25 A 26/2023 – 34

Rubrum

Krajský soud v Ostravě rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu Mgr. Jiřího Gottwalda a soudců JUDr. Zory Šmolkové a JUDr. Daniela Spratka, Ph.D., ve věci žalobce: Z. Š. zastoupený advokátem Mgr. Davidem Smrčkou sídlem Hvězdova 1716/2b, 140 00 Praha 4 proti žalovanému: Krajský úřad Moravskoslezského kraje sídlem 28. října 117, 702 18 Ostrava o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 15. 3. 2023, č. j. MSK 33459/2023, ve věci žádosti o informace takto:

Výrok

I. Rozhodnutí Krajského úřadu Moravskoslezského kraje ze dne 15. 3. 2023, č. j. MSK 33459/2023 se zrušuje a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci na náhradě nákladů řízení částku 9 800 Kč do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám Mgr. Davida Smrčky, advokáta se sídlem Hvězdova 1716/2, 140 00 Praha 4.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Žalobou doručenou soudu dne 8. 5. 2023 se žalobce domáhal zrušení shora uvedeného rozhodnutí žalovaného, kterým bylo potvrzeno rozhodnutí Magistrátu města Havířova (dále jen „magistrát“) ze dne 10. 2. 2023, č. j. MMH/37134/2023, jímž byla odmítnuta žádost žalobce o informace dle § 15 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím (dále jen „InfZ“) ve spojení s § 2 odst. 3 InfZ. Žalobce v této žádosti požadoval rozhodnutí Krajského úřadu Moravskoslezského kraje ze dne 14. 6. 2022, č. j. MSK 56599/2022 a vyjádření ŘSD ze dne 18. 7. 2022, č. j. MMH/204092/2022. Žalovaný následně doplnil, že důvodem pro odmítnutí žádosti je též ochrana osobních údajů dle § 8a odst. 1 InfZ a šikanózní povaha žádosti.

II. Žaloba

2. Žalobce namítl, že závěry správních orgánů o jeho spojení s účastníkem přestupkového řízení jsou pouze spekulativní. Žalobce četl příběh pana „C.“ na internetovém fóru a zajímal se o výsledek této věci a rozhodovací praxi žalovaného. Tvrzení žalovaného nejsou ničím podložena.

3. Žalobce odmítl tvrzení, že by svou žádostí mínil jakkoli obstruovat či zatěžovat povinné subjekty. Žalobce neznal obsah dokumentů, opětovně se jedná pouze o spekulaci žalovaného. Žalobci je toliko rámcově známo téma požadovaných dokumentů, a je mu známo, jaké informace by měly rámcově obsahovat.

4. K otázce ochrany osobních údajů žalobce konstatoval, že tyto je možno anonymizovat. V opačném případě by mohly soudy odmítat zveřejňovat své rozsudky, neboť ty obsahují informace obdobné. Dle spisových značek lze takto dohledat rozsudky Nejvyššího správního soudu i soudů krajských. I pokud by měl žalovaný pravdu, pak dle ustálené judikatury měl nejprve kontaktovat dotčené osoby a dotázat se, zda souhlasí s poskytnutím požadované informace. Žalobci pak není vůbec zřejmá relevance tohoto argumentu žalovaného ve vztahu k druhému požadovanému dokumentu, který se žalobci jeví, dle informací, kterými disponuje, že jeho souvislost s projednávanou věcí je čistě náhodná, přičemž by měl obsahovat pouze obecné informace o radaru a měření, nikoliv o určitém měření specifického vozidla.

