18 Ad 1/2024– 60

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Martina Lachmanna a soudců Mgr. Jana Ferfeckého a Mgr. Martina Bobáka v právní věci žalobce: Mgr. X. Y. bytem X zastoupeného Odborovým svazem státních orgánů a organizací sídlem Senovážné náměstí 978/23, 110 00 Praha 1 proti žalovanému: nejvyšší státní tajemník Jindřišská 34, 110 00 Praha 1 o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 16. 11. 2023, čj. MV–141267–6/SR–2023, takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Předmět řízení a vymezení sporu

1. Žalobce se žalobou podanou dne 26. 1. 2024 domáhá zrušení rozhodnutí žalovaného ve věcech služebního poměru ze dne 16. 11. 2023, čj. MV–141267–6/SR–2023 (dále jen „Napadené rozhodnutí“), kterým žalovaný zamítl odvolání žalobce a potvrdil rozhodnutí státní tajemnice Ministerstva pro místní rozvoj (dále jen „správní orgán prvního stupně“ či „služební orgán“), ze dne 30. 6. 2023, čj. 46528/2023 – 94 (dále jen „Prvostupňové rozhodnutí“), kterým byl žalobce podle § 60 odst. 1 písm. a) zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o státní službě“), odvolán ze služebního místa představeného – vedoucího oddělení územně a stavebně správního II., v odboru územně a stavebně správním na Ministerstvu pro místní rozvoj. Žalobce navrhl též zrušení Prvostupňového rozhodnutí.

2. Žalobce se v podané žalobě rovněž domáhal tzv. incidenčního přezkumu zákonnosti usnesení vlády č. 492 ze dne 28. 6. 2023 k návrhu na změnu systemizace služebních a pracovních míst s účinností od 1. 7. 2023 (dále též „Usnesení vlády č. 492“ nebo „Podkladové rozhodnutí“), neboť se jedná o podklad, na jehož základě došlo k vydání Prvostupňového, resp. Napadeného rozhodnutí.

3. Rozhodnutím služebního orgánu ze dne 13. 7. 2023, čj. 50411/2023–94, byl žalobce převeden na jiné služební místo, a to na místo s výkonem služby v oddělení právním, v odboru stavebního řádu. Proti tomuto rozhodnutí žalobce žádné opravné prostředky neuplatnil, resp. se výslovně dne 20. 7. 2023 práva na odvolání vzdal.

4. Napadené rozhodnutí bylo žalobci doručeno dne 29. 11. 2023.

II. Rozhodnutí žalovaného (Napadené rozhodnutí)

5. Žalovaný v odůvodnění Napadeného rozhodnutí nejprve stručně zrekapituloval skutkový stav a předchozí průběh správního řízení (str. 1 – 2 Napadeného rozhodnutí). Poté provedl sumarizaci odvolacích důvodů, popsal právní rámec posuzované věci (str. 2 – 3 Napadeného rozhodnutí) a následně jej aplikoval na daný případ (str. 5 – 14 Napadeného rozhodnutí).

6. Žalobce odůvodnil odvolání tím, že považoval změnu systemizace za nezákonnou. Nebyla podle něj splněna ani jedna ze zákonných podmínek ve smyslu § 18 odst. 2 zákona o státní službě. Skutečným cílem změny systemizace byla účelová personální změna spočívající v jeho odvolání ze služebního místa představeného. Žalobce namítal, že bylo porušeno právo na informace a projednání v záležitostech výkonu služby a podmínek jejího výkonu ve smyslu § 129 zákona o státní službě. K informování o chystané změně došlo až dne 15. 6. 2023. Správní orgán prvního stupně se dopustil porušení zásad legality, ochrany oprávněných zájmů osob, informační povinnosti a také povinnosti zakotvené v § 4 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., správního řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“).

7. Žalovaný shrnul vyjádření žalobce k podkladům pro vydání rozhodnutí. Žalobce rozporoval tvrzení správního orgánu prvního stupně stran oprávněnosti změny systemizace. Nesouhlasil s odůvodněním organizačních změn na Ministerstvu pro místní rozvoj, které se týkaly zrušení oddělení územně a stavebně správního II v souvislosti s účinností zákona č. 283/2021 Sb., stavebního zákona (dále jen „nový stavební zákon“). Žalobce zopakoval argumentaci použitou v odvolání, že neexistoval žádný věcný důvod pro úpravu vnitřního organizačního členění odboru územně a stavebně správního (dále též „odbor 83 MMR“), jak navrhoval správní orgán prvního stupně. Další námitka žalobce spočívala v absenci informace o zamýšlené změně systemizace, neboť kontaktováni ze strany předsedkyně odborové organizace byli pouze dva zaměstnanci, a to členové základní odborové organizace OSSOO. Žalobce závěrem vyjádření popřel, že by zaměstnancům byly dne 15. 6. 2023 systemizační změny vysvětleny.

8. Nejprve se žalovaný zabýval rozsahem přezkumu systemizace, neboť žalobce napadal samotnou změnu systemizace služebních a pracovních míst [Podkladové rozhodnutí], neohrazoval se pouze proti zrušení předmětného služebního místa. Uzavřel, že změna systemizace služebních a pracovních míst schválená vládou i organizační dokumenty, které na vládou schválenou systemizaci navazují, jsou pro služební orgán i odvolací orgán závazné. Rozsah přezkumu důvodů zrušení služebního místa je proto velmi omezený. V daném případě služební orgán nemohl postupovat jiným způsobem, než rozhodnout o odvolání žalobce z daného služebního místa, neboť vycházel z řádně vládou schválené změny systemizace služebních a pracovních míst účinné od 1. 7. 2023, na jejímž základě došlo služebním předpisem č. 9/2023 ke zrušení služebního místa vedoucího oddělení.

9. Žalovaný se dále zabýval námitkou žalobce stran důvodů zrušení služebního místa. Z návrhu systemizace, který byl schválen Usnesením vlády č. 492, žalovaný ověřil, že v Ministerstvu pro místní rozvoj (dále též „MMR“) bylo z důvodu účinnosti nového stavebního zákona navrženo zrušení oddělení územně a stavebně správního II (832), a to včetně služebního místa vedoucího tohoto oddělení. Opatřenými podklady měl žalovaný za prokázané, že změny v organizační struktuře Ministerstva pro místní rozvoj byly výsledkem manažerských rozhodnutí. Žalovaný se neztotožnil s žalobcem, že by organizační změny směřovaly proti konkrétní osobě. V rámci plánovaných změn vzniklo nové oddělení metodiky a stavebně správní činnosti V (835). Ke zpracování návrhu systemizace došlo na základě návrhů služebních orgánů, jak požaduje zákon o státní službě. Jednalo se o komplexní změnu činností napříč ministerstvem, neboť pro hladký nástup plné účinnosti nového stavebního zákona bylo nutné zlepšit organizaci práce a předcházet duplicitní činnosti různých oddělení. Nový stavební zákon totiž nastavuje jiné procesy a způsoby vyřizování agendy oproti dosavadním zvyklostem. S tím souvisela i koncepční úprava vnitřního organizační členění odboru 83 MMR, a to s přihlédnutím k tomu, že ve třech jeho odděleních byla vykonávána téměř totožná činnost, což vyžadovalo nápravu. Vzniklé oddělení má být garantem odstraňování rozporů mezi stavebními úřady a dotčenými orgány.

10. Žalovaný doplnil, že ustanovení § 18 zákona o státní službě umožňuje provést změnu již účinné systemizace v průběhu kalendářního roku. Cílem systemizace bylo zajištění řádného výkonu působnosti služebního úřadu ve smyslu § 17 odst. 1 zákona o státní službě. Pokud dospěl státní tajemník v součinnosti s ministrem k závěru, že cílů spočívajících v řádném výkonu působnosti služebního úřadu lze lépe dosáhnout za použití určitých organizačních opatření, bylo možné navrhnout taková opatření v rámci procesu schvalování změny systemizace podle § 18 zákona o státní službě.

11. S odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 9. 2020, čj. 4 Ads 423/2019 – 70, žalovaný konstatoval, že „zákon o státní službě představeným ani dalším státním zaměstnancům neposkytuje jistotu zachování stávajícího služebního místa. Naopak v případě schválení nové systemizace a organizační struktury služebního úřadu umožňuje zařazení státních zaměstnanců změnit a v krajních případech jejich služební poměr z organizačních důvodů ukončit.“ Žalovaný proto v Napadeném rozhodnutí nepřisvědčil námitce žalobce, který zpochybnil zákonnost provedených organizačních změn. Pokud jde o argumentaci žalobce, že cílem organizační změny bylo zrušení služebního místa představeného, na němž byl žalobce jmenován, žalovaný uvedl, že není oprávněn k tomu, aby služebním úřadům určoval, jaké mají zvolit uspořádání své organizační struktury vzhledem k věcné agendě, kterou vykonávají, a rovněž nemůže posuzovat, zda zvolené řešení přináší efektivnější výkon svěřených úkolů.

12. Co se týká namítaného nezákonného postupu služebního orgánu, který žalobce spatřoval v tom, že mu nebyla poskytnuta informace o organizačních změnách v souladu s § 129 zákona o státní službě, ani tuto námitku neshledal žalovaný důvodnou. Zdůraznil, že žalobce takovou informaci nepochybně obdržel, o čemž svědčí zápis z porady oddělení územně a stavebně správního II ze dne 15. 6. 2023, kde byl přítomen. Sám žalobce nadto potvrdil, že mu byly plánované změny oznámeny ze strany předsedkyně odborové organizace, a to e–mailem ze dne 7. 6. 2023. S odkazem na § 129 zákona o státní službě žalovaný připomněl, že zákon neukládá, v jakém čase a formě mají být informace v záležitostech výkonu služby a podmínek jejího výkonu projednány. Systemizační změny nemá služební orgán povinnost projednat předem.

13. Pokud jde o tvrzení žalobce, že mu nebyly sděleny důvody, které vedly služební orgán ke komplexním změnám v rámci odboru 83 MMR, což bylo v rozporu se základními zásadami správního řízení, žalovaný i tuto námitku odmítl. Uvedl, že zákon o státní službě v ustanovení § 165 umožňuje služebnímu orgánu nečinit ve správním řízení žádné kroky, kromě vydání rozhodnutí jakožto prvního úkonu v řízení, jsou–li shromážděny relevantní podklady, o které se rozhodnutí ve svém odůvodnění opírá. Žalovaný doplnil, že v tomto případě nebyla stanovena povinnost před vydáním rozhodnutí vyzvat státního zaměstnance podle § 36 odst. 3 správního řádu k seznámení se shromážděnými podklady a vyjádření k nim. Vzhledem k tomu, že byl spisový materiál doplněn (v návaznosti na konkrétní odvolací námitky) o další podklady, zaslal žalovaný dané písemnosti žalobci k seznámení a v souladu s § 36 odst. 3 správního řádu mu poskytl přiměřenou lhůtu k vyjádření se k nim.

14. Žalovaný v odůvodnění Napadeného rozhodnutí uzavřel, že neshledal v rozhodnutí správního orgánu prvního stupně vady, kvůli kterým by bylo třeba Prvostupňové rozhodnutí zrušit nebo změnit, a neshledal ani v odvolání žalobce skutečnosti, které odůvodňovaly zrušení nebo změnu Prvostupňového rozhodnutí, proto odvolání žalobce zamítl a Prvostupňové rozhodnutí potvrdil.

III. Žaloba

15. Žalobce v podané žalobě stručně zrekapituloval průběh správního řízení a popsal důvody, pro které nesouhlasil se závěry správního orgánu prvního stupně a žalovaného. Žalobce poukázal na to, že se správní orgány dopustily porušení několika povinností. Nejednaly v souladu se základními zásadami činnosti správních orgánů podle § 2 správního řádu, porušily povinnost měnit systemizaci s legitimním cílem zajištění řádného výkonu působnosti služebního úřadu ve smyslu § 17 odst. 1 zákona o státní službě a v neposlední řadě pochybily, když neumožnily státnímu zaměstnanci domáhat se zákonným způsobem svých práv ve smyslu § 79 odst. 2 písm. i) zákona o státní službě. Dále uplatněnou konkrétnější argumentaci žalobce soud soustředil pod celkem 4 žalobní body.

