18 Af 20/2022– 34

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Martina Lachmanna a soudců Mgr. Jana Ferfeckého a Mgr. Martina Bobáka ve věci žalobkyně: Sportovní základní škola a mateřská škola Človíček s.r.o., IČO: 24723649 sídlem č.p. 367, 257 24 Chocerady proti žalovanému: Ministerstvo financí sídlem Letenská 525/15, 118 00 Praha 1 o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 12. 9. 2022, MF–6487/2022/1203–6, takto:

Výrok

I. Žaloba se odmítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

III. Žalobkyni se vrací zaplacený soudní poplatek ve výši 3 000 Kč, který bude vyplacen z účtu Městského soudu v Praze do 30 dnů od právní moci tohoto usnesení.

IV. Soud vyzývá žalobkyni, aby ve lhůtě 1 týdne od doručení tohoto usnesení sdělila číslo bankovního účtu, na který má být zaplacený soudní poplatek vrácen.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Žalobkyně měla na základě smlouvy o financování projektu v rámci Operačního programu Praha – Pól růstu ČR ze dne 27. 11. 2017 ( smlouva o poskytnutí dotace ) přislíbenou finanční podporu od hlavního města Prahy ( poskytovatel ) maximálně ve výši 1 604 375 Kč na úhradu 100 % způsobilých nákladů projektu „Multikulturní výchova na Sportovní ZŠ a MŠ Človíček s.r.o.“, registrační číslo projektu CZ.07.4.68/0.0/0.0/16_037/0000286. Prostředky pro realizaci projektu žalobkyně obdržela v režimu ex–ante, s poskytnutím první zálohové platby do 30 dnů po nabytí platnosti smlouvy ve výši 802 187,50 Kč; další zálohové platby měla obdržet v návaznosti na schválení zprávy o realizaci projektu a průběžného vyúčtování souvisejících nákladů projektu. Poskytovatel provedl u žalobkyně v období let 2019 až 2021 veřejnosprávní kontrolu, zjištěné nedostatky při zadání veřejné zakázky malého rozsahu popsal v protokolu o kontrole č. j. 930470/2019, žalobkyně proti nim podala námitky, které poskytovatel zamítl.

2. Poskytovatel poté vydal závěrečné vyúčtování projektu (žalobkyni doručeno dne 26. 5. 2021), podle kterého žalobkyně nevyužila část dotace ve výši 42 143,50 Kč, a dále měla z dotace uhradit nezpůsobilé výdaje ve výši 67 968,75 Kč. Poskytovatel v závěrečném vyúčtování žalobkyni vyzval dle § 22 odst. 6 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů ( malá rozpočtová pravidla ) k navrácení poskytnutých prostředků v celkové výši 110 112,25 Kč do 30 dnů od doručení závěrečného vyúčtování. Ve výzvě dále uvedl, že „tato výzva k vrácení části finanční podpory není závazná ve smyslu ust. § 22 zákona č. 250/2000 Sb. Pokud bude částka dotace dotčená nesrovnalostí ve stanovené době v uvedené výši uhrazena, platí, že ve výše uvedeném rozsahu nedošlo k porušení rozpočtové kázně dle ust. § 22 zákona“. Dále byla žalobkyně poučena, že v případě nesouhlasu se závěrečným vyúčtováním lze do 15 dnů zaslat žádost o úpravu závěrečného vyúčtování, resp. nesouhlas se stanovením nezpůsobilých výdajů, po kterém bude následovat daňové řízení s vystavením platebního výměru na odvod a případně platební výměr na penále s možností následných opravných prostředků.

3. Žalobkyně v podání ze dne 9. 6. 2021 nesouhlasila se stanovením nezpůsobilých výdajů ve výši 67 968,75 Kč a nesouhlasila se závěrečným vyúčtováním projektu. Zároveň požádala o úpravu závěrečného vyúčtování. Přesto uvedla, že z důvodu hrozby penále tuto částku a nevyužitou část dotace uhradí ve stanoveném termínu (tj. do 25. 6. 2021, pozn. soudu). Dne 3. 6. 2021 skutečně uhradila přeplatek dotace ve výši 42 143,50 Kč a dne 24. 6. 2021 uhradila zbylou část, tj. nezpůsobilý výdaj ve výši 67 968,75 Kč.

4. Magistrát hlavního města Prahy ( správce daně ) přesto dne 22. 11. 2021 vydal platební výměr č. 2370286/2021/01 na odvod za porušení rozpočtové kázně, č. j. MHMP 1526373/2021 ( platební výměr ). Podle něj žalobkyně porušila rozpočtovou kázeň ve výši 67 968,75 Kč, resp. po zaokrouhlení na 67 969 Kč. Z důvodu vrácení části odvodu, správce daně uložil k zaplacení 0,25 Kč.

