18 Af 2/2025 – 69

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy Martina Lachmanna a soudců Martina Bobáka a Jana Ferfeckého ve věci žalobce: Federální státní unitární podnik "Podnik pro správu majetku v zahraničí" Kanceláře prezidenta Ruské federace sídlem Maly Kazenny pereulok 3, 105 064 Moskva, Ruská federace jednající prostřednictvím odštěpného závodu Federální státní unitární podnik "Podnik pro správu majetku v zahraničí" Kanceláře prezidenta Ruské federace, IČO 24663212 sídlem Na Zátorce 590/12, 160 00 Praha 6 zastoupený advokátem JUDr. Michalem Pacovským sídlem Čelakovského sady 433/10, 120 00 Praha 2 proti žalovanému: Ministerstvo financí se sídlem Letenská 525/15, 118 00 Praha 1 za účasti: Raiffeisenbank a.s., IČO 49240901 sídlem Hvězdova 1716/2b, 140 00 Praha 4 o žalobě proti rozhodnutí žalovaného z 5. 2. 2025, čj. MF–52133/2024/3902–10, takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

III. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Stručné vymezení věci

1. Soud posuzoval otázku zákonnosti sankce, kterou Finanční analytický úřad uvalil na žalobce jakožto osobu napomáhající Ruské federaci v její vojenské agresi vůči Ukrajině. V tomto případě se jednalo o postihnutí finančních prostředků na bankovním účtu žalobce vedeném u Raiffeisenbank, a.s. (banka).

2. Rozhodnutím z 15. 10. 2024, čj. FAU–128676/2024/033 (prvoinstanční rozhodnutí), Finanční analytický úřad na základě § 12 odst. 1 písm. a) zákona č. 69/2006 Sb., o provádění mezinárodních sankcí (zákon o provádění mezinárodních sankcí) zakázal nakládat s majetkem, na který se vztahují mezinárodní sankce. Výrokem I rozhodl, že na peněžní prostředky na bankovním účtu žalobce č. 7508505001/5500 (bankovní účet) vedeném u shora uvedené banky se vztahují mezinárodní sankce podle čl. 2 odst. 1 ve spojení s čl. 1 odst. 1 písm. f) a písm. g) bod ii) nařízení Rady (EU) 269/2014[1] (nařízení Rady). Výrokem II prvoinstančního rozhodnutí pak zakázal bance, žalobci a Ruské federaci (i kdyby jednala prostřednictvím organizační složky či jiným způsobem) provádět jakýkoliv pohyb, převod, přeměnu, použití peněžních prostředků na bankovním účtu nebo zacházení s nimi jakýmkoli způsobem, který by vedl ke změně jejich objemu, výše, umístění, vlastnictví, držby, povahy, určení nebo jiné změně, která by umožnila jejich použití, včetně správy portfolia.

3. Proti prvoinstančnímu rozhodnutí podal žalobce odvolání, které žalovaný zamítl v záhlaví specifikovaným rozhodnutím (napadené rozhodnutí). Současně potvrdil prvostupňové rozhodnutí.

II. Podání stran sporu

4. Proti napadenému rozhodnutí se žalobce brání žalobou. Dle něj nemá rozhodnutí oporu ve skutkovém stavu věci. Pouze žalobce mohl nakládat se svým majetkem. Žádná jiná osoba ani Ruská federace a její orgány k tomu nejsou oprávněné. Žalobce dále namítal, že správní orgány nevyrozuměly jednoho z účastníků správního řízení. Přestože správní orgány označily Ruskou federaci za účastníka řízení, nedoručovaly jí písemnosti v rámci správního řízení, dokonce ani konečné rozhodnutí. Správní orgány také překročily meze svých pravomocí. Vydaly rozhodnutí, jejichž prostřednictvím jeden stát upravuje práva a povinnosti jiného státu vrchnostenskou formou. Tento postup je v rozporu s mezinárodním právem, zejména s principem svrchované rovnosti států. Rozhodnutí jsou také nepřiměřená a nesubsidiární. Správní orgány mohly dosáhnout cílů nařízení Rady, usnesení vlády z 15. 11. 2023, č. 869[2] (usnesení vlády) a také zákona o provádění mezinárodních sankcí za použití šetrnějších právních prostředků, než představovalo celkové zmrazení.

5. Žalovaný ve vyjádření z 14. 5. 2025 navrhl, aby soud žalobu zamítl. S Ruskou federací jako účastníkem řízení jednal vzhledem k § 12 odst. 4 písm. c) zákona o provádění mezinárodních sankcí, tedy na základě majetkové účasti na žalobci, který je jejím státním podnikem. K doručování písemností Ruské federaci uvedl, že žalobce související námitku vznesl až v žalobě. Při doručování Ruské federaci nepostupoval vadně. Z materiálního hlediska je podstatné, že se Ruská federace mohla s obsahem doručovaných písemnosti seznámit. Není ani pravda, že by správní orgány překročily své pravomoci. V řízení nezjistily (a ani to žalobce netvrdil), že by činnost žalobce směřovala k výkonu veřejných pravomocí a funkcí Ruské federace, či že by k tomu sloužily prostředky na účtu. K námitce nepřiměřenosti rozhodnutí žalovaný uvedl, že Finanční analytický úřad toliko posuzuje, zda se jedná o majetek, na který se vztahují omezující opatření či sankce. Nepřísluší mu hodnotit přiměřenost sankcí.

6. Žalobce v replice z 1. 7. 2025 upozornil, že není osobou, která by byla totožná s Ruskou federací, jejím velvyslanectvím nebo jejími jinými orgány. Je samostatnou právnickou osobou, která za Ruskou federaci nejedná a neručí za její závazky, stejně tak ani Ruská federace nemůže jednat za žalobce. Účet u banky náleží výlučně žalobci, který má samostatné oprávnění s ním nakládat. Ruská federace tedy neměla být účastníkem správního řízení a ani zúčastněnou osobou v tomto soudním řízení. Dále žalobce namítl, že správní orgány nemohly doručovat Ruské federaci zásilky prostřednictvím jejího velvyslanectví, ale pouze za pomoci Ministerstva zahraničních věcí. Správní orgány upřely Ruské federaci právo vyjádřit se k otázkám řešeným ve správním řízení. Nadto žalobce písemností z 19. 7. 2025 navrhl, aby soud vyloučil Ruskou federaci jako osobu zúčastněnou na řízení. Dle něj neměla ani jen postavení účastníka řízení původního správního řízení. Ke spornému bankovnímu účtu má přístup pouze žalobce.

