18 A 58/2024– 28

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Martina Lachmanna a soudců Mgr. Jana Ferfeckého a Mgr. Michaely Macurové ve věci žalobce: K. K. pobytem X proti žalovanému: Ministerstvo vnitra sídlem Nad Štolou 936/9, 170 34 Praha o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného spočívajícím ve vrácení žádosti žalobce o poskytnutí dočasné ochrany dne 27. 8. 2024, zaevidované pod č. j. OAM–389233/DO–2024, jako nepřijatelné, takto:

Výrok

I. Zásah žalovaného spočívající v tom, že dne 27. 8. 2024 vrátil žalobci jeho žádost o dočasnou ochranu, zaevidovanou pod č. j. OAM–389233/DO–2024, jako nepřijatelnou, byl nezákonný.

II. Žalovanému se přikazuje obnovit stav před vrácením žádosti žalobce o dočasnou ochranu, zaevidované pod č. j. OAM–389233/DO–2024, a tuto žádost přijmout.

III. Žalovaný nemá právo na náhradu nákladů řízení.

IV. Žalobci se nepřiznává náhrada nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Žalobce se svou žalobou, podanou dne 2. 9. 2024, brání proti nezákonnému zásahu žalovaného, který spatřuje v tom, že mu dne 27. 8. 2024 vrátil žádost o poskytnutí dočasné ochrany jako nepřijatelnou ve smyslu § 5 odst. 1 písm. c) zákona č. 65/2022 Sb., o některých opatřeních v souvislosti s ozbrojeným konfliktem na území Ukrajiny vyvolaným invazí vojsk Ruské federace (zákon č. 65/2022 Sb.). Učinil tak z důvodu, že žalobce o dočasnou ochranu již požádal v jiném členském státě Evropské unie, konkrétně v Polsku.

II. Obsah žaloby

2. Žalobce v podané žalobě uvedl, že 28. 2. 2022 vstoupil s matkou na území Evropské unie (EU), konkrétně Polska, kde získal dne 18. 3. 2022 dočasnou ochranu. Ta mu ovšem v souladu s polským právním řádem zanikla, když vycestoval dne 13. 5. 2022 zpět na Ukrajinu (od 13. 6. 2022 nepožívá dočasné ochrany). Dne 28. 7. 2024 podal žalobce druhou žádost v České republice, která mu byla nesprávně vrácena. Nyní přitom nedisponuje dočasnou ochranou ani jiným povolením k pobytu v EU, na Ukrajinu se vzhledem k situaci vrátit nemůže. Návrat by mohl ohrozit jeho život, mohl by být vystaven mučení či podroben nelidskému zacházení nebo trestu.

3. Žalobce v rámci své argumentace poukázal na ustanovení směrnice Rady 2001/55/ES ze dne 20. července 2001 o minimálních normách pro poskytování dočasné ochrany v případě hromadného přílivu vysídlených osob a o opatřeních k zajištění rovnováhy mezi členskými státy při vynakládání úsilí v souvislosti s přijetím těchto osob a s následky z toho plynoucími (směrnice č. 2001/55/ES), prováděcího rozhodnutí Rady (EU) 2022/382 ze dne 4. března 2022, kterým se stanoví, že nastal případ hromadného přílivu vysídlených osob z Ukrajiny ve smyslu článku 5 směrnice 2001/55/ES, a kterým se zavádí jejich dočasná ochrana (prováděcí rozhodnutí), řadu rozhodnutí správních soudů (např. rozsudek Krajského soudu v Plzni z 12. 6. 2024, č. j. 55 A 12/2023 – 95, týkající se přímo dřívější dočasné ochrany v Polsku) a také závěry veřejného ochránce práv.

4. Žalobce proto považuje jednání žalovaného za nezákonné a navrhuje, aby soud vydal rozsudek, v němž za prvé určí, že zásah žalovaného spočívající ve vrácení žádosti o dočasnou ochranu dne 27. 8. 2024 jako nepřijatelné, byl nezákonný, a za druhé žalovanému přikáže, aby žádost přijmul a vedl o ní řízení dle unijního práva.