5. Žalobkyně se proti platebnímu výměru odvolala. Žalovaný v záhlaví označeným rozhodnutím ( napadené rozhodnutí ) platební výměr zrušil a řízení zastavil. Uvedl, že s ohledem na § 22 odst. 6 malých rozpočtových pravidel a faktickou úhradu (vrácení) požadované částky žalobkyní, nastala právní fikce, že žalobkyně v tomto rozsahu neporušila rozpočtovou kázeň. V takovém případě podle žalovaného neměl správce daně zahajovat daňové řízení, resp. nemohl konstatovat porušení rozpočtové kázně (a tedy ani vydat platební výměr). Za této situace nebylo na místě, aby žalovaný věcně posoudil tvrzená pochybení, nezabýval se proto ani odvolacími námitkami.

II. Obsah žaloby a vyjádření žalovaného

6. Žalobkyně se podanou žalobou domáhala zrušení napadeného rozhodnutí. Žalovaný se podle ní měl věcně zabývat tím, zda část poskytnuté dotace vrátila důvodně, či nikoliv, resp. zda porušila rozpočtovou kázeň. Pokud žalovaný platební výměr zrušil a řízení zastavil, jelikož na základě právní fikce nedošlo k porušení rozpočtové kázně, měl žalobkyni vrátit přeplatek ve smyslu § 155b zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění pozdějších předpisů ( daňový řád ). Ten musela pod hrozbou penále a dalších negativních důsledků s tím spojených (evidence jako daňový dlužník, nemožnost čerpat další dotace a případná daňová exekuce) uhradit jako odvod za neoprávněné použití peněžních prostředků dle § 22 odst. 2 malých rozpočtových pravidel. Cílem podaného odvolání bylo získání sporné částky zpět.

7. V žalobě dále rozvedla konkrétní důvody, pro které nesouhlasí se závěry správce daně stran konkrétních pochybení při zadání veřejné zakázky malého rozsahu. Nesouhlasila ani s výší, resp. výpočtem odvodu.

8. Žalovaný ve svém vyjádření k žalobě odkázal na odůvodnění napadeného rozhodnutí a navrhl zamítnutí žaloby. Podle žalovaného v případě žalobkyně vůbec nemělo být vedeno daňové řízení, jelikož vyhověla výzvě a požadovanou část dotace vrátila. Nastala proto právní fikce, že nedošlo k porušení rozpočtové kázně.

III. Posouzení přípustnosti žaloby

9. Městský soud v Praze se zabýval tím, zda lze podanou žalobu věcně projednat. Dospěl k závěru, že žalobu je na místě odmítnout, jelikož napadeným rozhodnutím nemohla být žádným způsobem zkrácena veřejná subjektivní práva žalobkyně. K tomuto závěru jej vedla následující východiska.

10. Podle § 2 s. ř. s. platí, že soudy ve správním soudnictví poskytují ochranu veřejným subjektivním právům fyzických a právnických osob. V souladu s § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. pak soud žalobu odmítne, není–li přípustná, přičemž podle § 68 písm. e) je nepřípustnou žaloba proti rozhodnutí, které je ze soudního přezkumu vyloučeno. Podle § 70 písm. a) s. ř. s. jsou ze soudního přezkumu vyloučeny úkony správního orgánu, jež nejsou rozhodnutím, tj. jež nesplňují předpoklady § 65 odst. 1 s. ř. s. Jinými slovy jde o úkony, jimiž se nezakládají, nemění, neruší ani závazně neurčují práva a povinnosti adresátů veřejné správy. Rozhodnutí, jímž se řízení končí (tedy i usnesení o zastavení řízení) je standardně považováno za rozhodnutí podle § 65 odst. 1 s. ř. s. V této věci jde ovšem o případ, kdy zastavení řízení nemůže žalobkyni nijak zkrátit na jejích právech, neboť v daném řízení nemohly být založeny, změněny, zrušeny či závazně deklarovány žádná její práva ani povinnosti.

