18 A 87/2022– 48

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Martina Lachmanna a soudců Mgr. Jana Ferfeckého a Mgr. Martina Bobáka ve věci žalobkyně: O. P., státní příslušnost U. bytem X zastoupená advokátem Mgr. Petrem Václavkem sídlem Opletalova 1417/25, 110 00 Praha 1 proti žalované: Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců sídlem náměstí Hrdinů 1634/3, 140 21 Praha 4 o žalobě proti rozhodnutí žalované ze dne 19. 10. 2022, č. j. MV–154733–4/SO–2022 takto:

Výrok

I. Rozhodnutí Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců ze dne 19. 10. 2022, č. j. MV–154733–4/SO–2022, se zrušuje a věc se vrací žalované k dalšímu řízení.

II. Žalovaná je povinna zaplatit žalobkyni náhradu nákladů řízení ve výši 12 228 Kč, a to jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku k rukám zástupce žalobkyně, Mgr. Petra Václavka, advokáta.

Odůvodnění

I. Vymezení věci a napadené rozhodnutí

1. Městský soud v Praze posuzoval zamítnutí žádosti o prodloužení platnosti zaměstnanecké karty. Kromě vlastního důvodu zamítnutí se soud zabýval přiměřeností zásahu do soukromého a rodinného života žalobkyně a s tím spojenou otázkou nejlepšího zájmu dítěte.

2. Žalobkyně je občankou Ukrajiny. V Česku pobývá od roku 2011, má zde, na rozdíl od země původu, již vybudované rodinné a sociální zázemí (žije ve společné domácnosti se svojí matkou jako jediný její potomek). Dále se zde narodily a žijí její dvě nezletilé děti ve věku 6 a 2 let. Ty žijí se svým otcem, žalobkyně se s nimi ale stýká každý týden a přispívá na jejich výživu. Žalobkyně v Česku nejprve pobývala na základě pobytového oprávnění za účelem strpění pobytu na území. V roce 2018 získala povolení k dlouhodobému pobytu ve formě zaměstnanecké karty k zaměstnavateli PRAHA INVESTOR CZ, s.r.o. s platností do 25. 2. 2020. Žalobkyně podala dne 25. 2. 2020 žádost o její prodloužení. V žádosti tentokrát jako zaměstnavatele uvedla společnost Kaufland Česká republika, v.o.s. (dále jen „Kaufland“).

3. Ministerstvo vnitra, odbor azylové a migrační politiky (dále jen „ministerstvo“) v této věci v pořadí svým čtvrtým rozhodnutím ze dne 3. 8. 2022, č. j. OAM–12911–62/ZM–2020 (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“) žádost žalobkyně zamítlo podle § 44a odst. 11 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, v rozhodném znění (dále jen „zákon o pobytu cizinců“), a to pro nesplnění podmínky podle § 42g odst. 2 písm. a) tohoto zákona. Podle ministerstva má být žalobkyně dle jí předložené pracovní smlouvy zaměstnána u jiného zaměstnavatele a na jiné pracovní pozici, než na kterou jí byla vydána zaměstnanecká karta. Navíc, tato pracovní pozice není v centrální evidenci volných pracovních míst (dále jen „EVPM“).

4. V záhlaví označeným rozhodnutím (dále jen „napadené rozhodnutí“) žalovaná zamítla odvolání žalobkyně a prvostupňové rozhodnutí potvrdila. Konstatovala, že z uceleného řetězce shromážděných podkladů vyplývá, že žalobkyně je zaměstnána na jiném pracovním místě, než na které jí byla vydána zaměstnanecká karta, resp. že podle předložené pracovní smlouvy není účelem jejího pobytu výkon práce na pracovní pozici vedené v EVPM. Rozpor mezi touto evidencí a pracovní smlouvou žalobkyně i přes upozornění neodstranila. Žalovaná dále zdůraznila, že ačkoli v tomto případě ministerstvo nemuselo ve smyslu § 174a zákona o pobytu cizinců posuzovat přiměřenost dopadů zásahu do soukromého a rodinného života žalobkyně, posouzení přesto (a v dostatečné míře) provedlo. Žalovaná připustila, že rozhodnutí může mít dopad do soukromého a rodinného života žalobkyně, ale vůči důvodu pro zamítnutí její žádosti není nepřiměřený. K otázce nepřiměřenosti a nejlepšího zájmu dětí žalobkyně nic konkrétního neuvedla a ministerstvo není povinno za žalobkyni dohledávat konkrétní důkazy. Přesto byl při rozhodování zvažován i nejlepší zájem nezletilých dětí žalobkyně ve smyslu čl. 3 Úmluvy o právech dítěte, který ale nepřevážil nad protichůdným veřejným zájmem. Žalovaná neshledala důvod ani pro aplikaci čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“). K válečné situaci v zemi původu žalovaná uvedla, že žalobkyně může požádat o dlouhodobé vízum za účelem strpění, a je pravděpodobné, že by jí bylo vydáno.

II. Žaloba a vyjádření žalované

5. Žalobkyně v podané žalobě tyto závěry odmítla a požadovala zrušení napadeného rozhodnutí. Předně podotkla, že způsob vedení správního řízení (mnohonásobné překročení lhůty pro vydání rozhodnutí, ministerstvo opakovaně nerespektovalo závazný názor žalované a měnilo právní kvalifikaci zjištěného skutkového stavu) staví žalobkyni do nejistoty o její pobytové situaci.

6. Žalobkyně pak zejména zdůraznila, že správní orgány nedostatečně zjistily skutkový stav, a napadené rozhodnutí je tak nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Nedostatečné zjištění skutkového stavu se podle žalobkyně dotýká dvou rovin.