5. Společně se žalobou pak podal návrh na nařízení předběžného opatření, jímž se domáhal strpění svého pobytu na území.

III. Vyjádření žalovaného

6. Žalovaný k obsahu žaloby předestřel, že žalobce vnímá nezákonný zásah paradoxně v tom, že vůči němu bylo postupováno přesně podle zákona. Dále popsal, co vše žalobce v žádosti uvedl a doložil; k tomu dodal, že dle jeho zjištění nyní žalobce skutečně není držitelem dočasné ochrany v Polsku. Přesto je podle žalovaného stále dán důvod podle § 5 odst. 1 písm. c) zákona č. 65/2022 Sb. (tento důvod není vázán jen na probíhající řízení v jiném státě; postačí, pokud v minulosti žádost podal). Žalovaný zdůraznil, že jako správní orgán neměl jinou možnost, než postupovat v souladu se zákonem, přičemž v postupu žalobce, který se na Ukrajinu vrátil, aby se nyní odvolával na nebezpečí, jež mu opětovným návratem hrozí, shledává znaky zneužití práva.

7. Žalovaný si je vědom převažujícího názoru krajských soudů ohledně rozporu zákona č. 65/2022 Sb. se směrnicí č. 2001/55/ES, s jejich závěry však nesouhlasí. Směrnice č. 2001/55/ES nepředpokládá, že by osoba mohla získat dočasnou ochranu ve více státech zároveň (o čemž svědčí zejména dikce čl. 15 odst. 6 a čl. 26 odst. 4). To ostatně potvrdil i Nejvyšší správní soud (NSS) v rozsudku ze dne 12. 10. 2022, č. j. 2 Azs 178/2022 – 46. Na držitele dočasné ochrany v jiném členském státě nemůže být pohlíženo jako na osobu vysídlenou, ale jako na osobu usazenou v jiném členském státě, ze kterého také přichází. Dohoda států, že nebudou aplikovat článek 11 směrnice č. 2001/55/ES, znamená, že členské státy nebudou držitele dočasné ochrany v jiném členském státě, který neoprávněně pobývá na jejich území, aktivně přemisťovat či předávat do členského státu, který mu povolení k pobytu za účelem dočasné ochrany vydal. Nic dalšího z ní ovšem dovodit nelze.

8. Cizinci sice mají právo vybrat si členský stát, ve kterém o udělení dočasné ochrany požádají, cílem směrnice č. 2001/55/ES však nebylo a není, aby požívali nebo žádali o dočasnou ochranu ve více členských státech a tím zbytečně, případně účelově, vyčerpávali kapacity a zdroje členských států. Žalobce postupoval takto účelově, přestože je držitelem dočasné ochrany v Polsku (to žalovaný uvádí na několika místech, jakkoli v úvodu vyjádření tvrdil opak; v jednom případě žalobce dokonce označil za žalobkyni; pozn. soudu).

9. Směrnice má jinými slovy bránit druhotnému pohybu osob, nicméně neupravuje k tomu žádný nástroj. Ustanovení § 5 odst. 1 písm. c) a d) zákona č. 65/2022 Sb. tuto mezeru zaplňuje – reaguje tak na praktické otázky vznikající při uplatňování dočasné ochrany, nijak tím ale nerozšiřuje důvody vyloučení cizince z dočasné ochrany podle čl. 28 směrnice.

10. Na základě uvedeného pak navrhl zamítnutí žaloby, popřípadě přerušení řízení s ohledem na probíhající řízení o předběžné otázce před Soudním dvorem Evropské unie (SDEU) – patrně měl na mysli řízení vedené pod sp. zn. C–753/23 na základě předkládacího usnesení NSS ze dne 30. 11. 2023, č. j. 8 Azs 93/2023 – 37. V samostatném vyjádření pak navrhnul i zamítnutí návrhu na nařízení předběžného opatření.

IV. Posouzení věci Městským soudem v Praze

11. Soud ověřil, že žaloba byla podána včas, osobou k tomu oprávněnou a že splňuje všechny formální náležitosti na ni kladené.

12. Mezi účastníky v podstatě není sporu o tom, že žaloba je přípustná, neboť to nezpochybňuje ani žalovaný. Pro samotné projednání věci je přitom bez významu, zda je přípustnost žaloby dovozena pouze (resp. přímo) z čl. 47 pododstavce prvního Listiny základních práv EU (rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 14. 3. 2024, č. j. 62 A 14/2024 – 37, či usnesení NSS 8 Azs 93/2023 – 37, jímž byly položeny zmíněné předběžné otázky), či také z čl. 29 směrnice č. 2001/55/ES (rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 27. 4. 2023, č. j. 11 A 80/2022 – 79, či rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 17. 5. 2023, č. j. 55 A 6/2023 – 44). Uvedená judikatura také podrobně odůvodnila, že proti postupu žalovaného se lze bránit právě žalobou na ochranu proti nezákonnému zásahu dle § 82 a násl. s. ř. s.

