že i ve zvláštním řízení vedeném o žádosti o nahlížení do spisu dle § 38 odst. 2 správního řádu může obecně připadat v úvahu aplikace ustanovení § 36 odst. 3 správního řádu, a tedy povinnost správního orgánu umožnit žadateli vyjádřit se k podkladům pro rozhodnutí. Soud však současně jedním dechem zdůrazňuje, že takovou povinnost by bylo lze dovodit především tam, kde by správní orgán učinil součástí správního spisu vedeného v řízení o této žádosti takový podklad, bez jehož zpřístupnění žadateli a umožnění mu vyjádřit k podkladu své procesní stanovisko ještě před případným vydáním usnesení o odepření nahlížení by bylo do práv této osoby zasaženo způsobem, jenž by mohl vyústit v nezákonnost tohoto usnesení.

128. V posuzované věci však žalobce uvedený okruh námitek spojoval toliko s tím, že nebyl před vydáním Prvostupňového rozhodnutí seznámen s obsahem podání osoby zúčastněné na řízení, jejíž vyjádření žalovaný k Žádosti žalobce písemností ze dne 28. 7. 2020 vyžádal. Soud má přitom za to, že za situace, kdy se osoba zúčastněná na řízení omezila v předmětném podání ze dne 29. 7. 2020 na prostý nesouhlas s žádostí o zproštění mlčenlivosti a na sdělení, že trvá na tom, aby Úřad zachovával mlčenlivost o všech skutečnostech, o kterých se dozvěděl v souvislosti s Kontrolou nebo s úkony předcházejícími Kontrole, a nesouhlasí se zpřístupněním spisu o průběhu Kontroly, nepředstavovalo v souladu se shora podrobně vyloženými východisky týkajícími se aplikace § 36 odst. 3 správního řádu neseznámení žalobce s obsahem tohoto podání osoby zúčastněné na řízení takovou vadu správního řízení, pro kterou by nemohlo Napadené rozhodnutí obstát, resp. pro kterou by byla předsedkyně povinna Prvostupňové rozhodnutí zrušit.

129. Důvodnou pak soud neshledal ani námitku poukazující na porušení povinnosti žalovaného vyzvat žalobce k doplnění či upřesnění Žádosti, měl-li žalovaný za to, že žalobce právní zájem prokazuje nedostatečně. Soud v tomto směru považoval za rozhodné, že žalovaný zjevně neměl pochybnosti o tom, z jakého skutkového a právního základu žalobce své tvrzené oprávnění k nahlédnutí do spisu vedeného v rámci Kontroly dovozoval. Právě naopak, z odůvodnění Prvostupňového a Napadeného rozhodnutí bylo zjevné, že žalovanému jsou tyto okolnosti zřejmé. Z toho, že soud z důvodů vyložených výše v části posouzení námitek vznesených pod prvním žalobním bodem neshledal závěry žalovaného a k nim vedoucí úvahy opodstatněnými, přitom ještě nevyplývá, že byl žalovaný povinen v tomto směru žalobce vyzývat k upřesnění či doplnění jeho Žádosti, resp. že by byla předsedkyně povinna Prvostupňové rozhodnutí zrušit již pro tuto tvrzenou vadu.

130. K námitce poukazující na to, že tvrzení, dle něhož měl žalobce možnost se ve Sporném řízení seznámit s protokolem o kontrole, nemá oporu ve spise (ze spisu dle žalobce nevyplývá, že by Úřad provedl důkaz spisem o Sporném řízení, o provedení důkazu spisem nebyl žalobce vyrozuměn a nebyl o něm učiněn záznam do spisu, přičemž tyto listinné důkazy nebyly podle žalobce učiněny součástí spisu), pak soud pro větší stručnost v plném rozsahu odkazuje na závěry vyslovené k související subnámitce vznesené pod prvním žalobním bodem.