7. Namítala, že správní orgány na nedostatečně zjištěný skutkový stav nesprávně a nezákonně aplikovaly důvod pro zamítnutí žádosti. Ten totiž na případ žalobkyně nedopadá – týká se žádostí o prodloužení zaměstnanecké karty, z jejichž obsahu je zřejmé, že účelem pobytu nemá být zaměstnání na pracovní pozici uvedené v EVPM. Žalobkyně sice uznala, že pochybila, když na formuláři uvedla místo zaměstnavatele, ke kterému jí byla zaměstnanecká karta vydána, svého nového zaměstnavatele, u kterého hodlá i nadále pracovat. Ministerstvo ovšem žádost zamítlo, aniž zkoumalo, zda pracovní místo žalobkyně u nového zaměstnavatele je evidováno v EVPM. Žalobkyně dále zpochybnila, že nebyla na vadu žádosti v podobě neuvedení evidenčního čísla volného pracovního místa upozorněna a vyzvána k jejímu odstranění ve smyslu § 45 odst. 2 správního řádu.

8. Žalobkyně poukázala i na to, že poslední věta § 44a odst. 11 zákona o pobytu cizinců umožňuje, aby žadatel oznámil změnu zaměstnavatele i v průběhu řízení o prodloužení zaměstnanecké karty. V takovém případě se bez nutnosti výslovně žádat o změnu obsahu žádosti uplatní právní domněnka, že cizinec žádá o prodloužení platnosti zaměstnanecké karty pro zaměstnání na posledně oznámené pracovní pozici. I přes své pochybení tedy žalobkyně změnu zaměstnavatele z vlastní iniciativy v žádosti o prodloužení zaměstnanecké karty fakticky uvedla, a její jednání tak v prvé řadě dosahuje nízké společenské závažnosti. Pokud lze nadto během řízení změnu zaměstnavatele oznámit, je otázkou, zda uvedení nového zaměstnavatele (spolu s doložením nové pracovní smlouvy) v tiskopisu žádosti o prodloužení zaměstnanecké karty není materiálně současně i oznámením změny zaměstnavatele.

9. Ve druhé rovině pak žalobkyně kritizovala, že opakovaně v průběhu správního řízení namítala, že správní orgány nezjistily a nevěnovaly pozornost specifickým okolnostem případu rozhodným pro posouzení intenzity nepřiměřenosti zásahu do jejího soukromého a rodinného života. Správní orgány podle ní učinily skutková zjištění jen na základě svých úvah a hypotéz bez opory ve správním spise. Zvláště závěr, že žalobkyně se svými dětmi nebydlí, je nedostačující. I v řízení o žádosti musí sám správní orgán zjišťovat okolnosti zejména pro definování nejlepšího zájmu nezletilého dítěte (zde si měl např. vyžádat stanovisko orgánu sociálně–právní ochrany dětí či provést navrhovaný výslech žalobkyně). V případě důkazní nouze nelze přistoupit k poměřování základního práva žalobkyně na respektování soukromého a rodinného života žalobkyně a protichůdného veřejného zájmu. Žalobkyně konečně namítla, že žalovaná v rámci hodnocení přiměřenosti dopadu svého rozhodnutí vůbec nevzala v úvahu probíhající válečný konflikt na Ukrajině, tedy v zemi původu žalobkyně.

10. Žalovaná ve svém vyjádření k žalobě navrhla její zamítnutí. Zdůraznila, že správní orgány nepostupovaly formalisticky, své závěry odůvodnily na základě řádně zjištěného skutkového stavu. Jelikož žalobkyně argumentuje podobně jako ve svém odvolání, v podrobnostech odkázala na napadené rozhodnutí. Pouze dodala, že změnu zaměstnavatele měla žalobkyně oznámit v souladu s právními předpisy a že proti délce správního řízení se žalobkyně mohla bránit opatřením proti nečinnosti podle § 80 správního řádu.

III. Posouzení věci Městským soudem v Praze

11. Soud ověřil, že žaloba byla podána včas, osobou k tomu oprávněnou, a jedná se o žalobu přípustnou, splňující všechny formální náležitosti na ni kladené. Napadené rozhodnutí žalované soud přezkoumal na základě skutkového a právního stavu v době vydání rozhodnutí a v mezích uplatněných žalobních bodů [§ 75 odst. 1 a 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“)], jakož i z pohledu vad, k nimž je povinen přihlížet z úřední povinnosti, přičemž dospěl k závěru, že žaloba je důvodná.

12. O věci soud rozhodl bez nařízení jednání za splnění podmínek § 76 odst. 1 s. ř. s., neshledal ani důvod provádět dokazování. III.A Obsah správního spisu a délka řízení 13. Ze správního spisu vyplývá, že žalobkyně od roku 2018 disponovala zaměstnaneckou kartou vydanou k zaměstnavateli PRAHA INVESTOR CZ, s.r.o. s platností do 25. 2. 2020. Zaměstnanecká karta byla žalobkyni vydána ve smyslu § 42g odst. 2 zákona o pobytu cizinců pro výkon práce na volném pracovním místě uvedeném v EVPM pod číslem 12 323 800 725 s vymezeným druhem práce jako dělníci v oblasti výstavby budov. Žalobkyně dne 25. 2. 2020 podala u ministerstva žádost o prodloužení platnosti uvedené zaměstnanecké karty. V této žádosti uvedla jiného zaměstnavatele – společnost Kaufland. V průběhu řízení předložila i pracovní smlouvu se společností Kaufland ze dne 13. 4. 2018 na pozici asistenta prodeje. Z vyjádření Úřadu práce České republiky – krajské pobočky pro hlavní město Prahu ze dne 30. 9. 2020 vyplývá, že žalobkyni nebylo vydáno žádné rozhodnutí o povolení k zaměstnání, a to ani u společnosti Kaufland. Z dalších ve správním spise dostupných vyjádření se podává, že žalobkyně byla svým zaměstnavatelem (Kaufland) vedena jako pojištěnec u Pražské správy sociálního zabezpečení a Všeobecné zdravotní pojišťovny. Žalobkyně se též pokoušela o udělení trvalého pobytu.

