22 Af 38/2018 - 43

Rubrum

Krajský soud v Ostravě rozhodl v senátě složeném z předsedkyně senátu JUDr. Moniky Javorové a soudců JUDr. Miroslavy Honusové a JUDr. Martina Láníčka ve věci žalobkyně: Letiště Ostrava, a.s. sídlem 742 51 Mošnov č.p. 401 zastoupená advokátem Mgr. Radimem Struminským sídlem Elišky Krásnohorské 1305/18, 736 01 Havířov proti žalovanému: Ministerstvo financí sídlem Letenská 15, 118 10 Praha 1 o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 4. 9. 2018, č. j. MF-38415/2015/1203-8, ve věci odvodu za porušení rozpočtové kázně takto:

Výrok

I. Rozhodnutí Ministerstva financí ze dne 4. 9. 2018, č. j. MF-38415/2015/1203-8, se zrušuje a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobkyni na náhradě nákladů řízení částku ve výši 15 870 Kč do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku, k rukám zástupce žalobkyně Mgr. Radima Struminského, advokáta se sídlem v Havířově, Elišky Krásnohorské 1305/18.

Odůvodnění

1. V žalobě doručené Krajskému soudu v Ostravě (dále jen „krajský soud“) dne 2. 11. 2018 žalobkyně navrhovala zrušení rozhodnutí žalovaného uvedeného v záhlaví a ve výroku tohoto rozsudku (dále jen „napadené rozhodnutí“). Předmětem správního řízení zakončeného napadeným rozhodnutím bylo rozhodování o odvodu za porušení rozpočtové kázně, který Úřad Regionální rady regionu soudržnosti Moravskoslezsko (dále jen „správní orgán prvního stupně“) uložil žalobkyni zaplatit ve výši 5 133 275 Kč, a to platebním výměrem ze dne 9. 6. 2015, č. j. RRRSM 10134/2015. Napadeným rozhodnutím pak žalovaný změnil (snížil) výši odvodu na částku 4 430 203 Kč. Žalobkyně napadla napadené rozhodnutí v celém rozsahu a v průběhu řízení pak dále navrhla, aby krajský soud zrušil také prvostupňové rozhodnutí.

2. Žalobkyně uplatnila v žalobě proti napadenému rozhodnutí několik námitek, které lze podle jejich obsahu rozdělit do 2 okruhů. První z nich se týká procesních pochybení, která podle žalobkyně měla za následek nezákonné rozhodnutí ve věci. Žalobkyně nejprve poukázala na délku odvolacího řízení, které trvalo déle než tři roky, přičemž žalobkyně byla v rámci odpovědi na urgence ujištěna, že před vydáním rozhodnutím bude seznámena s podklady pro rozhodnutí a bude jí umožněno seznámit se se spisem, což se nestalo. Odvolací řízení přitom bylo doplňováno o celou řadu důkazních prostředků, ze kterých žalovaný učinil zjištění, ke kterým se žalobkyně nemohla vyjádřit. To platí pro nová zjištění ohledně počtu odbavených cestujících podle pramenů z roku 2017. Za zásadní procesní pochybení pak žalobkyně považuje, že správní orgán prvního stupně vycházel z nesprávné představy o vázanosti zprávou o auditu, se kterou se jinak neztotožnil. Sám žalovaný přitom dospěl k závěru, že metodika finančních toků mohla určovat postupy pouze Regionální radě jako řídícímu orgánu, nikoli jejímu úřadu (tj. správnímu orgánu prvního stupně) jakožto správci daně a správní orgán prvního stupně jí tak nebyl vázán, měl si učinit o vlastní úsudek a rozhodnout v souladu se zákonem. Žalobkyně poukázala na to, že kdyby správní orgán prvního stupně vycházel z názoru, že zprávou o auditu vázán není, prvostupňové rozhodnutí by ani nemohlo být vydáno. Žalovaný tak měl prvostupňové rozhodnutí zrušit. Podle žalobkyně došlo postupem správních orgánů k porušení zásady dvojinstančnosti řízení, neboť správní orgán prvního stupně nikdy nerozhodoval na základě svých vlastních úvah. Žalobkyně dále v rámci procesního žalobního bodu namítla nepřezkoumatelnost prvostupňového rozhodnutí, jehož odůvodnění neobsahovalo v podstatě žádnou konkrétní argumentaci, proč je odvod ukládán, naopak z něj vyplývalo, že žádný odvod správně ukládán být neměl. Stejně tak nelze hovořit o předvídatelnosti v postupu správních orgánů, ani o šetření práv žalobkyně.

3. Druhá část žalobních námitek se již vztahovala k věcnému posouzení odpovědnosti žalobkyně za porušení rozpočtové kázně. Její nosnou argumentací je nesouhlas se způsobem, jakým žalovaný posoudil obsah zadávací dokumentace, konkrétně technický kvalifikační předpoklad pro dodavatele jednotlivých částí zakázky, ve kterém se vyžadovaly zkušenosti s dodáním pro letiště s počtem odbavených cestujících minimálně 300 000 ročně. Žalobkyně zdůraznila, že údaj o počtu cestujících je objektivním kritériem vypovídajícím o zatížení civilního letiště, které je provozováno zadavatelem a jde o kritérium, z něhož vyplývají podmínky provozu, údržby a zajištění samotného chodu letiště. Žalobkyně sledovala to, aby uchazeč měl zkušenosti s plněním pro letiště se srovnatelným zatížením. Podle žalobkyně je podstatné, že počet cestujících na jím provozovaném letišti v jednotlivých letech vždy velice blízko osciloval kolem zmíněné hranice a tuto považuje za naprosto přiměřenou a logickou. Žalobkyně popřela, že by šlo o nepřiměřenost kvalifikačních předpokladů ve vztahu k veřejné zakázce nebo o diskriminaci. Žalobkyně uvedla, že se pouze obávala, že by mohla obdržet nabídku od uchazeče, který nemá potřebné technické zkušenosti s dodávkami požadovaných zařízení pro srovnatelně vytížená civilní letiště. Žalobkyně rovněž poukázala na to, že nebyly podány námitky proti zadávacím podmínkám ani proti rozhodnutí o výběru nejvyšší nabídky, stejně tak nebyla podána žádná žádost o dodatečné informace podle § 49 zákona číslo 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, účinného do 30. 9. 2016 (dále jen „zákon o veřejných zakázkách“). Dále zdůraznila, že ani Úřad pro ochranu hospodářské soutěže neshledal žádné porušení zákona. V závěru žaloby poukázala žalobkyně na zcela nejasnou argumentaci žalovaného ohledně výpočtu výše odvodu na straně 12 odůvodnění napadeného rozhodnutí, kdy součty jednotlivých položek neodpovídají výsledné částce odvodu 4 430 203 Kč.

4. Žalovaný navrhl zamítnutí žaloby. K procesním námitkám předně poukázal na § 116 zákona č. 280/2009 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „daňový řád“) upravující možné výroky rozhodnutí odvolacího správního orgánu v daňových věcech s tím, že pokud by prvostupňové rozhodnutí zrušil, musel by podle § 116 odst. 1 písm. b) daňového řádu řízení zastavit, což s ohledem na závažnost auditní zprávy nemohl. Dále uvedl, že žalobkyně byla o možnosti nahlížet do spisu poučena dvakrát, a to v dopise ze dne 21. 8. 2015 a v odpovědi na urgenci ze dne 1. 6. 2018, ale svého práva nevyužila. Žalovaný dále uvedl, že jeho auditní orgán a odbor „Financování územních rozpočtů“ jsou na sobě nezávislé a pojí je až osoba ministryně. Podle žalovaného tak k porušení zásady dvojinstančnosti nedošlo. Ohledně věcných námitek pak žalovaný zcela odkázal na napadené rozhodnutí s tím, že ve výběrovém řízení došlo k užití nezákonného a diskriminačního technického kvalifikačního kritéria. Podle žalovaného měla kvalita poptávaných zařízení vycházet z jejich technických parametrů a nikoliv z místa jejich použití.

5. Ze správního spisu krajský soud zjistil, že žalobkyně uzavřela dne 23. 3. 2011 s Regionální radou regionu soudržnosti Moravskoslezsko smlouvu o poskytnutí dotace z rozpočtu regionální rady (dále jen „smlouva o dotaci“). Předmětem smlouvy o dotaci bylo poskytnutí účelové dotace žalobkyni na projekt s názvem „Stroje a zařízení II“, reg. číslo projektu CZ.1.10/1.2.00/04.00779, a to konkrétně na pořízení nové techniky a technologie pro zajištění provozu a bezpečnosti na Letišti Leoše Janáčka v Mošnově, které žalobkyně provozuje. Podíl dotace na celkových způsobilých výdajích projektu činil 70%, nejvýše 268 401 000 Kč. Maximální výše dotace byla dodatkem číslo 2 změněna na 248 601 502,80 Kč. Podle článku 8.1 smlouvy byl příjemce dotace povinen při realizaci projektu postupovat v souladu se zákonem o veřejných zakázkách.

