20 C 29/2023 - 116

Rubrum

Obvodní soud pro Prahu 2 rozhodl soudkyní Mgr. Irenou Městekcou ve věci žalobkyně: [Jméno zainteresované osoby 0/0], [Anonymizováno] [Datum narození zainteresované osoby 0/0] [Anonymizováno] [Adresa zainteresované osoby 0/0] [Anonymizováno] [Adresa zástupce zainteresované osoby 0/0] proti žalované: [Anonymizováno] [IČO zainteresované společnosti 0/0] [Anonymizováno] [Adresa zainteresované společnosti 0/0] [Anonymizováno] [Anonymizováno] [Anonymizováno] [Anonymizováno] o zaplacení 5 200 Kč a o vydání omluvy takto:

Výrok

I. Žaloba na uložení povinnosti žalované zaslat k rukám právního zástupce žalobkyně omluvu následujícího znění: „[podezřelý výraz],“ se zamítá.

II. Žaloba na uložení povinnosti žalované zaplatit žalobkyni částku 5 200 Kč spolu s úrokem z prodlení z této částky ve výši 15% ročně ode dne 2. 3. 2023 do zaplacení se zamítá.

III. Žalobkyně je povinna zaplatit žalované na náhradě nákladů řízení částku 1 500 Kč do tří dnů od právní moci tohoto rozsudku.

Odůvodnění

1. Žalobkyně se domáhala po žalované náhrady majetkové škody v částce 5 200 Kč představující náklady za 7 PCR testů na onemocnění COVID-19 a náhrady nemajetkové újmy v podobě vydání omluvy. Újmu měla žalovaná žalobkyni způsobit vydáním mimořádných opatření ze dne 22. 10. 2021, č. j. MZDR 47828/2020-30/MIN/KAN, účinné od 1. 11. 2021 do 21. 11. 2021, které zrušil pro nezákonnost Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 30. 5. 2022, sp. zn. 8 Ao 39/2021, a ze dne 18. 11. 2021, č. j. MZDR 47828/2020-31/MIN/KAN, účinné od 22. 11. 2021 do 28. 2. 2022, které zrušil Nejvyšší správní soud rozsudkem pod sp. zn. 3 Ao 24/2021. Žalovaná při aplikaci pandemického zákona vykročila z mezí zákonnosti, přitom svoboda občanů je jednou z nejvyšších hodnot. Mimořádná opatření diskriminovala žalobkyni jako nenaočkovanou osobu oproti očkovaným osobám tím, že jí zamezilo přístup k hrazené testování. Žalobkyně v dané době nebyla očkována a bylo s ní zacházeno jako s obou tzv. druhé kategorie. Opatření žalobkyni jako advokátku omezovala v možnosti využívat služeb provozoven stravovacích zařízení, posilovny, kadeřnictví, cestování apod. Postup žalované žalobkyně vnímala jako nedůstojný, ponižující a nerozumný, když v dané době ještě nebyly známy dostatečné informace ohledně dopadů očkování proti onemocnění COVID-19. Žalobkyně se nedomáhala zrušení mimořádných opatření a nemohla splnit podmínku § 7 odškodňovacího zákona, proto žádá soud o podání návrhu na zrušení tohoto ustanovení Ústavnímu soudu. Žalobkyně se opakovaně bránila u soudů proti jiným opatřením obecné povahy vydávaným ve stavu pandemie a vycházela z toho, že výrok soudu o tom, že opatření obecné povahy bylo v rozporu se zákonem, má účinky erga omnes, proto nepovažovala za nutné, aby se bránila proti dopadům opatření ze dne 22. 10. 2021 a 18. 11. 2021, neboť věděla z úřední desky soudu, že tato opatření již byla napadena a budou soudem přezkoumána a že v případě vyhovění jednomu návrhu budou další odmítány pro odpadnutí předmětu řízení, kdy zpravidla není navrhovatelům přiznána náhrada nákladů řízení. Žalobkyně měla možnost se k výzvě soudu přihlásit jako osoba zúčastněná k řízením, která byla vedena na zrušení předmětných opatření, ale neučinila tak. Má za to, že v postavení účastníka a osoby zúčastněné jsou významné rozdíly a nebylo by to dostatečné. Žalobkyně je přesvědčena, že by vůči ní neměla být retroaktivně uplatňována podmínka, že měla osobně napadat mimořádná opatření. Žalobkyně se vedle posouzení věci podle odškodňovacího zákona (zákon č. 82/1998 Sb., dále také jen „OdpŠk“) domáhá posouzení věci podle LZPS a občanského zákoníku, když došlo k omezení jejího vlastnického práva. Nároky žalobkyně u žalované uplatnila dne 2. 9. 2022, žalovaná stanoviskem ze dne 15. 2. 2023 plnění odmítla.