14. Řízení o žádosti žalobkyně mělo relativně dlouhý vývoj. Nejprve jej ministerstvo zastavilo usnesením ze dne 7. 5. 2020, č. j. OAM–12911–5/ZM–2020, které ale žalovaná v odvolacím řízení pro procesní pochybení zrušila a věc vrátila ministerstvu k novému projednání. Ministerstvo následně rozhodnutím ze dne 18. 2. 2021, č. j. OAM–12911–26/ZM–2020, žádost zamítlo z důvodu, že žalobkyně vykonávala nelegální práci. Žalovaná ale na základě odvolání toto rozhodnutí opět zrušila a věc ministerstvu vrátila k novému projednání; tentokrát pro nepřezkoumatelnost, jelikož se ministerstvo nezabývalo otázkou dopadu svého rozhodnutí na soukromý a rodinný život žalobkyně, resp. nejlepšího zájmu jejích nezletilých dětí. Ministerstvo poté rozhodnutím ze dne 1. 2. 2022, č. j. OAM–12911–48/ZM–2020, žádost zamítlo – opět z důvodu výkonu nelegální práce. V následném odvolacím řízení žalovaná opět rozhodnutí ministerstva zrušila pro nepřezkoumatelnost, jelikož se nezabývalo věkem a zájmy nezletilých dětí žalobkyně. Ministerstvo poté vydalo prvostupňové rozhodnutí, kterým žádost žalobkyně zamítlo pro nesplnění podmínky podle § 42g odst. 2 písm. a) zákona o pobytu cizinců. Podle ministerstva bylo možné zaměstnaneckou kartu prodloužit pouze na původní pracovní pozici u společnosti PRAHA INVESTOR, s.r.o., změnu zaměstnavatele měla žalobkyně oznámit v souladu s § 42g odst. 7 a 8 zákona o pobytu cizinců, což ale neučinila. Ministerstvo nad rámec toho dodalo, že tvrzený výkon práce pro společnost Kaufland je nelegální ve smyslu § 5 písm. e) bod 2 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, což je nejen přestupkem, ale i důvodem vyhoštění.

15. Soud na tomto místě k namítanému nedodržení lhůty pro vydání rozhodnutí podle § 169t odst. 6 písm. a) bod 1. zákona o pobytu cizinců pro pořádek uvádí, že uvedená lhůta je lhůtou pořádkovou, s jejímž nedodržením zákon nespojuje přímé důsledky. Její nerespektování je sice vadou řízení, ta ale sama o sobě nezakládá nezákonnost napadeného rozhodnutí. Pokud se správní orgány lhůtami zde uvedenými neřídí, má účastník řízení ke své obraně možnost podat podnět k opatření proti nečinnosti podle § 80 odst. 3 správního řádu [srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu (NSS) ze dne 29. 4. 2021, č. j. 10 Azs 414/2020 – 41, bod 20]. Navíc je třeba vzít v úvahu i konkrétní průběh řízení – po podaných odvoláních žalovaná opakovaně rušila prvostupňová rozhodnutí. Soud nadto ze správního spisu zjistil, že žalobkyně jednou podnět k opatření proti nečinnosti dne 31. 5. 2021 podala, a žalovaná do dvou týdnů nato vydala rozhodnutí.

16. Nelze též přehlédnout, že žalobkyně svou námitku vymezila velmi obecně, aniž bylo přesně zřejmé, v čem se jí nedodržení lhůty dotýká. Nedodržení lhůty totiž nemohlo na práva žalobkyně mít vliv i proto, že ve smyslu § 47 odst. 4 ve spojení s § 47 odst. 7 zákona o pobytu cizinců se vydaná zaměstnanecká karta považuje za platnou do doby nabytí právní moci rozhodnutí o podané žádosti, resp. žadatel je oprávněn vykonávat zaměstnání na pracovní pozici, pro kterou mu byla zaměstnanecká karta vydána. Podle soudu nedocházelo ani k nepřípustným změnám právní kvalifikace; z provedené rekapitulace je ostatně zřejmé, že správní orgány i nadále setrvaly na závěru, že žalobkyně vykonávala nelegální práci (byť to již nebyl formální důvod zamítnutí žádosti). III.B K nepřiměřenosti zásahu do soukromého a rodinného života žalobkyně /vč. nejlepšího zájmu dětí a válečné situaci v zemi původu/ 17. Pokud jde o vlastní přezkum napadeného rozhodnutí, soud se nejprve zabýval jeho vytýkanou nepřezkoumatelností. Žalobkyně kritizovala, že správní orgány si samy nezjistily podstatné okolnosti jejího soukromého a rodinného života, resp. jejích dětí, tak, aby je mohly přezkoumatelně poměřovat s protichůdným veřejným zájmem, a tvrzení žalobkyně v tomto ohledu nedostatečně zohlednily a vypořádaly.

18. Tato námitka je podle soudu důvodná, a vedla proto ke zrušení napadeného rozhodnutí. Přestože se dané otázce správní orgány opakovaně věnovaly, nevypořádaly se dostatečně se všemi v řízení identifikovanými okolnostmi, zejména s otázkou práv nezletilých dětí žalobkyně.

19. Z odůvodnění lze sice zjistit důvody, proč žalovaná, resp. ministerstvo odvolání žalobkyně nevyhověly, z jakých podkladů vycházely a proč některé navrhované důkazy (výslech žalobkyně) považovaly za nadbytečné provádět. Žalovaná v návaznosti na závěry ministerstva konstatovala, že žalobkyně ve vztahu k nepřiměřenosti zásahu do jejího soukromého a rodinného života a pro posouzení nejlepšího zájmu nezletilého dítěte netvrdila žádné konkrétní specifické okolnosti. Tento závěr ovšem s ohledem na obsah správního spisu nemůže obstát. Žalobkyně předestřela řadu důvodů týkajících se jejího pobytu v ČR či pobytu jejích nezletilých dětí, které správní orgány nedostatečně zohlednily.

