19 Az 8/2024– 32

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl samosoudkyní JUDr. Lenkou Loudovou ve věci žalobce: A. K., narozený X. bytem X. proti žalovanému: Ministerstvo vnitra ČR, Odbor azylové a migrační politiky sídlem Nad Štolou 936/3, 170 34 Praha 7 o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 14. 2. 2024, č. j. OAM–958/ZA–ZA11–K10–R2–2021 takto:

Výrok

I. Rozhodnutí žalovaného ze dne 14. 2. 2024, č. j. OAM–958/ZA–ZA11–K10–R2–2021, se ruší a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Žalobce se žalobou podanou k Městskému soudu v Praze domáhá přezkoumání rozhodnutí žalovaného ze dne 14. 2. 2024, č. j. OAM–958/ZA–ZA11–K10–R2–2021, kterým bylo rozhodnuto o zastavení řízení o udělení mezinárodní ochrany podle § 25 písm. d) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o azylu“).

II. Žalobní body

2. Žalobce namítal, že neobdržel výzvu, aby se dne 13. 2. 2024 dostavil k pohovoru za účelem zjištění stavu věci. Žalobce již dříve měl problémy s doručováním (řešeno v předchozím řízení před Městským soudem v Praze sp. zn. 4 Az 17/2022). Žalobce se v této věci dne 19. 3.2024 obrátil na Českou poštu se stížností, kopii stížnosti na Českou poštu a kopii podacího lístku přiložil k žalobě, následně doložil i odpověď na reklamaci ze dne 16. 4. 2024.

3. Výzva k pohovoru byla žalobci doručena náhradním způsobem dne 8. 2. 2024 podle § 24 odst. zákona o azylu, a to uložením na provozovně České pošty. Písemnost byla uložena po dobu 10 dní, přičemž desátým dnem byla považována za doručenou. Jelikož se žalobce následně dne 13. 2. 2024 nedostavil k pohovoru, vydal žalovaný dne 14. 2. 2024 rozhodnutí o zastavení řízení, neboť žalobce správnímu orgánu nesdělil důvod svého nedostavení.

4. Žalobce se domnívá, že žalovaný přistoupil k vydání rozhodnutí o zastavení řízení příliš formalisticky a rychle. Nelze totiž přehlédnout, jaký je smysl a účel uvedeného ustanovení. Komentář k zákonu o azylu uvádí, že: „Důvody pro zastavení řízení podle písm. a), d) a j) lze podřadit pod sjednocující termín zpětvzetí žádosti. (...) Písm. d) upravuje situace, ze kterých je patrné, že žadatel o ochranu se správním orgánem nechce nebo není ochoten komunikovat, a není tedy pravděpodobné, že by bylo možné o žádosti věcně rozhodnout, protože informace od žadatele jsou jedním z klíčových podkladů pro vydání rozhodnutí. (...) Důvody podle písm. d) a j) jsou tzv. konkludentním, tj. mlčky učiněným zpětvzetím žádosti o azyl.“ (Chmelíčková, N., Votočková, V., Zákon o azylu: praktický komentář, Wolters Kluwer ČR, 2016)

5. Ze všech okolností případu žalobce nebylo možné dovozovat, že by se správním orgánem nechtěl nebo nebyl ochoten komunikovat, nebo měl dokonce záměr vzít svou žádost o mezinárodní ochranu zpět. Žalobce je v řízení od 15. 11. 2021, tedy již více než dva a půl roku, během této doby vždy se správním orgánem aktivně komunikoval, dostavil se k jednotlivým úkonům v řízení, účastnil se pohovorů atd. Rovněž ve věci podal žalobu k soudu a také vyjádření ke kasační stížnosti podané žalovaným. S ohledem na toto jednoznačné, dlouhodobé a konzistentní jednání žalobce pak nebylo na místě jakkoliv dovozovat, že žalobce není ochoten se správním orgánem spolupracovat.