6. Postup žalobkyně prověřoval auditní orgán žalovaného, který své závěry shrnul ve „Zprávě o auditu operace“ č. j. MF-11127/2014/52. V závěru identifikoval celkem 7 zjištění (pochybení), které se týkaly dodávky 1) zimního zametače JETSWEEPER, 2) sněhové frézy, 3) nakladače highloader, 4) samohybného pásového nakladače, 5) vlečných schodů, 6) highloader a 7) tažných traktorů na zavazadlové, paletovací a kontejnerové vozíky. Ve vztahu k prvním 5 zjištěním bylo konstatováno porušení § 6 zákona o veřejných zakázkách spočívající ve stanovení nepřiměřeného technického kvalifikačního předpokladu a tím ke skryté diskriminaci potencionálních uchazečů. Konkrétně se mělo jednat o to, že žalobkyně stanovila v případě prvních 5 sporných dodávek jako kvalifikační předpoklad určitý počet předchozích dodávek obdobného charakteru a rozsahu, kterým se rozumí dodávka pro letiště s počtem odbavených cestujících minimálně 300 000 ročně. Ve zbývajících 2 případech měla pochybení spočívat ve vadně stanovené váze hodnotících subkritérií. U uvedených 7 zjištění konstatoval auditní orgán výši nezpůsobilých výdajů v sazbě 5 % z hodnoty dotčené zakázky, tj. u zimního zametače JETSWEEPER ve výši 2 242 500 Kč (z částky 44 850 000 Kč), u sněhové frézy ve výši 887 500 Kč (z částky 17 750 000 Kč), u nakladače/highloader ve výši 918 500 Kč (z částky 18 370 000), u samohybného pásového nakladače na zavazadla ve výši 2 230 000 Kč (z částky 44 600 000 Kč), u vlečných schodů do 3,8 m ve výši 50 375 Kč (z částky 1 007 500 Kč), u highloaders ve výši 918 500 Kč (z částky 18 370 000 Kč) a u tažných traktorů na zavazadlové, paletovací a kontejnerové vozíky ve výši 154 013,30 Kč (z částky 2 900 266 Kč).

7. Ve vztahu k samotnému provádění veřejné zakázky se ve správním spise nenacházejí žádné doklady, nicméně níže uvedené skutkové závěry správních orgánů nebyly v rámci žalobních bodů napadeny, proto z nich krajský soud vychází, aniž by je bylo nutno prověřovat z obsahu příslušných listin. Konkrétně krajský soud vychází ze závěru, že v zadávací dokumentaci byly u 5 sporných dodávek, o které v tomto soudním přezkumu jde, stanoveny technické kvalifikační předpoklady spočívající: 1) v případě dodávky zimního zametače JETSWEEPER v dodávce „min. 5 ks zametačů pro přistávací dráhy pro min. 3 letiště s počtem odbavených cestujících min. 300 tis./ročně, ve finančním rozsahu min. 50 mil. Kč bez DPH v součtu za uvedené dodávky…“, 2) v případě dodávky sněhové frézy v dodávce „sněhové frézy pro letiště s počtem odbavených cestujících min. 300 tis./ročně, ve finančním rozsahu min. 8 mil. Kč bez DPH v součtu za uvedenou dodávku“, 3) v případě dodávky nakladače/highloader v dodávce „min. 5 ks pásových nakladačů/highloaders pro letadla pro letiště s počtem odbavených cestujících min. 300 tis./ročně, ve finančním rozsahu min. 40 mil. Kč bez DPH v součtu za uvedené dodávky“, 4) v případě dodávky samohybného pásového nakladače na zavazadla II v dodávce „min. 20 ks (v součtu za uvedené dodávky) pásových nakladačů pro nakládání zavazadel do letadel pro letiště s počtem odbavených cestujících min. 300 tis./ročně, ve finančním rozsahu min. 85 mil. Kč bez DPH v součtu za uvedené dodávky…“ a 5) v případě dodávky vlečných schodů do 3,8 metrů výšky v dodávce „vlečných nástupních schodů pro letadla se zdvihem min. do 3,8 m a/nebo možností spuštění do 1,8 m s pomocným pohonem pro letiště s počtem odbavených cestujících min. 300 tis./ročně, ve finančním rozsahu min. 10 mil. Kč bez DPH v součtu za uvedené dodávky“.