7. V duplice z 30. 7. 2025 žalovaný reagoval na otázku účastenství Ruské federace ve správním řízení a na výtky k doručování písemností.

III. Posouzení žaloby

8. Žaloba je včasná, podala ji osoba k tomu oprávněná. Soud přezkoumal napadené rozhodnutí v rozsahu uplatněných žalobních bodů [§ 75 odst. 2 věta první zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (s. ř. s.)], jakož i z pohledu vad, k nimž je povinen přihlížet z úřední povinnosti. Vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování žalovaného (§ 75 odst. 1 s. ř. s.).

9. Žaloba není důvodná.

10. Na jednání žalobce zdůraznil zejména nepřiměřenost dopadů správních rozhodnutí do jeho fungování. Po poučení ze strany soudu netrval na dokazování podklady, které jsou založeny ve správním spisu, a ani rozsudkem Městského soudu v Praze z 17. 10. 2024, čj. 6 A 32/2024–112, v jeho věci. Na důkazních návrzích k otázce přiměřenosti rozhodnutí (rubrikované pod č. 8 až 57 na č. l. 1 a 2 žaloby) setrval (k nim viz bod 52 tohoto rozsudku níže). Žalovaný setrval na návrhu na zamítnutí žaloby.

11. Před vlastním posouzením žalobních námitek se soud také ujistil, že mezi stranami není sporný obsah usnesení vlády z 15. 11. 2023, č. 869, a jeho přílohy[3], z něhož správní rozhodnutí vycházela.

12. Napadené rozhodnutí není nepřezkoumatelné. Podle ustálené judikatury je třeba za nepřezkoumatelné považovat takové rozhodnutí, z něhož vůbec není možné seznat, jakým způsobem správní orgán rozhodl, nebo které vykazuje takové rozpory mezi výrokem a odůvodněním, že není možné zjistit, jakými úvahami byl správní orgán veden. Nepřezkoumatelným je také rozhodnutí, z něhož není možné zjistit, jak se správní orgán vypořádal s námitkami účastníka řízení či z jakých důvodů je považoval za liché, mylné či vyvrácené, nebo takové rozhodnutí, které se opírá o v řízení nezjišťované nebo neprokázané skutečnosti. Těmito vadami napadené rozhodnutí netrpí.

13. Dle žalobce je závěr, že Ruská federace vystupuje jako účastník soukromoprávního vztahu, nepodložený. Neodpovídá ani zjištěným skutečnostem. Správní orgány dle něj neuvedly, v čem má toto „vystupování“ spočívat, z jakých konkrétních důkazů vychází, ani jaký soukromoprávní vztah mají na mysli a jaký má být jeho obsah. Soud neshledal, že by žalovaný své závěry odůvodnil nedostatečně. Na s. 6 a 7 napadeného rozhodnutí srozumitelně vyložil, že: z § 7 odst. 1 a 5 zákona č. 91/2012 Sb., o mezinárodním právu soukromém, ve znění pozdějších předpisů, plyne, že z pravomoci českých orgánů veřejné moci jsou vyňaty cizí státy, pokud jde o řízení vyplývající z jejich jednání a úkonů učiněných při výkonu jejich státních, vládních a jiných veřejných pravomocí a funkcí, včetně jejich majetku, který je k takovému výkonu používán nebo určen (tzv. acta iure imperii). V řízení však nebylo zjištěno (ani to odvolatel netvrdil), že by činnost odvolatele směřovala k výkonu státních, vládních a jiných veřejných pravomocí a funkcí Ruské federace nebo, že by finanční prostředky na Bankovním účtu sloužily k tomuto účelu. Naopak bylo zjištěno, že šlo a jde o akty, které stát vykonává jako soukromá osoba, např. při obchodních transakcích. V těchto případech stát nevystupuje jako nositel suverenity, ale jako účastník soukromoprávního vztahu (tzn. acta iure gestionis).

14. Z právě uvedeného úryvku z napadeného rozhodnutí vyplývá, že činnost žalobce [který je ruským státním podnikem a jehož vláda zařadila na sankční seznam v souladu se zákonem (k tomu viz bod 16 níže)] nespočívá ve výkonu veřejné pravomoci či některých funkcí Ruské federace. Proto ve smyslu § 7 odst. 1 a 5 zákona č. 91/2012 Sb., o mezinárodním právu soukromém (zákon o mezinárodním právu soukromém) není vyňat (respektive v posuzovaném případě není vyňat jeho bankovní účet) z pravomoci českých správních orgánů. Ostatně sám žalobce uvedl, že bankovní účet sloužil jako provozní účet ke správě nemovitostí ve vlastnictví Ruské federace[4]. Tvrdí–li nyní, že nechápe, o jakých soukromoprávních vztazích psal žalovaný v napadeném rozhodnutí, jedná se evidentně o účelovou námitku, která pouze ilustruje určitou vnitřní rozpornost či inkonzistenci, které jsou pro žalobu tolik symptomatické (podrobněji také níže). Žalobce také namítal nepřezkoumatelnost spočívající v tom, že správní orgány překročily své pravomoci, neboť žalovaný rozhodl o právech a povinnostech jiného státu, aniž pro své závěry měl důkazy. Ani tato námitka není důvodná, jak soud vysvětlí níže. Správní orgány řádně zjistily skutkový stav věci 15. Žalobce namítl, že je samostatnou právnickou osobou. Výlučně jemu náleží nakládat se svým majetkem, včetně bankovního účtu a obligačního práva s účtem spojeného. Žádná jiná osoba a ani Ruská federace a její veřejné orgány nedisponují takovým oprávněním. Správní orgány nevysvětlily, z jakého právního titulu by Ruská federace jako stát mohla disponovat prostředky žalobce jakožto samostatné právnické osoby.