6. Žalobce následně od žalovaného obdržel výzvu k dostavení se k převzetí rozhodnutí. V návaznosti na výzvu se žalobce obrátil telefonicky na správní orgán, zda se skutečně jedná o úkon převzetí rozhodnutí. Žalobce byl totiž postupem správního orgánu překvapen, neboť očekával pozvánku na pohovor. Pracovnicí OAMP mu bylo sděleno, že předmětem úkonu bude skutečně předání rozhodnutí. I z tohoto jednání žalobce mělo být správnímu orgánu zřejmé, že žalobce má zájem v řízení o mezinárodní ochraně pokračovat a že je ochoten se správním orgánem za tímto účelem komunikovat. Rovněž skutečnost, že se žalobce dne 13. 3. 2024 dostavil osobně pro převzetí rozhodnutí, svědčí o jeho zájmu o toto řízení. Dle názoru žalobce měl žalovaný rozhodnutí o zastavení řízení sám zrušit a pokračovat v řízení a pozvat žalobce na další pohovor přímo dne 13. 3. 2024.

7. Rovněž se žalobce domnívá, že v jeho věci nebylo možně dospět k závěru, že o jeho žádosti nebude možné věcně rozhodnout, neboť žalovaný měl již značné množství informací o jeho žádosti z předchozího řízení.

8. Žalovaný si při vydání napadeného rozhodnutí rovněž počínal unáhleně. Dle judikatury měl totiž vyčkat na přípravnou omluvu žalobce. Jelikož žalobce obdržel předvolání dne 8. 2. 2024, nebylo možné vyloučit, že se žalobce z konání úkonu ještě písemně omluví. S ohledem na možné průtahy při doručování zároveň nebylo možné vyloučit, že omluva z účasti ještě správnímu orgánu do doby konání pohovoru dne 13. 2. 2024 ještě nedorazila, ale že v následujících dnech dorazí. Správní orgán rozhodnutí o zastavení řízení vydal do čtyř pracovních dnů od náhradního doručení výzvy, neposkytl tedy žalobci dostatečný prostor, aby se z úkonu případně omluvil. Žalobce k této otázce odkázal na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 6. 2. 2020, č. j. 4 Az 60/2019–32, a rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 25. 8. 2020, č. j. 1 Az 61/2018–13.

9. Žalobce navrhl, aby soud rozhodnutí žalovaného zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.

III. Vyjádření žalovaného

10. Žalovaný uvedl, že žalobní námitky považuje za neopodstatněné. Žalovaný postupoval v souladu se zákonem, neboť žadatel o udělení mezinárodní ochrany byl řádně vyzván, přesto se bez závažného důvodu nedostavil k pohovoru, a proto správní orgán řízení podle § 25 písm. d) zákona o azylu zastavil. V důsledku nastalé situace nebylo možné v zájmu řádného zjištění stavu věci realizovat další pohovor, správní orgán proto zcela důvodně přistoupil k zastavení řízení. § 25 písm. d) zákona o azylu je ustanovením kogentní, nikoli dispozitivní povahy, jednoznačně stanovující, jak správní orgán rozhodne, dojde–li k naplnění v něm specifikovaných předpokladů.

11. V této souvislosti žalovaný odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 6. 2021, č. j. 8 Azs 50/2021–59: „

24. Pohovor představuje významný nástroj pro zjištění azylově relevantních informací od žadatele o udělení mezinárodní ochrany a pro bezprostřední vnímání azylového příběhu správním orgánem. Protokol o pohovoru je proto jedním z důležitých podkladů pro rozhodnutí o žádosti o mezinárodní ochranu [§ 23c písm. b) zákona o azylu] a je na žadateli, aby se k pohovoru dostavil a v jeho rámci sdělil správnímu orgánu všechny skutečnosti, které považuje za rozhodné pro udělení mezinárodní ochrany. Pakliže se žadatel o udělení mezinárodní ochrany k pohovoru bez závažného důvodu nedostaví, je jeho jednání považováno za konkludentní zpětvzetí žádosti o mezinárodní ochranu, pro které správní orgán řízení zastaví [§ 25 písm. d) zákona o azylu ve spojení s čl. 28 odst. 1 písm. a) procedurální směrnice].“ Žalobce správnímu orgánu neuvedl a neosvědčil žádné skutečnosti, které by vysvětlovaly, proč se k pohovoru nedostavil. Nesoučinnost žalobce v podobě nedostavení se k pohovoru mohl proto žalovaný sotva interpretovat jinak, než jako konkludentní nezájem na dalším pokračování řízení.