III. Vyjádření žalovaného

5. Žalovaný navrhl zamítnutí žaloby a odkázal na odůvodnění napadeného rozhodnutí. Správní orgány logicky odůvodnily, z jakých důvodů považují žádost o informaci za obstrukční a z jakých skutečností při tom vycházely. Tvrzení žalobce, že svůj postup s nikým nekoordinoval, žalovaný proto neuvěřil. Žalovaný na internetovém fóru nenalezl nic, z čeho by bylo možné seznat, že účastník předmětného řízení o přestupku zde sdílel svůj „příběh“, včetně čísel jednacích jednotlivých dokumentů. Současně již to, že se žalobce odvolává na tento zdroj informací, dále podporuje závěry správních orgánů o obstrukčním charakteru žádosti, neboť se jedná o fórum sdílející podrobné návody k nejrůznějším obstrukcím ve správních řízeních. Žalovaný trvá na závěru, že pokud byly žalobci známy alespoň informace, na základě nichž požadované dokumenty označil a datoval, pak tyto informace nemohl získat jinak než součinností s účastníkem řízení (či jeho zmocněncem), neboť dokumenty nejsou veřejné a úřední osoby jsou vázány povinností mlčenlivosti.

IV. Právní posouzení

6. Krajský soud přezkoumal napadené rozhodnutí v mezích žalobních bodů (§ 75 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů – dále jen „s. ř. s.“), přičemž vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování žalované (§ 75 odst. 1 s. ř. s.) a dospěl k závěru, že žaloba je důvodná. Krajský soud ve věci rozhodl bez jednání v souladu s ustanovením § 51 odst. 1 s. ř. s.

7. Podle čl. 17 odst. 1 Listiny základních práv a svobod je právo na informace zaručeno. Podle čl. 17 odst. 5 Listiny jsou státní orgány a orgány územní samosprávy povinny přiměřeným způsobem poskytovat informace o své činnosti. Právo na informace tedy představuje ústavně zaručené právo, které je navíc zakotveno i na mezinárodní úrovni (čl. 10 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svoboda a čl. 19 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech). Nejedná se o absolutní právo, nýbrž o právo relativní (tzv. kvalifikované), které je možné za určitých okolností omezit, jak vyplývá z čl. 17 odst. 4 Listiny. Podle čl. 4 odst. 2 Listiny ovšem „meze základních práv a svobod mohou být (..) upraveny pouze zákonem.“ Zákonem, který právo na informace legitimně omezuje, je v daném případě zákon o svobodném přístupu k informacím. Ten disponuje širokou škálou prostředků sloužících k ochraně dotčených subjektů (například umožňuje chránit před zpřístupněním osobní údaje, obchodní tajemství, informace ohrožující národní bezpečnost apod.).

8. Pokud se týče námitky vůči závěru žalovaného o šikanózní povaze žádosti, zdejší soud uvádí, že zneužitím práva je „situace, kdy někdo vykoná své subjektivní právo k neodůvodněné újmě někoho jiného nebo společnosti; takovéto chování, jímž se dosahuje výsledku nedovoleného, je jenom zdánlivě dovolené. […] Výkonu práva, který je vlastně jeho zneužitím, […] soud neposkytne ochranu“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 11. 2005, č. j. 1 Afs 107/2004–48, na nějž navázal rozsudek rozšířeného senátu ze dne 16. 10. 2008, č. j. 7 Afs 54/2006–155). Mezi hodnoty materiálního právního státu patří také „odepření ochrany jednání, které práva vědomě a záměrně využívá v rozporu s jeho smyslem a účelem“. Zákaz zneužití práva je v jistém smyslu „ultima ratio, a proto musí být uplatňován nanejvýš restriktivně a za pečlivého poměření s jinými obdobně důležitými principy vlastními právnímu řádu, zejména principem právní jistoty, s nímž se – zcela logicky – nejvíce střetává“ (usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 5. 2010, č. j. 1 As 70/2008–74). Zákaz zneužití práva v oblastech práva veřejného i soukromého v minulosti opakovaně zdůraznil také Ústavní soud, za zneužití práva označil například „jednání, jehož cílem není dosažení účelu a smyslu sledovaného právní normou, nýbrž které je v rozporu s ustálenými dobrými mravy vedeno přímým úmyslem způsobit jinému účastníku újmu či se na jeho úkor obohatit“ (nález ze dne 4. 6. 2014, sp. zn. IV. ÚS 3402/13).