11. Soud zdůrazňuje, že v projednávané věci bylo správcem daně vedeno řízení o uložení povinnosti (odvodu za porušení rozpočtové kázně). Napadeným rozhodnutím byl ovšem původně vydaný platební výměr, a to v souladu s tím, jak žádala žalobkyně, zrušen; zároveň žalovaný rozhodl o zastavení řízení. Z povahy věci tak žalobkyni nehrozí žádný negativní následek (zkrácení na právech) spojený s vedením řízení – uložení povinnosti v podobě odvodu, popřípadě penále. Takový následek žalobkyni ani z povahy věci správně hrozit vůbec nemohl, neboť již jen podle prostého jazykového znění zákona (§ 22 odst. 6 malých rozpočtových pravidel) je zřejmé, že k porušení rozpočtové kázně ex lege nedošlo.

12. Malá rozpočtová pravidla totiž v § 22 odst. 6 upravují institut výzvy k vrácení dotace [obdobně jako §14f zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů], podle jehož věty třetí až šesté poskytovatel písemně vyzve příjemce dotace k vrácení dotace nebo její části ve stanovené lhůtě, zjistí–li na základě kontroly, že příjemce dotace porušil povinnost stanovenou právním předpisem, která souvisí s účelem, na který byly peněžní prostředky poskytnuty, nedodržel účel dotace nebo podmínku, za které byla dotace poskytnuta, u níž nelze vyzvat k provedení opatření k nápravě. V rozsahu, v jakém příjemce dotace vrátil dotaci nebo její část, platí, že nedošlo k porušení rozpočtové kázně. Výzva k provedení opatření k nápravě a výzva k vrácení dotace nebo její části není pro příjemce dotace závazná. Poskytovatel vhodným způsobem bez zbytečného odkladu informuje o vydání výzvy k provedení opatření k nápravě, o vydání výzvy k vrácení dotace a o tom, zda příjemce dotace výzvě vyhověl, orgán příslušný podle odstavce 9 nebo 11 k rozhodnutí o uložení odvodu. (pozn. zvýraznění doplněno soudem)

13. Za situace, kdy žalobkyně výzvě vyhověla, nastala v uvedeném ustanovení předvídaná právní fikce, že v rozsahu vrácené dotace nedošlo k porušení rozpočtové kázně. Soud přitom musí dát za pravdu žalovanému, že zahájení daňového řízení s následným určováním, zda žalobkyně porušila rozpočtovou kázeň, jde proti dikci a smyslu institutu výzvy k vrácení dotace. Spojuje–li zákon s vyhověním výzvě fikci neporušení rozpočtové kázně, pak tím předpokládá, že nemá být vedeno řízení podle daňového řádu, jehož předmětem by bylo, zda došlo k porušení rozpočtové kázně či nikoli (viz i bod 14 zvláštní části důvodové zprávy k zákonu č. 24/2014 Sb., jímž došlo k novelizaci malých rozpočtových pravidel a zavedení uvedené fikce). V daňovém řízení již není co prověřovat, a nelze proto uložit ani odvod a případné penále za prodlení s odvodem, když podle fikce nedošlo k porušení rozpočtové kázně.

14. Žalobkyně, která vyhověla výzvě podle § 22 odst. 6 rozpočtových pravidel, a u níž je tak postaveno najisto, že se nedopustila porušení rozpočtové kázně, nemůže být zkrácena na svých veřejných subjektivních právech tím, že není vedeno řízení o uložení odvodu za porušení rozpočtové kázně. Sama svým jednáním zákonem předpokládané důsledky vyvolala a připravila se tak o možnost obrany, která by připadala v úvahu jedině v řízení o porušení rozpočtové kázně. Vést toto řízení, pokud k porušení rozpočtové kázně ex lege nedošlo, je protismyslné. Výsledkem takového řízení přitom nemůže být ani rozhodnutí o vrácení zaplacené částky dotace (dle žalobkyně daňového přeplatku), jelikož tu žalobkyně dobrovolně vrátila poskytovateli dotace, nikoli jako odvod za porušení rozpočtové kázně. Jinak řečeno, domáhá–li se žalobkyně zpětného vyplacení již zčásti vrácené dotace, tohoto se nemůže domoci v řízení o porušení rozpočtové kázně (dovedeno ad absurdum by takové řízení vždy muselo vyústit ve výrok, že k porušení rozpočtové kázně nedošlo, a vrácené prostředky by tak musely být vždy znovu vyplaceny).

15. Jak již soud popsal, správce daně v závěrečném vyúčtování, které obsahovalo výzvu dle § 22 odst. 6 malých rozpočtových pravidel, uvedl, na základě čeho se důvodně domnívá, že se žalobkyně dopustila určitých pochybení, a porušila tak podmínky poskytnutí dotace (což žalobkyně rozporuje). Zároveň žalobkyni nezávazným způsobem vyzval k vrácení části dotace ve stanovené lhůtě, a poučil ji, že pokud k takovému vrácení nedojde, bude s ní zahájeno daňové řízení, včetně stanovení penále. Žalobkyně tedy věděla, že měla porušit podmínky poskytnutí dotace a věděla také, že pokud výzvě nevyhoví, může následovat povinnost odvodu předepsaného správcem daně, včetně penále. Rovněž byla poučena, že pokud požadované peněžité plnění vrátí na základě výzvy, budou s tím spojeny důsledky předpokládané § 22 odst. 6 malých rozpočtových pravidel, tj. v rozsahu, v jakém dotaci vrátí, platí, že nedošlo k porušení rozpočtové kázně, a současně se vyhne povinnosti uhradit penále.

16. Žalobkyni tak bylo známo, že má fakticky dvě možnosti, jak postupovat, a jaké důsledky jsou s tím spojené: a) vyhovět výzvě vrácením požadované části dotace s důsledkem, že neporušila rozpočtovou kázeň (nebude muset uhradit odvod ve spojení s hrozbou penále), nebo b) výzvě nevyhovět a očekávat následné daňové řízení, jež by mohlo vyústit ve vydání platebního výměru a stanovení příslušného penále v případě závěru o porušení rozpočtové kázně (a s tím spojenou možnost obrany podáním odvolání, příp. správní žaloby), anebo v závěr o neporušení rozpočtové kázně.

17. Z výše uvedeného je zřejmé, že žalobkyně zvolila první přístup, tj. vyhověla výzvě a dotaci na základě ní vrátila (o tom podle soudu nemůže být pochyb již proto, že sama několikrát výslovně uvedla, že část dotace vrací). V takovém případě bylo na místě vzít v úvahu význam a účinky výzvy dle § 22 odst. 6 malých rozpočtových pravidel.

18. Soud připomíná, že podle ustálené judikatury výzva k vrácení dotace nebo její části nenaplňuje formální ani materiální znaky rozhodnutí, výzvou poskytovatel nerozhoduje o právech a povinnostech příjemce, ani mu práva či povinnosti závazně neurčuje. Poskytovatel žalobkyni autoritativně neuložil povinnost vrátit určitou část dotace, pouze ji neformálně vyzval k jejímu vrácení. Institut výzvy má sloužit k upozornění příjemce, že dle poskytovatele porušil podmínky poskytnuté dotace, a umožnit mu dotaci, popř. její část vrátit bez hrozby jakékoli sankce. Volba je zcela na příjemci, ten svým postupem rovněž ovlivňuje možnosti následné obrany proti závěrům poskytovatele. Není přitom rozhodné, zda svým postupem akceptuje zjištění žalovaného či zda pouze eliminuje možné negativní následky v případě sankčního vyměření odvodu a penále (ve vztahu k velkým rozpočtovým pravidlům srov. rozsudek NSS ze dne 12. 1. 2017, č. j. 5 Afs 219/2016 – 27). Z citovaného rozsudku lze rovněž dovodit, že příjemce vyhověním výzvě fakticky vyloučí možnost následné soudní kontroly ve vztahu k rozhodnutí správce daně. Přestože žalobkyně dotaci vrátila s úmyslem vyhnout se případnému postihu v podobě penále (pochybení rozporovala), ovlivnila tím i možnost následné soudní ochrany, pokud jde o konstatování porušení rozpočtové kázně. Podstatné přitom je, že žalobkyni k tomuto postupu nikdo nenutil, výzva má čistě nezávazný charakter (malá rozpočtová pravidla to stanovují i výslovně; viz výše).

19. Správce daně tedy skutečně daňové řízení zahajovat neměl, a tudíž ani nemohl vydat platební výměr s uložením odvodu. Žalovaný toto správně identifikoval, platební výměr zrušil a daňové řízení zastavil. Z povahy věci napadeným rozhodnutím nemohl nijak ovlivnit postavení žalobkyně, resp. zasáhnout do jejích veřejných subjektivních práv. Do těch mohlo být zasaženo leda vydáním pravomocného platebního výměru, který by závazně určil povinnosti žalobkyně (stanovil výši odvodu za porušení rozpočtové kázně a případně i penále). Pouze ten je i exekučním titulem.