12. V průběhu správního řízení žalobce neosvědčil skutečnosti, které by vysvětlovaly, proč se k pohovoru nedostavil. O vysvětlení se žalobce pokouší až v rámci žalobního podání, sama jeho stížnost na nedoručení zásilky adresovaná České poště však nepředstavuje důkaz, že k pochybení došlo ze strany doručujícího subjektu. O povinnostech souvisejících s doručováním a přebíráním zásilek v případě pobytu mimo pobytové středisko byl žalobce informován v poučení pro žadatele o mezinárodní ochranu, které převzal dne 16. 11. 2021.

13. Žalující strana tak nepředložila námitky dokládající nenaplnění podmínek k aplikaci zvoleného zákonného ustanovení. Jakkoli žalobce namítá nesprávnost postupu žalovaného, sám nepředkládá žádný závažný důvod, který by mu bránil k pohovoru se dostavit. Jako relevantní v posuzované věci se v této situaci žalovanému jeví i odkaz na usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 3. 2020, č. j. 5 Azs 57/2020–43: „

12. Žalovaný, potažmo krajský soud vycházeli z řádně zjištěného skutkového stavu věci, který má oporu ve správním spise, přičemž správní rozhodnutí bylo vydáno bez jakéhokoliv projevu libovůle. Spekulace stěžovatele o účelovém zastavení řízení nemají žádné opodstatnění. Skutečnost, že se stěžovatel v určený den nedostavil k pohovoru v 9.00 hod., nebrání tomu, aby v týž den mohlo být vydáno rozhodnutí o zastavení řízení, neboť takový jediný výsledek zákon o azylu v § 25 písm. d) předvídá.“ 14. Žalobce na svých právech postupem ani rozhodnutím žalovaného zkrácen nebyl, žalovaný navrhl žalobu zamítnout.

IV. Hodnocení věci Městským soudem v Praze

15. Městský soud v Praze přezkoumal napadené rozhodnutí v rozsahu řádně a včas uplatněných žalobních bodů, kterými je vázán (§ 75 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, dále jen „s. ř. s.“), přičemž dospěl k závěru, že žaloba je důvodná.

16. Podle § 25 písm. d) zákona o azylu řízení se dále zastaví, jestliže žadatel o udělení mezinárodní ochrany se bez závažného důvodu nedostavil do azylového zařízení, ačkoliv k tomu byl podle tohoto zákona povinen, k poskytnutí údajů k podané žádosti o udělení mezinárodní ochrany nebo k pohovoru nebo neposkytuje informace nezbytné pro zjištění stavu věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti.

17. Žalobce namítal, že neobdržel výzvu k dostavení se k pohovoru, ačkoliv má řádně označenou schránku i zvonek.

18. Mezi účastníky není sporné, že žalobce má hlášený pobyt na adrese X. Sporné však je, zda předvolání k pohovoru ze dne 23. 1. 2024 bylo žalobci řádně doručeno.

19. Z obálky na čl. 401 je zřejmé, že bylo doručováno na adresu hlášeného pobytu, poštovní doručovatelka potvrdila razítkem a podpisem, že zásilka byla vrácena zpět z důvodu, že nebyla vyzvednuta. Dále je z obálky odtrženo poučení a na zadní straně je zaškrtnuto políčko „O právních důsledcích odmítnutí převzetí zásilky nebo neposkytnutí součinnosti bylo předáno poučení.“ Není pak vyplněné prohlášení doručujícího orgánu, že adresát byl vyzván k vyzvednutí zásilky a bylo zanecháno poučení, zda a kdy byla zásilka připravena k vyzvednutí a zda a kdy byla zásilka vložena do schránky. V této části pak chybí razítko, jméno a příjmení pracovníka pošty i jeho podpis. Dále jsou na zadní straně obálky data 29. 1. 2024, 14. 2. 2024 (toto je přeškrtnuto) a 9. 2. 2024. Je tam dále uvedeno: „Nezastižen – oznámeno“.