8. Ze správního spisu se dále podává, že přípisem ze dne 13. 1. 2015 vyzval správní orgán prvního stupně žalobkyni s odkazem na výsledky auditu provedeného auditním orgánem žalovaného k vrácení nezpůsobilých výdajů vynaložených v souvislosti s projektem, a to v celkové výši 5 133 275 Kč ve lhůtě 90 kalendářních dnů od doručení výzvy. Důvodem byl závěr o porušení smlouvy o dotaci, který vyplývá z příslušného auditu. V podrobnostech odkázal správní orgán prvního stupně na zjištění číslo 1 až 7 auditní zprávy a konkrétní výpočet odvodu pak byl uveden v příloze výzvy. Výzva obsahovala upozornění, že pokud jí žalobkyně nevyhoví, bude se jednat o porušení rozpočtové kázně podle § 22 rozpočtových pravidel územních rozpočtů. Správní orgán prvního stupně vydal dne 12. 6. 2015 rozhodnutí, kterým uložil žalobkyni povinnost odvodu neoprávněně zadržených peněžních prostředků ve výši 5 133 275 Kč podle § 22 odst. 1 a 3 zákona číslo 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „rozpočtová pravidla územních rozpočtů“), poskytnutých žalobkyni na základě smlouvy o dotaci. Správní orgán prvního stupně poukázal na výsledky auditu, a přestože se s jeho závěry neztotožnil, je podle něj nutno považovat výdaje za nezpůsobilé, neboť má za to, že je jeho povinností podle příslušné metodiky nezpůsobilé výdaje vymáhat. Proti prvostupňovému rozhodnutí podala žalobkyně odvolání. O odvolání žalobkyně rozhodl žalovaný napadeným rozhodnutím tak, že výši odvodu za porušení rozpočtové kázně snížil na částku 4 430 203 Kč. Podle odůvodnění napadeného rozhodnutí měla žalobkyně porušit smlouvu o poskytnutí dotace tím, že v rámci veřejných zakázek „Letiště Leoše Janáčka Ostrava, Stroje a zařízení II – Highloaders“ a „Letiště Leoše Janáčka Ostrava, Stroje a zařízení II – Tažné traktory na zavazadlové, paletovací a kontejnerové vozíky“ postupovala v rozporu s Metodickým pokynem pro zadávání veřejných zakázek a se zákonem o veřejných zakázkách. Podle žalovaného porušila žalobkyně zákon o veřejných zakázkách u těch zakázek, u nichž bylo stanoveno technické kvalifikační kritérium minimálního počtu odbavených cestujících 300 tisíc za rok. Žalovaný vyslovil souhlas se závěrem uvedeným v auditní zprávě, že při výběrovém řízení, jehož předmětem bylo dodání zimního zametače JETSWEEPER, bylo stanoveno technické kvalifikační kritérium tak, že v jeho důsledku mohlo dojít ke skryté diskriminaci potencionálních uchazečů, protože vzhledem k předmětu veřejné zakázky není technický kvalifikační předpoklad spočívající v předchozí dodávce zametačů pro 3 letiště s minimálním počtem odbavených cestujících 300 tis. Kč ročně adekvátní a relevantní. Pro splnění dodávky je podle odůvodnění napadeného rozhodnutí rozhodující zkušenost s obdobnou dodávkou a kapacita, resp. technická specifikace dodávaného zametače s ohledem na celkovou odklízenou plochu, nikoliv minimální počet odbavených cestujících na 3 letištích. Údaj o počtu odbavených cestujících nevypovídá o kvalitě a vlastnostech požadovaného výrobku. Zimní zametač je navíc využíván pouze v zimním období, kdy bývá počet odbavených cestujících na letišti Ostrava mnohem nižší než v létě (v zimním období není provozována většina letů do přímořských prázdninových destinací). Žalovaný dodal, že zjistil z pramenů ze dne 17. 2. 2017, dostupných na internetových stránkách, že počet odbavených cestujících na Letišti Ostrava v letech 2009 až 2016 převýšil počet 300 000 pouze v roce 2009 (307 130) a v roce 2015 (308 933). Požadovanému kritériu tak mohla v České republice v době zadání zakázky vyhovět pouze dodávka pro letiště v Brně a v Praze a předmětné zakázky se nemohl zúčastnit ani žádný z předchozích dodavatelů žalobkyně, pokud by neprokázal, že v posledních třech letech dodával poptávaná zařízení na tři větší letiště. Obdobně lze toto kritérium hodnotit i u dalších zakázek, a to u zakázky na dodávku sněhové frézy, u níž by měla být hlavním kritériem její kapacita nebo požadavek na minimální počet hodin provozu, nikoliv počet odbavených cestujících. U zakázky na dodávku pásového nakladače - highloaders a u zakázky na dodávku samohybného pásového nakladače na zavazadla by byl adekvátním kritériem např. výkon a rychlost nakladačů. Podle žalovaného nelze souhlasit s názorem, že identické zařízení bude fungovat jinak na letišti s nižším počtem odbavených pasažérů než na letišti s vyšším počtem cestujících. Takto stanovený požadavek tak podle žalovaného neumožnil účast v zadávacím řízení dodavatelům, kteří měli zkušenost s dodávkou techniky letišti s nižším počtem odbavených cestujících (případně uchazečů, kteří dodali zimní zametače pouze na jedno či dvě letiště, byť by šlo o letiště nesrovnatelně větší než je letiště v Ostravě), což lze považovat za porušení zásady zákazu diskriminace. Žalovaný uzavřel, že vymezení minimální úrovně technického kvalifikačního předpokladu minimálním počtem odbavených cestujících, který neměl vztah k předmětu zakázky, místo požadavku na kapacitu a výkon tak představuje porušení § 6 zákona o veřejných zakázkách, a to skrytou diskriminaci uchazečů, kteří splňují všechny zadavatelovy požadavky s výjimkou dodávek pro velká letiště. Taktéž výpočet odvodu za porušení rozpočtové kázně odpovídající sazbě 5 % z hodnoty (t. j. 6 328 875 Kč), korigovanou poměrem odpovídajícím podílu dotace na celkových výdajích projektu (tj. 70 %, což činí 4 430 213 Kč), shledal žalovaný jako odpovídající nižší závažnosti pochybení. Oproti tomu žalovaný nepovažoval za důvodné závěry auditní zprávy ve vztahu k nesprávně nastaveným hodnotícím kritériím (dílčí pochybení číslo 6 a 7) a o část připadající na tato pochybení výši odvodu snížil.