9. Zdejší soud rovněž poukazuje na novelizaci InfZ, provedenou zákonem č. 241/2022 Sb., prostřednictvím které bylo do InfZ s účinností od 1. 1. 2023 vtěleno ustanovení § 11a, dle něhož „povinný subjekt může odmítnout žádost nebo její část do sedmi dnů ode dne jejího přijetí, pokud lze ve vztahu k ní dovodit, že cílem žadatele je způsobit a) nátlak na fyzickou osobu, jíž se týkají požadované informace, pokud nejde o informace dle § 8a odst. 2, nebo b) nepřiměřenou zátěž povinného subjektu; za způsobení nepřiměřené zátěže se považuje také podávání žádostí o informace u většího počtu povinných subjektů bez zjevné obsahové souvislosti požadovaných informací, a to zpravidla v reakci na předcházející postup povinného subjektu vůči žadateli nebo na vztah s fyzickou osobou uvedenou v písmenu a) citovaného ustanovení.“ 10. Podle důvodové zprávy k návrhu novely toto ustanovení napravuje formální deficit, kdy InfZ neobsahoval „výslovné ustanovení, které by povinným subjektům umožnilo odmítat žádosti žadatelů, u nichž lze dovodit zneužití práva na informace, tedy takové jednání, při němž cílem žadatele není získání informace, ale (zpravidla) zatížení povinného subjektu vyřizováním podání a podnětů žadatele, včetně žádostí o informace.“ Návrh proto do zákona „výslovně zavádí možnost odmítnutí žádosti pro dva typické případy zneužití práva na informace (…). Návrh z potencionálních případů zneužití práva na informace specifikuje dva nejtypičtější případy, a to podle dovoditelného účelu podané žádosti. Žádost bude možné odmítnout, zejména jestliže dovoditelným cílem žadatele bude žádostí (žádostmi) působit nátlak na fyzickou osobu, jíž se týkají požadované údaje, nebo nepřiměřenou zátěž povinného subjektu. Návrh tedy není taxativní s tím, že by postihoval veškeré myslitelné případy zneužití práva na informace, ale „vybírá“ pouze dva typické a v praxi se nejčastěji vyskytující případy zneužití práva na informace. (…) Názor povinného subjektu na zneužití práva ze strany žadatele bude muset být v rozhodnutí adekvátně zdůvodněn.“ 11. Žalovaný v nyní projednávané věci sice neodkázal na příslušné ustanovení InfZ, nicméně dospěl k závěru, že žádost žalobce je žádostí šikanózní (tedy je fakticky podána s účelem zneužít právo), neboť žalobce znal čísla jednací dokumentů ze spisu a jejich označení, přičemž z této okolnosti dovodil, že tedy musel znát rovněž jejich obsah. Dále uvedl, že taková žádost nemá žádný jiný účel než zatížit správní orgány jejím vyřizováním.

12. Rozhodnutí je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů, jestliže z jeho odůvodnění není seznatelné, proč správní orgán považuje námitky účastníka za liché, mylné nebo vyvrácené, které skutečnosti vzal za podklad svého rozhodnutí, proč považuje skutečnosti tvrzené účastníkem za nerozhodné, nesprávné nebo jinými řádně provedenými důkazy vyvrácené, podle které právní normy rozhodl a jakými úvahami se řídil při hodnocení důkazů. Nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro nedostatek důvodů musí být vykládána ve svém skutečném smyslu, tj. jako nemožnost přezkoumat určité rozhodnutí pro nemožnost zjistit v něm jeho obsah nebo důvody, pro které bylo vydáno (viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 2. 2008, č. j. 7 Afs 212/2006–76).

13. Způsob, jakým žalovaný odůvodnil zneužití práva, jehož se měl dopustit žalobce, považuje zdejší soud i s odkazem na výše uvedené za nepřezkoumatelný, neboť toliko ze znalosti čísel jednacích a označení dokumentů ve spisu nelze dovodit znalost obsahu dokumentů ani zneužívající povahu celé žádosti. Takovou okolností by mohl být motiv žalobce (např. předchozí postup povinného subjektu vůči žalobci či vůči osobě, která by byla s žalobcem spojena, přičemž toto spojení by muselo být dostatečně zdůvodněno a podloženo), povaha samotných požadovaných informací (např. že tyto nemohou nijak přispět ke kontrole veřejné správy), obsáhlost, četnost či snaha o zahlcení úřadu aj. Žádnou z výše uvedených okolností však z rozhodnutí žalovaného seznat nelze.