16. Pod prvním žalobním bodem žalobce namítal, že nebyla splněna ani jedna ze zákonných podmínek pro zrušení služebního místa podle § 18 odst. 2 zákona o státní službě. Žalobce vznesl v tomto bodu dílčí námitky proti samotnému Podkladovému rozhodnutí, neboť má za to, že nedošlo ke změně působnosti správního úřadu, ani k podstatné změně podmínek, za kterých byla změna systemizace schválena.

17. Nezákonnost Podkladového rozhodnutí spatřoval žalobce v tom, že z něj není zřejmé, jakým konkrétním postupem se dospělo k závěru, že bude zrušeno právě služební místo představeného (č. MMR_496) a vznikne nové ve stejném oboru služby (včetně nového oddělení). Vydání podkladového rozhodnutí nebylo vedeno sledováním zákonných cílů, ale bylo vedeno účelově, jako nástroj personálních změn na konkrétním služebním místě.

18. Žalobce rovněž poukázal, že i když tvrzeným „katalyzátorem“ pro změnu systemizace na odboru územně a stavebně správním je nabytí účinnosti nového stavebního zákona, ve vztahu k agendě odboru 83 MMR k žádným změnám působnosti nedošlo. Nové oddělení nadále zpracovává stejnou správní agendu, jak činilo zrušené oddělení 832, přičemž metodické oddělení ve vztahu k novému stavebnímu zákonu bylo zřízeno systemizací ke dni 1. 1. 2024 a je zařazeno do odboru stavebního řádu MMR. Žalobce argumentoval, že služební zákon nepředpokládá, aby se změnou zákona, ať už novelou či nahrazením původního zákona zcela novým zákonem, prováděla pokaždé nová systemizace směřující k zániku původního oddělení a vytvoření oddělení nového, jestliže výkon činnosti má být prováděn ve stejném oboru.

19. Pokud jde o tvrzení, že pro změnu systemizace nebyla dána podstatná změna podmínek v rámci služebního úřadu, žalobce doplnil, že personální obměna ve vedoucí funkci služebního úřadu nesplňuje definici podstatné změny. S poukazem na závěry vyslovené poradním sborem náměstka ministra vnitra pro státní službu k zákonu o státní službě žalobce upřesnil, že takovou změnou je omezení finančních prostředků na činnost služebního úřadu či podstatný nárůst činností v působnosti služebního úřadu související s mimořádnou mezinárodní či vnitřní situací.

20. Jako druhý žalobní bod označil žalobce nezákonnost změny systemizace spočívající v účelové personální změně ve vedoucí funkci služebního úřadu. Zrušení místa představeného nesledovalo legitimní cíle, neboť změna systemizace byla vedena motivací odstranit žalobce z konkrétního služebního místa. Žalobce podotkl, že jeho odvoláním došlo nutně ke ztrátě expertízy, přestože předkládací zpráva Ministerstva pro místní rozvoj ze dne 21. 8. 2023 slibovala zachování odbornosti.

21. Žalobce vyjádřil údiv nad tím, že všichni zaměstnanci zařazení do oddělení 832 byli převedeni do oddělení 835, avšak s výjimkou žalobce. Poukazoval na nedostatečnou argumentaci správních orgánů stran této problematiky a doplnil, že nebylo provedeno dokazování ke zjištění skutečného stavu agendy odboru 83 MMR ve světle nového stavebního zákona. Žalobce upozornil na skutečnost, že hlavním důvodem systemizace na odboru 83 MMR byla transformace související s účinností nového stavebního zákona, přesto k žádným změnám působnosti ve vztahu k agendě tohoto odboru nedošlo. Nově zřízené oddělení územně a stavebně správní činnosti V. (835) nadále zpracovává stejnou agendu.

22. Pod třetím žalobním bodem žalobce brojil proti porušení základních zásad činnosti správních orgánů, když rozhodnutí správního orgánu prvního stupně i Napadené rozhodnutí nedbala oprávněných zájmů žalobce. Žalobce s poukazem na § 2 odst. 2 a 3 správního řádu uvedl, že je přesvědčen, že organizační změna měla být provedena mírnějším postupem, který by šetřil jeho práva a oprávněné zájmy.

23. Podle čtvrtého žalobního bodu byl proces přijímání změny systemizace nezákonný, neboť došlo ke zjevnému porušení práva na informace ve smyslu § 129 zákona o státní službě a projednání v záležitostech výkonu služby podle § 132 odst. 3 písm. a) téhož zákona. Navrhované změny měly být se žalobcem projednány a ten s nimi měl vyslovit souhlas. Zadržováním informací ve věcech služby týkajících se více státních zaměstnanců došlo k porušení zásady legality a předvídatelnosti. Žalobce nesouhlasí s odůvodněním Napadeného rozhodnutí, ze kterého vyplývá, že služební orgán nemá povinnost předem projednávat systemizaci nebo její změnu se státními zaměstnanci. Žalobce je naopak toho názoru, že je povinností služebního orgánu návrhy ve věcech systemizace projednat s odborovou organizací, k čemuž v projednávané věci nedošlo. Žalovaný nepřímo zasáhl do účelného výkonu práva zaměstnance domáhat se zákonným způsobem svých práv vyplývajících ze služebního poměru ve smyslu § 79 odst. 2 písm. i) zákona o státní službě.

IV. Vyjádření žalovaného

24. Žalovaný ve svém vyjádření k žalobě ze dne 11. 3. 2024 opětovně shrnul průběh správního řízení, setrval na závěrech uvedených v odůvodnění Napadeného rozhodnutí a navrhl žalobu jako nedůvodnou zamítnout.

25. K námitkám pod prvním žalobním bodem žalovaný konstatoval, že služební úřady mají možnost podle § 18 zákona o státní službě za určitých zákonných podmínek během kalendářního roku již účinnou systemizaci změnit. Cílem takových změn systemizace je zajištění řádného fungování služebního úřadu, čímž má být dosaženo vyšší efektivity. Žalovaný doplnil, že v odvolacím řízení přezkoumával toliko zákonnost a přezkoumatelnost Prvostupňového rozhodnutí, jeho povinností nebylo přezkoumávat nové organizační uspořádání ve služebním úřadu, proto se věnoval zákonnosti systemizace pouze v omezeném rozsahu. Žalovaný poukázal na judikaturu Nejvyššího správního soudu, podle níž schválená změna systemizace a na ní navazující organizační transformace je podkladem, který má závazný charakter pro orgány rozhodující ve věcech služby.

26. Žalovaný uvedl, že schválení změn systemizace vládou předcházel zákonný proces, v rámci kterého Ministerstvo pro místní rozvoj předložilo Ministerstvu vnitra návrh změny systemizace ze dne 6. 6. 2023, č. j. MMR–41691/2023 – 94. Návrh systemizace obsahoval popis důvodů, ze kterých bylo navrženo zrušení oddělení územně a stavebně správního II. Návrh systemizace byl následně schválen Usnesením vlády č.

492. Žalovaný seznal, že byly naplněny podmínky pro odvolání žalobce ze služebního místa představeného podle § 60 odst. 1 písm. a) zákona o státní službě.

27. Žalovaný vyloučil, že by změna organizační struktury Ministerstva pro místní rozvoj byla výlučně adresná a cílená na žalobce (druhý žalobní bod). K organizačním změnám uvnitř služebního úřadu, které souvisely s novým stavebním zákonem, nedošlo pouze na oddělení územně a stavebně správním II. Změny se dotkly např. oddělení agend bydlení v odboru bytové agendy a realitních činností. Žalovaný je přesvědčený, že zrušení služebního místa splňovalo zákonné požadavky, nejevilo známky libovůle služebního orgánu a nebylo adresováno proti konkrétní osobě.

28. Pokud jde o námitku žalobce stran neprovedeného dokazování ke zjištění skutečného stavu agendy odboru 83 MMR, zopakoval žalovaný svou argumentaci ohledně velmi úzkých mantinelů při přezkumu odůvodněnosti organizačních změn. Nicméně v podrobnostech žalovaný odkázal na odůvodnění Napadeného rozhodnutí, v němž se rozsáhle věnuje právě této problematice.

29. Žalovaný rovněž nesouhlasil s námitkou porušení základních zásad činnosti správních orgánů (třetí žalobní bod). Žalovaný s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 11. 2017, čj. 10 Ads 316/2016 – 50, připomněl, že ze služebního poměru nevyplývá nárok státních zaměstnanců na zařazení na služební místo či na jmenování na služební místo představeného. V případě schválení systemizace je naopak umožněno služební zařazení státních zaměstnanců změnit. Podle žalovaného je výklad výše uvedených zásad ze strany žalobce chybný, jestliže se domnívá, že nemůže být po svém jmenování na služební místo odvolán. Zrušením celého oddělení přirozeně zaniká také místo jeho vedoucího a nejsou tím dotčeny oprávněné zájmy žalobce, neboť ze žádného právního předpisu nevyplývá právo státního zaměstnance trvale setrvat na získané pozici. Žalovaný sdělil, že každý služební orgán je nadán pravomocí upravit organizační schéma služebního úřadu, a to v reakci na určité změny. Žalovaný připustil, že právní úprava o státní službě šetří práva státních zaměstnanců, což se projevuje tím, že po zrušení služebního místa není státní zaměstnanec propuštěn pro nadbytečnost, ale služební orgán má povinnost takové osobě nalézt další služební místo, kde může vykonávat službu.

30. K námitkám soustředěným pod čtvrtým žalobním bodem pak žalovaný uvedl, že k informování žalobce došlo ještě před účinností systemizační změny, rovněž byla změna systemizace řádně projednána s odborovou organizací. Žalobci změny oznámila nadřízená dne 15. 6. 2023. Není pravdou, že by došlo k porušení zásad legality a předvídatelnosti či k zásahu do práv a oprávněných zájmů žalobce ve smyslu § 79 odst. 2 písm. i) zákona o státní službě. Žalovaný zdůraznil, že změna systemizace služebního úřadu je manažerskou záležitostí vedení. Ustanovení § 129 odst. 1 zákona o státní službě nezakládá právo dotčených zaměstnanců k vyjádření stanoviska k plánované změně systemizace služebního úřadu. Zákon o státní službě rovněž nespecifikuje, kdy by měl být státní zaměstnanec informován o plánovaném zrušení jeho služebního místa.

31. Pokud jde o námitku týkající se informování odborové organizace, žalovaný je toho názoru, že zákon o státní službě v ustanovení § 132 ukládá služebnímu orgánu povinnost projednat systemizaci a související změny v organizační struktuře úřadu s odborovou organizací. Není povinností služebního orgánu zajistit si souhlasné stanovisko. Ze záznamu o projednání návrhu změny systemizace s odborovou organizací podle § 132 odst. 3 písm. a) zákona o státní službě ze dne 2. 6. 2023 má žalovaný za prokázané, že změna systemizace s odborovou organizací řádně projednána skutečně byla.

32. Žalovaný s odkazem na odbornou literaturu k ustanovení § 61 zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce (Bělina M., Drápal L. a kol. – Zákoník práce, Komentář 2. vydání, C. H. Beck, Praha, 2015) uzavřel, že ani případné neprojednání návrhu systemizace a organizační struktury s odborovou organizací by nezpůsobovalo nezákonnost Napadeného rozhodnutí. Shora specifikovaná publikace k povinnosti zaměstnavatele projednat s odborovou organizací výpověď nebo okamžité zrušení pracovního poměru uvádí, že „každou výpověď z pracovního poměru a každé okamžité zrušení pracovního poměru je zaměstnavatel povinen předem projednat s odborovou organizací. Ve skutečnosti jde jen o to, aby tento záměr zaměstnavatele byl odborové organizaci oznámen a tím jí zároveň byla dána možnost se (po vlastním projednání) k tomuto záměru vyjádřit (nebo nevyjádřit).“ V. Jednání 33. Na jednání konaném dne 7. 10. 2024 strany setrvaly na svých procesních stanoviscích a dosud uplatněné argumentaci.

34. Městský soud v Praze následně zvažoval potřebnost doplnění dokazování s přihlédnutím k důkazním návrhům, resp. listinám, jež v řízení před soudem účastníci uplatnili.