16. Soud předesílá, že nynější spor není prvním soudním řízením, ve kterém se žalobce brání proti jemu uloženým sankcím. Žalobce se nejdříve bránil proti samotnému zařazení na sankční seznam. Zdejší soud jeho žalobu zamítl rozsudkem z 17. 10. 2024, čj. 6 A 32/2024–112. Proti tomuto rozsudku podal žalobce kasační stížnost, kterou Nejvyšší správní soud (NSS) zamítl rozsudkem z 31. 7. 2025, čj. 7 As 308/2024–55. Proti rozsudku 7 As 308/2024 podal žalobce ústavní stížnost, s níž neuspěl, neboť Ústavní soud jeho ústavní stížnost odmítl pro zjevnou neopodstatněnost (usnesení z 3. 12. 2025, sp. zn. Pl. ÚS 42/25). Žalobce se také samostatnými žalobami vymezil proti postihnutí jiného majetku (nemovitostí); zdejší soud jeho žaloby zamítl již v poznámce pod čárou cit. rozsudky 17 Af 13/2025 a 17 Af 14/2025, s jejichž závěry se nyní rozhodující senát ztotožňuje, a proto z nich vycházel i při posouzení nynější kauzy. V podrobnostech, které tyto případy sdílejí a kterým se soud detailně nevěnuje v tomto rozsudku, pak strany sporu odkazuje na odůvodnění těchto rozhodnutí v těchto jiných věcech, v nichž žalobce uplatnil dílem podobnou žalobní argumentaci a rovněž žalovaný v tehdy posuzovaných rozhodnutích zaujal v odpovídajících částech obdobné závěry.

17. Zejména k posouzení námitky, že žalovaný rozhodl v rozporu se skutkovým stavem věci, ale také k ilustraci celkového právního rámce posuzování sporných sankcí, soud nepominul závěr z bodu 37 rozsudku 7 As 308/2024, ve kterém NSS uvedl, že správní orgány sice musejí v souladu se zásadou materiální pravdy (§ 3 správního řádu) zjistit skutkový stav, o němž nejsou důvodné pochybnosti, je však třeba respektovat, že i možnosti správního orgánu jsou s ohledem na kontext věci omezeny. Zjištění správního orgánu je nutno zasadit do širšího kontextu okolností, které vedly k uvalení sankcí na osoby napomáhající Ruské federaci v její vojenské agresi. Nelze připustit, aby lpění na bezpodmínečném vyjasnění všech okolností týkajících se konkrétní transakce vedlo k neefektivitě mezinárodních sankcí a v konečném důsledku přispívalo k ohrožování celosvětové či evropské stability a bezpečnosti. Nejvyšší správní soud samozřejmě nenabádá k rezignaci na základní principy dobré správy a fungování demokratického právního státu, ty však musejí být realizovány tak, aby nemohly být zneužity k jeho podkopání, jinak by totiž již nadále nesloužily k jeho udržení, ale naopak by kouzlem nechtěného jeho vlastní existenci ohrožovaly.

18. Dle soudu je tedy nutné posuzovat celkový postup správních orgánů s důrazem na to, že sankce musí být efektivní. Opatření správních orgánů musí působit tak, aby účinně zabránila potenciálnímu obcházení sankcí (obdobně rozsudek 17 Af 13/2025, bod 41).

19. Stěžejní je důvod, pro který vláda České republiky žalobce zařadila na sankční seznam. Z usnesení vlády z 15. 11. 2023, č. 869, je patrné, že žalobce se jakožto státní podnik dopouští postižitelného jednání ve smyslu čl. 2 odst. 1 písm. f) a g) rozhodnutí Rady tím, že 1) prostřednictvím příspěvků do státního rozpočtu Ruské federace a správy jejího majetku v zahraničí materiálně a finančně podporuje vládu Ruské federace, odpovědnou za anexi Krymu a za destabilizaci Ukrajiny, a 2) je zapojen do hospodářských odvětví, která vládě Ruské federace poskytují značné zdroje příjmů. Vláda České republiky v příloze usnesení č. 869 popsala toto jednání tak, že žalobce je federální agenturou strategického významu, podřízenou přímo Kanceláři prezidenta Ruské federace. Zodpovídá za správu nemovitého majetku a zvláště pak za nákup, prodej, pronajímání, výstavbu, obnovu a správu obytných i jiných nemovitostí ve vlastnictví Ruské federace v zahraničí. K jádru činnosti Goszagransobstvennosti patří také ekonomická činnost ve vztahu k zahraničí, včetně finančních a obchodních vztahů za účasti ruských a zahraničních partnerů. Poskytováním nemovitostí ve více než 70 zemích světa pomáhá Goszagransobstvennost orgánům Ruské federace a dalším ruským subjektům včetně velkých podniků a hospodářských svazů s prosazováním ruských produktů a technologií na zahraničních trzích. Činnost Goszagransobstvennosti zasahuje i do oblasti těžkého průmyslu a zahrnuje mimo jiné opravu a instalaci zařízení a strojů a výstavbu silnic Goszagransobstvennost je součástí ruské federální ekonomiky a jedná v její prospěch.

20. Námitka žalobce, že Ruská federace nemá k spornému účtu dispoziční oprávnění, nemůže nic změnit na správnosti napadeného rozhodnutí. Nejde totiž o to, zda Ruská federace může či nemůže s prostředky na účtu přímo disponovat, nýbrž o to, že tento účet patří osobě (žalobci), která dle shora specifikovaného usnesení vlády materiálně a finančně podporuje současnou vládu Ruské federace, a která je zapojena do hospodářských odvětví, jež vládě Ruské federace poskytují značné zdroje příjmů. Již jen proto se správní orgány nemusely dotazovat banky na okruh osob s dispozičním právem k účtu. Nadto nelze pominout, že Ruská federace nemusí konkrétními prostředky (zde deponovanými na bankovním účtu) disponovat, ani z nich nemusí mít přímý prospěch, jelikož postačuje, že jde o majetek (hospodářský zdroj), který lze použít k získání finančních prostředků (Ruská federace ostatně má 100 % účast na žalobci, který je státním podnikem). Shora uvedené ostatně podporuje jak čl. 1 písm. d) a e) a čl. 2 odst. 1 nařízení Rady, tak § 3 písm. f) a p) zákona o provádění mezinárodních sankcí (v podrobnostech viz rozsudek 17 Af 13/2025, bod 43, který řešil zmrazení nemovitostí náležících Ruské federaci, které žalobce pro ni v ČR spravuje).