20. Soud připomíná, že posuzování přiměřenosti dopadů rozhodnutí na soukromý a rodinný život cizince upravuje § 174a zákona o pobytu cizinců. Podle § 174a odst. 3 zákona o pobytu cizinců se přiměřenost posuzuje pouze, pokud to tento zákon výslovně stanoví. V tomto případě zákon o pobytu cizinců výslovně nestanoví povinnost posoudit přiměřenost dopadů rozhodnutí. Vedle toho je ale třeba vnímat, že judikatura již dovodila, že i v takových případech musí správní orgány, s ohledem na závazky plynoucí z mezinárodního práva (z přímo aplikovatelného čl. 8 Úmluvy), výjimečně posoudit přiměřenost svého zásahu. Správní orgán tak musí učinit tehdy, pokud cizinec ve správním řízení vznese konkrétní námitku nepřiměřenosti zásahu do soukromého a rodinného života a s tím porušení čl. 8 Úmluvy (např. rozsudek NSS ze dne 12. 12. 2019, č. j. 10 Azs 310/2019 – 32, bod 13)

21. Kromě toho je pro tuto věc dále relevantní čl. 3 Úmluvy o právech dítěte. Podle něj (a tuto praxi převzal u čl. 8 Úmluvy do své judikatury i Evropský soud pro lidská práva) by při veškeré činnosti orgánů veřejné moci, která se nějak dotýká dětí, měl být primárním hlediskem nejlepší zájem dítěte. Tato zásada má svůj význam zejména v tom smyslu, že by každé odůvodnění vnitrostátních rozhodnutí mělo co nejvíce individuálně posoudit a vyvážit protichůdné zájmy, a to včetně nejlepšího zájmu nezletilého dítěte (srov. např. rozsudek ESLP ze dne 8. 11. 2016, El Ghatet proti Švýcarsku, stížnost č. 56971/10). ESLP posuzuje, zda správní orgány a soudy věnovaly dostatečnou pozornost hledání rovnováhy mezi nejlepším zájmem dítěte a konkurujícím veřejným zájmem (viz rozsudek NSS ze dne 11. 11. 2022, č. j. 5 Azs 230/2020 – 43, bod 19) – posouzení nejlepšího zájmu dítěte by mělo být obsahem odůvodnění rozhodnutí orgánů veřejné moci (srov. nález Ústavního soudu ze dne 14. 4. 2020, sp. zn. IV. ÚS 950/19).

22. Ze správního spisu vyplývá, že žalobkyně již na počátku správního řízení vznášela námitky vůči nepřiměřenosti zásahu do soukromého a rodinného života a nejlepšího zájmu jejích nezletilých dětí. Konkrétně uváděla, že v Česku žije s rodiči (ti zde žijí 26 let) téměř 12 let, postupem času žila ve společné domácnosti se svým manželem, který disponuje trvalým pobytem, a dvěma nezletilými dětmi. Ty se narodily na území České republiky (k tomu soudu předložila jejich rodné listy, údaje o nich vyplývají i z výpisu z evidence cizinců ve správním spise), a jsou zde držiteli trvalého pobytu. Sama žalobkyně v minulosti o trvalý pobyt žádala. V současnosti žije společně se svým již jediným žijícím rodičem (matkou), která se nachází ve složité situaci (nedávno ovdověla). Žalobkyně na Ukrajině nemá žádné rodinné příslušníky ani jiné rodinné či sociální vazby. Dále uvedla, že v České republice chodila do školy, a má zde veškeré sociální, kulturní a ekonomické vazby a mluví plynně česky. V současné době sice její děti žijí s otcem, ale žalobkyně se s nimi pravidelně stýká a přispívá na jejich výživu.

23. V této souvislosti stojí za zdůraznění už to, že ministerstvo zpočátku otázku nepřiměřenosti nijak nereflektovalo, na toto pochybení bylo ovšem opakovaně upozorňováno v rozhodnutích žalované (ta mu nejprve vytkla, že se touto otázkou nezabývalo vůbec, a následně upozornila, že nezohlednilo věk nezletilých dětí žalobkyně). Ministerstvo proto postupně tuto otázku do svých rozhodnutí zapracovávalo. V důsledku toho nakonec žalovaná v napadeném rozhodnutí konstatovala, resp. uznala, že namítaný zásah může mít dopad do soukromého a rodinného života žalobkyně, ale ten nevyhodnotila jako nepřiměřený ve vztahu k důvodu zamítnutí žádosti (žalobkyně nenaplňuje účel, pro který jí byla zaměstnanecká karta vydána). Žalovaná je přesvědčena, že žalobkyně, a nikoli správní orgán, měla tvrdit konkrétní důvody namítané nepřiměřenosti zásahu.

24. Podle soudu ovšem správní orgány (prvostupňové a napadené rozhodnutí tvoří v soudním přezkumu jeden celek) argumentovaly ve vztahu k souvisejícím námitkám zcela nedostatečně, v podstatě jen tím, že rodinní příslušníci žalobkyně svá pobytová oprávnění zamítnutím její žádosti neztratí, že žalobkyně na území České republiky nevlastní žádnou nemovitost, nebo že děti žalobkyně žijí s otcem na jiné adrese. Dále pouze konstatovaly, že zásah je přiměřený.

25. Soud samozřejmě nezpochybňuje, že pokud žalobkyně řádně neplnila účel pobytu (k tomu viz níže), na ochranu svého soukromého a rodinného života bez dalšího spoléhat nemohla (srov. rozsudky NSS ze dne 8. 8. 2022, č. j. 4 Azs 138/2022 – 46, či ze dne 27. 3. 2020, č. j. 5 Azs 320/2019 – 38). Přesto jsou správní orgány povinny se této otázce řádně věnovat. V napadeném rozhodnutí ovšem žalovaná přiměřenosti svého rozhodnutí věnovala jen velmi malý prostor, prakticky jen zkompilovala různé judikáty. Ministerstvo se danou otázkou sice zabývalo na str. 4 – 5 prvostupňového rozhodnutí podrobněji, ale stále nedostatečně.