35. Žalovaný k vyjádření k žalobě ze dne 11. 3. 2024 vyjma spisového materiálu předložil čtyři listiny, a to návrh změny systemizace služebních a pracovních míst ze dne 6. 6. 2023, čj. MMR–41691/2023–94 (dále jen „návrh změny ze dne 6. 6. 2023“, komentář Ministerstva pro místní rozvoj ke změně systemizace označený jako „Návrh změny systemizace Ministerstva pro místní rozvoj od 1. července 2023 – Proces S2 – návrh změny systemizace“ (dále jen „komentář MMR“, materiál pro schůzi vlády České republiky s názvem „Návrh na změnu systemizace služebních a pracovních míst s účinností od 1. července 2023“ (dále jen „materiál pro schůzi vlády“) a usnesení vlády [Podkladové rozhodnutí]. Soud přitom ověřil, že ač tyto listiny nejsou součástí správního spisu, dle výzvy k seznámení s podklady adresované žalobci v průběhu odvolacího řízení byly do správního spisu doplněny návrh změny ze dne 6. 6. 2023, materiál pro schůzi vlády a Podkladové rozhodnutí. Žalobce se k podkladům vyjádřil dne 4. 10. 2023, přičemž i během jednání k dotazu soudu potvrdil, že s těmito listinami byl seznámen. Soud proto v souladu s ustálenou rozhodovací praxí správních soudů podklady, které jsou již součástí správního spisu, dokazování neprováděl.

36. Komentář MMR přitom součástí správního spisu není a samostatně není uveden ani ve výzvě k seznámení s podklady. Žalobce však k dotazu předsedy senátu při jednání výslovně potvrdil, že (jak ostatně vyplývá z jeho vyjádření k podkladům rozhodnutí v rámci odvolacího řízení) i s tímto podkladem jakož i s předkládací zprávou správního orgánu prvního stupně k podanému odvolání byl před vydáním Napadeného rozhodnutí seznámen.

37. Co se týče důkazního návrhu žalobce na provedení výslechu svědkyň AB a CD, žalovaný navrhl, aby výslech svědků nebyl jako důkaz připuštěn, neboť není zřejmé, jak by svědecké výpovědi mohly ovlivnit posouzení otázky, zda bylo zrušení služebního místa zákonné.

38. Žalobce v obecné rovině při jednání upřesnil, že na návrhu trvá s tím, že svědecké výpovědi souvisí s otázkami spojenými s druhým žalobním bodem.

39. Tyto návrhy žalobce na doplnění dokazování soud usnesením při jednání zamítl. Soud dospěl k závěru, že skutkový stav v rozsahu potřebném pro posouzení důvodnosti uplatněných žalobních námitek byl bez důvodných pochybností zjištěn ze správního spisu, když celkový obraz si soud učinil z Prvostupňového rozhodnutí, Napadeného rozhodnutí, odvolání žalobce proti Prvostupňovému rozhodnutí, odvolání žalobce ze služebního místa představeného, návrhu změny ze dne 6. 6. 2023, komentáře MMR, usnesení vlády, e–mailové komunikace mezi žalobcem a předsedkyní základní odborové organizace OSSOO, zápisu z porady oddělení územně a stavebně správního II, záznamu o projednání návrhu změny systemizace a služebního předpisu ze dne 30. 6. 2023, č. 9/2023, čj. 48159/2023 – 94. Za klíčové přitom soud při posuzování tohoto procesního návrhu považoval, že důkazní situace je prismatem (míry konkrétnosti) tvrzení žalobce, k jejichž prokázání by mohly navržené důkazní prostředky sloužit, dostatečná a skutkové poznatky získané jejich eventuálním provedením proto soud pro posouzení důvodnosti uplatněných žalobních bodů v kontextu žalobních tvrzení tak, jak byla uplatněna, nepotřeboval. Žalobce totiž ani při samotném jednání v žádném ohledu nekonkretizoval taková skutková tvrzení, jejichž eventuální prokázání navrhovanými svědeckými výpověďmi by bylo s to na níže vyslovených závěrech soudu čehokoli změnit (v podrobnostech srov. především závěry vyslovené níže k námitkám pod prvním a druhým žalobním bodem).

40. Soud doplňuje, že nepovažoval pro posouzení důvodnosti uplatněných žalobních námitek, resp. pro posouzení zákonnosti změny systemizace a Napadeného rozhodnutí v daném ohledu za potřebné provádět důkaz výslechem svědků, neboť i pokud by svědkyně potvrdily žalobcovo tvrzení, že se nenaplnily cíle, které si služební orgán od změny systemizace sliboval, služební úřad není efektivnější a došlo ke ztrátě expertízy (i když je tato možnost s ohledem na obsah správního spisu nepravděpodobná), nebylo by to samo o sobě důvodem pro závěr, že by žalobcovo odvolání ze služebního místa nebo změna systemizace byly nezákonné.

41. V tomto kontextu je možné poukázat na konstantní judikaturu Nejvyššího správního soudu, že účastníci nemají právní nárok na to, aby soud provedl veškeré důkazy, které v řízení navrhnou, v případě jejich neprovedení je však soud povinen odůvodnit, proč k jejich provedení nepřistoupil (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 6. 2015, č. j. 2 As 31/2015 – 53).

42. Soud pro úplnost konstatuje, že neprováděl dokazování listinami předloženými žalobcem (Napadeným rozhodnutím, Prvostupňovým rozhodnutím, odvoláním žalobce ze dne 24. 7. 2023, podáním označeným jako „předání spisu nadřízenému orgánu k rozhodnutí v odvolacím řízení“ ze dne 21. 8. 2023 a zápisem z porady ze dne 15. 6. 2023), neboť tyto jsou rovněž součástí správního spisu.

VI. Posouzení věci Městským soudem v Praze

43. Městský soud v Praze ověřil, že žaloba byla podána včas, osobou k tomu oprávněnou, po vyčerpání řádných opravných prostředků a splňuje všechny formální náležitosti na ni kladené. Soud přezkoumal žalobou Napadené rozhodnutí i řízení, které mu předcházelo, v rozsahu žalobních bodů, kterými je vázán (§ 75 odst. 1 a 2 s. ř. s.), jakož i z pohledu vad, k nimž je povinen přihlédnout z úřední povinnosti; přitom vycházel ze skutkového a právního stavu v době vydání rozhodnutí.

44. V posuzované věci brojí žalobce podanou žalobou proti Napadenému rozhodnutí, kterým žalovaný zamítl odvolání žalobce a potvrdil Prvostupňové rozhodnutí, jímž byl odvolán ze služebního místa představeného – vedoucího oddělení územně a stavebně správního II (832). Ministerstva pro místní rozvoj. Žalobce byl dle svého přesvědčení zkrácen na právech, neboť k jeho odvolání ze služebního poměru došlo v rozporu se zákonem. Za nezákonné považoval závazné podklady pro rozhodnutí správního orgánu prvního stupně i Napadené rozhodnutí. Žalobce nesouhlasil s argumentací, kterou žalovaný v Napadeném rozhodnutí vypořádal jeho odvolací námitky.

45. Soud předesílá, že žalobce zvolil k dnes již ustáleným judikaturním východiskům správný prostředek ochrany, pokud se domáhal přezkumu Napadeného rozhodnutí, a to včetně změny systemizace jako závazného podkladu pro služební orgány, prostřednictvím žaloby proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 a násl. s. ř. s. Obdobnou problematikou se Nejvyšší správní soud zabýval v rozsudku ze dne 9. 10. 2019, čj. 8 Ads 301/2018 – 45, ve kterém konstatoval, že by bylo v rozporu s garancemi vyplývajícími pro státní zaměstnance z čl. 79 odst. 2 Ústavy a z čl. 21 odst. 4 Listiny, pokud by nebylo možné přezkoumat nejen zákonnost samotného rozhodnutí ve věcech služby zasahujících do práva funkci vykonávat, ale také zákonnost kroků, které rozhodnutí ve věcech služby předcházely.

46. Soud nepřehlédl, že žalobce v obecné rovině poukazoval na to, že správní orgány porušily jeho práva domáhat se zákonným způsobem svých práv i základní principy správního řízení, zejména zásadu legality, zásadu ochrany oprávněných zájmů osob, zásadu informační povinnosti a zásadu legitimního očekávání.

47. Soud k této obecně vznesené žalobní argumentaci podotýká, že řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 a násl. s. ř. s. je postaveno na principu, že je to žalobce, kdo s ohledem na dispoziční zásadu přísně ovládající tento typ soudního řízení správnímu soudu předestírá konkrétní důvody, pro které považuje žalobou napadené rozhodnutí za nezákonné. Obsah a kvalita žaloby v zásadě předurčuje obsah a kvalitu rozhodnutí soudu. Není přitom úlohou soudu, aby za žalobce žalobní argumentaci dotvářel. Nejvyšší správní soud přitom ve svých rozhodnutích opakovaně upozorňuje na skutečnost, že obecně formulované žalobní námitky, které jsou prostým výčtem tvrzených porušení bez uvedení toho, v čem konkrétně se správní orgány dopustily pochybení a jakým způsobem mělo v důsledku toho dojít ke zkrácení práv žalobce, nelze považovat za řádně formulované žalobní body, které by umožňovaly soudní přezkum. Soud se proto těmito námitkami mohl věcně zabývat pouze v rozsahu, v jakém měly svůj předobraz v následně uplatněných čtyřech žalobních bodech.

48. Po seznámení se s obsahem správního spisu soud nemohl přehlédnout, že přestože žalobce v podané žalobě uplatňuje rovněž argumentaci, která míří proti konkrétním závěrům žalovaného vysloveným v odůvodnění Napadeného rozhodnutí, některé žalobní námitky se do značné míry překrývají s námitkami uplatněnými žalobcem v odvolání, resp. v průběhu správního řízení. V této souvislosti je třeba podotknout, že jakkoli žalobci v obecné rovině nic nebrání v tom, aby v rámci žalobních bodů zopakoval své argumenty vyjádřené v průběhu řízení před správními orgány, musí vzít v úvahu, že žalobou napadá právě rozhodnutí o odvolání, které jeho ve správním řízení uplatněné argumenty vypořádává (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 11. 2013, čj. 4 As 78/2012 – 125).

49. Žalobce v podané žalobě vznáší 4 okruhy žalobních bodů, jimiž brojí proti dle jeho přesvědčení (1.) nesplněným zákonným podmínkám pro zrušení služebního místa, resp. změny systemizace podle § 18 odst. 2 zákona o státní službě, (2.) účelové personální změně ve vedoucí funkci služebního úřadu, (3.) porušení základních zásad činnosti správních orgánů, když rozhodnutí správního orgánu prvního stupně i Napadené rozhodnutí nedbala oprávněných zájmů žalobce, a (4.) zjevnému porušení práva na informace ve smyslu § 129 zákona o státní službě a projednání v záležitostech výkonu služby podle § 132 odst. 3 písm. a) téhož zákona. Výše uvedené žalobní námitky směřují jednak proti nezákonnosti rozhodnutí o odvolání žalobce ze služebního místa představeného – vedoucího oddělení územně a stavebně správního II, jednak proti nezákonnosti Podkladového rozhodnutí.

50. Soud se nejprve věnoval námitkám, jimiž žalobce pod prvním žalobním bodem poukazoval na nezákonnost Podkladového rozhodnutí spočívající v nesplnění ani jedné ze zákonných podmínek pro změnu systemizace podle § 18 odst. 2 zákona o státní službě. Žalobce má za to, že nedošlo ke změně působnosti správního úřadu, ani k podstatné změně podmínek, za kterých byla systemizace schválena.

51. Městský soud v Praze předně považuje za potřebné připomenout, že z ustálené rozhodovací praxe správních soudů (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 7. 2013, čj. 1 Afs 54/2013 – 36, nebo ze dne 18. 8. 2022, čj. 2 As 269/2021 – 21) se podává, že žalobní body je třeba výslovně formulovat v žalobě. Soudní řízení není pokračováním správního řízení, nýbrž zcela samostatným typem přezkumného řízení. Předmětem soudního přezkumu je pak rozhodnutí, které vydal správní orgán rozhodující v posledním stupni (§ 69 s. ř. s.), jenž zpravidla v napadeném rozhodnutí již reagoval na obsah odvolání proti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně; soud tedy zásadně není instancí, která by znovu a nezávisle na nadřízeném správním orgánu měla obsah odvolání přezkoumávat (k tomu srov. i zásadu subsidiarity správního soudnictví vyjádřenou v § 5 s. ř. s.). Pokud přitom žalobce v podané žalobě na obsah odvolání pouze obecně odkázal[1], nejedná se o dostatečně jasně formulovaný odkaz směřující ke konkrétní, jednoznačně individualizované části argumentace, neboť tímto postupem žalobce soud v zásadě žádá, aby obsah jeho odvolání posoudil jako celek. Tento přístup ke konstrukci žalobní argumentace (žalobních bodů), přitom s ohledem na výše vyloženou zásadu, že soudní řízení není pouhým pokračováním správního řízení, nelze aprobovat. Pro úplnost přitom soud uvádí, že žalobce nenamítal, že by se žalovaný s částí jeho argumentace nevypořádal, či ji zcela opomenul[2]. Městský soud v Praze se proto s ohledem na uvedená východiska mohl věnoval toliko konkrétním námitkám, jež žalobce v rámci své argumentace o nezákonnosti změny systemizace uvedl v žalobě.

52. Soud musel v první řadě posoudit otázku, zda a v jakém rozsahu může systemizaci či změny organizační struktury služebního úřadu přezkoumávat. V tomto ohledu přitom respektoval závěr vyjádřený Nejvyšším správním soudem v rozsudku ze dne 9. 10. 2019, čj. 8 Ads 301/2018 – 45, že „systemizaci či změny organizační struktury lze považovat za závazný podklad ve smyslu § 75 odst. 2 věty druhé s. ř. s. pro rozhodování ve věcech služby. Je totiž vydáván vládou jako orgánem moci výkonné, v oblasti veřejné správy (otázka organizace státní služby), přičemž je pro orgány rozhodující ve věcech služby závazný. Z ničeho nevyplývá, že by těmito organizačními dokumenty byl vázán i soud. S ohledem na to je soud oprávněn v rámci žaloby proti rozhodnutí ve věci služby přezkoumat zákonnost těchto organizačních dokumentů“. Systemizace a na ni navazující organizační struktura služebního úřadu představují závazné akty ve smyslu § 75 odst. 2 s. ř. s. a správním soudům přísluší posoudit v řízení o žalobě proti navazujícímu rozhodnutí správního orgánu i jejich zákonnost.

53. V rozsudku ze dne 15. 9. 2020, čj. 4 Ads 423/2019 – 70, Nejvyšší správní soud vymezil rozsah přezkumu podkladových úkonů (systemizace či její změnu) správními soudy. Předeslal přitom, že veřejná správa má široký prostor pro uspořádání své organizační struktury podle aktuálních potřeb, přičemž její konkrétní podoba je věcí manažerského a velitelského rozhodnutí příslušných funkcionářů. Dospěl k závěru, že soud je při přezkumu příslušného rozhodnutí vlády o systemizaci a navazujícího služebního předpisu oprávněn toliko posoudit, zda „byly schváleny zákonným způsobem, zda sledovaly legitimní cíl a zda existovaly konkrétní okolnosti svědčící o účelovosti zvoleného postupu či o šikanózním nebo diskriminačním jednání ze strany služebního orgánu. Takto vymezený rozsah přezkoumání závazných podkladů pro vydání rozhodnutí o odvolání stěžovatele ze služebního místa představeného podle § 60 odst. 1 písm. a) zákona o státní službě odpovídá roli vymezené správním soudům. Jejich úkolem totiž není hodnotit vhodnost a efektivitu organizační struktury státní služby, neboť tím by nepřípustně zasahovaly do prostoru vymezeného výkonné moci. Povinností správních soudů jako ochránců veřejných subjektivních práv je náležitě posoudit, zda příslušná systemizace a organizační struktura služebního úřadu nejsou ve vztahu k následnému rozhodnutí ve věcech státní služby výrazem libovůle služebních orgánů. Posouzení této eventuality ze strany soudní moci zároveň poskytuje určitou ochranu před nežádoucími zásahy do apolitického fungování státní služby (…)“ (zvýraznění provedeno soudem).

54. Při přezkumu systemizace a změny organizační struktury jako podkladových úkonů pro rozhodnutí o odvolání ze služebního místa představeného je tedy soud oprávněn zkoumat důvody, účelnost, vhodnost a další věcné parametry zvolené organizační struktury jen ve výjimečných případech, například v souvislosti s konkrétními vážnými pochybnostmi vyvolávajícími podezření, že zvolená organizační struktura či její změna nemá sledovat legitimní zájmy (slouží k šikaně či diskriminaci) a nemá žádný rozumný důvod. Služební úřady a vláda jakožto vrcholný orgán výkonné moci mají pro uplatnění vlastní představy o podobě, efektivitě a nákladnosti organizace státní služby vytvořen široký prostor (obdobně srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 7. 2021, čj. 9 Ads 113/2020 – 45).

55. S ohledem na uvedená východiska se tak soud nejprve zabýval posouzením, zda bylo Podkladové rozhodnutí schváleno zákonným způsobem a zda jeho přijetí sledovalo legitimní cíl. Žalobce v tomto ohledu konkrétně tvrdil, že nebyly splněny předpoklady pro změnu systemizace uvedené v § 18 odst. 2 služebního zákona. Při posouzení důvodnosti žalobní námitky soud vycházel z následující právní úpravy:

56. Podle § 17 odst. 1 zákona o státní službě systemizace vychází ze závazných pravidel pro organizaci služebních úřadů tak, aby byl zajištěn řádný výkon působnosti služebního úřadu, a stanoví pro každý služební úřad (a) počet služebních míst státních zaměstnanců, kteří nejsou představenými, klasifikovaných platovými třídami, (b) počet služebních míst představených klasifikovaných platovými třídami, (c) objem prostředků na platy státních zaměstnanců a zaměstnanců na služebních místech, (d) počet služebních míst, u kterých je s ohledem na ochranu veřejného zájmu nezbytným požadavkem státní občanství České republiky, (e) počet služebních míst, u kterých se stanoví zákaz se po skončení služebního poměru přímo nebo nepřímo podílet na podnikání nebo jiné činnosti podnikatelů nebo být jejich společníkem nebo členem v oboru, který je shodný s příslušným oborem služby, nebo být v pracovním nebo obdobném poměru k podnikateli v takovém oboru.

57. Zákon o státní službě v ustanovení § 17 odst. 2 shrnuje podmínky systemizační změny. Systemizaci vypracuje Ministerstvo vnitra v dohodě s Ministerstvem financí na základě návrhů služebních orgánů, které jsou předkládány v termínu stanoveném Ministerstvem vnitra prostřednictvím příslušných ústředních správních úřadů. Při vypracování návrhu systemizace ministerstva nebo jemu podřízeného služebního úřadu se postupuje v součinnosti s příslušným členem vlády, v případě systemizace Úřadu vlády v součinnosti s vedoucím Úřadu vlády, a pokud jde o část systemizace týkající se státních zaměstnanců zařazených v útvaru podřízeném členovi vlády, s tímto členem vlády. V případě Ministerstva vnitra návrh systemizace vypracovává státní tajemník v součinnosti s ministrem vnitra, a pokud jde o část systemizace týkající se sekce pro státní službu, též v součinnosti s nejvyšším státním tajemníkem. Návrh systemizace předkládá státní tajemník. Podle odst. 3 téhož ustanovení systemizaci schvaluje vláda na následující kalendářní rok. Návrh systemizace předkládá vládě ministr vnitra. Vláda je oprávněna upravit v souvislosti se schvalováním systemizace organizační strukturu služebního úřadu.

58. Podle § 18 odst. 1 zákona o státní službě se změnou systemizace rozumí změna údajů podle § 17 odst. 1 provedená poté, co systemizace nabyla účinnosti.

59. Podle § 18 odst. 2 zákona o státní službě změna systemizace, která spočívá ve změně počtu služebních míst, objemu prostředků na platy státních zaměstnanců a zaměstnanců na služebních místech nebo změně platové třídy, v níž je zařazeno služební místo, o více než jednu třídu dolů nebo o dvě třídy nahoru, je přípustná, jen dojde–li ke změně působnosti služebního úřadu nebo k podstatné změně podmínek, za kterých byla systemizace schválena. Z odstavce čtvrtého předmětného ustanovení se podává, že změnu systemizace schvaluje vláda.

60. Podle § 19 odst. 1 zákona o státní službě služební orgán zpracuje podle systemizace návrh organizační struktury služebního úřadu nebo její změny a prostřednictvím příslušného ústředního správního úřadu jej předloží Ministerstvu vnitra k vyjádření. Nevyjádří–li se Ministerstvo vnitra k návrhu do 30 dnů od jeho předložení, považuje se návrh za schválený. Pokud služební orgán nezohlední vyjádření Ministerstva vnitra, může Ministerstvo vnitra návrh předložit k rozhodnutí vládě, jinak se po uplynutí 15 dnů od vyjádření považuje návrh za schválený.

61. Městský soud v Praze ze správního spisu nejprve ověřil, že z formálního hlediska byla změna systemizace přijata zákonným způsobem. V souladu s § 18 odst. 3, odst. 4 ve spojení s 17 odst. 2, odst. 3 zákona o státní službě správní orgán prvního stupně, jakožto příslušný správní úřad, předložil návrh na změnu systemizace služebních a pracovních míst MMR Ministerstvu vnitra. Součástí tohoto návrhu byly i změny v sekci veřejného investování, výstavby a sociálního začleňování spočívající ve zrušení oddělení územně a stavebně správního II [832] včetně zrušení služebního místa vedoucího tohoto oddělení, tj. služebního místa, na němž byl zařazen žalobce. Ministr vnitra následně předložil vládě návrh na změnu systemizace služebních a pracovních míst s účinností od 1. července 2023, čj. MV–8665–9/SR–2023. Usnesením Vlády České republiky ze dne 28. 6. 2023 č. 492 byla s účinností od 1. 7. 2023 změna systemizace schválena.

62. V návaznosti na tuto změnu systemizace byl služebním orgánem dne 30. 6. 2023 vydán služební předpis státní tajemnice č. 9/2023, o změně systemizace služebních a pracovních míst na Ministerstvu pro místní rozvoj s účinností od 1. 7. 2023 (dále jen „služební předpis č. 9/2023“), kterým byla promítnuta změna systemizace schválené vládou do organizační struktury Ministerstva pro místní rozvoj, přičemž v jeho čl. 3 je mimo jiné uvedeno, že se ruší oddělení územně a stavebně správní II (832) a z přílohy č. 1 daného předpisu vyplývá, že se ruší služební místo vedoucího oddělení územně a stavebně správního II, na kterém byl jmenován žalobce. V návaznosti na změnu systemizace ve služebním úřadě vydal služební orgán prvostupňové rozhodnutí, kterým podle § 60 odst. 1 písm. a) zákona o státní službě dnem následujícím po dni doručení tohoto rozhodnutí (tedy dnem 13. 7. 2023), odvolal žalobce ze služebního místa vedoucího oddělení územně a stavebně správního II v Ministerstvu pro místní rozvoj.

63. Městský soud v Praze se následně zabýval ověřením, zda změna systemizace byla vedena legitimním cílem, tj. zda byly naplněny předpoklady, za nichž může být změna systemizace schválena (§ 18 odst. 2 zákona o státní službě). V tomto ohledu se soud zaměřil toliko na okolnosti, které souvisely se změnou systemizace spočívající ve zrušení služebního místa žalobce, potažmo zrušení oddělení územně a stavebně správního II. a zřízení nového oddělení.