9. Krajský soud ověřil, že žaloba byla podána včas, po vyčerpání řádných opravných prostředků, osobou k tomu oprávněnou a splňuje všechny formální náležitosti na ni kladené. Jde tedy o žalobu věcně projednatelnou. Krajský soud následně posoudil žalobu v rozsahu řádně a včas uplatněných žalobních bodů, přičemž vycházel ze skutkového a právního stavu ke dni vydání žalobou napadeného rozhodnutí podle § 75 odst. 1 a 2 zákona číslo 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). K projednání věci nařídil krajský soud ústní jednání, kterého se zúčastnil zástupce žalobkyně a pověřený zaměstnanec žalovaného. Oba při jednání setrvali na svých stanoviscích.

10. Jak již krajský soud uvedl výše, žalobkyně namítala jednak procesní pochybení správních orgánů a jednak věcnou nesprávnost napadeného rozhodnutí.

11. Ve vztahu k procesním námitkám se krajský soud ztotožňuje se žalobkyní potud, že prvostupňové rozhodnutí je naprosto nepřezkoumatelné, což však samo o sobě nemohlo být důvodem pro jeho zrušení v odvolacím řízení žalovaným. Daňový řád, podle kterého správní orgány v přezkoumávaném správním řízení postupovaly (srov. § 22 odst. 15 rozpočtových pravidel územních rozpočtů), totiž na rozdíl od správního řádu (zákona číslo 500/2004 Sb.) nezná možnost zrušení prvostupňového rozhodnutí v odvolacím řízení a vrácení věci k novému projednání prvostupňovému správnímu orgánu (srov. § 116 daňového řádu). Rozhodnutím o odvolání daňové řízení končí, bez ohledu na to, o jaké rozhodnutí se jedná. Z toho mimo jiné plyne, že ve vztahu k pochybením prvostupňového správce daně má podle daňového řádu odvolací daňové řízení nejen povahu přezkumnou, ale i nápravnou, což znamená, že v odvolacím daňovém řízení mohou být odstraněny a napraveny téměř veškeré procesní vady a odvolací orgán je oprávněn ke všem úkonům, jimiž je oprávněn zjišťovat skutkový stav věci správní orgán prvního stupně. Za situace, kdy žalovaný dospěl k závěru, že alespoň zčásti byly splněny podmínky pro vznik odpovědnosti žalobkyně za porušení rozpočtové kázně, tak ani neměl jinou možnost, než bez ohledu na závažnost procesních vad prvostupňového řízení odvolání posoudit a věcně o něm rozhodnout. K porušení zásady dvojinstančnosti tak, jak ji pojímá daňový řád, proto nedošlo. Porušení této zásady nemohla založit ani skutečnost, že jedním z podkladů pro rozhodnutí byla také auditní zpráva jednoho z orgánů žalovaného. Jednak z žádného zákonného ustanovení vskutku nevyplývá, že by se jednalo o podklad závazný (žalovaný se s ním ostatně v části neztotožnil) a správní orgány jsou povinny ji hodnotit postupem podle § 8 odst. 1 daňového řádu. Navíc v oblasti veřejné zprávy není žádnou výjimkou, že dotčené orgány příslušného úřadu vydávají stanoviska a připomínky, které tvoří podklady pro rozhodnutí totožného správního orgánu nebo i jim podřízeného. Pokud jde o napadené rozhodnutí, takto již považuje krajský soud za přezkoumatelné a odůvodněné způsobem, který krajskému soudu umožňuje jeho věcný přezkum v mezích uplatněných žalobních bodů. Nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí nemohl založit ani způsob výpočtu výše odvodu na straně 12 napadeného rozhodnutí. Je pravdou, že součet jednotlivých zde uvedených dílčích položek (týkajících se prvních 5 zjištění) činí celkem 7 671 375 Kč a nikoliv částku 6 328 875 Kč (ze které po snížení poměrem odpovídajícím podílu dotace vychází výsledných 4 430 213 Kč), současně je však zřejmé, že v případě zakázky na dodání sněžné frézy došlo pouze k písařské chybě, kdy místo částky nezpůsobilých výdajů ve výši 887 500 Kč připadající na tuto část zakázky, ze které vycházel správce daně, je nesprávně uvedeno 2 230 000 Kč. Z obsahu napadeného rozhodnutí vyplývá, že pokud jde o výši odvodu, tak žalovaný v případě prvních 5 zjištění vyšel zcela ze závěrů prvostupňového správce daně, resp. z předcházející auditní zprávy a nebylo jeho záměrem provést v této části jakékoliv změny.