26. Tak je tomu zvláště v situaci, kdy vedle zájmů týkajících se čistě žalobkyně mělo jejich rozhodování náležitě zohlednit ještě mnohem závažnější otázku – zájem nezletilých dětí žalobkyně. Pokud jde o otázku posouzení nejlepšího zájmu dětí žalobkyně, z napadeného rozhodnutí podle soudu plyne, že žalovaná tomuto hledisku nevěnovala patřičnou pozornost. Žalobkyně přitom opakovaně popsala svoji situaci a situaci svých dětí a k tomu uvedla dostatečně relevantní důvody. Jakkoli neprodloužení doby platnosti zaměstnanecké karty obecně není tak závažným zásahem do rodinného života cizince, i tak může mít výrazný dopad na život dítěte. Proto je nutné vždy zvažovat např. míru péče cizince o dítě, míru faktické závislosti dítěte na cizinci, hloubku jejich vzájemného emočního vztahu, ale i další otázky. Zájem nezletilého dítěte je nutné vnímat jako středobod úvah o přiměřenosti daného rozhodnutí. Správní orgány musí zájem nezletilého dítěte definovat a následně s ohledem na takto vymezený zájem posuzovat přiměřenost zásahu do jeho práv (již citovaný rozsudek NSS č. j. 5 Azs 230/2020 – 43, bod 20).

27. Vypořádat se s tvrzeními žalobkyně pouhými odkazy na judikaturu (bez významnějších odkazů na konkrétní fakta aktuálního případu) není dostačující. Ani ministerstvo nebylo v tomto ohledu o nic důslednější (na str. 5 prvostupňového rozhodnutí pouze uvedlo, že zásah není nepřiměřený, protože děti žalobkyně žijí se svým otcem v jiném kraji než žalobkyně). To považuje soud v tomto případě za nedostatečné. Tvrzení, že nezletilé děti podle Úmluvy o právech dítěte nemusí žít s oběma rodiči, je sice pravdivé, ale bez bližšího odkazu, proč by tomu tak mělo být i v tomto případě, je zcela neuspokojivé. Zejména v kontextu, kdy správní orgány např. vůbec nezkoumaly (pokud již se na tuto okolnost odvolávaly), nakolik jsou děti na žalobkyni fixovány (zejména si lze klást otázku, jak významně může ovlivnit – nyní – tříletou dceru žalobkyně, že nebude pravidelně vídat svoji matku), jak se podílí na jejich výchově či jak konkrétně přispívá na jejich výživu. I přes skutečnost, že s dětmi již spolu trvale nežijí, mají mít žalobkyně i její děti možnost se pravidelně vídat. Správní orgány nadto mimo informací o pobytu dětí, resp. manžela žalobkyně z cizineckého informačního systému, nic dalšího nezjišťovaly (ani žalobkyni k předložení nevyzvaly). Nejsou tak úplně zřejmé bližší okolnosti svěření dětí do péče otce (jestli např. nebyla důvodem takového rozhodnutí i nejistá pobytová situace žalobkyně, jak ta poukazuje v žalobě), úprava styku žalobkyně s dětmi či otázka hrazení jejich výživy.

28. Podle soudu je potřeba, aby správní orgány své závěry činily ve vztahu ke konkrétním okolnostem vztahu žalobkyně a jejích dětí a na základě dostatečných podkladů. To neučinil ani jeden z nich, byť k tomu žalovaná ministerstvo dříve zavázala [podle rozhodnutí žalované ze dne 5. 4. 2022, č. j. MV–36675–4/SO–2022 je věk nezletilých dětí žalobkyně důležitým hlediskem pro posouzení otázky a ministerstvo se jím mělo zabývat (sic!)]. Žalovaná přesto nakonec takto neúplné prvostupňové rozhodnutí (v rozporu s jejím dříve vysloveným závazným právním názorem) akceptovala a potvrdila.

29. Soud samozřejmě nepřehlíží, že se v posuzované věci jednalo o řízení zahájené na žádost žalobkyně a bylo tak primárně na ní, aby správním orgánům sdělila vše podstatné, a to i ohledně možného zásahu do soukromého a rodinného života (např. rozsudek NSS ze dne 19. 5. 2016, č. j. 5 Azs 262/2015 – 35). Na druhou stranu tam, kde do řízení vstupuje zájem nezletilých děti, se situace poněkud otáčí – je to ostatně správní orgán, kdo má ve smyslu § 3 správního řádu povinnost zjistit skutkový stav, o kterém nejsou důvodné pochybnosti (již citovaný rozsudek NSS č. j. 5 Azs 230/2020 – 43, bod 23). Správní orgán je jistě schopen identifikovat pro to potřebné důkazní prostředky a ty si obstarat či k jejich předložení vyzvat žalobkyni; ta přitom navrhovala svůj výslech; možné bylo i získání vyjádření orgánu sociálně–právní ochrany dětí, jak žalobkyně uváděla v žalobě.

30. K těmto skutečnostem pak přistupuje i současná geopolitická a zejména humanitární krize v zemi původu žalobkyně. Není třeba připomínat, že od podání posuzované žádosti do vydání napadeného rozhodnutí se v jejím domovském státě po zahájení ruské válečné agrese dne 24. 2. 2022 výrazně změnila nejen (ale zejména) bezpečnostní situace pro tamní civilní obyvatelstvo. Nejprve v posuzované věci (před vypuknutím války) správní orgány zaujaly postoj, že žalobkyni nic nebrání vrátit se zpět do vlasti, a že své příbuzné může navštěvovat (viz str. 6 rozhodnutí ministerstva ze dne 1. 2. 2022, č. j. OAM–12911–48/ZM–2020, které ale posléze žalovaná zrušila) a konstatovaly proto i z tohoto důvodu přiměřenost zásahu rozhodnutí. Po rozpoutání válečného konfliktu jako by ovšem oba správní orgány de facto považovaly za nadbytečné již nadále toto hledisko posuzovat. Smyslem jejich argumentace fakticky bylo, že žalobkyně vlivem současné situace na Ukrajině (byť nenaplňuje podmínky pro udělení dočasné ochrany podle zákona č. 65/2022 Sb.), s největší pravděpodobností obdrží vízum za účelem strpění podle § 33 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců, pokud o něj požádá.