64. Návrh změny systemizace byl služebními orgány odůvodněn následujícími skutečnostmi:

65. Z interního sdělení MMR ze dne 9. 5. 2023 nazvaného „Žádost o změnu systemizovaných míst Odboru územně a stavebně správního“ se podává, že ředitelka dotčeného odboru v souvislosti s připravovanou systemizací s účinností od 1. 7. 2023 navrhla změny spočívající v:

1. Zřízení nového oddělení: Oddělení metodiky a stavebně správní činnosti V. – 835 2. Zrušení stávajícího oddělení: Oddělení územně a stavebně správní II. – 832 3. Zřízení místa vedoucího oddělení v novém oddělení 835 4. Převedení zaměstnanců služebních čísel č. 501, 500, 494 a 499 z rušeného oddělení 832 do oddělení 835 5. Převedení zaměstnance služební místo č. 497 z oddělení 832 do oddělení 834 [oddělení územně a stavebně správní IV.] a navýšení platové třídy 6. Převedení zaměstnance služební místo č. 513 z oddělení 834 do oddělení 835 7. Navýšení 2 systemizovaných míst, a to 1 místo do oddělení 834 a 1 místo do oddělení 835 Jako důvod tohoto návrhu ředitelka uvedla změnu v souvislosti s účinností nového stavebního zákona, v důsledku kterého bude MMR vykonávat na úseku územního plánování a stavebního řádu metodickou činnost vůči všem stavebním úřadům (oproti dosavadnímu stavu, kdy bylo oprávněno poskytovat vyjádření a stanoviska pouze subjektům veřejné správy a krajské úřady poskytovaly odbornou a metodickou pomoc obcím). Jednat se tak má o přímé metodické vedení 694 obecních stavebních úřadů, 14 úřadů krajských, Ministerstva vnitra, Ministerstva obrany, Ministerstva spravedlnosti a koordinaci s Ministerstvem dopravy a Ministerstvem průmyslu a obchodu. K upravení vnitřního organizačního členění odboru územně a stavebně správního, tj. vytvoření nového oddělení 835 za současného zrušení oddělení 832, považovala za nutné přistoupit za účelem zajištění hladkého nástupu plné účinnosti nového stavebního zákona. Interní předpis dále obsahuje popis činností, které má zajišťovat oddělení 835, a zdůvodnění pro navýšení počtu systemizovaných míst do oddělení 834 a 835.

66. Ředitelka odboru v předmětném dokumentu rovněž upozornila na další činnosti, které bude muset nově zřízené oddělení zajistit v souvislosti s účinností nového stavebního zákonu, a to příkladmo: nové vymezení staveb (§ 5, § 11), zajistit nově vymezenou kompetenci spočívající v působnosti obecního stavebního úřadu ke stavbám vodních děl, která byla původně v kompetenci vodoprávních úřadů a Ministerstva životního prostředí a nastavení metodického sjednocení výkladové a aplikační činnosti krajských úřadů a obecních úřadů na tyto stavby s ohledem na rozhodovací praxi (§ 34a), metodické sjednocení aplikační činnosti ve spolupráci s výkladovou metodikou tvořenou odborem stavebního řádu MMR, posílení a prohloubení podpory metodické podpory u vedení stavebních úřadů v oblasti stavebního řádu a požadavků na výstavbu (§ 31), zajištění požadavku kontroly nad činností autorizovaných inspektorů (§ 286).

67. Z pozdějšího vyjádření ředitelky odboru (které si služební orgán vyžádal pro účely předložení odvolání žalobce k rozhodnutí žalovanému), se podává, že pro hladký nástup plné účinnosti nového stavebního zákona je nutné upravit vnitřní organizační členění odboru územně a stavebně správního, a to zrušením právě oddělení 832 a vytvořením nového oddělení metodiky a stavebně správní činnosti V. (835). Nový stavební zákon totiž nastavuje nové procesy a způsoby vyřizování agendy oproti dosavadním zvyklostem a následně je nutno zohlednit nástup digitalizace územního plánování a stavebního úřadu. Náplní nového oddělení bude kromě stávající agendy i metodická činnost, jejíž smyslem je sjednotit metodiku odboru 83 a prohloubit spolupráci s odborem 82. V rámci této prohloubené spolupráce bude oddělení metodiky a stavebně správní činnosti V. zajišťovat komplexní a sjednocenou metodickou rozhodovací činnost.

68. Městský soud v Praze přitom ověřil, že skutečnosti, kterými byl odůvodněn návrh změny systemizace (tj. zrušení oddělení 832 a zřízení oddělení 835), mají oporu ve znění nového stavebního zákona. V tomto ohledu pak soud doplňuje, že povinnost zajištění metodické činnosti se podává z § 31 odst. 1 nového stavebního zákona[3]. Toto ustanovení přitom bylo do předmětného zákona zakotveno zákonem č. 152/2023 Sb., kterým se mění nový stavební zákon, a účinnosti nabylo dnem 1. 7. 2023. Samotná novela zákona byla přitom schválena dne 10. 5. 2023. V důvodové zprávě k zákonu č. 152/2023 Sb. je k ustanovení § 31 uvedeno, že se navrhuje „posílit postavení Ministerstva pro místní rozvoj v oblasti metodického vedení soustavy stavební správy. Současný systém metodického vedení zakotvený v § 67 odst. 1 písm. c), § 92 a 92a zákona č. 129/2000 Sb., o krajích, a § 61 odst. 3 zákona o obcích neumožňuje Ministerstvu pro místní rozvoj přímo metodicky vést stavební úřady na úrovni obcí. Podle současné právní úpravy je metodické vedení možné prakticky pouze skrze krajské úřady. Dále není podle současné právní úpravy stanoven vztah Ministerstva pro místní rozvoj jako ústředního správního úřadu ve věcech stavebního řádu vůči jiným stavebním úřadům, přestože i tyto stavební úřady aplikují stavební zákon. Úpravou proto dochází k možnosti sjednocení aplikační praxe stavebního zákona na všech úrovních, včetně úrovně centrální“.

69. V návaznosti na výše uvedené má soud za nesporné, že cílem změny systemizace byla zejména připravenost na změny související s novým stavebním zákonem. Služební orgán navrhoval organizační úpravy reflektující změny v rozsahu a charakteru metodické činnosti prováděné MMR s cílem kromě jiného předcházet odchylným výkladům stavebního zákona. Uvedl, že je třeba zohlednit obecnou metodickou působnost v oblasti stavebního řádu a vyvlastnění, jinak by docházelo k problémům při nové rozhodovací činnosti a aplikaci dvou právních předpisů (starého a nového stavebního zákona).

70. Z odůvodnění žádosti o změnu systemizace, jakož i z navazujících dokumentů vyústivších ve změnu systemizace provedenou Usnesením vlády č. 492 se podává, že služební orgán potřebu změny systemizace služebních a pracovních míst u Ministerstva pro místní rozvoj jednoznačně spojoval s účinností nového stavebního zákona. Poukazoval v tomto ohledu na rozšíření agendy (především v oblasti metodického vedení), kterou musí služební úřad zajišťovat, neboť na úseku územního plánování a stavebního řádu do té doby zabezpečoval informační metodickou pomoc toliko vyšším územně samosprávným celkům a byl oprávněn poskytovat vyjádření a stanoviska subjektům veřejné správy. Odbornou a metodickou pomoc obcím poskytovaly doposud krajské úřady. S účinností nového stavebního zákona však vyvstaly zcela nové povinnosti, které musí úřad řešit. Služební orgán poukázal, že nově poskytuje odbornou a metodickou pomoc všem stavebním úřadům Ministerstvo pro místní rozvoj, jehož úkolem je rovněž odstraňovat rozpory mezi stavebními úřady a dotčenými orgány.

71. Za tímto účelem služební orgán přistoupil ke zřízení oddělení 835, které mělo (nejen) tyto nové úkoly zajišťovat. Z komentáře k návrhu změny systemizace se pak podává, že pro zajištění hladkého nástupu nového oddělení budou zachovány některé stávající kompetence (přezkum, nečinnost apod.) rušeného oddělení 832. Postupně pak má dojít k přerozdělení činností a zajišťovaných oblastí v rámci odboru územně a stavebně správního tak, aby byla dostatečně kvalitně pokryta nově specifikovaná agenda – metodika.

72. Z Napadeného rozhodnutí se přitom podává, že v případě odboru 83 MMR problematiku územně a stavebně správní činnosti zajišťovala v minulosti tři oddělení, přičemž jejich pracovní náplň byla téměř totožná. Počet systematizovaných míst v oddělení 832 se blížil hranici minimálního počtu systematizovaných míst v oddělení, proto se jeho zrušení jevilo nejefektivnějším řešením.

73. Na základě výše uvedeného pak Městský soud v Praze může toliko konstatovat, že důvody, které služební orgán uvedl jako určující pro změnu systemizace v Ministerstvu pro místní rozvoj, se s ohledem na rozsah povinností (a to i těch nových) podávajících se z nového stavebního zákonu, zdají jako racionální. Změny v metodickém vedení jakož i další shora reprodukované změny spojené s přijetím nového stavebního zákona se jeví být legitimním důvodem pro organizační změnu v rámci daného odboru.

74. Pokud tedy služební úřad dospěl k závěru, že nemohlo dojít k hladkému nástupu nového stavebního zákona bez provedené úpravy vnitřní organizační struktury odboru 83 MMR, Městskému soudu v Praze nejsou známy žádné důvody, pro které by úvahu služebního úřadu bylo lze označit za tendenční, neřkuli excesivně vybočující. Vymezení cílů služebního úřadu i odůvodnění jednotlivých organizačních opatření v rozsahu učiněném v návrhu změny systemizace lze rovněž označit za dostatečné.

75. Soud přitom připouští, že v návrhu na změnu systemizace není příliš podrobně rozvedeno, z jakého důvodu služební orgán považuje za nejvhodnější zrušení právě oddělení 832. Ačkoliv tento krok se alespoň částečně pokusil vysvětlit žalovaný v Napadeném rozhodnutí, nejedná se zcela jednoznačně o odůvodnění vyčerpávající. V tomto ohledu však zdejší soud musí připomenout, že úkolem správních soudů není hodnotit vhodnost a efektivitu organizační struktury státní služby, neboť by tím nepřípustně zasahovaly do prostoru vymezeného výkonné moci. Jejich povinností je náležitě posoudit, zda příslušná systemizace a organizační struktura služebního úřadu nejsou výrazem libovůle služebních orgánů, neslouží k šikaně či diskriminaci a ve skutečnosti nemají žádný rozumný důvod (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 2. 2014, čj. 3 Ads 107/2013 – 24).

76. S ohledem na samotný formální způsob přijetí změny systemizace, jakož i odůvodnění navrhovaných změn, přitom závěru o libovůli správního úřadu nic nenasvědčuje. Žádné přesvědčivé argumenty v tomto ohledu v podané žalobě nesnáší ani žalobce.

77. Žalobce pouze konkrétně uvádí, že ve vztahu k agendě odboru 83 MMR k žádným změnám působnosti fakticky nedošlo. Namítá, že nové oddělení 835 nadále zpracovává stejnou správní agendu, jako činilo zrušené oddělení 832, přičemž metodické oddělení ve vztahu k novému stavebnímu zákonu bylo zřízeno systemizací ke dni 1. 1. 2024 a je zařazeno do odboru stavebního řádu MMR.

78. V tomto ohledu soud především opětovně připomíná, že kvalita žalobní argumentace a její hojnost předurčuje kvalitu a obsah rozhodnutí soudu (srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 6. 2005, čj. 7 Afs 104/2004 – 54, ze dne 13. 2. 2019, čj. 9 As 272/2017 – 31). Kvalita žalobních námitek předurčuje kvalitu jejich vypořádání, přičemž soud není povinen, ale dokonce ani oprávněn za účastníka řízení domýšlet jeho argumentaci. Takovým postupem by přestal být nestranným rozhodčím sporu a přebíral by roli advokáta (srov. např. rozsudek dne 26. 5. 2016, čj. 2 Azs 113/2016 – 26, či ze dne 21. 5. 2018, čj. 7 As 128/2018 – 17. a tam citovanou judikaturu). Jedná se o odraz dispoziční zásahy, kterou je řízení před správními soudy ovládáno. Nutnost uplatnění těchto východisek i při přezkumu zákonnosti změny systemizace přitom aproboval Nejvyšší správní soud v recentním rozsudku ze dne 19. 9. 2024, čj. 1 Ads 245/2023 – 34.