20. Podle § 24 odst. 1 zákona o azylu písemnosti se doručují účastníku řízení ve věci mezinárodní ochrany do vlastních rukou pouze do místa jeho hlášeného pobytu nebo žadateli o udělení mezinárodní ochrany za podmínek uvedených v odstavci 2 na adresu pro doručování, nedoručuje–li ministerstvo na místě nebo prostřednictvím datové schránky.

21. Podle § 24 odst. 3 zákona o azylu pokud nebyl účastník řízení ve věci mezinárodní ochrany v místě doručení zastižen, doručovatel písemnost uloží v místně příslušné provozovně držitele poštovní licence nebo v azylovém zařízení, kde je účastník řízení ve věci mezinárodní ochrany hlášen k pobytu, a účastníka řízení ve věci mezinárodní ochrany o tom vhodným způsobem vyrozumí. Nevyzvedne–li si adresát písemnost do 10 dnů ode dne, kdy byla písemnost uložena, poslední den této lhůty je dnem doručení.

22. Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2010, č. j. 5 As 26/2009–67: „Splnění podmínek pro uložení doručované písemnosti dle § 23 správního řádu z roku 2004, a tudíž i pro její doručení na základě fikce dle § 24 odst. 1 téhož zákona, pokud si ji adresát ve lhůtě 10 dnů od uložení nevyzvedne, prokazuje správní orgán obvykle tím, že založí do spisu vrácenou obálku s nevyzvednutou písemností, včetně předtištěné doručenky, na níž je zaznamenáno a stvrzeno podpisem doručovatele, že byla tato zásilka určitého data uložena a že bylo v místě doručování zanecháno oznámení o tomto uložení a rovněž poučení o následcích nevyzvednutí zásilky.“ 23. Ač je právní úprava doručování v zákoně o azylu komplexní, a nepoužije se tedy správní řád, východiska pro posuzování vzniku fikce doručení jsou obdobná, lze tedy i v případě výkladu § 24 zákona o azylu vycházet z judikatury správních soudů ohledně doručování fikcí dle správního řádu.

24. Soud konstatuje, že obálka neobsahuje stvrzení, že adresát byl vyzván k vyzvednutí zásilky a že bylo adresátovi zanecháno poučení, ani není jednoznačné, kdy byla zásilka připravena k vyzvednutí, tyto skutečnosti na obálce uvedeny nejsou, chybí také u těchto údajů podpis pracovníka pošty, jeho jméno a příjmení i razítko. Naopak je evidentně nesprávně uvedeno, že bylo předáno poučení o důsledcích odmítnutí převzetí zásilky nebo neposkytnutí součinnosti, k takové situaci však nedošlo (vzhledem k informaci, že adresát nebyl zastižen).

25. Za této situace nelze než uzavřít, že předvolání k pohovoru nebylo žalobci doručeno. Nenastala tak situace, kdy by žalobce byl povinen natvrdit věrohodnou verzi reality, podle níž předmětná zásilka doručena nebyla. Nebyl pak logicky ani povinen uvádět další důvody, pro které se nemohl dostavit k pohovoru.

26. Pro úplnost soud konstatuje, že Česká pošta sdělila k reklamaci žalobce, že zásilka byla doručována zastupujícím pracovníkem, nikoliv stálou listovní doručovatelkou. Pokus o doručení nebyl úspěšný, zásilka byla oznámena a uložena, po ukončení úložní lhůty dne 12. 2. 2024 vrácena zpět odesílateli. Pošta sdělila žalobci, že se mu upřímně omlouvá za způsobené potíže a bude věnovat doručování zásilek na tuto adresu maximální pozornost.