21. Správní orgány nezřídka čelí situaci, v níž zasažené osoby obcházejí sankce jednáním, které se jeví jako formálně bezvadné, ale jehož skutečným smyslem je snižování efektivity uvalených sankcí (srov. rozsudek NSS z 21. 10. 2025, čj. 5 As 62/2025–61, č. 4714/2025 Sb. NSS, OGREA, bod 37). Navzdory tomu, že NSS vyslovil tento závěr na půdorysu jiných okolností, vyplývá z něj poměrně jednoznačný obecný závěr. Správní orgány se v těchto specifických případech nemohou omezit pouze na formální stránku případu (v posuzovaném případě, jde o to, zda Ruská federace má či nemá k účtu žalobce dispoziční právo). Zejména totiž musí poctivě zkoumat materiální podstatu jednotlivých jednání sankcemi zasažených subjektů. V nynější kauze je stěžejní, že smyslem vlastní existence žalobce a také účelem jeho dílčích jednání je ekonomická podpora vlády Ruské federace. Soud opět připomíná, že žalobce je státním podnikem se 100 % účastí Ruské federace. Přitom si nedovede představit, a žalobce v tomto směru ani nic konkrétního netvrdí, jak by za těchto okolností neměl přímý ekonomický vztah s Ruskou federací. V tomto smyslu je tedy mimoběžnou námitka, že správní orgány rozhodly v rozporu se skutkovým stavem z toho důvodu, že Ruská federace nemůže přímo disponovat s prostředky na zmrazeném účtu.

22. Z výše uvedeného je zřejmý důraz na materiální aspekt sankcí a v tom ohledu nebylo podstatné, zda Ruská federace mohla přímo nakládat s prostředky na účtu. Ani po formální stránce ovšem správní orgány nemohly jednat jinak, než zakázat dispozici s prostředky na účtu žalobce. Výše naznačená materiální východiska se totiž bezprostředně promítají do formálního procesu realizace sankcí. V tomto ohledu je stěžejní, že vláda České republiky správně a v souladu se zákonem zařadila žalobce na sankční seznam (k tomu viz v bodě 16 shora cit. soudní rozhodnutí). Přitom nadále platí, že dle čl. 2 odst. 1 nařízení Rady se zmrazují veškeré finanční prostředky a hospodářské zdroje, které patří fyzické nebo právnické osobě, subjektu či orgánu uvedeným na seznamu v příloze I nebo které jsou jimi vlastněny, drženy či ovládány (kompletní citace ustanovení v bodě 39 tohoto rozsudku).

23. Dikce nařízení Rady, zákona o provádění mezinárodních sankcí a usnesení vlády z 15. 11. 2023, č. 869, neumožnily Finančnímu analytickému úřadu provést jakoukoli správní úvahu. Pokud vláda České republiky zařadila právnickou či fyzickou osobu na sankční seznam, Finanční analytický úřad jí zmrazí veškeré finanční prostředky. Správní orgány tak neměly ani jinou možnost než zakázat dispozici s prostředky na účtu. Opět je v tomto smyslu nepodstatné, zda Ruská federace má k účtu dispoziční práva (k nemožnosti správních orgánů uplatnit správní uvážení viz blíže poslední část tohoto rozsudku).

24. V kontextu těchto závěrů je irelevantní otázka výkladu ruských zákonů, jichž se žalobce dovolával mj. na s. 6 žaloby. Sankce a zmrazení majetku jsou založeny na právu Evropské unie a České republiky, jejich prizmatem je proto třeba vykládat i pojem ovládání. Není tak rozhodné, zda Ruská federace ovládá žalobce a jeho majetek (účet u české banky) dle ruského práva. Nadto právní předpisy Ruské federace se mohou kdykoli změnit, a to i v reakci na mezinárodní sankce (srov. rozsudek 17 Af 13/2025, bod 48). Správní orgány nepřekročily meze svých pravomocí 25. Dále žalobce namítl, že české správní orgány neměly pravomoc uložit povinnosti Ruské federaci. To považuje za hrubý projev nadřazenosti České republiky. Napadené rozhodnutí je dle něj v rozporu s Chartou OSN, Vídeňskou úmluvou o diplomatických stycích [vyhláška ministra zahraničních věcí č. 157/1964 Sb., o Vídeňské úmluvě o diplomatických stycích (Vídeňská úmluva)] a obyčeji mezinárodního práva veřejného. Uplatnění nároku jedním státem vůči jinému státu je závislé na pravidlech mezinárodního práva veřejného. Správní orgány postupovaly v rozporu s těmito pravidly. Správní orgány neměly Ruské federaci uložit zákaz disponovat s bankovním účtem žalobce. Postupovaly v rozporu se zásadou enumerativnosti veřejnoprávních oprávnění dle § 2 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu (správní řád) a zásadou materiální pravdy (§ 3 správního řádu).

26. Ani tato námitka není důvodná. V podstatě stejnou námitku žalobce vznesl i v odvolání proti napadenému rozhodnutí. Jelikož se soud ztotožnil se závěry napadeného rozhodnutí, odkazuje žalobce na to, jak se s touto jeho výtkou vypořádal žalovaný. Přitom poukazuje na to, že žalovaný v části 3.2 napadeného rozhodnutí vysvětlil, že činnost žalobce nesměřovala k výkonu státních, vládních a jiných veřejných pravomocí a funkcí Ruské federace. Z ničeho nevyplynulo, že by k takovému účelu sloužily finanční prostředky na bankovním účtu. Jedná se právě o tu pasáž napadeného rozhodnutí, kterou žalobce označil za nepřezkoumatelnou a kterou soud odcitoval v bodu 13 tohoto rozsudku a nepřezkoumatelnou ji neshledal.