79. Městský soud v Praze předně nemůže paušálně souhlasit s tvrzením žalobce, že pokud by provedení systemizace nevedlo k zamýšlenému (a v návrhu řádně odůvodněnému) cíli, resp. by plnění povinností bylo nakonec zajištěno jiným způsobem, bylo by lze a prirori uvažovat o nezákonnosti předmětné změny systemizace. V rámci hodnocení zákonnosti Podkladového rozhodnutí soud musí přihlédnout především k tomu, zda sleduje zákonem předvídané cíle a zda není v rozporu se zákazem diskriminace a zákazem zneužití práv a povinností. Jak uvedl Nejvyšší správní soud v již připomínaném rozsudku čj. 8 Ads 301/2018 – 45 „[v]případě systemizace je třeba vyjít i z toho, že vláda je vrcholným orgánem výkonné moci (čl. 67 odst. Ústavy), rozhoduje ve sboru, přičemž výsledkem je přijetí usnesení (čl. 76 Ústavy). Podle § 21 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů, se ministerstva a ústřední orgány státní správy ve veškeré své činnosti řídí ústavními a ostatními zákony a usneseními vlády. Usnesení vlády zpravidla představuje interní akt, který zavazuje vládu a její členy, jakož i ministerstva a ostatní ústřední orgány státní správy a jejich prostřednictvím i ostatní orgány státní správy (správní úřady). Podle Ústavního soudu „[z] ustanovení § 17 odst. 1 zákona o státní službě … vyplývá, že v případě jednotlivých složek systemizace služebních úřadů se jedná o klíčový prostředek, kterým vláda může dostát své odpovědnosti ústavně zakotveného vrcholného orgánu výkonné moci za řádné fungování státní správy, jejímž personálním základem budou zaměstnanci na služebních místech klasifikovaných platovými třídami.“ (nález Ústavního soudu ze dne 30. 6. 2015, sp. zn. Pl. ÚS 21/14, ve věci návrhu na zrušení zákona o státní službě, dále jen „nález ve věci návrhu na zrušení zákona o státní službě“)“. Soud proto musí být zdrženlivý při hodnocení toho, zda nastala v působnosti služebního úřadu taková změna podmínek, za kterých byla systemizace schválena, a která by odůvodňovala provedení změny již schválené systematizace na kalendářní rok, neboť v opačném případě by soud mohl nepřípustně zasáhnout do prostoru vymezeného výkonné moci (srov. již. cit. rozsudek čj. 4 Ads 423/2019 – 70).

80. I kdyby tedy změna systemizace nakonec z rozličných důvodů nevyústila v úplné naplnění zamýšleného cíle, bylo by nutné postavit najisto, že změna systemizace nebyla způsobilá zamýšleného cíle dosáhnout nikdy, resp. že byla vedena zcela jinými úmysly, např. účelovou snahou zrušení služebního místa konkrétního úředníka (v tomto ohledu podrobněji viz vypořádání druhého žalobního bodu). Soud již výše opakovaně uvedl, že cíl proklamovaný služebním orgánem v rámci odůvodnění změny systemizace považuje za legitimní a nejsou mu známy takové důvody, které by vypovídaly o libovůli služebního úřadu.

81. Pokud pak žalobce v obecné rovině uvedl, že oddělení 835 vykonává fakticky stejnou činnost jako oddělení 832 a metodické oddělení je zařazeno do odboru stavebního řádu MMR, tato svá tvrzení nijak konkrétně nerozvedl. Předně soud již výše uvedl, že služební orgány v komentáři k návrhu na změnu systemizace avizovaly, že hladký nástup nově zřízeného oddělení má zajistit zachování některých stávajících kompetencí, a že má rovněž docházet k postupnému přerozdělování agendy. Tuto skutečnost žalobce ve své argumentaci nijak nezohlednil. Je přitom třeba připustit, že ve světle shora vyloženého omezeného prostoru pro zásah soudní moci do postupu moci výkonné při nastavování organizační struktury správního úřadu nemusí být jistě všechny zamýšlené cíle naplněny krátce po nabytí účinnosti právního předpisu, resp. po skončení přechodného období podle § 334a stavebního zákona k 1. 7. 2024 82. Co se pak týče tvrzení žalobce, že metodické oddělení ve vztahu k novému stavebnímu zákonu je zařazeno v jiném odboru MMR, i v tomto absentuje podrobnější argumentace, jež by byla ve světle shora popsaných judikatorních východisek způsobilá potenciálně vyústit v nezákonnost Napadeného rozhodnutí. V obdobně obecné rovině proto může soud toliko reagovat, že o tomto oddělení nemá takové poznatky, jež by mu umožňovaly posoudit relevanci tvrzení uváděného žalobcem. Nadto i samotná skutečnost, že by v jiném odboru služebního úřadu bylo rovněž zřízeno metodické oddělení, a priori neznamená, že by oddělení 835 žádnou metodickou činnost nemohlo vykonávat. Především je však třeba konstatovat, že nové oddělení mělo podle výše uvedeného kromě jiného zajišťovat také odstraňování rozporů mezi stavebními úřady a dotčenými orgány. V tomto ohledu však žalobce žádné konkrétní skutečnosti, jež by mohly ukazovat na účelovost postupu služebního orgánu, nenamítá. Netvrdí, že by snad tato činnost neměla být ve skutečnosti novým oddělením vykonávána.

83. V kontextu výše uvedeného soud doplňuje, že považoval za nadbytečné doplnění dokazování výslechem svědkyň navrhovaných žalobcem. Žalobce především konkrétně nespecifikoval skutková tvrzení, k jejichž prokázání měly svědecké výpovědi označených osob sloužit. Neuvedl, že by výslech svědkyň měl sloužit k prokázání jeho tvrzení o pouze administrativní a účelové změně systemizace spočívající ve zrušení oddělení 832 a zřízení oddělení 835. Nadto v podané žalobě neuvedl ani žádné konkrétní skutečnosti o organizaci práce v odboru 83 MMR, které by dotčené svědkyně mohly osvědčit.

84. S ohledem na výše uvedené soud nemohl shledat opodstatněnou námitku žalobce, že změna systemizace byla nepřípustná, neboť nedošlo ke změně působnosti služebního úřadu nebo k podstatné změně podmínek, za kterých byla systemizace schválena.

85. Městský soud v Praze je toho názoru, že v návaznosti na shora popsané skutkové okolnosti projednávané věci lze hovořit o změně působnosti Ministerstva pro místní rozvoj. Změnu působnosti přitom soud spatřuje právě v okolnostech uváděných služebními orgány, tj. v souvislosti s kompetencemi služebního úřadu vymezenými v novém stavebním zákoně. Služební úřad vysvětlil, že nová legislativa zavádí celou řadu významných změn, na které se musel s předstihem připravit a vhodně reagovat. Soud pak s ohledem na obsah správního spisu nenabyl žádných indicií, že by ke změně této působnosti (která je vzhledem k přijetí zcela nové právní úpravy stavebního řízení logická a opodstatněná) ve skutečnosti nedošlo.

86. V tomto ohledu je třeba připomenout, že i žalobce v podané žalobě fakticky nezpochybňuje, že by vůbec nedošlo ke změně působnosti v rámci služebního úřadu; toliko v obecné rovině, a to jen ve vztahu k dílu této kompetence tvrdí, že tato nová působnost není fakticky vykonávána nově zřízeným odborem 835.

87. Městský soud v Praze tak dospěl k závěru, že námitky žalobce subsumované pod prvním žalobním bodem, nejsou důvodné. Usnesení vlády č. 492 o změně systemizace Ministerstva pro místní rozvoj bylo schváleno zákonným způsobem, přičemž služební orgány v rámci návrhu změny systemizace dostatečným způsobem odůvodnily její přípustnost, kterou odvozovaly od změny působnosti služebního úřadu v souvislosti s kompetencemi svěřenými Ministerstvu pro místní rozvoj novým stavebním zákonem dotčeným novelizací provedenou zákonem č. 152/2023 Sb. dotýkající se zásadním způsobem organizace veřejné správy v této agendě, jenž nabyl účinnosti právě 1. 7. 2023. Žalobce přitom nepředestřel žádné takové konkrétní okolnosti (stran odůvodnění změny systemizace, resp. zpochybnění racionality a plausibility služebními orgány proklamovaných cílů), na základě kterých by soud mohl uvažovat o tom, že změna systemizace nebyla vedena legitimním záměrem.

88. Pod druhým žalobním bodem se soud následně zaměřil na posouzení námitek žalobce, že změna systemizace byla vedena účelovou snahou o personální obměnu ve vedoucí funkci služebního úřadu. Zrušení místa představeného podle něj nesledovalo legitimní cíle, ale bylo vedeno motivací odstranit žalobce z konkrétní služební pozice. Žalobce se pozastavoval nad tím, že jako jediný z celého oddělení územně a stavebně správního II nebyl převeden do nově vzniklého oddělení metodiky a stavebně správní činnosti V. Žalobce považuje svůj odchod za zásadní také v tom ohledu, že na Ministerstvu pro místní rozvoj došlo ke ztrátě expertízy, přestože úřad sliboval zachování odbornosti.

89. Městský soud v Praze při posouzení důvodnosti tvrzení žalobce měl na zřeteli výše uvedená východiska, že rozhodnutí o organizační změně musí sledovat zákonem předvídané cíle, které jsou skutečné, nikoli „umělé“. Nesmí být v rozporu se zákazem diskriminace a nesmí být prostředkem k obcházení či ke zneužívání pravidel, jimiž se řídí služební poměry. Zároveň je však třeba připomenout, že správní soudy konstantně judikují, že zákon o státní službě představeným ani dalším státním zaměstnancům neposkytuje jistotu zachování stávajícího služebního místa. V případě schválení změny systemizace a organizační struktury služebního úřadu je možné jejich převedení. Je však nezbytné důsledně dbát o to, aby takový proces nebyl v rozporu se zákazem diskriminace a zákazem zneužití práv a povinností.

90. Zdejší soud především nemohl přisvědčit samotnému jádru žalobní argumentace, tedy námitce, že cílem změny systemizace byla účelová personální změna ve vedoucí funkci služebního úřadu. Žalobce soudu svá obecná, povšechná a paušální tvrzení nijak blíže nekonkretizoval, soud se tak na základě obsahu správního spisu mohl zabývat v zásadě pouze rozsahem systematizace, jejím zdůvodněním a procesem jejího přijetí, jak již učinil částečně výše, respektive tím, zda již ze samotných těchto skutečností nevyplývá zřejmá účelovost vůči žalobci. Soud však žádné takové okolnosti neshledal.

91. Jak již soud vyložil shora, přijatá systemizace dle jeho názoru sledovala legitimní cíl, neboť bylo potřeba provést nezbytné úpravy, aby došlo k bezproblémovému nástupu všech změn, které přinesl nový stavební zákon. Důvody, pro které se služební orgán rozhodl organizačně zrušit oddělení 832 a s tím i související místo vedoucího tohoto oddělení, se navíc zdají být racionální. Zrušení služebního místa žalobce se proto soudu nejeví jako svévolné.

92. Co se týče tvrzení žalobce o ztrátě odbornosti, žalobce tuto námitku ponechal pouze v obecné rovině. Městský soud v Praze předně konstatuje, že vyjádření žalobce o snížení odbornosti v důsledku jeho odvolání jistě nelze označit za zcela neopodstatněné. V tomto ohledu je nicméně třeba mít na zřeteli skutečnost, že i kdyby k reálnému snížení odbornosti v rámci odboru 83 došlo (v důsledku zrušení služebního místa žalobce), nejedná se o znak nezákonnosti změny systemizace, resp. Napadeného rozhodnutí. Nadto soud nemohl přehlédnout, že pokud služební orgán v předkládací zprávě uvedl, že „dojde k zachování odbornosti odboru 83 MMR“, svou úvahu dále rozvedl. Vysvětlil, že se zrušením oddělení 832 společně s místem představeného, jež bylo obsazeno žalobcem, budou systemizovaná místa rozdělena do zbývajících oddělení. Zároveň poukázal, že změnou systemizace došlo k navýšení počtu systemizovaných míst.

93. Z přílohy služebního předpisu č. 9/2023 se podává, že současně se zrušením služebního místa vedoucího oddělení vrchního ministerského rady v oddělení 82, bylo zřízeno služební místo vedoucího oddělení 85. Šest služebních míst bylo změněno, a dokonce došlo k navýšení počtu služebních míst zřízením dvou míst nových (v oddělení územně a stavebně správním IV a oddělení 835). Dílčí námitku žalobce o ztrátě odbornosti služebního úřadu tak soud shledal neopodstatněnou.