12. Krajský soud se následně zabýval věcnými důvody, pro které byla žalobkyni uložena odvodová povinnost za porušení rozpočtové kázně. Krajský soud předně uvádí, že správní orgány příslušné k rozhodování podle rozpočtových pravidel územních rozpočtů jsou pro účely posuzování, zda došlo k porušení rozpočtové kázně, oprávněny provést komplexní posouzení dodržení dotačních podmínek, včetně dodržení postupu podle zákona o veřejných zakázkách (je-li dodržení takového postup součástí dotačních podmínek), a to bez ohledu na to, zda a jakým způsobem se k případnému porušení zákona o veřejných zakázkách vyjádřil Úřad pro ochranu hospodářské soutěže. Jinak řečeno, i v případě, že tento úřad dospěl k závěru, že nedošlo k porušení zákona o veřejných zakázkách, nebrání tomu, aby posuzované jednání bylo kvalifikováno jako porušení rozpočtové kázně (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 9. 2017, č. j. 6 Afs 281/2016 – 86, na který správně odkazoval žalovaný; veškerá rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, na která je v tomto rozsudku odkazováno, jsou dostupná na stránkách www.nssoud.cz). V této části proto shledal krajský soud námitky žalobkyně jako nedůvodné.

13. Žalovaný tak byl oprávněn provést posouzení porušení zákona o veřejných zakázkách pro účely rozhodování o odvodu za porušení rozpočtové kázně autonomně a nezávisle na závěrech Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, což však nic nemění na tom, že pokud by žalovaný dospěl ve shodné otázce k odlišnému závěru než příslušný úřad, měl by se s tím v odůvodnění rozhodnutí vypořádat. Žalovaný na straně 11 napadeného rozhodnutí konstatoval, že žalobkyně porušila zákon o veřejných zakázkách v těch případech, u nichž bylo stanoveno technické kvalifikační kritérium minimálního počtu odbavených cestujících 300 tisíc za rok. Nebylo sporné, že zadávací dokumentace u všech 5 sporných dodávek v rámci technických kvalifikačních předpokladů požadavek na předchozí dodávky pro letiště s počtem odbavených cestujících minimálně 300 tisíc ročně obsahovala. Žalovaný vyslovil úvahu, že kvalita poptávaných zařízení měla vycházet z jejich technických parametrů a nikoliv z místa jejich použití. Podle žalovaného nelze souhlasit s názorem, že identické zařízení bude fungovat jinak na letišti s nižším počtem odbavených pasažérů než na letišti s vyšším počtem cestujících. Současně u některých dodávek uvedl jiná kritéria, která by považoval za adekvátní (např. u sněhové frézy její kapacita a minimální počet hodin provozu, u nakladačů jejich rychlost a výkon). V postupu žalobkyně shledal žalovaný porušení § 6 zákona o veřejných zakázkách, a to konkrétně zásady zákazu diskriminace, neboť žalobkyně nastavením kvalifikačních požadavků neumožnila účast v zadávacím řízení dodavatelům, kteří měli zkušenosti s dodávkou letištní techniky pro letiště s nižším počtem odbavených cestujících, v případě zimního zametače (požadující dodávku pro tři letiště) i uchazečů, kteří dodali zametače pouze na 1 či 2 letiště. S uvedeným závěrem krajský soud nesouhlasí.