20. Konstatování, že žalobkyně neporušila rozpočtovou kázeň, nepocházelo z jeho vlastní rozhodovací činnosti, ale žalovaný pouze zopakoval důsledek, který ex lege s vyhověním výzvě (tj. s chováním, k němuž žalobkyně dobrovolně přistoupila), spojuje sám zákon v § 22 odst. 6 malých rozpočtových pravidel. Proto, nemohl–li se z podstaty věci žalovaný zabývat otázkou porušení rozpočtové kázně (a tedy ani konstatovat, že k ní došlo, či nikoliv), nemohl se věnovat ani tomu, zda žalobkyně skutečně porušila podmínky dotace.

21. Soud uznává, že takový přístup nutí příjemce vybrat si mezi hrozícím rizikem sankčního penále, nebo vzdáním se možnosti bránit se proti závěrům o porušení dotačních podmínek. Soud rovněž chápe, že žalobkyně usiluje o autoritativní rozhodnutí, zda pochybila. Nepřehlédl rovněž, že NSS v rozsudku ze dne 17. 10. 2019, č. j. 4 Afs 34/2019 – 27, toto zohlednil a dospěl k závěru, že byť příjemce část dotace vrátí, bez dalšího to poskytovatele nezbavuje povinnosti zabývat se otázkou porušení rozpočtové kázně.

22. Zdejší soud ovšem jednak odkazuje na rozsudek NSS sp. zn. 5 Afs 219/2016 citovaný výše a zejména zdůrazňuje, že uvedený závěr se týkal dřívější právní úpravy (viz bod 11 rozsudku čtvrtého senátu), která institut výzvy a s tím spojenou fikci neupravovala. NSS zde vycházel z toho, že podle dřívější právní úpravy vrácení dotace jejímu poskytovateli bez dalšího neznamenalo, že se dopustil (či nedopustil) porušení rozpočtové kázně, resp. že by se poskytovatel dotace vůbec nemusel zabývat tím, zda rozpočtovou kázeň porušil, či nikoliv. Podle NSS měl tedy poskytovatel vydat rozhodnutí, zda došlo k porušení rozpočtové kázně, či nikoliv. Přitom i výrok o tom, že se příjemce nedopustil porušení rozpočtové kázně, by měl racionální důvod a nejednalo by se o nadbytečné posouzení dané otázky (body 16–17). Tyto závěry již ovšem podle zdejšího soudu není namístě za současné právní úpravy aplikovat. V opačném případě by došlo k vyprázdnění institutu výzvy dle § 22 odst. 6 malých rozpočtových pravidel – muselo by se vést řízení o porušení rozpočtové kázně, k níž ex lege nedošlo. Vzhledem ke konstrukci § 22 odst. 6 malých rozpočtových pravidel by samotný výrok, že k porušení rozpočtové kázně nedošlo, neměl žádný význam, jelikož tato skutečnost je zřejmá bez dalšího.

23. Pouze na okraj soud dodává, že má–li snad žalobkyně za to, že jí poskytovatel zadržuje peněžní prostředky neoprávněně, popřípadě, že zde pro vrácení části dotace nebyl dán podklad, může zvážit cestu vyvolání sporu z veřejnoprávní smlouvy. Je otázkou, zda může mít v takovém sporu reálnou šanci na úspěch, pakliže k výzvě poskytovatele vrátila část dotace dobrovolně, bližší posouzení této možnosti již ovšem přesahuje rámec nynějšího řízení. V něm přitom soud své závěry nestaví primárně na tom, že žalobkyně se měla svých práv domáhat v jiném řízení, ale na tom, že se vyhověním výzvě soudní ochrany fakticky vzdala.

IV. Závěr a náklady řízení

24. Soud proto uzavírá, že žalovaný nemohl zastavením řízení a zrušením platebního výměru zasáhnout do veřejných subjektivních práv žalobkyně. Žaloba tak musela být podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. jako nepřípustná odmítnuta. O odmítnutí žaloby soud rozhodl bez nařízení jednání, neboť nerozhodoval o věci samé (§ 49 odst. 1 s. ř. s. a contrario).

25. O nákladech řízení o žalobě rozhodl soud podle § 60 odst. 3 věty prvé s. ř. s. Jelikož soud žalobu odmítl, žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení (výrok II).

26. O vrácení soudního poplatku ve výroku III pak soud rozhodl podle § 10 odst. 3 zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů, podle kterého byl–li návrh na zahájení řízení před prvním jednáním odmítnut, soud vrátí z účtu soudu zaplacený poplatek. Zároveň s tím soud žalobkyni vyzval ke sdělení čísla účtu, na nějž bude zaplacený soudní poplatek vrácen (výrok IV).

Poučení

I. Vymezení věci II. Obsah žaloby a vyjádření žalovaného III. Posouzení přípustnosti žaloby IV. Závěr a náklady řízení