94. Stran posouzení námitky účelovosti provedení změny systemizace za účelem provedení personální obměny soud předně nezpochybňuje, že schválením změny systemizace a odvoláním žalovaného ze služebního místa představeného mohlo dojít k dotčení jeho práv a povinností. Nicméně v řízení před správními orgány ani před Městským soudem v Praze nebyla zjištěna skutečnost, která by zákonnost a legitimní cíle při úpravě systemizace a odvolání žalobce z místa představeného zpochybnila.

95. Nelze opominout, že žalobce při konstrukci námitky účelovosti de facto zcela ignoroval skutečnost, že se obdobnou argumentací zabýval žalovaný v Napadeném rozhodnutí. Žalovaný v něm odkazuje na komentář předložený Ministerstvu vnitra k návrhu na změnu systemizace s účinností od 1. 7. 2023, ze kterého vyplývá, že v souvislosti s účinností nového stavebního zákona bylo nutné zohlednit obecnou a koncentrovanou metodickou působnost v oblasti stavebního řádu a vyvlastnění. Vzhledem k tomu, že podle nového stavebního zákona některé resorty vykonávají působnost stavebních úřadů, muselo dojít k úpravám ve vnitřním organizačním členění odboru 83 MMR. Na základě toho bylo zrušeno oddělení územně a stavebně správní II a vytvořeno nové oddělení metodiky a stavebně správní činnosti V.

96. Žalobce v důsledku opakování totožné argumentace z odvolání v podané žalobě jen v omezené míře reagoval na závěry, které žalovaný k obsahově odpovídajícím odvolacím námitkám žalobce vyslovil v odůvodnění Napadeného rozhodnutí. Nedostatečně reflektoval, že žalovaný takové námitky vypořádal a zdůvodnil závěr o jejich neopodstatněnosti. Soud se mohl zabývat v zásadě pouze rozsahem změny systemizace, jejím zdůvodněním a procesem jejího přijetí, jak již učinil částečně výše, respektive tím, zda již ze samotných těchto skutečností nevyplývá zřejmá účelovost vůči žalobci. Soud však žádných takových indicií neshledal. Změna systemizace se dotkla jen na samotném MMR více odborů a oddělení, a nebylo jí tak dotčeno pouze služební místo, na kterém byl jmenován žalobce. Změna systemizace byla racionálně zdůvodněna, jak již bylo uvedeno výše, přičemž soudu nepřísluší hodnotit vhodnost a efektivitu nové organizační struktury státní služby, neboť by tím nepřípustně zasahoval do prostoru vymezeného výkonné moci.

97. Městský soud v Praze přitom nepřehlédl, že služební orgány se explicitně nevěnovaly námitce žalobce, že všechny další osoby vyjma něho byly z oddělení 832 převedeny do nově vzniklého oddělení 835. Ani tato okolnost však bez přistoupení dalších relevantních skutečností nemůže vyústit sama o sobě v závěr o účelovosti provedené změny systemizace.

98. Žalobce v tomto ohledu neuvedl žádné konkrétní skutkové okolnosti, na základě kterých by soud mohl usuzovat, že změna systemizace byla vedena toliko (primárně) snahou o výměnu osoby vedoucího oddělení 82, tj. žalobce. Žalobce v průběhu správního řízení, ani v řízení před soudem netvrdil, že by ve vztahu k jeho osobě panovala ze strany služebně nadřízených úředníků jakákoliv animozita, resp. že by na pracovišti docházelo k nějakým konfliktním situacím, které by představovaly myslitelný základ pro úvahu o účelovosti změny systemizace z důvodu snahy o výměnu vedoucího oddělení 832. Tvrzení žalobce o cílené snaze služebního orgánu vyměnit jeho osobu zůstávají v toliko přísně obecné a spekulativní rovině.

99. Pochybnosti, které žalobce vyjevil, jsou založeny pouze na jeho subjektivním hodnocení situace nastalé uvnitř pracoviště. Žalobce však zejména nepředestřel žádné konkrétní skutečnosti, na základě kterých by bylo možné shledat opodstatněnost námitek soustředěných pod tímto žalobním bodem. V tomto směru bylo na něm, aby uvedl, v čem konkrétně účelovost jednání správního orgánu spočívala. Žalobce netvrdil, zda mezi ním a nadřízenými docházelo ke konfliktům, které by eskalovaly změnou systemizace, či že se setkal se s nerovným zacházením ve vztahu k zaměstnancům ve srovnatelném postavení. Soud za těchto okolností nepovažuje změnu systemizace i odvolání žalobce ze služebního místa představeného za iracionální, nelegitimní či účelovou. Nezbytnost, vhodnost či účinnost těchto záměrů je pak záležitostí subjektivního názoru, který se může s výslednou podobou systemizace rozcházet. Soud znovu s odkazem na shora prezentovaná judikatorní východiska připomíná, že je při projednávání žaloby vázán dispoziční zásadou, přičemž jsou to právě žalobci, kdo vymezují předmět řízení (a až na zákonem stanovené výjimky) rozsah soudního přezkumu. Není a nemůže být úlohou soudu, aby za žalobce žalobní argumentaci dotvářel a na základě podané žaloby se jal bez odpovídající žalobní argumentace jednotlivě hodnotit správními orgány vyslovené závěry, když žalobce sám takový přezkum náležitě neinicioval.

100. Městský soud v Praze tak shrnuje, že námitky žalobce o nezákonnosti Podkladového rozhodnutí, kterým byla schválena změna systemizace Ministerstva pro místní rozvoj, jež subsumoval pod prvním a druhým žalobním bodem, shledal neopodstatněnými. Schválení příslušné změny systemizace a organizační struktury služebního úřadu jakožto podkladů pro vydání Prvostupňového, resp. Napadeného rozhodnutí o odvolání žalobce ze služebního místa představeného, jakož i navazujícího služebního předpisu, odpovídalo požadavkům stanoveným v zákoně o státní službě. Soud pak nemohl přisvědčit žalobci, že změnou systemizace nebyl sledován legitimní cíl, popřípadě že skutečným cílem změny systemizace bylo postupovat proti žalobci šikanózním nebo diskriminačním způsobem, neboť pro tento závěr nesvědčí žádné konkrétní okolnosti.

101. V rámci třetího žalobního bodu žalobce namítal porušení základních zásad činnosti správních orgánů, neboť rozhodnutí správního orgánu prvního stupně i Napadené rozhodnutí nedbala oprávněných zájmů žalobce. Porušeny byla zejména zásady uvedené v ustanovení § 2 odst. 2 a 3 správního řádu. Žalobce zdůraznil, že organizační změna měla být provedena mírnějším způsobem, jenž by šetřil jeho práva a oprávněné zájmy.

102. Podle § 2 odst. 2 správního řádu správní orgán uplatňuje svou pravomoc pouze k těm účelům, k nimž mu byla zákonem nebo na základě zákona svěřena, a v rozsahu, v jakém mu byla svěřena.

103. Podle § 2 odst. 3 správního řádu správní orgán šetří práva nabytá v dobré víře, jakož i oprávněné zájmy osob, jichž se činnost správního orgánu v jednotlivém případě dotýká (dále jen „dotčené osoby“), a může zasahovat do těchto práv jen za podmínek stanovených zákonem a v nezbytném rozsahu.

104. Soud musí k takto obecně formulovaným námitkám opětovně připomenout shora akcentovaný význam dispoziční zásady, která přísně ovládá řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 a násl. s. ř. s.

105. V návaznosti na výše uvedené soud doplňuje, že žalobce tím, že se v rámci třetího žalobního bodu omezil na námitky, které uplatnil již v odvolání proti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně (shrnuté v části III. tohoto rozsudku), které pouze ve stručnosti rozšířil o další obecné námitky týkající se porušení zásad činnosti správních orgánů, aniž reagoval na odůvodnění Napadeného rozhodnutí, v němž se žalovaný s předmětným okruhem námitek vypořádal a přezkoumatelným způsobem popsal a vysvětlil, na základě jakých konkrétních úvah uzavřel o nedůvodnosti tohoto okruhu námitek, značně snížil svou šanci na procesní úspěch v této části své žaloby. Zdejší soud v tomto směru připomíná, že pokud žalobce v žalobním bodu neprezentuje dostatečně konkrétní názorovou oponenturu vedoucí ke zpochybnění závěrů správního orgánu, nemusí pak soud hledat způsob pro alternativní a originální vyjádření závěrů, k nimž již správně dospěl správní orgán (podrobněji srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 11. 2014, čj. 6 As 54/2013 – 128).

106. Soud přesto považuje za důležité připomenout závěry, jež Nejvyšší správní soud vyslovil k otázce zachování služebního místa v případě organizačních změn v rozsudku ze dne 15. 9. 2020, čj. 4 Ads 423/2019 – 70, se kterými se zdejší soud zcela ztotožňuje. Konstatoval přitom, že zákon o státní službě představeným ani dalším státním zaměstnancům neposkytuje jistotu zachování stávajícího služebního místa. Naopak, v případě schválení nové systemizace a organizační struktury služebního úřadu umožňuje služební zařazení státních zaměstnanců změnit a v krajních případech jejich služební poměr z organizačních důvodů ukončit. Soud rovněž odkazuje na již citovaný rozsudek kasačního soudu (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 11. 2017, čj. 10 Ads 316/2016 – 50), jenž konstatoval, že ze služebního poměru nevyplývá nárok státních zaměstnanců na zařazení na služební místo či na jmenování na služební místo představeného.

107. Jak se podává z rekapitulace provedené v části II. tohoto rozsudku, žalovaný v odůvodnění Napadeného rozhodnutí dospěl k závěru, že představený může být po svém jmenování na služební místo odvolán, aniž tím jsou porušeny vyjmenované základní zásady činnosti správních orgánů. Zrušením celého oddělení přirozeně zaniká také místo jeho vedoucího a nejsou tím dotčeny oprávněné zájmy žalobce, neboť ze žádného právního předpisu nevyplývá právo státního zaměstnance trvale setrvat na získané pozici. Každý služební orgán je nadán pravomocí upravit organizační schéma služebního úřadu, a to v reakci na určité změny. Žalovaný odmítl tvrzení, že jmenováním na služební místo by byl žalobce nedotknutelným.

108. V řízení ve věcech státní služby ani před městským soudem pak nebyla zjištěna žádná skutečnost, která by zpochybnila soulad záměrů vedoucích ke schválení uvedených organizačních opatření s právním řádem a jeho principy. Žalobce dostatečným způsobem nevysvětlil, jak by si šetrnější změnu systemizace představoval. Rozhodnutím služebního orgánu ze dne 13. 7. 2023, čj. 50411/2023 – 94, došlo k převedení žalobce na jiné vhodné služební místo, kde má stejné platové podmínky. Žalobce nebyl propuštěn ze služebního poměru, ale služební orgán pro něj našel adekvátní místo a zařadil ho do oboru služby 22. legislativa a právní činnost a 41. bydlení, územní plánování a stavební řád, I. kategorie zdravotní způsobilosti, se službou na dobu neurčitou. Žalobce byl převeden na místo, kde mu byla ponechána platová třída, přičemž místo výkonu služby se nachází v totožném městě. Vzhledem ke skutečnosti, že systemizace zrušila celé oddělení územně a stavebně správní II, muselo nevyhnutelně dojít k zániku místa jeho vedoucího. Nad rámec nezbytného odůvodnění pak soud doplňuje, že služební orgány mají (a musí mít) efektivní prostředky ke změně systemizace, aby zajistily řádný výkon působnosti služebního úřadu.