27. Z pohledu mezinárodních sankcí je žalobce jako státní podnik nerozlučně spjat s Ruskou federací (viz již bod 17 shora). Při výkonu své činnosti ovšem nevystupuje jako nositel suverenity, ale jako účastník soukromoprávního vztahu. Proto pro něj neplatí vynětí z pravomoci českých orgánů ve smyslu § 7 odst. 1 a 5 zákona o mezinárodním právu soukromém. Z tohoto důvodu je také nepřiléhavým odkaz žalobce na mezinárodní úmluvy, které upravují (mezinárodní veřejnoprávní) vztahy přímo mezi státy. V tomto ohledu neobstojí ani žalobcův odkaz na rozsudek 6 A 32/2024, v němž zdejší soud uvedl, že „Ruská federace jako subjekt mezinárodního práva nebyla zařazena na sankční seznam“. Sankce nepostihla Ruskou federaci (subjekt mezinárodního práva veřejného), nýbrž žalobce jako soukromoprávní subjekt s ní nerozlučně spjatý. Doručování 28. Žalobce dále namítal, že žalovaný i Finanční analytický úřad označili Ruskou federaci za účastníka řízení, avšak jako s účastníkem řízení s ní nejednali. To se prý projevilo v tom, že jí řádně nedoručovali písemnosti, a to ani prvoinstanční rozhodnutí, ani napadené rozhodnutí. Žalobce odkázal na čl. 41 odst. 1 Vídeňské úmluvy, který upravuje úřední jednání mezi přijímajícím státem a vysílajícím státem. Z tohoto ustanovení dovodil, že správní orgány měly s Ruskou federací jednat výlučně prostřednictvím Ministerstva zahraničních věcí České republiky. To se však nestalo. Správní orgány připravily Ruskou federaci o její procesní práva. Napadené rozhodnutí nemohlo ani nabýt právní moci ve smyslu § 91 odst. 1 správního řádu, neboť žalovaný ho nedoručil všem účastníkům řízení v souladu se zákonem a mezinárodním právem.

29. Soud k tomu podotýká, že obdobnou námitku týkající se (ne)doručování Ruské federaci řešil již v rozsudcích 17 Af 13/2025 a 17 Af 14/2025. V nyní posuzované věci soud neshledal důvod, pro který by se měl od těchto závěrů odchýlit. Předně soud zdůrazňuje, že žalobce může žalobou u správního soudu hájit výhradně svá veřejná subjektivní práva, naopak nemůže žalobu koncipovat jako ochranu práv třetí osoby či jako actio popularis. Sám žalobce v žalobě poukazoval na to, že Ruská federace nemá žádná dispoziční práva k bankovnímu účtu a že on je samostatným subjektem odlišným od Ruské federace. Z ničeho také nevyplývá, že by žalobce byl zástupcem Ruské federace jako procesní zástupce. Soudu tak nezbývá než uzavřít, že žalobce poukazováním na údajně vadné doručování Ruské federaci hájí práva třetí osoby. To mu nepřísluší. Námitka je tedy nedůvodná.

30. Nad rámec právě uvedeného soud podotýká, že žalovaný ve vyjádření k žalobě vyzdvihl, že Ruská federace se mohla s obsahem doručovaných písemnosti seznámit. To je ostatně podstatné z hlediska materiálního doručení. Žalovaný zmínil, že správní spis obsahuje doručenky k písemnostem, které dokladují doručení Velvyslanectví Ruské federace v Praze i Kanceláři prezidenta Ruské federace, vyjma doručenky od Kanceláře prezidenta Ruské federace k napadenému rozhodnutí. U tohoto doručení se však uplatní fikce doručení podle § 25 odst. 2 věty třetí správního řádu ve spojení s § 21b odst. 1 a 2 zákona o provádění mezinárodních sankcí, protože u písemností doručovaných do zahraničí zpravidla trvá delší dobu, než se doručenky vrátí do České republiky.

31. Z hlediska fakticity doručení soud pokládá za dostačující, pokud správní orgány doručily zásilky Ruské federaci prostřednictvím jejího velvyslanectví, coby orgánu Ruské federace, který je obecně vzato zřízen mj. za účelem komunikace s osobami na území České republiky. Nadto ze spisu je patrné, že správní orgány – vedle toho, že doručovaly Kanceláři prezidenta Ruské federace na tzv. mezinárodní doručenku – doručovaly i za pomoci veřejné vyhlášky dle § 21b odst. 2 zákona o provádění mezinárodních sankcí. I pokud tedy správní orgány nepostupovaly striktně v souladu s normami doručování cizímu státu, lze jen stěží obhájit tezi, že se Ruská federace, resp. Kancelář prezidenta Ruské federace, nedozvěděly o doručovaných písemnostech a nemohly se k nim během řízení vyjádřit.

32. Ve vyjádření k žalobě žalovaný poukázal na to, že Ruská federace se prostřednictvím velvyslanectví obracela na Finanční analytický úřad v řízeních vedených pod sp. zn. W/2022/00015 a W/2024/00077 z vlastní iniciativy přímo. V těchto řízeních jednalo Velvyslanectví Ruské federace nejprve bez zastoupení, poté v zastoupení (stejným) advokátem, který zastupuje žalobce i v tomto sporu. Žalovaný měl za to, že žalobce, resp. Velvyslanectví Ruské federace, které v různých řízeních zastupuje tentýž právní zástupce, zneužívá čl. 41 odst. 2 Vídeňské úmluvy tak, že jej vykládá pokaždé jinak, jak se to zrovna hodí. Pokud žalobce chtěl komunikovat, činil tak napřímo (bez zastoupení anebo v zastoupení JUDr. Pacovským). Pokud zůstal v řízení pasivní, dovolával se čl. 41 odst. 2 Vídeňské úmluvy.

33. Soud souhlasí s žalovaným. Žalobce se skutečně snaží různými a často navzájem nekompatibilními výklady právních předpisů či dílčích skutkových okolností vytvořit pomyslnou „kouřovou clonu“. Je samozřejmě věcí žalobce, jakou procesní taktiku zvolí, musí ovšem počítat s tím, že jím vybraný postup může v očích správních orgánů či soudů snížit jeho kredibilitu. Soud k tomuto závěru dospěl nejen s ohledem na námitku stran doručování písemností Ruské federaci (třetí osobě), ale i s ohledem na už zmíněnou vnitřní rozpornost žaloby.