14. Smysl a účel zákonného zákazu diskriminace při zadávání veřejných zakázek, který byl vyjádřen v § 6 tehdy účinného zákona o veřejných zakázkách v relevantním znění, spočívá zejména v zajištění hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti nakládání s veřejnými prostředky. Zákon tohoto cíle dosahuje především vytvářením podmínek pro to, aby smlouvy, jejichž plnění je hrazeno z veřejných prostředků, byly zadavateli uzavírány při zajištění hospodářské soutěže a konkurenčního prostředí mezi dodavateli. V rozsudku ze dne 5. 6. 2008, č. j. 1 Afs 20/2008 – 152, však Nejvyšší správní soud výslovně uvedl, že „není možné požadovat po zadavatelích, aby jimi vyžadované kvalifikační předpoklady měly na všechny potencionální uchazeče stejné dopady. Takovýto požadavek by ostatně nebyl ani reálně možný a byl by v rozporu se smyslem kvalifikačních předpokladů, kterým je zajistit právě to, aby nabídku podali pouze uchazeči způsobilí ke splnění veřejné zakázky. Odvrácenou stranou stanovení kvalifikačních předpokladů je tedy selekce těch uchazečů, kteří ke splnění veřejné zakázky způsobilí nejsou, přičemž o takovéto (legitimními ekonomickými zájmy podložené) selekci nelze v žádném případě hovořit jako o skryté diskriminaci.“ Tamtéž Nejvyšší správní soud dále uvedl, že „shledání skryté diskriminace je přípustné tam, kde kvalifikační předpoklady jsou vskutku excesivní a jasně vybočují z oprávněných potřeb dané zakázky“. Takovou diskriminační povahu předmětných technických kvalifikačních předpokladů krajský soud v přezkoumávané věci neshledal. Žalobkyně se proti závěrům správních orgánů, potažmo auditního orgánu žalovaného, bránila od počátku tím, že údaj o počtu cestujících je objektivním kritériem vypovídajícím o zatížení civilního letiště a jedná se o kritérium, z něhož vyplývají podmínky provozu, údržby a zajištění samotného chodu letiště. Také podle přesvědčení krajského soudu kritérium spočívající ve zkušenostech uchazečů o zakázku s dodáním požadovaných zařízení pro letiště s minimálně stejným počtem odbavených cestujících jako v případě žalobkyně (nebylo sporné, že počet odbavených cestujících na letišti provozovaném žalobkyni v letech 2009 – 2016 osciloval kolem příslušného počtu, byť jej překročil pouze dvakrát – viz strana 11 napadeného rozhodnutí) nepochybně ve všech případech souvisí s předměty veřejné zakázky a krajský soud takový požadavek považuje za legitimní. Jistě lze polemizovat o tom, zda by v případě některých dodávek nebylo vhodnější určit jiné kritérium, ani v jednom případě však krajský soud neshledal, že by kvalifikační kritéria nastavená žalobkyní byla jakkoliv excesivní a vybočovala z oprávněných potřeb zakázky. Krajský soud nemá pochybnosti o tom, že využití požadovaného zimního zametače, sněhové frézy, vysokozdvižného nakladače highloader, samohybného pásového nakladače na zavazadla a vlečných nástupních schodů přímo souvisí s vlastním provozem letiště a zkušenost s dodávkami pro minimálně shodně kapacitně vytížené letiště patří podle přesvědčení krajského soudu mezi kritéria, která lze při jejich výběru akceptovat. Závěr žalovaného o porušení § 6 zákona o veřejných zakázkách žalobkyní v případě nastavení technických kvalifikačních předpokladů proto nepovažuje krajský soud za správný, pročež neobstojí jeho závěr o porušení rozpočtové kázně a o uložení odvodu, což má za následek nezákonnost napadeného rozhodnutí.

15. Z výše uvedeného důvodu krajský soud napadené rozhodnutí pro jeho nezákonnost podle § 78 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc vrátil žalovanému podle § 78 odst. 4 s. ř. s. k dalšímu řízení, ve kterém je žalovaný vázán právními názory krajského soudu vyslovenými v tomto rozsudku (§ 78 odst. 5 s. ř. s.).