13. Za splnění podmínek uvedených v § 51 odst. 1 s. ř. s. rozhodl soud o věci samé bez nařízení ústního jednání (účastníci řízení nevyjádřili nesouhlas). Potřebu nařídit jednání neshledal ani sám soud, neboť o skutkových okolnostech věci, jež byly podloženy i listinnými podklady obou stran, nebylo mezi účastníky sporu, přičemž posouzení důvodnosti žaloby záleží na vyřešení právní otázky.

14. Žaloba je důvodná.

15. Podle § 5 odst. 1 písm. c) zákona č. 65/2022 Sb. žádost o udělení dočasné ochrany je nepřijatelná, jestliže je podána cizincem, který o dočasnou nebo mezinárodní ochranu požádal v jiném členském státě Evropské unie. Podle druhého odstavce téhož ustanovení Ministerstvo vnitra nebo Policie České republiky nepřijatelnou žádost cizinci vrátí a sdělí mu důvod nepřijatelnosti; soudní přezkum je vyloučen.

16. Podle čl. 28 odst. 1 směrnice č. 2001/55/ES členské státy mohou vyloučit osobu z poskytnutí dočasné ochrany, pokud (a) existují závažné důvody se domnívat, že i) tato osoba spáchala zločin proti míru, válečný zločin nebo zločin proti lidskosti, jak je definují mezinárodní dokumenty vypracované za účelem přijetí předpisů týkajících se těchto zločinů ii) tato osoba spáchala vážný nepolitický zločin mimo území hostitelského členského státu předtím, než ji tento stát přijal na své území jako osobu požívající dočasné ochrany; iii) tato osoba je vinna činy proti cílům a zásadám Spojených národů; anebo (b) existuje důvodné podezření, že by tato osoba mohla ohrozit bezpečnost hostitelského členského státu nebo že vzhledem ke skutečnosti, že byla na základě pravomocného rozsudku odsouzena za mimořádně závažný trestný čin, představuje nebezpečí pro společnost hostitelského členského státu.

17. Otázkou nepřijatelnosti žádosti o dočasnou ochranu podle § 5 odst. 1 písm. c) a d) zákona č. 65/2022 Sb. se krajské soudy již opakovaně zabývaly a dospěly k závěru, že zákon č. 65/2022 Sb. je v těchto ustanoveních o nepřijatelnosti žádosti v rozporu s unijním právem. Český zákonodárce totiž v tomto zákoně vytvořil nové důvody pro nepřijatelnost žádosti nad rámec směrnice č. 2001/55/ES. Úprava ve směrnici je projevem tzv. minimální harmonizace a členské státy nemohou svou národní úpravou snížit takto nastavenou úroveň ochrany. Mohou ji pouze zvýšit. Výčet důvodů uvedených v čl. 28 směrnice č. 2001/55/ES, pro které je možno vyloučit osobu z poskytnutí dočasné ochrany, je taxativní (srov. rozsudky Krajského soudu v Brně ze dne 21. 12. 2023, č. j. 30 A 70/2023 – 40, ze dne 31. 8. 2023, č. j. 41 Az 28/2023 – 42 či ze dne 14. 3. 2024, č. j. 62 A 14/2024 – 37; rozsudky zdejšího soudu ze dne 27. 4. 2023, č. j. 11 A 80/2022 – 79, a ze dne 31. 8. 2023, č. j. 6 A 77/2022 – 52; nebo rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 27. 6. 2023, č. j. 57 A 20/2023 – 66). Krajský soud v Brně se v uvedeném rozsudku sp. zn. 41 Az 28/2023 též argumentačně vyrovnal s odlišnými názory vyslovenými Krajským soudem v Českých Budějovicích a (v jednom případě též) NSS (srov. body 26–45).

18. S výše popsanými závěry zdejší soud souhlasí a má za to, že dopadají i na nynější věc. Žalovaný je s judikaturou správních soudů nepochybně seznámen, jak ostatně plyne i z jeho vyjádření k žalobě. Bylo by proto nadbytečné danou argumentaci v úplnosti opakovat. Soud proto jen ve stručnosti reaguje na zásadní námitky žalovaného, jakkoli se mu již na předestřenou argumentaci v uvedených rozsudcích odpovědí dostalo.

19. Žalovaný je toho názoru, že směrnice č. 2001/55/ES neupravuje souběžné žádosti o dočasnou ochranu v několika členských státech. Proto má český zákonodárce „volnou ruku“ a úprava v zákoně č. 65/2022 Sb. je toho výrazem. Takový zjednodušující výklad však není na místě. Žalovaný při svých úvahách opomíjí, že směrnice zapovídá, aby národní úprava postavení cizince zhoršila.