31. Sama existence válečného konfliktu na území Ukrajiny samozřejmě ještě neznamená, že by žádost žalobkyně nebylo možné zamítnout. Zrušení (v tomto případě neprodloužení platnosti zaměstnanecké karty) je v daném ohledu jistě menším zásahem do práva cizince než např. vyhoštění (srov. usnesení Ústavního soudu ze dne 3. 5. 2022, sp. zn. I. ÚS 7/22). Žalobkyně může stále požádat o vydání jiného pobytového oprávnění, např. právě víza za účelem strpění z důvodu, že jí ve vycestování brání překážka na vůli žalobkyně nezávislá. Jakkoli lze očekávat, že její žádosti o vízum by bylo případně vyhověno, takový závěr nelze považovat za automatický a nelze jej předjímat. Při úvahách ohledně zásahů do soukromého a rodinného života žalobkyně proto měla být jistě zohledněna i tato mimořádná a závažná situace v zemi původu. To ostatně žalovaná předpokládala i ve zrušujícím rozhodnutí ze dne 5. 4. 2022, č. j. MV–36675–4/SO–2022, aniž později tuto skutečnost reflektovala.

32. Lze tedy uzavřít, že jakákoliv žádost o pobytové oprávnění musí být náležitě posuzována ze všech hledisek, jež byla postupně dovozena soudní judikaturou. V projednávané věci je podle soudu významné zvláště hledisko nejlepšího zájmu nezletilých dětí žalobkyně, které ovšem nebylo dostatečně vypořádáno. Zjednodušeně řečeno, správní orgány uzavřely, že děti žalobkyně bydlí s otcem na jiné adrese, a proto je zamítnutí žádosti přiměřené. Intenzitu zásahu do práv žalobkyně a jejích nezletilých dětí – v době rozhodování – ve věku 6 a 2 let (sic!) ovšem dostatečně neidentifikovaly, a vůbec tak nedošlo k řádnému poměření těchto zásahů na straně jedné a zájmu na respektování účelu pobytu (výkon práce na povoleném pracovním místě) na straně druhé. V souvislosti s tím pak nebyly dostatečně zohledněny i další okolnosti pobytu žalobkyně v České republice a ani situace v zemi původu. III.C K důvodu zamítnutí žádosti podle § 42g odst. 2 písm. a) zákona o pobytu cizinců 33. Soud naopak neshledal důvodnou oddělitelnou námitku týkající se vlastního důvodu zamítnutí žádosti.

34. Podle § 42g odst. 1 zákona o pobytu cizinců je zaměstnanecká karta povolením „k dlouhodobému pobytu opravňující cizince k přechodnému pobytu na území delšímu než 3 měsíce a k výkonu zaměstnání na pracovní pozici, na kterou byla zaměstnanecká karta vydána, nebo která byla oznámena za splnění podmínek uvedených v odstavcích 7 až 10, a to ode dne uvedeného v oznámení.“ (pozn. podtržení doplněno soudem).

35. Podle § 42g odst. 2 písm. a) zákona o pobytu cizinců „žádost o vydání zaměstnanecké karty je oprávněn podat cizinec, pokud je účelem jeho pobytu na území zaměstnání na jedné z pracovních pozic uvedených v centrální evidenci volných pracovních míst obsaditelných držiteli zaměstnanecké karty“.

36. Zaměstnaneckou kartu lze za stanovených podmínek prodloužit (§ 44a odst. 9 zákona o pobytu cizinců), podle § 44a odst. 11 tohoto zákona ovšem „ministerstvo platnost zaměstnanecké karty neprodlouží, nesplňuje–li cizinec podmínky uvedené v § 42g odst. 2 písm. a), b) a c), § 42g odst. 3 větě první nebo v § 42g odst. 4 (…) Jestliže bylo v průběhu řízení o žádosti o prodloužení zaměstnanecké karty učiněno oznámení podle § 42g odst. 7, 8 nebo 10, má se za to, že cizinec žádá o prodloužení platnosti zaměstnanecké karty z důvodu zaměstnávání na posledně oznámenou pracovní pozici“.

37. Odkaz na § 42g odst. 2 písm. a) zákona o pobytu cizinců jinými slovy znamená, že zaměstnaneckou kartu lze prodloužit, pokud je účelem pobytu cizince výkon zaměstnání na pracovní pozici uvedenou v EVPM, pro kterou byla cizinci zaměstnanecká karta vydána, popř. pro kterou byla později oznámena změna zaměstnavatele (či změna pracovního zařazení).

38. Pokud jde o oznámení změny zaměstnavatele, podle § 42g odst. 7 zákona o pobytu cizinců mj. platí, že změnu zaměstnavatele, pracovního zařazení nebo zaměstnání na další pracovní pozici u téhož nebo u jiného zaměstnavatele je držitel zaměstnanecké karty povinen oznámit ministerstvu nejméně 30 dnů před takovou změnou. Ustanovení § 42g odst. 8 zákona o pobytu cizinců pak upravuje přesný obsah oznámení, mj. požadavek aby bylo podáno na k tomu určeném úředním tiskopisu, nebo aby obsahovalo údaje k nové volné pracovní pozici vedené podle zákona o zaměstnanosti v centrální evidenci volných pracovních míst.

39. Soud nejprve předesílá, že sama žalobkyně oslabuje svoji žalobní argumentaci tím, že fakticky přiznává, že pochybila, když ministerstvu změnu zaměstnavatele ve smyslu § 42g odst. 7 a 8 zákona o pobytu cizinců neoznámila. Zbytek žalobní argumentace tak lze vnímat jako snahu ospravedlnit předchozí nedodržení právních předpisů, resp. jejich neznalost. Z celé žalobní argumentace k této otázce je totiž zřejmé, že žalobkyně se snaží zastřít, resp. ospravedlnit, že postupovala v rozporu s právními předpisy. Na to soud nemůže přistoupit. Žalobkyni byla vydána zaměstnanecká karta podle § 42g odst. 2 zákona o pobytu cizinců, povinnost podle věty první § 42g odst. 7 zákona o pobytu cizinců se na ní proto vztahovala. Ze správního spisu ale nevyplývá, že by jí dostála – ministerstvu změnu zaměstnavatele (společnost Kaufland) s předstihem 30 dnů neoznámila. Přirozeně tak nesplnila ani s tím související povinnost podle § 42g odst. 8 zákona o pobytu cizinců oznámit tuto změnu a vyjmenované údaje na k tomu určeném úředním tiskopisu. Z uvedeného ustanovení rovněž vyplývá povinnost uvést údaje o pracovní pozici vedené v EVPM.