27. Ze správního spisu též plyne, že žalobci následně bylo doručováno na uvedenou adresu bez obtíží (například zásilka doručená dne 27. 2. 2024, 26. 3. 2024, dne 11. 4. 2024), žalobce byl aktivní i v řízení přecházejícím, vše tedy nasvědčuje závěru, že mu oznámení o uložení zásilky nebylo předáno.

28. Žalobci je nutno přisvědčit i v jeho názoru, že za okolností jeho případu bylo předčasné na základě jednoho nedostavení se k pohovoru vyvodit nezájem spolupracovat a presumovat konkludentní zpětvzetí žádosti.

29. Podle usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 5. 2023, č. j. 1 Azs 36/2023–21, pro výklad § 25 písm. d) zákona o azylu je rozhodný článek 28 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/32/EU ze dne 26. června 2013 o společných řízeních pro přiznávání a odnímání statusu mezinárodní ochrany. Tento článek se zabývá postupem v případě konkludentního zpětvzetí žádosti nebo odstoupení od žádosti. V jeho prvém odstavci je mimo jiné uvedeno, že členské státy mohou vycházet z domněnky, že žadatel vzal konkludentně svou žádost o mezinárodní ochranu zpět nebo od ní odstoupil, zejména pokud se zjistilo, že: a) nereagoval na žádosti o poskytnutí údajů nezbytných pro žádost podle článku 4 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/95/EU ze dne 13. prosince 2011 o normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli požívat mezinárodní ochrany, o jednotném statusu pro uprchlíky nebo osoby, které mají nárok na doplňkovou ochranu, a o obsahu poskytnuté ochrany (dále jen „kvalifikační směrnice“) nebo se nedostavil k osobnímu pohovoru podle článků 14 až 17 této směrnice, ledaže žadatel v přiměřené lhůtě prokáže, že k tomu došlo z důvodů, které nemohl ovlivnit; b) se skrývá nebo bez povolení opustil místo pobytu nebo místo, kde byl držen, aniž v přiměřené lhůtě kontaktoval příslušný orgán, nebo v přiměřené lhůtě nesplnil svou ohlašovací či jinou oznamovací povinnost, ledaže žadatel prokáže, že k tomu došlo z důvodů, které nemohl ovlivnit. Tato východiska konstantě využívá i Nejvyšší správní soud, který například v rozsudku ze dne 14. 6. 2018, č. j. 6 Azs 45/2018–32, vyslovil, že se „vyžaduje, aby se jednalo o nedostavení se k pohovoru bez závažného důvodu. Smyslem ustanovení je umožnit zastavení řízení v případech, kdy je zřejmé, že žadatel se správním orgánem nechce spolupracovat, a bez této spolupráce není možné ve věci rozhodnout.“ Shodný postoj k uvedenému ustanovení Nejvyšší správní soud zaujal i ve svých rozhodnutích ze dne 29. 4. 2020, č. j. 3 Azs 100/2018–29, ze dne 23. 6. 2021, č. j. 8 Azs 50/2021–59, či ze dne 31. 8. 2018, č. j. 2 Azs 358/2017–46. Nejvyšší správní soud v rozsudku č. j. 1 Azs 36/2023–21 uzavřel, že žalovaný neobjasnil, že žalobce s ním již nemá zájem spolupracovat, spokojil se pouze s jediným zmeškáním pohovoru.

30. Obdobně podmínky pro zastavení řízení vyložil i Nejvyšší správní soud dále v rozsudku ze dne 16. 7. 2021, č. j. 7 Azs 42/2021–29, ve vztahu k nedostavení se žadatele do přijímacího střediska. Soud zde uvedl, že předpokladem pro zastavení řízení podle § 25 písm. d) zákona o azylu je takový postup žadatele o mezinárodní ochranu, z nějž bude vyplývat, že vzal konkludentně svou žádost zpět, respektive od ní odstoupil. Na takové jednání však nelze automaticky bez dalšího usuzovat na základě prostého faktu, že se žadatel o udělení mezinárodní ochrany nedostavil ve lhůtě stanovené v § 3c zákona o azylu do přijímacího střediska, zvláště pak pokud žadatel se správním orgánem aktivně komunikuje a ani z jeho jednání neplyne úmysl vyhýbat se projednání své žádosti o udělení mezinárodní ochrany. Porušení povinnosti dostavit se ve stanovené lhůtě do přijímacího střediska tedy samo o sobě neimplikuje, že se žadatel nedostavil bez závažného důvodu k poskytnutí údajů k podané žádosti o udělení mezinárodní ochrany nebo k pohovoru nebo neposkytuje informace nezbytné pro zjištění stavu věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti. Žalovaný na případnou omluvu, či další procesní aktivitu ze strany žalobce nevyčkal a řízení neprodleně zastavil.