14. Dalším z důvodů pro odmítnutí žádosti žalobce byla ochrana osobnosti a osobních údajů účastníka přestupkového řízení. Stalo se tak s odvoláním na § 8a odst. 1 InfZ, který zní: „Informace týkající se osobnosti, projevů osobní povahy, soukromí fyzické osoby a osobní údaje povinný subjekt poskytne jen v souladu s právními předpisy, upravujícími jejich ochranu.“ 15. Nejvyšší správní soud dospěl již v minulosti k závěru, že neposkytnout kopii rozhodnutí o přestupku jen s odvoláním na ochranu osobních údajů je zcela nedůvodným a neproporcionálním omezením práva na informace (srov. rozsudek ze dne 20. 2. 2014, č. j. 7 As 64/2013–49). Naopak, při jakémkoliv omezení přístupu k informacím je nutno respektovat § 12 InfZ. Z něj vyplývá, že důvod pro odepření poskytnutí pouze některých údajů uvedených na požadované listině nemůže vést k odepření poskytnutí kopie celé této listiny, ale pouze k vyloučení právě těch údajů, na něž se zákonná výjimka z poskytování informací vztahuje. Judikatura stojí na názoru, že rozsah omezení základních práv a svobod je třeba vykládat restriktivně. A ústavně zaručené právo na informace není z tohoto pravidla výjimkou. (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 1. 2004, č. j. 7 A 3/2002–46, a ze dne 28. 3. 2008, č. j. 3 As 13/2007–75).

16. Žalovaný tuto okolnost odůvodnil tím, že spis, z něhož jsou informace požadovány, je spisem ve věci přestupku účastníka řízení. Vzhledem k tomu, že se jedná o řízení o trestním obvinění v širším smyslu, které je navíc neveřejné, není možné žadateli poskytnout informace z tohoto řízení za situace, kdy jsou mu známa čísla jednací jednotlivých listin, tedy rovněž jejich obsah. Celý přestupkový spis je nutno považovat za souhrn osobních údajů.

17. Zdejší soud argumentaci žalovaného nepřisvědčil. Obsahovalo–li tedy žalobcem požadované rozhodnutí o přestupku a vyjádření ŘSD dle názoru správních orgánů osobní údaje ve smyslu zákona o ochraně osobních údajů, bylo jejich povinností, nejsou–li jiné (důvodné) zákonné důvody k odepření informací, tyto dokumenty poskytnout v podobě, kde by na dokumentu uvedené osobní údaje byly znečitelněny. Až tehdy, kdy by ani proces anonymizace nezajistil dostatečnou ochranu soukromí dotčené osoby a tato skutečnost by byla podložena více než úvahou o spojení osob v důsledku znalosti označení dokumentu ze spisu, by bylo možné uvažovat o omezení poskytnutí požadované informace. Nicméně i za této situace nelze žádost o informace automaticky odmítnout. Jde pouze o signál, že právo na informace se zde může dostávat do kolize s jiným ústavně zaručeným právem. Na řadu tak přichází provedení testu proporcionality, který vychází z § 12 InfZ. Ten je nutno adekvátně odůvodnit a při jeho provedení zohlednit konkrétní skutkové okolnosti jednotlivého případu. V úvahu před případným odepřením poskytnutí informace přicházel i takový postup, kdy by se žalovaný (či povinný subjekt) dotázal dotčené osoby (zde účastníka řízení o přestupku), zda s poskytnutím svých osobních údajů třetí osobě souhlasí (srov. rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 23. 9. 2020, č. j. 10 A 110/2018–29).