34. Jak soud uvedl již výše, žalobce na jednu stranu namítal, že české správní orgány nemají právo Ruské federaci zakazovat dispozici s prostředky na jeho účtu, avšak zároveň také tvrdil, že Ruská federace k účtu či prostředkům na něm deponovaným nemá žádné dispoziční právo. Jedna námitka tedy vyvrací druhou. Jestliže Ruská federace nemá žádnou možnost ovlivnit dispozici s prostředky na účtu, zmrazením účtu nemohly správní orgány zasáhnout do jejích práv. Naopak jestliže správní orgány měly zasáhnout do práv Ruské federace tím, že jí zakázaly disponovat s prostředky na účtu, pak musela mít možnost s těmito prostředky nakládat. Z vnitřní nesoudržnosti námitek a dalších již zmíněných okolností vyplývá, že žalobce se snažil všemi možnými způsoby zpochybnit napadené rozhodnutí. Soustavně vytvářel podmínky pro to, aby správní orgány buďto nepostupovaly dostatečně efektivně (srov. body 17 a 18 shora), nebo vytvářel podmínky pro to, aby procesně pochybily. S respektem k efektivitě mezinárodních sankcí soud uzavírá, že správní orgány v dostatečné míře zachovávaly práva účastníků řízení a jejich postupu není co vytknout.

35. Za těchto okolností soud i ve vlastním soudním řízení shledal, že doručování písemností Ruské federaci prostřednictvím jejího velvyslanectví postačovalo k tomu, aby tato osoba, za kterou v průběhu předcházejícího správního řízení jednal také zástupce žalobce, materiálně mohla uplatnit svá procesní práva. Přiměřenost uložených sankcí 36. Žalobce namítal, že zmrazení bankovního účtu odporuje § 2 odst. 3 správního řádu, protože nerespektuje zásadu přiměřenosti. Zmrazení dopadá i na běžné a nezbytné platby související se správou nemovitostí. Uložený zákaz mu brání plnit i zákonné povinnosti, například hradit energie, mzdy, odvody či daně. Zároveň poškozuje nájemce, u nichž se kvůli nutnosti žádat Finanční analytický úřad o schválení jakékoli platby odkládají i havarijní opravy.

37. Finanční analytický úřad rozhoduje o žádostech žalobce o povolení jednotlivých plateb opožděně a opakovaně až po urgencích. To vede k prodlení plateb. Hrozí přerušování dodávky služeb a vznik škod. Tyto tvrzené dopady žalobce dokládá upomínkami dodavatelů či doměrkem penále od Všeobecné zdravotní pojišťovny ČR. Správní orgány neověřily skutečný účel bankovního účtu. Neřešily ani to, zda je možné mírněji zasáhnout do práv žalobce, a to přestože se snažil s nimi komunikovat, resp. nalézt přiměřenější řešení než zmrazení bankovního účtu. Žalobce s odkazem na rozsudek Městského soudu v Praze 6 A 32/2024 tvrdí, že Finanční analytický úřad měl individuálně posoudit přiměřenost omezení, nikoli pouze převzít účinky zápisu žalobce na vnitrostátní sankční seznam. Správní orgány podle něj ignorovaly jeho návrhy na spolupráci i na systémové řešení opakujících se plateb.

38. Ve vyjádření k žalobě žalovaný odkázal na napadené rozhodnutí. Zdůraznil, že právní úprava neumožňuje správním orgánům uvážit o tom, zda přijaté sankce jsou vůči žalobci nepřiměřené nebo nehospodárné. K odkazu na žalobcem citovanou pasáž rozsudku 6 A 32/2024 žalovaný uvedl, že tyto závěry soud vyjádřil pouze jako obiter dictum. Nadto žalovaný s nimi věcně nesouhlasil. Dle něj jsou v rozporu se sankčním zákonem, resp. obecně s fungováním mezinárodních sankcí i na úrovni Evropské unie.

39. Stran této námitky soud opět připomíná, že usnesením z 15. 11. 2023, č. 869, vláda České republiky jednak (bod I) nechala zapsat žalobce na vnitrostátní sankční seznam (také navrhovala jeho zařazení na sankční seznam Evropské unie), jednak (bod II) stanovila, že se na žalobce uplatní omezující opatření v rozsahu čl. 2 nařízení Rady. Nelze pominout, že tento titul zápisu žalobce na sankční seznam vč. stanovení rozsahu a právního režimu sankcí vůči žalobci obstál v soudním přezkumu (bod 16 shora). O tom, že na bankovní účet se vztahují sankce, Finanční analytický úřad rozhodl na základě čl. 2 odst. 1 ve spojení s čl. 1 odst. 1 písm. f) a písm. g) bod ii) nařízení Rady. Ustanovení čl. 2 odst. 1 nařízení stanoví, že se zmrazují veškeré finanční prostředky a hospodářské zdroje náležející fyzickým nebo právnickým osobám, subjektům či orgánům nebo fyzickým nebo právnickým osobám, subjektům či orgánům s nimi spojeným, jak jsou uvedeny v příloze I, jakož i veškeré finanční prostředky a hospodářské zdroje, které uvedené osoby, subjekty či orgány vlastní, drží či ovládají.

40. Dle čl. 1 odst. 1 písm. f) nařízení Rady stanoví, že „zmrazením finančních prostředků“ se rozumí zabránění jakémukoli pohybu, převodu, přeměně, použití finančních prostředků, přístupu k nim nebo zacházení s nimi jakýmkoli způsobem, který by vedl k jakékoli změně jejich objemu, výše, umístění, vlastnictví, držby, povahy, určení nebo k jiné změně, která by umožnila použití těchto prostředků, včetně správy portfolia[.]

41. Podle čl. 1 odst. 1 písm. g) bodu ii) jsou „finančními prostředky“ finanční aktiva a hospodářské výhody všeho druhu, mimo jiné: vklady u finančních institucí nebo jiných subjektů, zůstatky na účtech, pohledávky a závazky z pohledávek.