31. Pokud jde o judikaturu, na kterou odkázal žalovaný ve svém vyjádření, tato není na řešenou věc přiléhavá, jelikož rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 3. 2020, č. j. 5 Azs 57/2020–43, řeší pouze způsob doručování a nikoliv posouzení individuálních podmínek pro zastavení řízení (shodně závěry usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 5. 2023, č. j. 1 Azs 36/2023–21, bod 14).

32. Soud tak shrnuje, že předně předvolání k pohovoru nebylo žalobci doručeno, zároveň žalovaný neprověřil, zda má žalobce stále zájem spolupracovat na řízení o své žádosti, a to i přesto, že se nedostavil k ústnímu pohovoru, této otázce se pak v odůvodnění napadeného rozhodnutí vůbec nevěnoval.

33. Vzhledem k těmto závěrům bylo nadbytečné se zabývat ostatními žalobními námitkami.

34. Skutkový stav, který vzal správní orgán za základ napadeného rozhodnutí, tedy nemá oporu ve spise, zároveň je dán nedostatek důvodů rozhodnutí, proto soud zrušil napadené rozhodnutí bez jednání podle § 76 odst. 1 písm. a), b) s. ř. s., věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Právní názor vyslovený v tomto rozsudku žalovaného v dalším řízení zavazuje (§ 78 odst. 5 s. ř. s.).

35. Žalovaný v dalším řízení opětovně předvolá žalobce k pohovoru, pokud se žalobce nedostaví, posoudí, zda byl k tomuto pohovoru řádně předvolán, a zhodnotí, zda z jednání žalobce lze usuzovat, zda vzal svou žádost konkludentně zpět. Pouze za splnění těchto podmínek bude možno řízení o udělení mezinárodní ochrany zastavit, v odůvodnění však bude třeba tyto podmínky vypořádat v souladu se shora citovanou judikaturou. V opačném případě bude žalovaný postupovat podle závazného právního názoru vyjádřeného v rozsudku zdejšího soudu ze dne 24. 4. 2023, č. j. 4 Az 17/2022–89, podle kterého měl žalovaný v dalším řízení vyhodnotit též výpověď žalobce učiněnou v řízení o mezinárodní ochranu, a to včetně tvrzení žalobce o hloubce jeho víry, délce doby, po kterou danou víru vyznává, zapojení se do náboženského života příslušné komunity, vezme v úvahu jeho celkový prezentovaný duchovní vývoj, dále posoudí život žalobce před konverzí, samotnou konverzi, zhodnocení konverze žalobcem, žalobcovu znalost nového náboženství a náboženskou aktivitu žadatele. Žalovaný komplexně vyhodnotí výpověď žalobce dle obecně uznávaných indikátorů hodnověrnosti (věrohodnosti), jak jsou shrnuty v čl. 4 odst. 5 kvalifikační směrnice, mezi které patří zejména vnitřní a vnější konzistentnost výpovědi, otázka, zda je tato výpověď dostatečně konkrétní, její plausibilita ve světle mimo jiné relevantních informací o zemi původu atd.

36. O náhradě nákladů řízení bylo rozhodnuto podle ustanovení § 60 odst. 1 s. ř. s. Žalovaný neměl ve věci úspěch, proto mu náhrada nákladů řízení nenáleží, a žalobci náklady nevznikly.