18. Zdůvodnění odmítnutí informací podle § 8a odst. 1 InfZ tak považuje zdejší soud za nedostatečné, tedy nepřezkoumatelné. Správní úvaha vedoucí k odmítnutí poskytnutí požadovaných informací by měla být vztažena vždy ke každé jednotlivé požadované informaci samostatně, což se v posuzovaném případě nestalo. Ze strany správních orgánů nedošlo ani náznakem ke zhodnocení, zda a v jaké míře obsahují uvedené informace osobní údaje (zejména ve vztahu k přípisu ŘSD). Napadené rozhodnutí tak nesplňuje požadavky kladené na správní rozhodnutí v souladu s ustanovením § 68 odst. 2 správního řádu, neboť žalovaný nedostatečně zdůvodnil důvod odmítnutí poskytnutí informací. Žalovaný proto v napadeném rozhodnutí znovu na základě podložených a relevantních úvah posoudí, zda anonymizace rozhodnutí (příp. též přípisu ŘSD) nepostačuje k ochraně práv účastníka přestupkového řízení a dále, zda bude poskytnutí těchto anonymizovaných informací skutečně negativně zasáhne do základních práv účastníka přestupkového řízení (např. i vzhledem ke vztahu, který by mohl být v mezidobí prokázán mezi žalobcem a účastníkem přestupkového řízení).

19. Nad rámec uvedeného je nutno zdůraznit, že žalobce ve své žádosti o poskytnutí informace sice toliko odkazuje na webové stránky, ze kterých měl získat informace o požadovaných dokumentech, nicméně není jeho povinností takovou informaci uvádět, neboť se nejedná o zákonem stanovenou náležitost žádosti o poskytnutí informace (§ 14 InfZ).

20. Pokud se týče otázky odmítnutí žádosti z důvodu dle § 2 odst. 3 InfZ, tedy z důvodu, že se jedná fakticky o žádost o nahlížení do spisu, zdejší soud předně odkazuje na závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 6. 2024, č. j. 9 As 64/2024–38: „Dle § 2 odst. 3 informačního zákona a na něj navazující judikatury platí, že informační zákon se nevztahuje na poskytování informací, jejichž poskytování je upraveno zvláštním zákonem (srov. rozsudek NSS ze dne 13. 8. 2008, č. j. 2 As 38/2007–78), přičemž § 38 správního řádu je speciálním ustanovením ve vztahu k informačnímu zákonu jak pro nahlížení do spisu účastníky řízení a jejich zástupci (§ 38 odst. 1 správního řádu), tak pro nahlížení do spisu jakoukoliv jinou osobou (§ 38 odst. 2 správního řádu). V takovém případě je žádostí dle informačního zákona pouze taková žádost, ve které žadatel požaduje poskytnutí konkrétní informace ze spisu, nikoliv kompletní správní spis či jeho podstatnou část (srov. rozsudky NSS ze dne 11. 8. 2009, č. j. 1 As 51/2009–106, ze dne 12. 4. 2018, č. j. 7 As 124/2017–21, nebo ze dne 28. 11. 2018, č. j. 10 As 118/2018–53, č. 3849/2019 Sb. NSS). Dle rozsudku NSS ze dne 24. 1. 2023, č. j. 1 As 204/2022–30, platí, že žadatel o informace nemůže prostřednictvím žádosti dle informačního zákona obcházet úpravu nahlížení do správního spisu dle správního řádu a užití postupu dle informačního zákona na informace obsažené ve správním spise je možné, jen pokud stěžovatel požadovanou informaci specifikuje dostatečně určitě, tedy „prostřednictvím vymezení obsahu informace (jinak řečeno, co konkrétně ze správního spisu žádá).“ 21. V nyní projednávané věci žalobce žádal o poskytnutí dvou konkrétních dokumentů ze správního spisu (nikoli kompletní správní spis). Z ničeho pak neplyne, že by se žadatel snažil obcházet úpravu nahlížení do správního spisu či žádal o informace, které by mu již byly známy. Tato žádost naplňuje kritéria žádosti o informace ve smyslu InfZ (jak podle označení, tak podle jejího skutečného obsahu). Již tato skutečnost postačí pro závěr o nezákonnosti této části napadeného rozhodnutí Nad rámec soud znovu konstatuje, že úvaha o spojení žalobce a účastníka přestupkového řízení je nepřezkoumatelná. Z tohoto důvodu i v posledním bodě soud přisvědčil žalobci.