2. Žalovaná žalobu neuznala a bránila se, že žalobkyně není aktivně legitimována k podání žaloby, neboť možnost domáhat se náhrady škody je vázána na účastenství dotčené osoby a o konkrétních právech a povinnostech žalobkyně rozhodováno mimořádným opatřením nebylo. Žalobkyně ani nebyla účastníkem řízení o zrušení mimořádných opatření, ačkoliv po podání nějakého návrhu na zrušení opatření obecné povahy je soudem vyvěšena na úřední desku výzva, aby se osoby, které se cítí dotčeny opatřením, připojily na stranu navrhovatele, a žalobkyně tak měla možnost se k řízení připojit. Žalovaná poukázala na mimořádnost okolností, za kterých byla opatření přijímána. Stát chránil život a zdraví jako nejvyšší hodnoty a měl povinnost přijímat adekvátní opatření za účelem jejich ochrany ve prospěch celé společnosti. Žalovaná poukázala na principy nejvyšší hodnoty, předběžné opatrnosti a prevence, které byly aktivovány při existenci mimořádných podmínek krizového stavu, tj. v době pandemie onemocnění COVID-19, které nemělo v historii obdobu. Žalovaná považuje za nepřípustné, v rozporu s dobrými mravy a obecnou představou o spravedlnosti, aby opatření (byť s ohledem na nutnost okamžité reakce a zhodnocení situace v některých případech formálně neúplná) přijímaná za účelem ochrany života a zdraví obyvatel vedla k sankci v podobě subjektivně vnímaných nároků na náhradu skutečné škody či nemajetkové újmy, když materiálně motivovaný či osobní zájem jednotlivce nemůže být postaven nad nejvyšší hodnotu v podobě zdraví a života všech obyvatel. Žalovaná dále poukázala na podobnost úpravy s krizovým zákonem, měla mimořádná opatření za jiný právní předpis, a nikoliv za individuální rozhodnutí, proto aplikaci odškodňovacího zákona měla za vyloučenou. S důvody zrušení mimořádných opatření Nejvyšším správním soudem žalovaná nesouhlasí, dle jejího názoru je třeba brát v potaz také vědeckou stránku a doporučení odborníků k vydání opatření a minimalizaci dopadů pandemie na veřejné zdraví, kdy docházelo ke komunitnímu přenosu nákazy a k vývoji situace. Pro účely doložení bezinfekčnosti primárně sloužilo veřejně hrazené očkování a testování bylo hrazeno osobám, které se nemohli očkovat, pokud se žalobkyně rozhodla pro alternativu, musí být zatížena úhradou služby za testování, což bylo nezbytné k zamezení šíření onemocnění. Mimořádná opatření byla dle žalované důvodná.

3. Ke konkurenci OdpŠk se zákonem č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19 a o změně některých souvisejících zákonů, se vyjádřil Nejvyšší soud ve svém usnesení ze dne 22. 11. 2022, sp. zn. 30 Cdo 2713/2022. Nejvyšší soud dovodil specialitu zákona č. 94/2021 Sb. k právní úpravě obsažené v OdpŠk u skutečné škody. OdpŠk však stanoví širší odpovědnost státu za způsobené následky ve vztahu k majetkové škodě či nemajetkové újmě, proto je nutno v daném případě postupovat podle OdpŠk. Zároveň je nutno poukázat na to, že odpovědnost za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem je upravena zvláštním zákonem a nelze tak uvažovat o odpovědnosti státu za újmu způsobenou žalobkyni při výkonu veřejné moci mimořádným opatřením podle obecné úpravy náhrady újmy obsažené v občanském zákoníku.

4. Mezi účastníky nebylo sporu o tom, že žalovaná se řízení, v nichž byla Nejvyšším správním soudem přezkoumávána obě mimořádná opatření žalované ze dne 22. 10. 2021 a 18. 11. 2021, neúčastnila. Nepřihlásila se ani k výzvám soudu jako zúčastněná osoba, která byla přímo dotčena ve svých právech a povinnostech vydáním napadených mimořádných opatření.

5. Z uplatnění nároku vč. doručenky a vyrozumění žalované soud zjistil, že žalobkyně své nároky u žalované uplatnila dne 2. 9. 2022 a žalovaná dne 14. 2. 2023 zaujala odmítavé stanovisko.

6. Z mimořádného opatření ze dne 22. 10. 2021, č. j. MZDR 47828/2020-30/MIN/KAN a rozsudku Nejvyšší správního soudu pod č. j. 8 Ao 39/2021-47 soud zjistil, že toto mimořádné opatření bylo vydáno podle § 80 odst. 1 písm. g) zákona č. 258/200 Sb., a podle § 69 odst. 1 písm. i), odst. 2 zákona č. 258/2000 sb. nařídilo k ochraně obyvatelstva a prevenci nebezpečí vzniku a rozšíření onemocnění COVID-19 podmínky pro provádění vyšetření na stanovení přítomnosti antigenu viru SARS-CoV-2 prostřednictvím RAT antigenních testů a RT- PCR testů. Podle tohoto opatření neočkované osobě starší 18 let, u které není shledána kontraindikace očkování, není hrazeno testování z veřejného zdravotního pojištění. Opatření bylo účinné od 1. 11. 2021 a bylo shledáno částečně v rozporu se zákonem zejména z důvodu, že rozdílné zacházení s očkovanými a neočkovanými osobami z hlediska vymezení podmínek pro hrazené testování – při zvážení všech jeho důsledků, jakož i nedostatečného odůvodnění ze strany žalované – postrádalo racionální vztah k účelu mimořádného opatření a nebylo způsobilé přispět k dosažení primárního cíle omezit číření onemocnění. Opatření tak založilo mezi osobami očkovanými a neočkovanými nerovné zacházení, které bylo v rozporu s čl. 1 Listiny.

7. Z mimořádného opatření ze dne 18. 11. 2021, č. j. MZDR 47828/2020-31/MIN/KAN a rozsudku Nejvyšší správního soudu pod č. j. 3 Ao 24/2021-58 soud zjistil, že toto mimořádné opatření bylo vydáno podle § 80 odst. 1 písm. g) zákona č. 258/200 Sb., a podle § 69 odst. 1 písm. i), odst. 2 zákona č. 258/2000 sb. nařídilo k ochraně obyvatelstva a prevenci nebezpečí vzniku a rozšíření onemocnění COVID-19 podmínky pro provádění vyšetření na stanovení přítomnosti antigenu viru SARS-CoV-2 prostřednictvím RT- PCR testů. Podle tohoto opatření neočkované osobě starší 18 let, u které není shledána kontraindikace očkování, není hrazeno testování z veřejného zdravotního pojištění. Opatření bylo účinné od 22. 11. 2021 a zrušilo předchozí mimořádné opatření ze dne 22. 10. 2021, č. j. MZDR 47828/2020-30/MIN/KAN a bylo shledáno částečně v rozporu se zákonem zejména z důvodu, že rozdílné zacházení s očkovanými a neočkovanými osobami z hlediska vymezení podmínek pro hrazené testování postrádalo racionální vztah k účelu opatření a nebylo způsobilé přispět k dosažení primárního cíle omezit číření onemocnění. Opatření tak založilo mezi osobami očkovanými a neočkovanými nerovné zacházení, které bylo v rozporu s čl. 1 Listiny.

8. Z e-mailové zprávy od [Anonymizováno] dne 11. 2. 2022, 12. 1. 2022, 28. 12. 2021, 22. 12. 2021, 4. 12. 2021, 19. 11. 2021 a 11. 11. 2021 a faktur ze dne 19. 11. 2021, 4. 12. 2021, 22. 12. 2021, 28. 12. 2021, 12. 1. 2022, 11. 2. 2022 a 11. 11. 2021 soud zjistil, že žalobkyně uhradila cenu RT -PCR testů, které podstoupila, v celkové ceně 6x 690 Kč (vyšetření 490 Kč + odběr 200 Kč) a 1x 1 060 Kč (vyšetření 600 Kč + odběr 200 Kč + administrativní poplatek 260 Kč). Uvedená cena je bez expresních příplatků.

9. Z rozhodnutí Nejvyššího správního soudu pod sp. zn. 7Ao 26/2021, 6Ao 32/2021 a 2Ao 25/2021 a rozsudku Městského soudu v Praze pod sp. zn. 3A 91/2021 soud zjistil, že žalobkyně se ve 4 soudních řízeních domáhala zrušení opatření obecné povahy žalované, která byla vydána v souvislosti s šířením onemocnění COVID-19 č. j. MZDR 20599/2020-116/MIN/KAN, MZDR 20599/2020-124/MIN/KAN, MZDR 14601/2021-31/MIN/KAN, MZDR 14601/2021-28/MIN/KAN a MZDR 14601/2021-32/MIN/KAN s tím, že ve většině případů uspěla. Dva návrhy byly částečně odmítnuty z důvodu, že již o shodném předmětu řízení bylo rozhodnuto ve věci jiného navrhovatele, kdy soud deklaroval nezákonnost, a žádný další navrhovatel již nemůže dosáhnout lepšího výsledku.

10. Soud hodnotil provedené důkazy jednotlivě i ve vzájemných souvislostech. K důkazu byly provedeny pouze listinné důkazy, pravost ani správnost nebyla namítána, soud proto neměl důvod z těchto listin při svém rozhodování nevycházet ani jim v rámci hodnocení důkazů přisuzovat nižší hodnotu. Důkazy na sebe logicky navazovaly, doplňovaly se a na jejich základě lze učinit ucelený skutkový závěr.

11. Soud neprovedl důkaz spisy Nejvyššího správního soudu týkajících se mimořádných opatření ze dne 22. 10. 2021 a 18. 11. 2021 pro nadbytečnost, když mezi účastníky nebylo sporu o tom, že žalobkyně se řízení o zrušení těchto opatření neúčastnila a návrhy nepodala. Dále soud neprovedl důkazy navržené žalovanou k tvrzení, že mimořádná opatření byla důvodná a nezbytná z hlediska zamezení šíření onemocnění, když se fakticky jedná o liberační důvod, který je v rámci OdpŠk vyloučen (§ 2 OdpŠk). Stát po zrušení nezákonného rozhodnutí nemá možnost prokazovat jeho věcnou správnost, tedy že by vždy bylo rozhodnuto takto a že opatření jsou věcně správná, když zrušujícím rozhodnutím Nejvyššího správního soudu se závěrem, že mimořádné opatření žalované bylo v rozporu se zákonem je odškodňovací soud vázán dle § 8 odst. 1 OdpŠk.

12. Soud dospěl ke skutkovému závěru, že se žalobkyně neúčastnila řízení o zrušení mimořádných opatření žalované ze dne 22. 10. 2021, č.j. MZDR 47828/2020-30/MIN/KAN a ze dne 18. 11. 2021, č.j. MZDR 47828/2020-31/MIN/KAN, ačkoliv k tomu byla vyzvána Nejvyšším správním soudem výzvou vyvěšenou na úřední desce. Žalovaná v období od 11. 11. 2021 do 11. 2. 2022 podstoupila PCR testy, za které uhradila celkem částku 5 200 Kč. Žalovaná se soudně domáhala zrušení jiných mimořádných opatření žalované.

13. Podle § 7 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb. (dále jen „OdpŠk“) právo na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím mají účastníci řízení, ve kterém bylo vydáno rozhodnutí, z něhož jim vznikla škoda. (2) Právo na náhradu škody má i ten, s nímž nebylo jednáno jako s účastníkem řízení, ačkoliv s ním jako s účastníkem řízení jednáno být mělo.

14. Podle § 8 odst. 1 OdpŠk nárok na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím lze, není-li dále stanoveno jinak, uplatnit pouze tehdy, pokud pravomocné rozhodnutí bylo pro nezákonnost zrušeno nebo změněno příslušným orgánem. Rozhodnutím tohoto orgánu je soud rozhodující o náhradě škody vázán. (2) byla-li škoda způsobena nezákonným rozhodnutím vykonatelným bez ohledu na právní moc, lze nárok uplatnit i tehdy, pokud rozhodnutí bylo zrušeno nebo změněno na základě řádného opravného prostředku. (3) Nejde-li o případy zvláštního zřetele hodné, lze nárok na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím přiznat pouze tehdy, pokud poškozený využil v zákonem stanovených lhůtách všech procesních prostředků, které zákon poškozenému k ochraně jeho práva poskytuje; takovým prostředkem se rozumí řádný opravný prostředek, mimořádný opravný prostředek, vyjma návrhu na obnovu řízení, a jiný procesní prostředek k ochraně práva, s jehož uplatněním je spojeno zahájení soudního, správního nebo jiného právního řízení, nebo návrh na zastavení exekuce.

15. V řízení bylo prokázáno, že žalobkyně své nároky u žalované předběžně uplatnila ve smyslu § 14 odst. 1, 3 OdpŠk, proto věc může být projednána před soudem (§ 15 odst. 2 OdpŠk).

16. Obecně platí, že předpokladem odpovědnosti státu za škodu dle OdpŠk je splnění tří podmínek: 1) existence odpovědnostního titulu (nezákonného rozhodnutí nebo nesprávného úředního postupu), 2) vznik škody a 3) příčinná souvislost mezi odpovědnostním titulem a vznikem škody. Nezákonné rozhodnutí nebo nesprávný úřední postup a vznik škody tudíž musí být ve vzájemném poměru příčiny a následku. Absence i jen jednoho z těchto předpokladů odpovědnosti je přitom důvodem pro zamítnutí nároku na náhradu škody.

17. Za odpovědnostní titul je v daném případě nutno považovat dvě výše zmíněná mimořádná opatření žalované. Vzhledem k tomu, že mimořádná opatření byla zrušena Nejvyšším správním soudem až poté, co nabyla účinnosti, resp. byl konstatován jejich rozpor se zákonem, jedná se o nezákonná rozhodnutí ve smyslu § 8 odst. 1, 2 OdpŠk.

18. Stěžejní otázkou bylo, zda žalobkyni svědčí legitimace k podání žaloby. Soud dospěl k závěru, že v případě mimořádných opatření ze dne 22. 10. 2021 a 18. 11. 2021 žalobkyni právo žádat náhradu škody zapovídá ustanovení § 7 odst. 1 OdpŠk, neboť bez podání žaloby či účasti v postavení osoby zúčastněné nebyla žalobkyně účastna řízení o mimořádných opatřeních žalované a rovněž nevyužila v zákonem stanovených lhůtách všech procesních prostředků, které zákon poškozenému k ochraně jeho práva poskytuje podle § 8 odst. 3 OdpŠk.

19. Soud je tedy názoru, že ve vztahu k uvedeným mimořádným opatřením nemá žalobkyně splněnou podmínku odpovědnostního titulu v podobě nezákonného rozhodnutí, když si nezaložila účastenství k nezákonným mimořádným opatřením, ačkoliv jí ničeho nebránilo, aby se k zveřejněným výzvám Nejvyššího správního soudu účastnila řízení o zrušení mimořádných opatření žalované. Na uvedeném nic nemění tvrzení žalobkyně, že takto neučinila z důvodu vědomosti o již podaných návrzích na zrušení opatření jiným navrhovatelem a z důvodu možného vzniku nákladů řízení, které jí nebudou přiznány.

20. Soud se při tomto posouzení řídil také recentní judikaturou Nejvyššího soudu ze dne 10. 8. 2022, sp. zn. 30 Cdo 1339/2022. Nejvyšší soud posuzoval případ, kdy se dva poškození domáhali náhrady nemajetkové újmy z opatření obecné povahy, které bylo jako nezákonné zrušeno. Ani jeden z nich nebyl účastníkem správního řízení, ve kterém bylo opatření obecné povahy vydáno, avšak poškozený a) napadl opatření obecné povahy u soudu a druhá poškozená b) nikoli. Nejvyšší soud mimo jiné vyložil, že ustanovení § 7 OdpŠk reflektuje skutečnost, že mezi státem a osobami, jež nejsou ve smyslu tohoto ustanovení účastníky řízení, ve kterém bylo vydáno nezákonné rozhodnutí, není dán veřejnoprávní vztah a dotčená osoba, která nebyla účastníkem řízení, v němž bylo nezákonné rozhodnutí vydáno, zakládá nemožnost této osoby vznést nárok na náhradu škody v intencích OdpŠk (25 Cdo 2632/2005, 28 Cdo 2855/2012, I. ÚS 216/07 nebo I. ÚS 267/13). Nejvyšší soud také připomněl, že byla dovozena odpovědnost státu za škodu způsobená též nezákonným opatřením obecné povahy, které bylo pro tuto nezákonnost v rámci správního soudnictví zrušeno, a že mezi institutem rozhodnutí a institutem opatření obecné povahy panuje silná vazba (25 Cdo 3444/2013, 30 Cdo 3292/2015). V případě, že poškozený a) napadl opatření obecné povahy ve správním soudnictví, založil tak podle Nejvyššího soudu své účastenství v řízení vedeným před správním soudem, jež následně vyústilo ve zrušení dotčeného rozhodnutí pro jeho nezákonnost, a může se domáhat náhrady nemajetkové újmy podle OdpŠk. V případě poškozené b), která se soudního přezkumu nezákonného opatření obecné povahy nedomáhala, Nejvyšší soud dovolání odmítl.

21. K otázce, zda je možné aplikovat zákon č. 82/1998 Sb. na nároky na náhradu škody způsobené opatřením obecné povahy, se pak Nejvyšší soud nejaktuálněji vyjádřil ve svém rozhodnutí ze dne 21. 4. 2023, sp. zn. 30 Cdo 414/2023, v němž vyslovil názor, dle něhož mimořádná opatření vydaná [podezřelý výraz] v souvislosti s epidemií Covid-19 dle § 2 odst. § 9 pandemického zákona nebo dle § 80 odst. 1 písm. g) zákona o ochraně veřejného zdraví (zák. č. 258/2000 Sb.) jako opatření obecné povahy představují rozhodnutí ve smyslu zákona o odpovědnosti za škodu. Nejvyšší soud konstatoval, že ke stejnému závěru (tedy, že opatření obecné povahy představuje rozhodnutí ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb.) dospěl již v případě opatření obecné povahy vydaného územním celkem v rámci jeho samostatné působnosti, spočívající ve změně územního plánu, když se jednalo o opatření obecné povahy vydávaná v oblasti územního plánování, jimiž je založen vztah veřejné moci vůči konkrétní osobě (srov. rozsudky Nejvyššího soudu ze dne 8. 8. 2017, sp. zn. 30 Cdo 3292/2015, a ze dne 11. 9. 2019, sp. zn. 30 Cdo 1642/2018, vydané v totožné věci, Komentářová literatura Vojtek, Petr, Bičák, Vít. Odpovědnost za škodu při výkonu veřejné moci. 4. vydání. Praha: Nakladatelství C. H. Beck, 2017, s. 94). Připustil sice, že změna územního plánu nemohla mít, na rozdíl od posuzovaných mimořádných opatření, celostátní působnost, nicméně i přesto vyslovil tezi, že opatření obecné povahy je třeba považovat za rozhodnutí ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb. bez ohledu na to, pro jak rozsáhlé území bylo vydáno, neboť opatření obecné povahy je rozhodnutím v širším smyslu, které sice nesměřuje vůči jmenovitě určené osobě, ale jeho předmětem je, podobně jako u rozhodnutí, řešení určité konkrétní věci. Takto vysloveným názorem Nejvyšší soud v rozhodnutí sp. zn. 30 Cdo 414/2023 v podstatě překonal dosud uplatňovanou judikaturu Ústavního soudu, dle které mimořádná opatření vydána [podezřelý výraz] na základě § 2 zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19 a o změně některých souvisejících zákonů (dále jen „pandemický zákon“), představují opatření obecné povahy, tedy smíšený právní akt, který není ani rozhodnutím, ani právním předpisem (usnesení pléna Ústavního soudu ze dne 12. 5. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 11/20). Nejvyšší soud se ve svém rozhodnutí sp. zn. 30 Cdo 414/2023 zabýval rovněž aktivní legitimací k uplatnění nároku na náhradu újmy podle zákona č. 82/1998 Sb., k čemuž judikoval, že za účastníka řízení ve smyslu § 7 odst. 1 OdpŠk je třeba považovat osobu, která sice nemohla být účastníkem řízení o vydání mimořádného opatření [podezřelý výraz] v souvislosti s epidemií Covid-19, jež je vydáváno bez řízení, ale nezákonným mimořádným opatřením bylo o jejích právech a povinnostech rozhodováno a současně využila v zákonem stanovené lhůtě možnost podat žalobu na zrušení mimořádného opatření pro nezákonnost, a to bez ohledu na to, zda taková žaloba ke zrušení mimořádného opatření skutečně vedla či nikoliv. Otázku aktivní legitimace k podání žaloby a s tím spjatým zákonným požadavkem účastenství v řízení se zabýval Nejvyšší soud i ve svém již shora zmíněném rozhodnutí ze dne 10. 8. 2022, sp. zn. 30 Cdo 1339/2022. Zatímco v případě nezákonného výkonu veřejné moci je stát dle čl. 36 odst. 3 Listiny povinen škodu nahradit a této odpovědnosti se nemůže zprostit ani s poukazem na mimořádné okolnosti, veřejné subjektivní právo na náhradu škody či jiné újmy vzniklé v souvislosti s postupem secundum et intra constitutionem ac legem při ochraně života, zdraví či jiných ústavně chráněných hodnot při mimořádných událostech či déletrvajících krizových stavech ústavní pořádek výslovně nezaručuje. Je tak zásadně věcí zákonodárce, jakým způsobem, a především jak velkoryse, takové právo na kompenzaci upraví (viz nález Ústavního soudu ze dne 7. 12. 2021, sp. zn. Pl. ÚS 20/21) (Nejvyšší soud sp. zn. 30 Cdo 2713/2022 ze dne 22. 11. 2022). Rozšířený výklad pojmu „škoda“ i na ušlý zisk či nemajetkovou újmu judikoval Nejvyšší soud rozhodnutím ze dne 22. 11. 2022, sp. zn. 30 Cdo 2713/2022, v němž uzavřel, že podle § 9 pandemického zákona č. 94/2021 Sb. (který je ve vztahu k zákonu č. 82/1998 Sb. v poměru speciality) lze při posuzování odpovědnosti státu za škodu vzniklou v příčinné souvislosti s mimořádnými opatřeními postupovat pouze v případě náhrady skutečné škody. Za jiné druhy nároků jako je náhrada ušlého zisku nebo zadostiučinění za nemajetkovou újmu je tudíž třeba postupovat podle zákona č. 82/1998 Sb., který se vztahuje na veškerou újmu (tj. náhradu skutečné škody, ušlého zisku i nemajetkové újmy) způsobenou veškerými rozhodnutími, včetně opatření obecné povahy. Z uvedeného podle názoru soudu vyplývá, že, bude-li splněna základní podmínka, jíž je zrušení mimořádného opatření pro nezákonnost, a současně budou-li splněny i zbývající předpoklady vzniku odpovědnostního vztahu (účastenství, využití opravného prostředku), může subjekt poškozený mimořádným opatřením Ministerstva zdravotnictví vydaným dle § 69 odst. 1 zákona č. 258/2000 Sb. o ochraně veřejného zdraví a dle § 2 odst. 2 (pandemického) zákona č. 94/2021 Sb. požadovat podle zákona č. 82/1998 Sb. i náhradu těch újem, na které se zákon č. 94/2021 Sb. nevztahuje. Z toho však současně vyplývá, že pokud by došlo k zániku nároku poškozeného na náhradu škody podle zákona č. 94/2021 Sb., např. z toho důvodu, že poškozený svůj důvodný nárok řádně neuplatnil v prekluzivní lhůtě u Ministerstva financí, nemůže se stejného nároku domáhat podle zákona č. 82/1998 Sb., byť by jinak podmínky pro jeho uplatnění podle tohoto zákona mohl splňovat (Nejvyšší soud sp. zn. 30 Cdo 2713/2022 ze dne 22. 11. 2022).

22. Dle Nejvyššího soudu tedy nelze akceptovat názor žalobkyně o existenci aktivní legitimace každé osoby, která sice byla oprávněna mimořádné opatření u soudu napadnout, ale zůstala pasivní a neučinila tak, neboť teprve využitím tohoto prostředku k ochraně práv dává poškozený v souladu se zákonem najevo, že příslušné mimořádné opatření vnímá jako škodlivé a natolik zasahující do jeho práv, že se proti jeho vydání hodlá zákonnými prostředky bránit, a to bez ohledu na to, zda taková žaloba ke zrušení mimořádného opatření skutečně vedla či nikoliv. Z obdobné koncepce vychází i § 8 odst. 3 OdpŠk, který nejde-li o případ zvláštního zřetele hodný, vyžaduje využití v zákonem stanovených lhůtách všech procesních prostředků, které zákon poškozenému k ochraně jeho práva poskytuje, čímž je akcentována obecná právní zásada prevence škod vzniklých z nezákonných rozhodnutí, která poškozený vnímá jako škodlivá (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 27. 8. 2015, sp. zn. 30 Cdo 4389/2013). Dle tohoto zákonného ustanovení rovněž není podmínkou vzniku nároku na náhradu újmy, že využití procesních prostředků k ochraně práv poškozeným skutečně ke zrušení nezákonného rozhodnutí (opatření obecné povahy) vedlo, tedy že ke zrušení mimořádného opatření došlo přímo na návrh osoby, která se odškodnění způsobené újmy domáhá.

23. Lze dodat, že Nejvyšší soud dlouhodobě judikuje možnost domáhat se náhrady škody z nezákonného opatření obecné povahy s nutností založení účastenství, nejedná se o překvapivou podmínku či výklad OdpŠk. Naopak jedná se o logickou premisu, že dotčené osoby mají zájem na odstranění nezákonného opatření a činí kroky k jeho odstranění, takže v případě jejich úspěchu jim vzniknout i práva další, například nárok na náhradu škody v podobě ušlého zisku. V opačném případě se osoby, kterých se nezákonné opatření obecné povahy sice dotklo, ale k nápravě tohoto stavu ničeho nečinili, náhrady po státu domoci nemohou. Není tak ani důvodný argument, že by všichni občané, na které cílili mimořádná opatření mohli domáhat náhrady škody, což by bylo ekonomicky neudržitelné.

24. Mimořádné opatření žalované pak není právním předpisem, ostatně v takovém případě by nemělo ani v rámci dělby moci smysl, aby jeho zákonnost přezkoumával Nejvyšší správní soud, který by jej rušil a vytýkal nedostatek odůvodnění. Jde tedy o nezákonné opatření obecné povahy, na které je třeba dle ustálené judikatury z hlediska odpovědnosti státu za škod nahlížet jako nezákonné rozhodnutí. Nezákonností je pak míněno zrušení i pro formální nedostatky. Poukazuje-li žalovaná na mimořádnost situace a ochranu nejvyšších hodnot, lze připomenout, že krizi v souvislosti s onemocněním Covid-19 řešila žalovaná již od předchozího roku 2020. Vůli zákonodárce je nadále odškodňování nezákonných rozhodnutí podle OdpŠk, mezi které je již ustáleně řazeno i opatření obecné povahy, ačkoliv to nese znaky nejen rozhodnutí ale i právního předpisu. Ačkoliv je si soud vědom judikatury předestřené žalovanou, má soud za to, že soudní praxe nadále prochází vývojem a Nejvyšší soud i Ústavní soud dosud nejsou ustáleni na otázce, zda lze z mimořádných opatření žalované požadovat náhradu škody. Soud vyšel z rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 10. 8. 2022, které je recentní a působí v rámci svého odůvodnění přesvědčivě. Výklad, který by zcela odmítl možnost náhrady škody, ačkoliv se poškozený úspěšně domohl zrušení mimořádného opatření žalované by právo na náhradu škody po státu podle čl. 36 odst. Listiny již vyprázdnil.