16. Oproti tomu krajský soud nevyhověl návrhu žalobkyně a nepřistoupil k postupu podle § 78 odst. 3 s. ř. s., tj. ke zrušení prvostupňového rozhodnutí. Jednak platí, že domáhat se zrušení rozhodnutí správního orgánu nižšího stupně, které předcházelo napadenému rozhodnutí, není procesním právem žalobkyně, přičemž pokud soud takovému návrhu nevyhoví, žádný zvláštní výrok o tom ani nevydává (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 8. 2007, č. j. 1 As 60/2006 – 106). K tomu krajský soud dodává, že i pro správní soudy platí shora uvedená omezení daná daňovým řádem pro odvolací daňové řízení a správní soud zásadně nemůže dostat správní orgán prvního stupně do jiné situace než odvolací daňový orgán. K rušení prvostupňových rozhodnutí vydaných podle daňového řádu ze strany správních soudů proto dochází pouze výjimečně, a to výhradně tam, kde již daňové řízení nemá podle závěru správního soudu dále pokračovat (např. z důvodu prekluze). Pro takový postup krajský soud neshledal důvody a ponechal na žalovaném, aby v intencích závazného právního názoru krajského soudu o odvolání žalobkyně znovu rozhodl. V daném případě by navíc zrušení prvostupňového platebního výměru bránila skutečnost, že platební výměr byl postaven na jiných skutečnostech, než napadené rozhodnutí (správce daně věc řešil jako neoprávněné zadržování peněžních prostředků podle § 22 odst. 3 rozpočtových pravidel územních rozpočtů, zatímco žalovaný jako neoprávněné použití finančních prostředků podle § 22 odst. 2 téhož zákona) a rozhodoval také o odvodu za porušení rozpočtové kázně v části, která nebyla předmětem soudního přezkumu (šesté a sedmé zjištění uvedené v auditní zprávě týkající se hodnotících kritérií). Důvody, pro které krajský soud zrušil napadené rozhodnutí, tak nemohly v celém rozsahu dopadnout na prvostupňový platební výměr. Stejně tak krajský soud neshledal jinou možnost, než zrušit napadené rozhodnutí jako celek, tj. i v části, ve které bylo odvolání žalobkyně materiálně vyhověno. Judikatura Nejvyššího správního soudu připouští možnost rozdílného rozhodování o jednom rozhodnutí pouze v případě, že se skládá ze dvou či více výroků, které obstojí z hlediska testu oddělitelnosti, kdy po oddělení jedné části rozhodnutí od jeho zbytku se nestane nezrušená část rozhodnutí (rozhodnutí ve formálním smyslu) nezákonnou, nelogickou nebo vyprázdněnou (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 7. 2008, č. j. 2 As 45/2008 – 60, rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 2. 2017, č. j. 5 Azs 12/2017 - 25). V přezkoumávané věci rozhodl žalovaný jedním výrokem o snížení výše odvodu, a to způsobem, který krajskému soudu neumožňoval jakékoliv dělení jeho výroku tak, aby zbývající nezrušená část dávala smysl a srozumitelně vyjadřovala, jak bylo o odvolání žalobkyně rozhodnuto.

17. O náhradě nákladů řízení rozhodl krajský soud podle § 60 odst. 1 s. ř. s. a právo na náhradu nákladů řízení přiznal žalobkyni, jejíž žalobě vyhověl. Náklady řízení žalobkyně sestávají ze zaplaceného soudního poplatku za podání žaloby ve výši 3 000 Kč a z nákladů právního zastoupení, jejichž náhradu krajský soud žalobkyni přiznal podle vyhlášky číslo 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „advokátní tarif“). Konkrétně krajský soud přiznal žalobkyni v rámci přísudku náhradu odměny advokáta za 3 úkony právní služby (převzetí a příprava zastoupení, sepis žaloby a účast u jednání) po 3 100 Kč podle § 7 bodu 5 ve spojení s § 9 odst. 4 písm. d) advokátního tarifu (celkem 9 300 Kč), náhradu jeho hotových výdajů v paušální výši 900 Kč podle § 13 odst. 4 advokátního tarifu, náhradu promeškaného času stráveného cestou zástupce žalobkyně k ústnímu jednání z jeho sídla ke krajskému soudu a zpět v rozsahu 2 půlhodin po 100 Kč podle § 14 odst. 1 písm. a) a odst. 3 advokátního tarifu (tj. 200 Kč) a cestovních výdajů v souvislosti s touto cestou při ujetí vzdálenosti 36 km osobním vozidlem se spotřebou pro kombinovaný provoz 7,4 l na 100 km benzínu natural, v cenách dle vyhlášky číslo 333/2018 Sb. (cena benzínu 33,10 Kč za 1 litr benzínu a cena opotřebení 4,10 Kč za 1 ujetý kilometr - celkem 236 Kč) a dále DPH z těchto částek s výjimkou zaplaceného soudního poplatku podle § 57 odst. 2 s. ř. s. ve výši 2 234 Kč. Veškeré uvedené náklady řízení v celkové výši 15 870 Kč shledal krajský soud jako účelně vynaložené žalobkyní za účelem uplatnění jejích práv u soudu a uložil žalovanému povinnost nahradit je procesně úspěšné žalobkyni k rukám jejího zástupce podle § 149 odst. 1 zákona číslo 99/1963 Sb., občanského soudního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „o. s. ř.“), ve spojení s § 64 s. ř. s. Lhůtu k zaplacení přisouzené náhrady nákladů řízení krajský soud prodloužil na 30 dnů od právní moci rozsudku, přičemž přihlédl k odlišnému okamžiku nabytí právní moci rozsudku vydaného ve správním soudnictví oproti rozhodnutím vydaným v občanském soudním řízení.

Poučení