20. Jak již bylo uvedeno výše, směrnice č. 2001/55/ES zavádí minimální standardy pro poskytování dočasné ochrany (čl. 1 této směrnice), přičemž z podstaty těchto norem vyplývá pravomoc členských států zavádět nebo udržovat příznivější opatření pro osoby požívající dočasné ochrany (body 8, 12 preambule a čl. 3 odst. 5 této směrnice). Úprava ve směrnici je projevem tzv. minimální harmonizace a úroveň ochrany v národních právních řádech může jít pouze „výše“, tedy ve prospěch cizince. Směrnice o dočasné ochraně upravuje v čl. 28 možnost vyloučit určitou osobu z poskytnutí dočasné ochrany z taxativních důvodů. Mezi těmito důvody není možnost členského státu nepřijmout žádost o dočasnou ochranu z důvodu, že o ni žadatel požádal či mu byla udělena v jiném členském státě.

21. Důvodem nepřijatelnosti žádosti žalobce proto nemohlo být to, že o dočasnou ochranu požádal, resp. ji dříve získal v Polsku. Takový důvod nepřijatelnosti je v rozporu se směrnicí č. 2001/55/ES. Ani argumentace, že na žalobce nelze pohlížet jako na vysídlenou osobu, protože mu byl přiznán status osoby požívající dočasné ochrany v jiné členském státě, není správná. Definici vysídlené osoby obsahuje čl. 2 písm. c) směrnice č. 2001/55/ES a je zcela nezávislá na tom, zda taková osoba má/měla přiznánu dočasnou ochranu v nějakém členském státě. Stále se nemůže vrátit do země původu za bezpečných a trvalých podmínek. To určuje její status vysídlené osoby (srov. již citované rozsudky Krajského soudu v Brně 41 Az 28/2023 a 62 A 14/2024).

22. I podle městského soudu platí, že občan Ukrajiny by měl mít v jeden moment udělenou dočasnou ochranu pouze v jednom členském státě. Nicméně v praxi se to má projevit tím způsobem, že se může přemístit do jiného členského státu a požádat o ochranu zde. Dočasná ochrana udělená v původním státě by tím měla zaniknout (viz rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 24. 10. 2023, č. j. 57 A 67/2023 – 39 a rozsudek Krajského soudu v Brně 62 A 14/2024). S argumentací uvedenou v rozsudku NSS 2 Azs 178/2022, ve kterém soud dospěl k závěru, že žadatelé o dočasnou ochranu si mohou vybrat stát, na který se obrátí, ovšem pak jej už nemohou měnit, se, jak bylo uvedeno výše, již přesvědčivě vyrovnala předchozí rozhodnutí krajských soudů i zdejšího soudu. Podpůrně lze v tomto poukázat i na soft–law Evropské komise, s nímž pracují i výše citované rozsudky krajských soudů.[1]

23. Jelikož je znění i výklad § 5 odst. 1 písm. c) a d) zákona č. 65/2022 Sb. zastávaný žalovaným v rozporu se směrnicí č. 2001/55/ES, nelze jej aplikovat (např. již citovaný rozsudek zdejšího soudu 11 A 80/2022). Na této skutečnosti soud přitom nevidí nic paradoxního – zákonnost postupu veřejné správy nemůže být hodnocena jen prizmatem národního práva. Referenční rámec soudního přezkumu je širší, zahrnuje i normy unijní, stejně jako normy mezinárodního práva.

24. Nad rámec tohoto obecnějšího odůvodnění soud dodává, že v konkrétním případě žalobce by byl postup žalovaného zřejmě i v rozporu s národní úpravou. Přes nejasná (vzájemně rozporná) tvrzení ve vyjádření k žalobě (dána zřejmě omylem při kopírování některých částí vyjádření z jiných řízení) nemá soud pochybnosti o tom, že žalobce sice o dočasnou ochranu v Polsku požádal, ta mu však zanikla. Žalovaný k tomu výslovně uvedl, že tuto skutečnost ověřil prostřednictvím společné platformy pro výměnu informací Temporary Protection Platform.

25. Potom ovšem žalobce není držitelem dočasné ochrany v jiném členském státě ani o takové žádosti neprobíhá řízení. Výklad žalovaného, že pro aplikaci § 5 odst. 1 písm. c) zákona č. 65/2022 Sb. postačí, že o dočasnou ochranu žadatel někdy v minulosti požádal, označil za nesprávný již Krajský soud v Plzni v žalobcem citovaném rozsudku 55 A 12/2023, s nímž se zdejší soud ztotožňuje. Tento výklad je totiž v přímém rozporu se smyslem předmětných ustanovení, která odrážejí (identifikovatelný) záměr zákonodárce bránit vedení dvou souběžných řízení ve více členských státech EU (překážka litispendence) či přiznání současně dvou dočasných ochran v různých státech EU (překážka rei iudicatae). Ani jedna z těchto podmínek není u žalobce splněna. Kromě toho, žalobci byla dočasná ochrana přiznána před více než dvěma lety, kdy Ukrajinu opustil jako nezletilý společně s matkou. S ní se pak stále jako nezletilý na Ukrajinu vrátil. Z jeho postupu tak nutně nevyplývá, že by se choval účelově s tím, že se snad dočasné ochrany původně vědomě vzdal.