109. Pod čtvrtým žalobním bodem soud soustředil námitky, jimiž žalobce upozorňoval na nezákonnost procesu přijímání změny systemizace, a to z důvodu zjevného porušení práva na informace ve smyslu § 129 zákona o státní službě a projednání v záležitostech výkonu služby podle § 132 odst. 3 písm. a) téhož zákona. Žalobce argumentoval tím, že s ním měly být změny projednány a on k nim měl vyslovit své stanovisko. Žalobce se vymezil proti odůvodnění Napadeného rozhodnutí, neboť nesouhlasí s tím, že služební orgán nemá povinnost předem projednávat systemizaci nebo její změnu se státními zaměstnanci. Pochybení spatřuje žalobce také ve skutečnosti, že služební orgán neprojednal návrh změny systemizace s odborovou organizací. Žalovaný nepřímo zasáhl do účelného výkonu práva zaměstnance domáhat se zákonným způsobem svých práv vyplývajících ze služebního poměru ve smyslu § 79 odst. 2 písm. i) zákona o státní službě.

110. Soud nejprve přistoupil k vypořádání první námitky, kterou žalobce brojil proti zjevnému porušení práva na informace podle § 129 zákona o státní službě. Žalobce přitom poukazoval na skutečnost, že s ním služební orgán zamýšlenou změnu systemizace předem neprojednal. Žalovaný se argumentaci věnoval na str. 12 – 13 Napadeného rozhodnutí, kde uvedl, že k informování žalobce nepochybně došlo, o čemž svědčí zápis z porady oddělení územně a stavebně správního II ze dne 15. 6. 2023, kde byl přítomen. Sám žalobce nadto potvrdil, že mu byly plánované změny oznámeny ze strany předsedkyně odborové organizace, a to e–mailem ze dne 7. 6. 2023. Žalovaný dále poznamenal, že zákon o státní službě neukládá, v jakém čase a formě mají být informace v záležitostech výkonu služby a podmínek jejího výkonu projednány.

111. Z e–mailové komunikace mezi žalobcem a předsedkyní základní odborové organizace OSSOO při Ministerstvu pro místní rozvoj soud ověřil, že správní orgán prvního stupně projednal dne 2. 6. 2023 s odborovou organizací návrh změny systemizace, o čemž byl žalobce informován dne 7. 6. 2023.

112. Ze zápisu z porady oddělení územně a stavebně správního II vyplývá, že žalobce byl dne 15. 6. 2023 na ústním jednání seznámen s plánovaným návrhem změn systemizace. Bylo mu sděleno, že bude ze služebního místa představeného odvolán a dojde k jeho převedení na jiné služební místo. V odstavci 4 se uvádí, že se zrušení týká (mimo jiné) oddělení územně a stavebně správního II v odboru 83 MMR.

113. Z § 129 odst. 1 zákona o státní službě se podává, že státní zaměstnanci mají právo na informace a projednání v záležitostech výkonu služby a podmínek jejího výkonu.

114. Podle § 129 odst. 2 zákona o státní službě se projednáním rozumí jednání mezi služebním úřadem a státními zaměstnanci, v němž mají možnost zaujmout své stanovisko k projednávané věci za účelem dosažení shody.

115. Z ustanovení § 129 odst. 3 zákona o státní službě vyplývá, že služební úřad je povinen informovat státní zaměstnance a jednat s nimi přímo, nepůsobí–li u něj odborová organizace, rada státních zaměstnanců nebo zástupce státních zaměstnanců pro oblast bezpečnosti a ochrany zdraví při práci. Jestliže u služebního úřadu působí více odborových organizací, rad státních zaměstnanců nebo zástupců státních zaměstnanců pro oblast bezpečnosti a ochrany zdraví při práci, je služební úřad povinen plnit povinnosti podle tohoto zákona vůči všem, nedohodnou–li se mezi sebou a služebním úřadem o jiném způsobu součinnosti.

116. Soud této námitce žalobce nepřisvědčuje a ztotožňuje se s jejím vypořádáním ze strany žalovaného v Napadeném rozhodnutí, resp. ve vyjádření k žalobě. Soud podotýká, že ve smyslu § 129 odst. 3 zákona o státní službě nebyl povinen služební úřad jednat s žalobcem přímo, ale postačilo projednání s odborovou organizací, která informování státních zaměstnanců zajišťuje. Ze spisového materiálu zcela jednoznačně vyplývá, že se žalobce o tom, že bude jím zastávané služební zrušeno, dozvěděl přímo od služebního orgánu. Žalobce byl tedy informován o plánované změně systemizace nejen prostřednictvím e–mailové zprávy ze dne 7. 6. 2023 od předsedkyně základní odborové organizace OSSOO při Ministerstvu pro místní rozvoj, ale své záměry mu sdělil dne 15. 6. 2023 služební orgán na poradě oddělení územně a stavebně správního II.

117. Obdobně není důvodná ani další dílčí námitka, kterou žalobce uplatnil v rámci podané žaloby, týkající se neprojednání návrhu ve věcech systemizace s odborovou organizací v rozporu s § 132 odst. 3 písm. a) zákona o státní službě. Žalobce nesouhlasil v obecné rovině s tvrzením žalovaného v Napadeném rozhodnutí, že služební orgán nemá povinnost předem projednávat změnu systemizace.

118. Zákon o státní službě upravuje postavení odborových organizací u služebního orgánu v § 132 a násl.

119. Podle § 132 odst. 1 zákona o státní službě je služební úřad povinen informovat příslušnou odborovou organizaci o záležitostech uvedených v § 130 a projednat s ní záležitosti uvedené v § 131.

120. Podle § 132 odst. 3 písm. a) zákona o státní službě je služební orgán povinen s odborovou organizací projednat návrhy ve věcech systemizace služebních úřadů.

121. Soud v souladu s komentářovou literaturou shrnuje, že zákon o státní službě v této věci nevyžaduje výslovný souhlas odborové organizace. Projednání změny služebního poměru odborovou organizací je třeba chápat tak, že odborová organizace je o plánované změně vyrozuměna a může prezentovat své stanovisko. Tomuto závěru pak odpovídá i samotná dikce předmětného ustanovení zákona o státní službě, která umožňuje odborové organizaci vyjádřit se ke změnám systemizace, není nezbytné získat souhlas či dosáhnout shody. Povinnost služebního orgánu projednat návrh organizačních změn s odborovou organizací směřuje k tomu, aby byl záměr organizačních změn odborové organizaci včas oznámen a tím jí zároveň byla dána možnost se k tomuto záměru vyjádřit nebo nevyjádřit (přiměřeně viz Putna M., Pichrt J. a kol. – Zákoník práce, Praktický komentář, Praha: Wolters Kluwer, 2017).

122. V reakci na uplatněnou námitku považuje soud za nutné zdůraznit, že sám žalobce zpochybnil svou argumentaci, neboť mu v jím předložené e–mailové komunikaci ze dne 7. 6. 2023 předsedkyně základní odborové organizace OSSOO při Ministerstvu pro místní rozvoj sdělila, že služební orgán projednal návrh na změnu systemizace s odborovou organizací. V nynějším případě je ze záznamu o projednání zřejmé, že návrh na změnu systemizace byl s výborem odborové organizace projednán ve smyslu § 132 odst. 3 písm. a) zákona o státní službě dne 2. 6. 2023.

123. Soud uzavřel, že návrh organizačních změn byl s odborovou organizací řádně projednán a k porušení § 132 odst. 3 písm. a) zákona o státní službě nedošlo. Projednání vyhovělo standardům, které na projednání správní soudy ve své rozhodovací praxi kladou (srov. např. žalovaným připomínaný rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 29. 6. 2022, čj. 30 Ad 14/2020 – 119. Otázka, kterou si kladl žalovaný ve vyjádření k žalobě na str. 6 – 7, zda by případné porušení této povinnosti mělo vliv na zákonnost rozhodnutí o odvolání ze služebního místa představeného, je pro nynější věc bezpředmětná. Soud však nad rámec nezbytného odůvodnění doplňuje, že i v tomto případě se ztotožnil se závěry žalovaného, že ani případné nedostatky v projednání návrhu organizačních změn s odborovou organizací by neměly vliv na zákonnost rozhodnutí o odvolání ze služebního místa žalobce, neboť zákon s porušením § 132 odst. 3 písm. a) takový důsledek nespojuje.

124. Soud konečně nepřisvědčil ani poslední námitce pod tímto žalobním bodem, podle níž žalovaný v důsledku zadržování informací o opatřeních ve věcech služby zanedbal zásady správy včetně legality a předvídatelnosti, a nepřímo zasáhl do účelného výkonu práva zaměstnance domáhat se zákonným způsobem svých práv vyplývajících ze služebního poměru ve smyslu § 79 odst. 2 písm. i) zákona o státní službě. Soud na tomto místě konstatuje, že obecně formulovanými žalobními námitkami se podrobně zabýval již výše. Proto pouze ve stručnosti připomíná, že námitku zanedbání zásady dobré správy nelze považovat za řádně formulovaný žalobní bod, který by umožňoval soudní přezkum. Žalobce navíc žádným způsobem nereflektoval odůvodnění Napadeného rozhodnutí, v němž se správní orgán problematice neposkytnutých informací věnoval. Jak už bylo soudem podrobně popsáno výše, žalobce obdržel informaci o plánované změně systemizace a návrh organizačních změn byl s odborovou organizací řádně projednán. Není tedy pravdou, že by docházelo k zadržování informací.

125. Podle § 79 odst. 2 písm. i) zákona o státní službě má státní zaměstnanec právo podat ve věcech výkonu služby a služebních vztahů stížnost.

126. Pro posuzovanou věc je dále relevantní úprava obsažená v § 165 odst. 1 zákona o státní službě, podle které může být vydání rozhodnutí prvním úkonem v řízení, s výjimkou rozhodnutí o kárné odpovědnosti nebo skončení služebního poměru.

127. Z ustanovení § 46 odst. 1 správního řádu vyplývá, že oznámení o zahájení řízení může být spojeno s jiným úkonem v řízení.

128. Z § 36 odst. 3 správního řádu se podává, že nestanoví–li zákon jinak, musí být účastníkům před vydáním rozhodnutí ve věci dána možnost vyjádřit se k podkladům rozhodnutí; to se netýká žadatele, pokud se jeho žádosti v plném rozsahu vyhovuje, a účastníka, který se práva vyjádřit se k podkladům rozhodnutí vzdal. V případě, že podkladem rozhodnutí jsou písemnosti a záznamy, které jsou za podmínek v § 17 odst. 3 uchovávány odděleně mimo spis, může se účastník, o jehož právním nároku se v řízení rozhoduje, s těmito podklady seznámit pouze v podobě, která nezmaří účel jejich utajení; není–li to možné, sdělí se takovému účastníkovi alespoň v obecné rovině, jaké skutečnosti z těchto podkladů vyplývají. Správní orgán si předtím, než účastníkovi umožní seznámit se s podklady podle předchozí věty, vyžádá vyjádření orgánu, který tyto podklady poskytl. Nerozhoduje–li se v řízení o právním nároku účastníka, není takový účastník oprávněn seznámit se s podklady rozhodnutí, které jsou za podmínek v § 17 odst. 3 uchovávány odděleně mimo spis.

129. Soud ve shodě s argumentací žalovaného v Napadeném rozhodnutí podotýká, že k žádnému zásahu do práv a oprávněných zájmů žalobce nedošlo. Zákon o státní službě v ustanovení § 165 neumožňuje služebnímu orgánu činit ve správním řízení žádné kroky, kromě vydání rozhodnutí jakožto prvního úkonu v řízení, jsou–li shromážděny relevantní podklady, o které se rozhodnutí ve svém odůvodnění opírá. V tomto konkrétním případě nebyla stanovena povinnost před vydáním rozhodnutí vyzvat státního zaměstnance podle § 36 odst. 3 správního řádu k seznámení se shromážděnými podklady a vyjádření k nim. V odvolacím řízení přitom po doplnění podkladů této povinnosti žalovaný dostál.

130. Městský soud tak uzavírá, že námitky žalobce subsumované pod čtvrtým žalobním bodem rovněž neshledal důvodnými.

VII. Závěr a náklady řízení

131. Na základě shora uvedeného soud dospěl k závěru, že žaloba není důvodná, a proto ji podle § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl.

132. Výrok II o náhradě nákladů řízení je odůvodněn ustanovením § 60 odst. 1 s. ř. s, podle kterého má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Ve věci měl plný úspěch žalovaný, avšak žalovanému v řízení žádné náklady nad rámec jeho běžných činností nevznikly. Soud proto rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů tohoto řízení.