131. Pokud pak žalobce konečně poukazoval na to, že předsedkyně měla Prvostupňové rozhodnutí zrušit pro nepřezkoumatelnost závěrů žalovaného, pokud jde o test proporcionality mezi zájmem žalobce a zájmem osoby zúčastněné na řízení, soud uzavírá, že žalovaný obě rozhodnutí fakticky založil na závěru o tom, že žalobce neprokázal právní zájem na nahlížení do spisu, resp. relevantní spojitost mezi otázkami prověřovanými v rámci Kontroly realizované u osoby zúčastněné na řízení a otázkami, jež jsou předmětem Sporného řízení vedeného u žalovaného mezi žalobcem a osobou zúčastněnou na řízení, a na závěru o tom, že umožněním nahlédnutí do spisu by bylo v rozporu s § 38 odst. 2 správního řádu nepřípustně zasaženo do práv osoby zúčastněné na řízení. Tyto závěry žalovaného přitom v rámci posouzení námitek vznesených pod prvním žalobním bodem neobstály. Žalovaný se proto bude muset uvedenými otázkami zabývat znovu, přičemž vyjde ze závazného právního názoru formulovaného výše. V této souvislosti pak bude rovněž povinen vyhodnotit otázku, zda případné opětovné odepření nahlédnutí do (části) spisu vedeného v rámci Kontroly v jím eventuálně identifikovaném rozsahu je proporcionální k zájmu, který je odepřením nahlížení chráněn (srov. např. rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 5. 3. 2010, čj. 10 Ca 140/2009 - 24, č. 2234/2011 Sb. NSS, či rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 8. 2020, čj. 5 As 314/2019 - 34).

VII. Závěr a náklady řízení

132. Napadené rozhodnutí je tak z popsaných důvodů zatíženo vadami spočívající dílem v nesprávném právním posouzení (v části, v níž žalovaný zakládal závěr o neprokázání právního zájmu na nezpůsobilých důvodech) a dílem v nedostatečném skutkovém podkladu pro vyslovované závěry ve smyslu § 76 odst. 1 písm. b) s. ř. s., neboť obsah správního spisu neposkytuje žádnou oporu pro paušální závěr o tom, že je ve vztahu ke všem písemnostem obsaženým v kontrolním spisu skutečně vyloučeno umožnění nahlížení z důvodu obchodního tajemství, případně jiného zákonného omezení.

133. Na základě všech shora uvedených skutečností soud Napadené rozhodnutí žalovaného podle § 78 odst. 1 a 4 a § 76 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc žalovanému vrátil k dalšímu řízení. V něm žalovaný zohlední závěry vyslovené výše v bodech 69 - 131 tohoto rozsudku.

134. Právním názorem soudu vysloveným v tomto rozsudku je žalovaný v dalším řízení vázán (§ 78 odst. 5 s. ř. s.).

135. Výrok II. o náhradě nákladů řízení je odůvodněn § 60 odst. 1 s. ř. s. Žalobce měl ve věci úspěch, proto mu soud přiznal náhradu nákladů řízení. Tu představuje zaplacený soudní poplatek ve výši celkem 3 000 Kč, náklady za zastoupení advokátem za 2 úkony právní služby po 3 100 Kč (převzetí věci a sepis žaloby) a 2 režijní paušály po 300 Kč, celkem tedy 6 800 Kč podle § 9 odst. 4 písm. d), § 11 odst. 1 a § 13 odst. 4 vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů. Zástupce žalobce prokázal soudu, že je plátcem DPH, celková výše přiznaných nákladů tak činí 11 228 Kč.

136. Výrok III. o náhradě nákladů řízení je odůvodněn ustanovením § 60 odst. 5 s. ř. s., podle kterého má osoba zúčastněná na řízení právo na náhradu jen těch nákladů řízení, které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jí soud uložil. V tomto řízení však osobě zúčastněné na řízení žádné povinnosti uloženy nebyly, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení.