21 A 3/2023– 27

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl samosoudcem JUDr. Václavem Kočkou–Amortem ve věci žalobců: a) A. K. D., narozený dne X. zastoupený advokátkou JUDr. Zuzanou Suchanovou sídlem Na Perštýně 342/1, 110 00 Praha 1 b) Z. S., narozená dne X. oba bytem X. proti žalovanému: Ministerstvo vnitra ČR, Odbor azylové a migrační politiky sídlem Nad Štolou 936/3, 170 34 Praha 7 o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 13. 12. 2022, č. j.: MV–183503–3/OAM–2022 takto:

Výrok

I. Rozhodnutí žalovaného ze dne 13. 12. 2022, č. j.: MV–183503–3/OAM–2022, se zrušuje a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

II. Usnesení Policie České republiky, Ředitelství služby cizinecké policie ze dne 30. 9. 2022, č. j.: CPR–29452–5/ČJ–2022–930310–V239, se zrušuje.

III. Žalovaný je povinen nahradit žalobci a) náklady řízení ve výši 8 228 Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám právní zástupkyně žalobce a).

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Žalobou podanou včas u Městského soudu v Praze se žalobci domáhali zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 13. 12. 2022, č. j.: MV–183503–3/OAM–2022, jímž bylo podle ustanovení § 90 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „s.ř.“), zamítnuto odvolání žalobce a) a potvrzeno usnesení Policie České republiky, Ředitelství služby cizinecké policie ze dne 30. 9. 2022, č. j.: CPR–29452–5/ČJ–2022–930310–V239, jímž bylo podle ustanovení § 66 odst. 1 písm. b) s.ř., zastaveno řízení o žádosti žalobce a) o vydání nového rozhodnutí, kterým měla být podle ustanovení § 122 odst. 6 písm. a) a odst. 7 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů (dále jen „z.p.c.“), zrušena platnost rozhodnutí o správním vyhoštění ze dne 15. 7. 2019, č. j.: KRPA–244456–16/ČJ–2019–000022.

II. Obsah žaloby

2. Žalobci v žalobě namítali, že bylo nesprávně aplikováno ustanovení § 66 odst. 1 písm. b) s.ř., napadeným rozhodnutím by bylo zasaženo do jejich práva na rodinný život, žalobce a) je rodinným příslušníkem občana EU, důvody, proč žalobce a) nemůže požádat o zrušení správního vyhoštění, zatímco jiní rodinní příslušníci mohou, je diskriminační, žalobci sdílí společnou domácnost od října 2020 a snaží se o založení rodiny, jakmile si žalobkyně b) vyřeší rozvod, uzavřou spolu žalobci manželství, jejich vztah je stejně intenzivní jako vztah manželů, žádost o zrušení rozhodnutí o správním vyhoštění nemohou podat, i když jím je nepřípustně zasahováno do jejich práva na soukromý a rodinný život, kromě rozhodnutí o správním vyhoštění neexistuje překážka, která by bránila žalobci a) získat povolení k přechodnému pobytu, řízení o jeho žádosti o přechodné povolení pobytu dosud nebylo skončeno rozhodnutím o věci samé, právní úprava ustanovení § 118 odst. 7 z.p.c. je protiústavní, nedostává principům proporcionality a zákazu retroaktivity, skutečnosti odůvodňující postup dle ustanovení § 122 odst. 6 písm. a) a odst. 7 z.p.c. již žalobci splňovali, nesplňují je až ode dne 2. 8. 2021, společnou domácnost sdílí již ode dne 1. 10. 2020, použití současné právní úpravy je retroaktivní, v současné situaci by vyhoštění žalobce a) bylo nepřiměřeným zásahem do soukromého a rodinného života žalobců, žalobce a) též nepobývá na území České republiky přechodně, ode dne 1. 6. 2021 znovu pobývá na území České republiky oprávněně.

3. Na základě výše uvedeného žalobci navrhli napadené i prvoinstanční rozhodnutí zrušit a vrátit věc žalovanému k dalšímu řízení.

III. Vyjádření žalované

4. Žalovaný se k žalobě vyjádřil, když po rekapitulaci dosavadního průběhu řízení a žalobních námitek vyslovil s žalobou nesouhlas. Napadené rozhodnutí je zákonné, je řádně odůvodněno a dostatečně podloženo, žádost byla podána již po účinnosti novely zákona, nešlo o retroaktivitu, správní vyhoštění bylo uloženo po právu, žádosti nebylo vyhověno v souladu s právními předpisy, žalobce a) pobýval na území přechodně po celou dobu, zastavení řízení pro zjevnou právní nepřípustnost bylo správné a dostatečně odůvodněné, novela zákona byla přijata, aby byla právní úprava uvedena do souladu s evropským právem, jehož cílem je odlišit různé kategorie osob za účelem zamezení zneužívání daného institutu, ustanovení § 118 odst. 7 z.p.c. není protiústavní ani v rozporu s mezinárodním právem; obě rozhodnutí jsou zákonná a věcně správná. Žalobu navrhl žalovaný zamítnout.

IV. Obsah správního spisu

5. Ze správního spisu bylo zjištěno, že rozhodnutím Policie České republiky, Krajského ředitelství policie hl. m. Prahy ze dne 15. 7. 2019, č. j.: KRPA–244456–16/ČJ–2019–000022, bylo žalobci a) podle ustanovení § 119 odst. 1 písm. c) bodu 2 z.p.c., ve znění účinném do dne 30. 7. 2019, uloženo správní vyhoštění a stanovena doba, po kterou mu nelze umožnit vstup na území členských států EU, v délce 21 měsíců, současně mu byla v souladu s ustanovením § 118 odst. 3 téhož zákona stanovena doba k vycestování z území České republiky do 10 dnů od nabytí právní moci rozhodnutí; dále bylo ve výroku rozhodnutí konstatováno, že se dle závazného stanoviska vydaného podle ustanovení § 120a z.p.c. na žalobce nevztahují důvody znemožňující jeho vycestování. Následné odvolání prvostupňový orgán (Policie České republiky, Ředitelství služby cizinecké policie) rozhodnutím ze dne 29. 7. 2020, č. j.: CPR–32164–10/ČJ–2019–930310–V235, zamítl a potvrdil rozhodnutí krajského ředitelství policie.

6. Žalobce a) dne 5. 9. 2022 podal žádost o zrušení rozhodnutí o správním vyhoštění dle ustanovení § 122 odst. 6 a 7 z.p.c., jelikož po pravomocném rozhodnutí o správním vyhoštění došlo k podstatné změně okolností, neboť se stal rodinným příslušníkem občana EU ve smyslu ustanovení § 15a odst. 3 písm. a) bodu 2 z.p.c.; se současnou přítelkyní sdílí společnou domácnost.

7. Následně vydal prvostupňový orgán (Policie České republiky, Ředitelství služby cizinecké policie) usnesení ze dne 30. 9. 2022, č. j.: CPR–29452–5/ČJ–2022–930310–V239, jímž řízení o žalobcově žádosti podle ustanovení § 66 odst. 1 písm. b) s.ř. zastavil, neboť podaná žádost byla zjevně právně nepřípustná.

8. Proti prvoinstančnímu rozhodnutí se žalobce odvolal.

9. Dne 13. 12. 2022 vydal žalovaný žalobou napadené rozhodnutí.

V. Hodnocení věci Městským soudem v Praze

10. Městský soud v Praze na základě podané žaloby přezkoumal napadené rozhodnutí v mezích žalobních bodů a vycházel přitom ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu podle ustanovení § 75 odst. 1 a 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s.ř.s.“), a po provedeném řízení dospěl k závěru, že žaloba je důvodná.

11. Soud ve věci rozhodl bez jednání, protože postupoval dle ustanovení § 76 odst. 1 písm. c) s.ř.s.

12. Podle ust. § 66 odst. 1 písm. b) s.ř. řízení o žádosti správní orgán zastaví, jestliže byla podána žádost zjevně právně nepřípustná.

13. Podle ust. § 122 odst. 6 písm. a) z.p.c. policie může na žádost občana Evropské unie nebo jeho rodinného příslušníka vydat nové rozhodnutí, kterým zruší platnost rozhodnutí o správním vyhoštění, jestliže došlo k podstatné změně okolností, které byly důvodem vydání rozhodnutí o správním vyhoštění.

14. Podle ust. § 122 odst. 7 z.p.c. policie vydá na žádost cizince, který se po nabytí právní moci rozhodnutí o správním vyhoštění stal občanem jiného členského státu Evropské unie, nové rozhodnutí, kterým zruší rozhodnutí o správním vyhoštění, pokud nehrozí nebezpečí, že by mohl při svém pobytu na území ohrozit bezpečnost státu, závažným způsobem narušit veřejný pořádek nebo ohrozit veřejné zdraví. Obdobně policie postupuje v případě cizince, který se po pravomocném rozhodnutí o správním vyhoštění stal rodinným příslušníkem občana Evropské unie.

15. Podle ust. § 15a odst. 1 z.p.c. rodinným příslušníkem občana Evropské unie se pro účely tohoto zákona rozumí jeho a)manžel, b) rodič, jde–li o občana Evropské unie mladšího 21 let, o kterého skutečně pečuje, c) potomek mladší 21 let nebo takový potomek manžela občana Evropské unie a d) potomek nebo předek anebo potomek nebo předek manžela občana Evropské unie, pokud je z důvodu uspokojování svých základních potřeb závislý na výživě nebo jiné nutné péči poskytované občanem Evropské unie nebo jeho manželem, nebo byl na této výživě nebo jiné nutné péči závislý bezprostředně před vstupem na území ve státě, jehož je občanem, nebo ve státě, ve kterém měl povolen pobyt.

16. Podle ust. § 15a odst. 2 z.p.c. rodinným příslušníkem občana Evropské unie se dále rozumí cizinec, který je ke státnímu občanu České republiky přihlášenému k trvalému pobytu na území ve vztahu uvedeném v odstavci 1 písm. a) až d).

17. Podle ust. § 15a odst. 3 písm. a) bodu 2 z.p.c. rodinným příslušníkem občana Evropské unie se dále rozumí cizinec, který je příbuzným občana Evropské unie nebo státního občana České republiky přihlášeného k trvalému pobytu na území a je v zemi, z níž pochází, členem domácnosti tohoto občana Evropské unie nebo státního občana České republiky.

18. Podle ust. § 15a odst. 3 písm. b) z.p.c. rodinným příslušníkem občana Evropské unie se dále rozumí cizinec, který má s občanem Evropské unie nebo se státním občanem České republiky přihlášeným k trvalému pobytu na území řádně doložený trvalý partnerský vztah.

19. Podle ust. § 118 odst. 7 z.p.c. pro účely této hlavy se za rodinného příslušníka občana Evropské unie nepovažuje osoba uvedená v § 15a odst. 3, která pobývá na území přechodně.

20. Podle ust. § 16 odst. 1 z.p.c. cizinec pobývá na území přechodně a) po překročení státních hranic České republiky a po ukončení hraniční kontroly, nebyl–li mu v rámci hraniční kontroly policií odepřen vstup na území, b) po překročení státních hranic, není–li hraniční kontrola prováděna, nebo c) ode dne narození na území, za podmínek stanovených tímto zákonem (§ 88).

21. Podle ust. § 118 odst. 5 věty prvé z.p.c. pro účely správního vyhoštění se za přechodný pobyt na území považuje i neoprávněné zdržování se cizince na území nebo zdržování se cizince v tranzitním prostoru mezinárodního letiště, setrvání nebo strpění na území podle zvláštního zákona nebo pobyt do právní moci rozhodnutí ministerstva o udělení oprávnění k pobytu za účelem poskytnutí dočasné ochrany na území nebo soudu o žalobě ve věci dočasné ochrany.

22. Soud se nejprve zabýval tím, zda byly splněny podmínky pro zastavení řízení jako důsledek podání žádosti zjevně právně nepřípustné dle ustanovení § 66 odst. 1 písm. b) s.ř. Pokud by tomu tak nebylo, postupovaly by správní orgány v zcela jiné (nemeritorní) dimenzi rozhodování, což by mělo závažné důsledky jak pro zákonnost napadeného i prvoinstančního rozhodnutí, tak na možnost přezkumu dalších žalobních námitek soudem, neboť by se nemohl věcně zabývat námitkami, kterým správní orgány věnovaly toliko přezkum co do zjevné právní nepřípustnosti.

23. Soud po posouzení věci shledal námitku důvodnou. K zjevné právní nepřípustnosti dle ustanovení § 66 odst. 1 písm. b) s.ř. se vyslovil i Nejvyšší správní soud (dále též „NSS“) v právní větě k rozsudku ze dne 7. 5. 2008, č. j.: 2 As 74/2007 – 55, publ. pod č. 1633/2008 Sb. NSS: „Za zjevně právně nepřípustnou [§ 66 odst. 1 písm. b) správního řádu z roku 2004] je možno považovat pouze takovou žádost, u níž je již na první pohled zřejmé, že jí nelze vyhovět. To především znamená, že tato nepřípustnost musí být patrna již ze samotné žádosti, nikoliv teprve z výsledků dalšího dokazování či zjišťování.“ Městský soud dodává, že zjevná právní nepřípustnost nemůže být posuzována měřítky cvičeného oka profesionálního úřednického aparátu, který se na pobytové záležitosti cizinců specializuje. Zjevnost indikuje aplikaci jedné právní normy či maximálně několika málo (např. dvou či tří) jednoduchých právních norem k tomu, aby byla právní nepřípustnost odhalena. V daném případě tomu tak ale není.

24. Správní orgán nejprve musel zodpovědět otázku, kdo je rodinným příslušníkem občana EU, za tím účelem bylo třeba aplikovat rozvětvené ustanovení § 15a z.p.c., které daný právní pojem specifikuje, následně si musel uvědomit, dle jakého odstavce je žalobce a) rodinným příslušníkem občana EU a následně aplikovat § 118 odst. 7 z.p.c., který pro účely správního vyhoštění status rodinného příslušníka občana EU dle ustanovení § 15a z.p.c. některým skupinám upírá, následně byl pro možnost aplikace uvedeného ustanovení § 118 odst. 7 posoudit, zda žalobce a) pobývá na území přechodně, tj. dovodit, co vůbec znamená přechodný pobyt (§ 16 odst. 1 z.p.c.), případně, co vše se za něj považuje v případě aplikace norem upravujících správní vyhoštění (§ 118 odst. 5 věta prvá z.p.c.). K tomu bylo nutné ověřit, zda interpretace českých právních předpisů není v rozporu s evropským právem (např. směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES ze dne 29. 4. 2004 o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, o změně nařízení (EHS) č. 1612/68 a o zrušení směrnic 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS, na kterou odkazuje žalovaný v napadeném rozhodnutí). A následně alespoň zběžně zohlednit (ne nutně explicitně uvést v rozhodnutí bez výslovného tvrzení žadatele), zda výsledným posouzením nedochází k porušení mezinárodních závazků České republiky, které mají v případě rozporu přednost před vnitrostátní úpravou (např. práva na rodinný a soukromý život dle čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, dále jen „Úmluva“).

25. I když to správním orgánům s profesionálním a specializovaným aparátem tak nemusí připadat, k zjištění, zda lze žalobce a) považovat za rodinného příslušníka občana EU pro účely ustanovení § 122 odst. 6 písm. a) a odst. 7 z.p.c. bylo třeba vícera relativně sofistikovaných právních úvah za aplikace netriviálních právních pojmů (§ 15a z.p.c.) a různých odkazujících ustanovení zakládajících výjimky z pravidel (§ 118 odst. 7 z.p.c.) a rovněž za použití evropského a v omezené míře i mezinárodního práva. Přitom aplikaci ustanovení § 66 s.ř. je třeba vnímat v zásadě jako krajní opatření, neboť je žádoucí, aby o žádostech bylo obecně rozhodováno meritorně, proto je namístě jej vyložit úzce, čemuž se potřeba široké palety právních norem v případě žalobce a) již vymyká. O žádosti žalobce a) proto nebylo možné rozhodnout způsobem dle ustanovení § 66 odst. 1 písm. b) s.ř., ale bylo třeba jeho žádost zhodnotit meritorně.

26. Jako doplňkové kritérium, zda měla být žádost posouzena meritorně, lze uplatnit, jaká část právní normy, jejíž aplikace se žalobce a) domáhal, byla vyhodnocena nemeritorním způsobem. Žalobce a) se domáhal mj. použití ustanovení § 122 odst. 7 z.p.c. Pro jeho uplatnění je zcela stěžejní zodpovězení otázky, zda se se žadatel stal rodinným příslušníkem občana EU. Toto posouzení bude většinou zcela dominantní v užití normy jako celku. Po případném kladném zodpovězení této otázky již je třeba jen zjistit, zda by mohl cizinec ohrozit bezpečnost státu, závažným způsobem narušit veřejný pořádek nebo ohrozit veřejné zdraví, což nebude u většiny případů komplikovaná otázka. V případě splnění podmínek poté již jen obligatorně vydá nové rozhodnutí, jímž rozhodnutí o správním vyhoštění zruší. Aplikoval–li prvostupňový orgán § 66 odst. 1 písm. b) s.ř. po zjištění otázky po statusu žalobce a) jako rodinného příslušníka, vyhodnotil tím již zásadní, většinovou část užití ustanovení § 122 odst. 7 z.p.c., kterou by musel posoudit při meritorním přezkumu. Správní orgány tak nemeritorním způsobem projednaly podstatnou část otázek z těch, které by jinak hodnotily při meritorním přezkumu. I uvedené svědčí o překročení mezí pro možné užití § 66 odst. 1 písm. b) s.ř., tj. pro seznání žádosti jako zjevně právně nepřípustné.

27. Užití ustanovení § 66 s.ř. namísto meritorního posouzení představovalo takový nedostatek, který již nemohl nahradit ani žalovaný, který se k odvolacím námitkám v zásadě (z materiálního hlediska) na 11 stranách již v podstatě meritornímu přezkumu výrazně přiblížil. Žalovaný naopak důkladností a rozsáhlostí napadeného rozhodnutí potvrdil nutnost meritorního přezkumu, který prvostupňový orgán neučinil, čímž se dopustil závažné procesní vady dle ustanovení § 76 odst. 1 písm. c) s.ř.s., již nebylo možné napravit v odvolacím řízení, měl–li být dodržen požadavek dvojinstančnosti správního řízení.

28. K námitce týkající se zásahu do práva na rodinný a soukromý život se soud nemohl vyjádřit, neboť by tím do značné míry předjímal meritorní posouzení, jež provedou správní orgány v novém řízení, tj. v zásadě meritorním přezkumem nemeritorního rozhodnutí nahrazoval činnost správních orgánů. Totéž lze říci o námitce, že žalobce nepobýval na území přechodně.

29. Vyjádřit se soud mohl k námitkám protiústavnosti právní úpravy a porušení zásady retroaktivity, neboť se jedná o obecné posouzení, z velké části nezávislé na konkrétních skutkových okolnostech, které by měly být primárně zhodnoceny správními orgány. Soud uvedené námitky důvodnými neshledal.

30. Nemožnost zrušit pravomocné správní vyhoštění (již po proběhlém soudním přezkumu, resp. po marném uplynutí lhůty k podání žaloby) u některých skupin osob nelze považovat za protiústavní. Cizinci nemají subjektivní právo na pobyt v České republice (k tomu lze odkázat např. na nálezy Ústavního soudu ze dne 27. 11. 2018, sp. zn.: Pl. ÚS 41/17, a ze dne 9. 12. 2008, sp. zn.: Pl. ÚS 26/07). Výjimečné případy lze řešit upřednostněním mezinárodních závazků České republiky (např. čl. 8 Úmluvy), možný protiústavní výsledek v marginálním počtu konkrétních případů nezakládá obecnou protiústavnost celého ustanovení. Navíc případný rozpor s právem na soukromý a rodinný život je možné překlenout ustanovením § 122 odst. 1 z.p.c., podle nějž lze cizinci umožnit vstup na území i v době zákazu vstupu, pokud by jinak došlo k nepřiměřenému zásahu do soukromého a rodinného života. Ustanovení § 120a odst. 2 z.p.c. je potom vyjádřením principu non–refoulement; pokud by se po právní moci rozhodnutí o správním vyhoštění změnila situace natolik, že by cizinci po návratu do vlasti hrozilo zacházení v rozporu s čl. 3 Úmluvy, byla by zrušena vykonatelnost správního vyhoštění. Ani upřednostnění některých skupin rodinných příslušníků před jinými nenaplňuje protiústavní diskriminaci, ustanovení § 15a odst. 1 z.p.c., které se uplatní i v řízení dle § 122 odst. 6 a 7 z.p.c., zohledňuje ty nejbližší rodinné vazby (mezi manželi, rodiči a dětmi), není protiústavní, pokud jsou tyto zcela nejbližší vazby privilegovány před jinými (např. právě druh a družka).

31. Ohledně retroaktivity užitých právních norem se soud ztotožňuje s žalovaným, k žádné retroaktivitě nedošlo, není podstatné, kdy žalobci začali rozvíjet svůj společný život, ale zásadní je podání návrhu dle ustanovení § 122 odst. 6 a 7 z.p.c., který byl podán až po novele zákona, v čemž není mezi účastníky sporu. Žádost o zrušení rozhodnutí o správním vyhoštění pro podstatnou změnu situace sice určitým způsobem na řízení o správním vyhoštění navazuje, avšak v podstatné míře se jedná o nové, autonomní řízení. Není důvod, aby se na nové řízení vztahovaly neúčinné právní předpisy, které již v době zahájení tohoto řízení neplatily. Nejedná se o právní přístup známý např. z veřejného deliktního práva, kde je rozhodnou právní úprava účinná v době spáchání deliktu; ostatně samotné správní vyhoštění nemá charakter trestu, ale jde toliko o opatření, jímž se zajišťuje, aby se na území České republiky (a v současnosti již celé EU) nezdržovaly osoby, které k tomu nemají potřebné oprávnění.

32. Ze všech výše uvedených důvodů soud na základě ustanovení § 76 odst. 1 písm. c) s.ř.s. žalobou napadené rozhodnutí zrušil a vrátil věc žalovanému k dalšímu řízení. Soud rovněž přistoupil k aplikaci ustanovení § 78 odst. 3 s.ř.s. a zrušil i prvoinstanční rozhodnutí, poněvadž zásadní nedostatky vykazovalo již řízení před orgánem prvního stupně (procesní místo meritorního posouzení) a žalobci takový postup navrhovali.

33. V novém řízení správní orgány věc znovu posoudí a následně vydají meritorní rozhodnutí. Podle ustanovení § 78 odst. 5 SŘS je správní orgán tímto právním názorem Městského soudu v Praze vázán.

34. O nákladech řízení soud rozhodl dle ustanovení § 60 odst. 1 s.ř.s.; žalobce a) byl ve věci samé úspěšný, proto mu přísluší právo na náhradu účelně vynaložených nákladů řízení proti neúspěšnému žalovanému. Náklady vynaložené žalobcem a) v daném řízení představují náhradu nákladů právního zastoupení spočívající v odměně za 2 úkony právní služby po 3 100 Kč, tedy celkem 6 200 Kč (§ 7, § 9 odst. 4 písm. d), § 11 odst. 1 písm. a), d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., advokátní tarif, tj. převzetí zastoupení a písemné podání k soudu) a náhradě hotových výdajů po 300 Kč za jeden úkon, celkem 600 Kč (§ 13 odst. 4 téže vyhlášky), a dle § 57 odst. 2 s.ř.s. náhradu DPH v sazbě 21 % ve výši 1 428 Kč. Celková výše nákladů řízení žalobce a) tedy činí částku 8 228 Kč. Žalobkyni b) pak žádné náklady nevznikly.

Poučení

I. Vymezení věci II. Obsah žaloby III. Vyjádření žalované IV. Obsah správního spisu V. Hodnocení věci Městským soudem v Praze