25. K argumentaci žalované soud dále odkazuje na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 10. 8. 2022, sp. zn. 30 Cdo 1339/2022, který dále vyložil odpovědnost státu za škodu způsobenou opatřením obecné povahy dle ustanovení o nezákonném rozhodnutí podle OdpŠk včetně podmínek účastenství, který lze aplikovat i na projednávaný případ. Žalovaná pak v další argumentaci pomíjí, že podle § 8 odst. 1 OdpŠk je soud v projednávané věci vázán závěrem Nejvyššího správního soudu o nezákonnosti mimořádných opatření.

26. Soud nijak nezpochybňuje legitimní účel mimořádných opatření za účelem ochrany zdraví a života v krizové situaci, nejedná se však o liberační důvod, který by zbavoval žalovanou odpovědnosti za škodu, což ostatně zapovídá § 2 OdpŠk, dle kterého odpovědnosti za škodu podle tohoto zákona se nelze zprostit. Rozhodnutí orgánu veřejné moci může mít sebelepší pohnutky, být věcně správné a ku prospěchu společnosti, pokud však není dostatečně odůvodněno (a z tohoto důvodu je jako nezákonné zrušeno), je naplněna podmínka odpovědnosti státu za škodu. Zároveň to neznamená, že by se všichni obyvatelé České republiky mohli domoci odškodnění, neboť právo žádat náhradu je omezeno jen na účastníky řízení, tedy ty, kteří byli dostatečně bdělí a svá práva chránili tím, že proti nezákonným mimořádným opatřením brojili. Konečně zákonodárci ničeho nebránilo, aby odpovědnost státu za škodu v krizové situaci vyloučil nebo stanovil, že mimořádná opatření žalované nemusí být zdůvodněna. Pak by nebylo důvodu, aby Nejvyšší správní soud legitimní opatření rušil. Pandemický zákon byl připraven v gesci [podezřelý výraz] a jeho prostřednictvím na sebe vzal stát závazek, že mimořádná opatření budou zdůvodněná. Není-li vyloučena odpovědnost za majetkovou škodu a nemajetkovou újmu, je nutné řídit dosavadní platnou úpravou a aktuální judikaturou, která odškodnění umožňuje z titulu nezákonného rozhodnutí. Stát selhal při vysvětlení svého rozhodnutí, proč jsou mimořádná opatření správná a potřebná, proto není v rozporu s dobrými mravy, pokud se poškození domáhají náhrady škody, které nepřezkoumatelné rozhodnutí způsobilo.

27. Dále soud pro úplnost poukazuje u nároku na náhradu nemajetkové újmy na to, že vzhledem k tomu, že se žalobkyně, respektive její právní zástupce, omluvil z nařízeného jednání konaného dne 25. 10. 2023, soud prvního stupně nemohl žalobkyni v souladu s § 118a odst. 3 o. s. ř. vyzvat k prokázání tvrzené intenzity nemajetkové újmy, když v této souvislosti žalobkyně pouze doplnila svá tvrzení po prvním jednání, avšak neoznačila k prokázání individuálního zásahu do osobnostních práv žalobkyně žádné důkazy.

28. Soud dospěl k závěru, že nejsou splněny podmínky odpovědnosti státu za škodu, žalobkyně se neúčastnila řízení o jejich zrušení, proto soud nedůvodnou žalobu výrokem I. a II. zamítl.

29. Výrok III. o nákladech řízení žalované je odůvodněn podle § 142 odst. 1 o.s.ř. podle úspěchu ve věci za použití § 151 odst. 1 o.s.ř., podle kterého účastníku, který měl ve věci plný úspěch, přizná soud náhradu nákladů potřebných k účelnému uplatňování nebo bránění práva proti účastníku, který ve věci úspěch neměl. V posuzovaném případě byla zcela úspěšná žalovaná, proti které byla žaloba v celém rozsahu zamítnuta, a vzniklo jí tak právo na náhradu nákladů řízení vůči žalobci, které jsou ve smyslu § 151 odst. 3 o.s.ř. ve spojení s § 1 odst. 3 písm. a), b, c) vyhlášky č. 254/2015 Sb. představovány částkou 1 500 Kč za pět úkonů, každý po 300 Kč (vyjádření ze dne 25. 4. 2023 a ze dne 15. 9. 2023, příprava na první jednání, účast na jednání soudu 4. 9. 2023 a 25. 10. 2023). Ve smyslu § 160 odst. 1 o.s.ř. byla lhůta k plnění stanovena v délce tří dnů.

Poučení