40. Nelze přitom zpochybňovat, že podle § 42g odst. 2 písm. a) zákona o pobytu cizinců je nezbytnou podmínkou pro vydání, resp. prodloužení zaměstnanecké karty to, že musí být vydána na stanovenou pracovní pozici vedenou u EVPM. V této souvislosti nelze pominout význam a účel zaměstnanecké karty: podle § 42g odst. 1 ve spojení s § 42g odst. 2 písm. a) zákona o pobytu cizinců je zaměstnanecká karta vydávána pro konkrétní pracovní pozici vedenou v EVPM (a s konkrétním číselným označením). Tím, že žalobkyně (již dříve) uzavřela pracovní smlouvu s jiným zaměstnavatelem a nově sjednaná pracovní pozice jednoznačně neodpovídá číselnému označení pozice v EVPM, nastal u ní jiný účel zaměstnanecké karty, než pro jaký byla vydána – nesplňuje proto podmínku § 42g odst. 2 písm. a), a v důsledku toho tak naplnila hypotézu § 44a odst. 11 zákona o pobytu cizinců. Ze strany správních orgánů podle soudu nejde o přepjatý formalismus, jelikož jsou ve smyslu § 2 odst. 1 správního řádu vázány zákonem, jehož znění je v daném směru jednoznačné. Problematika společenské škodlivosti proto rovněž nemůže být nijak relevantní (intenzita porušení povinností může být zohledněna toliko v rámci poměřování zásahu do soukromého a rodinného života žalobkyně a zasaženého veřejného zájmu). Stejně tak ani otázka dobré víry na vydání, resp. prodloužení zaměstnanecké karty není významná, žalobkyně nemohla bez dalšího předpokládat, že jí bude zaměstnanecká karta za tohoto stavu prodloužena. Podle zákona o pobytu cizinců ostatně není na vydání zaměstnanecké karty právní nárok (rozsudek NSS ze dne 7. 2. 2022, č. j. 10 Azs 438/2021 – 47, č. 4328/2022 Sb. NSS, bod 17).

41. Soud samozřejmě nepopírá, že podle výše citovaných ustanovení je u již vydané zaměstnanecké karty možná změna zaměstnavatele. Soud rovněž nerozporuje (ani správní orgány tak nečinily), že podle poslední věty § 44a odst. 11 zákona o pobytu cizinců lze oznámit změnu zaměstnavatele i v průběhu řízení o prodloužení zaměstnanecké karty. V obou případech je ale třeba tak učinit v souladu se zákonem, zejména včas, v předepsané formě a se všemi předepsanými náležitostmi. Žalobkyně má pravdu, když tvrdí, že při změně zaměstnavatele není třeba výslovně žádat o změnu obsahu žádosti, nelze již ale akceptovat názor, že pokud lze v průběhu řízení o prodloužení zaměstnanecké karty oznámit změnu zaměstnavatele, je možné uvedení nového zaměstnavatele (s doložením nové pracovní smlouvy) přímo do formuláře žádosti o prodloužení zaměstnanecké karty materiálně považovat za řádné oznámení změny zaměstnavatele. Takový výklad je absurdním a odporuje výše uvedené právní úpravě. Žádost o prodloužení je třeba vnímat tak, jak je zamýšlena – jako žádost o prodloužení dosavadního stavu a za podmínek, pro které byla dříve zaměstnanecká karta udělena (na konkrétní pracovní pozici, u konkrétního zaměstnavatele a vedenou pod konkrétním číslem v EVPM).

42. Pokud chce držitel platnost svého oprávnění prodloužit, ale ví, že u něj nastala změna důvodů, pro které bylo povolení vydáno, musí tuto změnu výslovně oznámit. V poslední větě § 44a odst. 11 zákona o pobytu cizinců uvedený předpoklad (právní domněnka), že půjde o změnu na posledně oznámenou pozici, nastane pouze tehdy, pokud cizinec oznámí změnu zaměstnavatele zákonem předpokládaným způsobem. Předně lze poukázat na povinnost podat žádost 30 dnů před předpokládanou změnou (§ 42g odst. 7), na k tomu určeném úředním tiskopisu a s uvedenými náležitostmi, vč. řádného označení nové pracovní pozice (srov. § 42g odst. 8 zákona o pobytu cizinců). Jinak řečeno, uvedený předpoklad se uplatní tehdy, pokud cizinec novou (poslední) pracovní pozici řádně oznámí. To se ovšem nestalo – žalobkyně ani neoznámila všechny rozhodné skutečnosti o „novém“ zaměstnavateli.

43. S tím souvisí i námitka nedostatečně zjištěného skutkového stavu ohledně nové pracovní pozice u společnosti Kaufland. Je totiž zřejmé, že bylo primárně na žalobkyni, aby oznámila všechny rozhodné údaje o tomto novém pracovním místě, pokud snad měla za to, že oznamuje změnu zaměstnavatele. V každém případě mohla sama k výzvám ministerstva ohledně rozporů mezi pozici u společnosti Kaufland a označením pozice v EVPM evidenční číslo nové pozice předložit (viz i níže). Netřeba připomínat, že v řízení o žádosti je to v souladu s dříve uvedeným primárně žadatel, kdo je odpovědný za řádné doložení všech podkladů. Jakkoli lze tedy připustit, že správní orgány se touto otázkou samy výslovně nezabývaly (zjevně měly za to, že nová pracovní pozice v EVPM vedená není), žalobkyně k ní sama ničeho bližšího netvrdila ani nepředkládala. Z pohledu soudu tak bylo zjevně nadbytečné se touto otázkou blíže zabývat (ke stavu nové pozice v EVPM žalobkyně ničeho nedokládala ani v žalobě). Stejně tak nebylo v této souvislosti povinností správních orgánů provést navrhovaný důkaz výslechem žalobkyně. V souladu s § 3 správního řádu i tak (ve vztahu k této otázce) zjistily skutkový stav, o kterém nejsou důvodné pochybnosti.