42. Soud souhlasí s žalovaným v tom, že z výše uvedených ustanovení nelze dovodit diskreční pravomoc ohledně posouzení přiměřenosti realizovaných opatření. V případě zařazení osoby na sankční seznam měl žalovaný finanční prostředky [definovány v čl. 1 odst. 1 písm. g) bodu ii) nařízení Rady] zmrazit (čl. 2 odst. 1 nařízení Rady), tedy zabránit jakémukoli pohybu, převodu, přeměně, použití finančních prostředků, přístupu k nim apod. [čl. 1 odst. 1 písm. f) nařízení Rady]. Z ničeho mu neplyne oprávnění, že by již při tomto procesu mohl posuzovat přiměřenost jím ukládaných opatření.

43. V tomto smyslu je třeba vykládat i § 12 odst. 1 písm. a) zákona o provádění mezinárodních sankcí, dle kterého Finanční analytický úřad může na základě posouzení, zda majetek má být považován za majetek, na který se vztahují mezinárodní sankce, rozhodnout o omezení nebo zákazu nakládání s tímto majetkem. S ohledem na nutnost dodržovat přímo použitelné právo Evropské unie, důraz na efektivitu mezinárodních sankcí (viz již shora) a vzhledem k jednoznačnému znění výše cit. ustanovení nařízení Rady je třeba u § 12 odst. 1 písm. a) zákona o provádění mezinárodních sankcí zvolit restriktivní výklad. Nelze z něj dovozovat volné správní uvážení Finančního analytického úřadu o tom, zda omezí či zakáže nakládání s postiženým majetkem (viz přikazující ustanovení nařízení Rady cit. shora). V nynějším případě cit. § 12 odst. 1 písm. a) ostatně sloužil pouze jako vnitrostátní procesní „podvozek“ k přijetí sankcí dle čl. 2 odst. 1 nařízení Rady. Za těchto okolností se správní uvážení v tomto ustanovení realizuje toliko v té rovině, zda Finanční analytický úřad postupuje dle § 12 odst. 1 písm. a) nebo za pomoci instrumentů uvedených v dalších písmenech téhož odstavce zákona o provádění mezinárodních sankcí.

44. Ve světle ostatních pro žalovaného dostupných možností se nadto jeví postup dle § 12 odst. 1 písm. a) jako ten, který nejméně zasahuje do práv žalobce. Tento závěr soud činí s přihlédnutím k tomu, že Finanční analytický úřad za daných skutkových okolností nemohl rozhodnout, že ve věci žalobcova bankovního účtu se nejedná o majetek, na který se vztahují mezinárodní sankce [§ 12 odst. 1 písm. h)] a ani nemohl rozhodnout o vytvoření ochranné bariéry podle § 9a, o níž se rozhoduje teprve na základě žádosti sankcemi postiženého subjektu [§ 12 odst. 1 písm. j)]. Zbývá dodat, že usnesení vlády České republiky z 15. 11. 2023, č. 869, jako příslušný dokument dle § 2, výslovně neřeší přípustnost použití tohoto nástroje v žalobcově věci. Nadto lze poznamenat, že žalobce netvrdil a neprokazoval, že by v důsledku vytvoření ochranné bariéry nemohlo docházet k maření účelu zákona o mezinárodních sankcích (§ 9a odst. 1 in fine zákona o provádění mezinárodních sankcí). Z výše uvedeného plyne jednoznačný závěr, že správní uvážení Finančního analytického úřadu se v tomto případě realizuje toliko v omezené podobě a pouze v rozsahu práva EU a nástrojů k tomu zákonem určených. Žalobci bylo uloženo jedno z mírnějších opatření ve smyslu § 12 odst. 1 zákona o provádění mezinárodních sankcí, jelikož mu byla pouze zakázána dispozice s účtem. Finanční analytický úřad mu majetek neodejmul, neprodal ho, výjimečně ho neužil za podmínek stanovených v přímo použitelném předpisu Evropských společenství, nepřevzal do správy státu a neustanovil mu ani správce majetku. Zákon přitom poskytuje úřadu i tyto metody zacházení s jeho majetkem.

45. Právě uvedenému neodporuje ani rozsudek 6 A 32/2024. Žalobce citoval bod 33 tohoto rozsudku, dle kterého platí, že pokud ze zápisu na sankční seznam plynou nějaká omezení ve vztahu k uplatňování majetkových práv v rozsahu vyžadovaném cizineckou policií, pak soud souhlasí s žalovanou, že se už jedná o další právní řízení, které provádí na základě zákona o provádění mezinárodních sankcí Finanční analytický úřad (který rozhoduje o tom, na jaký majetek se vztahují mezinárodní sankce). Žalobce dále citoval bod 36 rozsudku 6 A 32/2024, dle kterého napadeným rozhodnutím byl žalobce zařazen na vnitrostátní sankční seznam, nebylo však zatím rozhodováno o tom, jaký jeho majetek či jaké jeho příjmy budou sankcím podrobeny. To je až předmětem případných dalších právních řízení. Dále je nutné obecně poukázat na to, že žalobce byl na seznam zařazen jako subjekt práva, na seznam nebyla zařazena Ruská federace jako subjekt mezinárodního práva.

46. Výše uvedené citace žalobce vykládal tak, že správní orgány nemohly vydat další deklaratorní akt, ale měly posoudit přiměřenost ukládaných omezení. Domníval se, že správní orgány mohly dosáhnout účelu řízení za subsidiárního použití mírnějších prostředků. Obdobně porozuměl dílčímu právnímu názoru z rozsudku 6 A 32/2024 i žalovaný, byť dle něj soud v rozsudku 6 A 32/2024 nedospěl ke správnému závěru.