26. Konečně, pokud se žalovaný dovolává zneužití práva, to nebylo důvodem pro vrácení žádosti. Tato argumentace se proto míjí s předmětem řízení (zneužití práva není ani zákonným důvodem pro nepřijatelnost žádosti o dočasnou ochranu). Kvůli zneužití práva by žalovaný teoreticky mohl zamítnout žádost o dočasnou ochranu, avšak teprve po provedení správního řízení, v němž by žádost věcně přezkoumal, nikoli ji jen odmítnul tzv. „od stolu“ zaškrtnutím políčka ve formuláři (viz i rozsudky Krajského soudu v Plzni ze dne 6. 9. 2023, č. j. 77 A 30/2023 – 68, bod 82, nebo již citovaný rozsudek 55 A 12/2023, bod 89). V tomto případě lze navíc považovat za pochybné, zda postup žalobce výjimečné předpoklady tohoto institutu naplňuje.

V. Závěr a náklady řízení

27. Na základě výše uvedených úvah shledal soud žalobu důvodnou. Zásah žalovaného spočívající ve vrácení žádosti žalobce pro nepřijatelnost byl nezákonný (§ 87 odst. 2 s. ř. s.). Jelikož následky tohoto nezákonného zásahu stále trvají, přikázal soud žalovanému, aby obnovil stav před zásahem. Žalovaný je vázán právním závěrem soudu, tedy že žádost z jím specifikovaného důvodu nemůže považovat za nepřijatelnou, jelikož dočasná ochrana dříve udělená jiným státem nepřijatelnost nynější žádosti nezakládá.

28. K návrhu na přerušení řízení pro pořádek uvádí, že si je samozřejmě vědom, že NSS položil SDEU předběžné otázky (v podrobnostech viz zmíněné předkládací usnesení 8 Azs 93/2023). To ovšem v nynější věci nevyhodnotil jako důvod pro přerušení řízení. Přerušení řízení v těchto případech není obligatorní, zdejší soud se přitom ztotožňuje s dosavadní převažující judikaturou správních soudů. Kromě toho soud v řízení o zásahové žalobě dle zákona rozhoduje přednostně (srov. § 56 odst. 3 s. ř. s.); zohlednil též skutečnost, že SDEU rozhodnutím ze dne 20. 12. 2023 nevyhověl žádosti NSS o projednání věci v řízení o naléhavé předběžné otázce, proto je možné, že doba do rozhodnutí o položené předběžné otázce bude poměrně dlouhá. V takové situaci je dle názoru soudu vhodné postavit pobytový status žalobce najisto. Nad rámec nutného odůvodnění lze doplnit, že žalovaný by měl podle soudu k žádostem žalobců, u nichž správní soudy konstatovaly, že předchozí vrácení jejich žádostí jako nepřijatelných bylo nezákonné, a přikázaly žalovanému obnovit stav před vrácením žádosti, přistupovat obdobně a nenechávat cizince v nejistotě ohledně jejich pobytového oprávnění.

29. Vzhledem k tomu, že soud rovnou rozhodl ve věci samé, nerozhodoval již o návrhu žalobce na nařízení předběžného opatření.

30. Žalobce měl ve věci plný úspěch, proto by mu podle § 60 odst. 1 s. ř. s. náleželo právo na náhradu nákladů, které v řízení před soudem účelně vynaložil. Vzhledem k tomu, že žalobce byl od poplatkové povinnosti osvobozen a soudu nedoložil ani vynaložení jiných nákladů a žádné takové náklady nevyplývají ani ze soudního spisu (srov. rozsudek NSS ze dne 25. 8. 2015, č. j. 6 As 135/2015 – 79, č. 3344/2016 Sb. NSS), soud mu žádnou náhradu nákladů řízení nepřiznal. Žalovanému pak jako neúspěšnému účastníku právo na náhradu nákladů řízení nenáleží.

Poučení

I. Vymezení věci II. Obsah žaloby III. Vyjádření žalovaného IV. Posouzení věci Městským soudem v Praze V. Závěr a náklady řízení