44. Žalobkyně dále argumentovala tím, že sdělení ve smyslu § 42g odst. 9 zákona o pobytu cizinců není správním rozhodnutím, ale pouze sdělením podle části čtvrté správního řádu (patrně s tím, že by ho tedy bylo možné vydat i v rámci řízení o prodloužení zaměstnanecké karty). Tento argument ale pozici žalobkyně vylepšit nemůže. V posuzované věci postrádá významu zabývat se tímto úkonem, pokud k oznámení reálně vůbec nedošlo, resp. ministerstvo nemělo na co reagovat, pokud žalobkyně oznámení ve smyslu § 42g odst. 7 a 8 zákona o pobytu cizinců vůbec neučinila.

45. Již jen pro pořádek pak soud k námitce, že ministerstvo mělo žalobkyni vyzvat k odstranění vad žádosti podle § 45 odst. 2 správního řádu, uvádí, že ani tato námitka není důvodná. Ve výzvě ze dne 31. 5. 2022 k seznámení se s podklady pro vydání rozhodnutí podle § 36 odst. 3 správního řádu ministerstvo upozornilo žalobkyni, že pokud neodstraní rozpor mezi údaji v předložené pracovní smlouvě se společností Kaufland a údaji v EVPM (podle které bylo volné pracovní místo č. 12 323 800 725 vypsáno společností PRAHA INVESTOR CZ s.r.o.), její žádost bude zamítnuta. Žalobkyně následně ve svém vyjádření k podkladům k tomu sdělila své přesvědčení, že splňuje všechny podmínky pro vyhovění žádosti a namísto předložení čehokoliv ke stavu EVPM, pokud se ho již dovolávala, vyzvala ministerstvo, aby ji v případě pochybností vyzvalo podle § 45 odst. 2 správního řádu. Kromě toho, o pochybnostech ministerstva již žalobkyně věděla – byla jí opakovaně vytýkána v předchozích rozhodnutích ministerstva. Žalobkyni nic nebránilo v průběhu relativně dlouhého správního řízení tento nedostatek nějak napravit či vysvětlit (EVPM je ostatně veřejně přístupná). Žalobkyně tak ale neučinila a de facto se pouze odvolávala na to, že měla být k jejímu odstranění formálně vyzvána podle § 45 odst. 2 správního řádu. Ten ovšem primárně slouží k napravení vad formálního charakteru, v tomto případě pochybnosti vznikly až ve smyslu věcného posouzení žádosti (žalobkyně pracovní smlouvu nakonec předložila, ale její obsah neodpovídal tomu, na co jí byla zaměstnanecká karta, jejíž prodloužení požadovala, vydána).

46. S ohledem na vše výše uvedené nemá soud důvod zpochybňovat, že žalobkyně naplnila předpoklad pro zamítnutí žádosti o prodloužení platnosti zaměstnanecké karty, neboť postupovala v rozporu s § 42g odst. 2 písm. a) zákona o pobytu cizinců. Nic na tom nemění ani to, že žádost ministerstvo z tohoto důvodu zamítlo až ve svém v pořadí čtvrtém rozhodnutí. Ostatně, žalobkyně v odvolání proti prvostupňovému rozhodnutí právní kvalifikaci důvodu zamítnutí žádosti nijak nezpochybňovala.

IV. Závěr a náklady řízení

47. Na základě shora uvedených skutečností soud shledal žalobu důvodnou, a proto napadené rozhodnutí podle § 76 odst. 1 písm. a) ve spojení s § 78 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc vrátil žalované k dalšímu řízení (§ 78 odst. 4 s. ř. s.). V něm bude žalovaná vázána právním názorem soudu (§ 78 odst. 5 s. ř. s.). Jejím úkolem bude opětovně posoudit žádost žalobkyně a v rámci toho konkrétně a přezkoumatelně zodpovědět, jaký dopad její rozhodnutí může mít na rodinný život žalobkyně, a to zejména ve spojení s dopadem na její nezletilé děti, a tento zásah pak poměřit s významem veřejného zájmu, jenž stál za důvod zamítnutí žádosti.

48. Výrok o náhradě nákladů řízení je odůvodněn ustanovením § 60 odst. 1 s. ř. s., podle něhož nestanoví–li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Žalobkyně dosáhla ve věci plného úspěchu, a proto má právo na náhradu nákladů řízení vůči žalované spočívající v zaplaceném soudním poplatku ve výši 4 000 Kč (za žalobu i návrh na přiznání odkladného účinku), odměně za 2 úkony právní služby [§ 11 písm. a) a d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., ve znění pozdějších předpisů – tj. převzetí zastoupení a sepsání žaloby] v částce 3 100 Kč za jeden úkon, celkem 6 200 Kč [§ 7, § 9 odst. 4 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb.] a náhradě hotových výdajů za 2 úkony v částce 300 Kč za jeden úkon, celkem 600 Kč (§ 13 odst. 4 téže vyhlášky). Zástupce žalobkyně soudu doložil, že je plátcem DPH, proto se částka nákladů právního zastoupení dále zvyšuje o hodnotu příslušné sazby (celkem činí 8 228 Kč). Žalovaná je tedy povinna zaplatit žalobkyni k rukám jejího zástupce společně s náhradou soudního poplatku částku 12 228 Kč.

Poučení

I. Vymezení věci a napadené rozhodnutí II. Žaloba a vyjádření žalované III. Posouzení věci Městským soudem v Praze III.A Obsah správního spisu a délka řízení III.B K nepřiměřenosti zásahu do soukromého a rodinného života žalobkyně /vč. nejlepšího zájmu dětí a válečné situaci v zemi původu/ III.C K důvodu zamítnutí žádosti podle § 42g odst. 2 písm. a) zákona o pobytu cizinců IV. Závěr a náklady řízení