22. S ohledem na výše popsaný nedostatek úvah v rozhodnutí žalovaného soud pro nadbytečnost nepřistoupil k provedení důkazu spisem Magistrátu města Opavy, jak navrhoval žalovaný.

23. Soud při svém rozhodování dále zohlednil judikaturou formulovaného pravidlo, podle něhož v případě nepřezkoumatelnosti rozhodnutí o odmítnutí žádosti o informaci či navazujícího rozhodnutí odvolání nemohl nařídit poskytnutí požadovaných informací dle § 16 odst. 6 zákona o svobodném přístupu k informacím (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 7. 2006, č. j. A 2/2003–73). S ohledem na tuto skutečnost nepřistoupil k vydání tzv. informačního příkazu, kterého se dovolával žalobce.

V. Závěr a náklady řízení

24. Krajský soud uzavírá, že napadené rozhodnutí je dílem nepřezkoumatelné dle § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. a dílem nezákonné.

25. V dalším řízení je žalovaný znovu posoudit možnost poskytnutí informací požadovaných žádostí, a v případě, kdy opětovně rozhodne o neposkytnutí informací, je povinen své rozhodnutí řádně odůvodnit. V případě, že dojde k závěru, že žalobce zneužil právo, je povinen vylíčit relevantní skutkové okolnosti, ze kterých tato skutečnost vyplývá. V případě, že dospěje k závěru, že jednotlivé požadované listiny obsahují osobní údaje, pro které tyto nelze poskytnout, je povinen zhodnotit, zda je omezení práva na informace v daném případě legitimní (test proporcionality).

26. Z uvedených důvodů soud rozhodnutí žalovaného zrušil a věc v souladu s ustanovením § 78 odst. 4 s. ř. s. vrátil žalovanému k dalšímu řízení, ve kterém bude žalovaný vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku (§ 78 odst. 5 s. ř. s.).

27. O náhradě nákladů řízení mezi účastníky bylo rozhodnuto podle § 60 odst. 1 s. ř. s. Žalobce byl v řízení procesně úspěšný a vzniklo mu tak vůči žalovanému právo na náhradu nákladů řízení. Náklady žalobce tvoří: a)zaplacený soudní poplatek3 000 Kčb)náklady právního zastoupení advokátema)odměna advokáta za zastupování v řízení ve výši 3 100 Kč / úkon při těchto úkonech právní služby:§ 7, § 9 odst. 4 písm. d)§ 11 odst. 1 písm. a) a d)vyhl. č. 177/1996 Sb.6 200 Kč1)2)převzetí a příprava zastoupenísepis návrhu ve věci saméb)paušální náhrada hotových výdajů advokáta ve výši 300 Kč / úkon při úkonech právní pomoci vypočtených pod písm. a)§ 13 odst. 4vyhl. č. 177/1996 Sb.600 KčCelkem 9 800 Kč Soud proto uložil žalovanému zaplatit žalobci na náhradě nákladů řízení tuto částku, a to dle § 64 s. ř. s. ve spojení s § 149 odst. 1 zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu, ve znění pozdějších změn a doplnění (dále jen „o. s. ř.“) k rukám advokátky, která žalobce v řízení zastupovala. Vzhledem k odlišné úpravě s. ř. s. a o. s. ř., týkající se nabytí právní moci rozhodnutí (srov. § 54 odst. 5 s. ř. s., § 159, § 160 odst. 1 o. s. ř.), uložil soud žalovanému povinnost zaplatit náhradu nákladů řízení ve lhůtě 30 dnů od právní moci rozsudku.

Poučení

I. Vymezení věci II. Žaloba III. Vyjádření žalovaného IV. Právní posouzení V. Závěr a náklady řízení