47. Soud míní, že účastníci řízení nesprávně vyložili rozsudek 6 A 32/2024, respektive jeho výše citované pasáže. Soud v rozsudku 6 A 32/2024 uvedl pouze to, že je třeba rozlišovat rozhodnutí o zařazení osoby na sankční seznam a rozhodnutí o tom, na jaký majetek sankciovaného se vztahují mezinárodní sankce. Námitky stran sankčních opatření týkající se již konkrétně určených věcí pak musí sankciovaný uplatnit v řízení, v němž správní orgány rozhodují o uvalení sankcí na konkrétní majetek, nikoliv v řízení o zařazení osoby na sankční seznam. Z rozsudku 6 A 32/2024 však nevyplývá, že by správní orgány nemohly tyto námitky vypořádat mimo jiné právě i tak, že nemají možnost posoudit přiměřenost ukládaných sankcí. Soud podotýká, že to neznamená, že by námitky proti rozhodnutí o uvalení sankcí na konkrétní věc automaticky neměly šanci na úspěch. V obecné rovině si lze představit, že správní orgány zásadním způsobem poruší procesní práva sankciované osoby nebo postihnou majetek, který vůbec není způsobilý být tímto typem sankce postižen (např. tím, že zákaz adresovaný fyzické osobě (vedené na sankčním seznamu) by spočíval v omezení používání veškerého majetku, tzn. např. i osobních hygienických pomůcek, které nemají myslitelný vztah k Ruské federaci). Jsou–li ovšem splněny podmínky nařízení Rady, správní orgány v zásadě nemají prostor pro uvážení, jestli sankci s ohledem na zásadu přiměřenosti uplatní, či nikoliv. Opak nevyplývá ani z rozsudku 6 A 32/2024.

48. Soud nad rámec nutného odůvodnění poukazuje na to, že některé pasáže žaloby působí, jakoby si žalobce ani neuvědomoval smysl a účel sankcí a závažnost a následky toho, že jej vláda České republiky zařadila na sankční seznam. Soud tím naráží na to, že žalobce namítal, že s ohledem na sankce nemohl na bankovní účet přijímat platby nájemného za pronajaté byty ani naopak hradit platby nutně spojené s nájmem (služby, teplo atd.). Žalobce je osobou, na kterou na základě rozhodnutí vlády České republiky mají dopadat relativně přísné sankce dle nařízení Rady. Účelem těchto sankcí je žalobci zabránit či alespoň ztížit jeho ekonomické aktivity, neboť ekonomicky podporuje vládu Ruské federace, která se dopustila agrese vůči Ukrajině (viz usnesení vlády České republiky z 15. 11. 2023, č. 869, či rozsudek 7 As 308/2024, bod 33 a násl.). Skutečnost, že mu sankce ztěžují podnikání (nemůže na bankovní účet přijímat platby nájemného), tak není nezákonnou ani nezamýšlenou negativní externalitou napadeného rozhodnutí, ale právě smyslem a účelem sankcí, které se realizují prostřednictvím napadeného rozhodnutí. Ostatně již v rozsudku 17 Af 13/2025, bod 45, soud konstatoval, že zmrazení (v tom případě nemovitostí) míří na požívání užitků, tj. výnosů z nájmů.

49. Na právě uvedeném nemůže nic změnit ani to, že v teoretické rovině mohou sankce nepřímo a zprostředkovaně dopadat i do sféry třetích osob, například zaměstnanců žalobce, nájemníků žijících nebo vykonávajících podnikatelskou činnost v nemovitostech žalobce, resp. na jeho smluvní partnery (např. dodavatelé služeb pro nemovitosti, které spravuje). Žalobce má vůči nájemníkům či dodavatelům určité soukromoprávní povinnosti. Nebude–li je schopen splnit, např. i z důvodu uložených sankcí, pak sankce budou plnit svůj účel spočívající v útlumu či zastavení jeho ekonomické činnosti (např. nájemci či jeho dodavatelé s ním mohou ukončit smluvní vztahy apod.). V konečném důsledku pak tento efekt sankcí vůči žalobci a jiným s Ruskou federací spřízněným osobám může přispět k ukončení ruské vojenské agrese vůči Ukrajině.

50. Žalobce také vytýkal Finančnímu analytickému úřadu, že o jeho žádostech o výjimky z uložených sankcí rozhoduje pomalu. To je dle něj neúnosné. Žalobce měl jistě na mysli žádosti ve smyslu čl. 4 odst. 1 písm. c) nařízení Rady, dle kterého mohou orgány členských států povolit za podmínek, které považují za vhodné, uvolnění některých zmrazených finančních prostředků nebo hospodářských zdrojů nebo zpřístupnění některých zmrazených finančních prostředků nebo hospodářských zdrojů, pokud rozhodnou o tom, že dotyčné finanční prostředky nebo hospodářské zdroje jsou určeny výlučně k hrazení poplatků za běžné vedení nebo správu zmrazených finančních prostředků nebo hospodářských zdrojů.

51. Soud k tomu podotýká, že otázku nečinnosti v rámci řízení o povolení jednotlivých plateb nemůže žalobce úspěšně namítat v nyní posuzovaném řízení. Jak sám uvedl, v případech nečinnosti požádal žalovaného o přijetí opatření proti nečinnosti Finančního analytického úřadu. V případě, že Finanční analytický úřad nevydal rozhodnutí, navzdory tomu, že žalobce bezúspěšně vyčerpal prostředky ochrany proti nečinnosti, žalobce se ve věci jeho dílčích žádostí o povolení plateb mohl proti nečinnosti bránit žalobou dle § 79 a násl. s. ř. s.

52. Z výše vyložených důvodů soud neprováděl dokazování podklady, které žalobce přiložil k žalobě (přílohy žaloby č. 8 až 57). Soud totiž uchopil námitku nepřiměřenosti důsledků napadeného rozhodnutí jinak, než bylo záměrem žalobce, který předloženými důkazními prostředky (jež jsou mnohé stejně tak založeny ve správním spisu) prokazoval, že napadené rozhodnutí jej nepřiměřeně omezuje v jeho podnikatelských aktivitách.

IV. Závěr a náklady řízení

53. Soud neshledal žalobu důvodnou. Proto ji podle § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl.

54. Žalobce nebyl ve sporu úspěšný. Žalovanému nevznikly účelně vynaložené náklady, soud tedy výrokem II rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení (§ 60 odst. 1 s. ř. s.).

55. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení (výrok III), neboť jí soud v průběhu řízení neuložil žádnou povinnost. Soud neshledal ani důvody zvláštního zřetele hodné, které by odůvodňovaly přiznání práva na náhradu nákladů řízení (§ 60 odst. 5 s. ř. s. ve znění do konce roku 2025; k tomu viz čl. XI odst. 2 novely č. 314/2025 Sb.).