25 Af 27/2022 – 55

Rubrum

Krajský soud v Ostravě rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu Mgr. Jiřího Gottwalda a soudkyň JUDr. Zory Šmolkové a JUDr. Daniela Spratka, Ph.D., ve věci Žalobkyně: Obecně prospěšná společnost Důstojnost sídlem Prvního pluku 206/7, Praha zastoupena JUDr. Jaromír Bláha, advokát sídlem Prvního pluku 206/7, Praha proti žalovanému Odvolací finanční ředitelství sídlem Masarykova 427/31, 602 00 Brno, o přezkoumání rozhodnutí žalovaného ze dne 30. 6. 2022 č. j. 23926/22/5000–10612–712342, ve věci odvodu za porušení rozpočtové kázně, takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žádný z účastníků řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

Žalobní námitky:

1. Mezi účastníky je spor o výklad rozsahu oprávnění zadavatele při zadávání veřejné zakázky v řízení bez uveřejnění podle § 34 zákona č. 137/2006 Sb., (dále jen „ZVZ“), dohodnout s vyzvanými zájemci jiné podmínky plnění veřejné zakázky, než které byly uvedeny ve výzvě k jednání nebo v zadávací dokumentaci (A). Dále je spor o výši uloženého odvodu za porušení rozpočtové kázně (B).

2. Žalobkyně se žalobou doručenou Krajskému soudu v Ostravě dne 8. 9. 2022 domáhala zrušení rozhodnutí žalovaného z 30. 6. 2022 č. j. 23926/22/5000–10612–712342 (dále jen „napadené rozhodnutí“), kterým žalovaný zamítl její odvolání a potvrdil platební výměry Finančního úřadu pro Moravskoslezský kraj (dále jen „správce daně“) z 14. 9. 2021, vyměřující žalobkyni odvod za porušení rozpočtové kázně do Národního fondu (ve výši 7 756 553 Kč) a Státního fondu životního prostředí (ve výši 365 015 Kč). Žalobkyni byl odvod vyměřen na základě daňové kontroly, zahájené dne 28. 8. 2019 ke zjištění skutečností významných pro stanovení odvodu za porušení rozpočtové kázně, v rámci které správce daně shledal pochybení při zadávání veřejné zakázky v zadávacím řízení v jednotném řízení bez uveřejnění (dále též „JŘBU“), jejímž výsledkem bylo uzavření Smlouvy o dílo dne 12. 1. 2015 se společností Revolt. Pochybení se žalobkyně dopustila změnou zadávacích podmínek podstatným způsobem, když změněné podmínky vyplývají ze Smlouvy o dílo.

3. Podle žalobkyně nelze při posouzení podstatnosti změn podle § 23 odst. 2 ZVZ a § 34 odst. 4 ZVZ analogicky vycházet z ustanovení § 82 odst. 7 ZVZ. Oba instituty vychází z jiných předpokladů a východisek a jakákoliv, byť dílčí analogie, není přípustná. Oproti institutu podstatné změny smlouvy na plnění veřejné zakázky, kde cílem je zamezit narušení hospodářské soutěže poté, kdy již řádné zadávací řízení proběhlo, u posouzení podstatné změny zadávacích podmínek pro využití JŘBU přistupuje podstatný aspekt, že předchozí zadávací řízení bylo zrušeno z důvodu, že se nenašli dodavatelé ochotni veřejnou zakázku za původních podmínek realizovat, a určitá změna podmínek je nezbytně nutná ke zdaru zadávacího řízení a zadání zakázky. V důsledku toho musí být změna pojímána šířeji, než podstatná změna smlouvy na plnění veřejné zakázky. Žalobkyně rovněž poukázala na vývoj posuzovaných ustanovení v čase, důvod jejich přijetí a na judikaturu SDEU.

4. Žalobkyně polemizovala s výkladem pojmu podstatná změna zadávacích podmínek, který daňové orgány přijaly. Výklad vychází z komentáře ZVZ, uveřejněném na ASPI, a z rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem č. j. 15 Af 62/2015–32 z 28. 3. 2018, který vychází ze stejného komentáře. Žalobkyně namítla v odvolání jiný teoreticko–právní pohled, potvrzující její stanovisko, vyplývající z dalších komentářů ZVZ. Žalovaný se však s její argumentací nevypořádal. Rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem byl vyhlášen až tři roky po realizaci posuzovaného JŘBU a týká se změny jiné obchodní podmínky než těch, které byly upraveny v rámci posuzovaného JŘBU žalobkyní. I kdyby na posuzovanou situaci přesto dopadal, daňové orgány se nezabývaly zde uvedeným pokynem krajského soudu, že je nezbytné vždy zohlednit závažnost porušení zákona o veřejných zakázkách a jeho konkrétní finanční dopady. Žalobkyně se ohradila proti tvrzení žalovaného, že souhlasila se závěrem v tomto rozsudku přijatém, že za každou změnu zadávacích podmínek je nutné vždy považovat takovou změnu, která je způsobilá ovlivnit okruh potenciálních dodavatelů schopných plnit předmět veřejné zakázky. Žalobkyně s tímto nesouhlasila a dodala, že uvedený závěr neznamená, že by šlo o změnu podstatnou.

5. Žalobkyně namítla použitelnost žalovaných užitých závěrů ÚHOS a NSS na posuzovanou věc, když má za to, že k pojmu podstatná změna zadávacích podmínek neexistovala ustálená judikatura.

6. Žalobkyně argumentovala k jednotlivým změnám zadávacích podmínek.

7. K vypuštění požadavku na omezení možnosti subdodávek žalobkyně uvedla, že ostatní potenciální dodavatelé neměli o veřejnou zakázku zájem, aniž by věděli o nemožnosti subdodávek. Podmínka nebyla součástí zadávací kvalifikační dokumentace. Zveřejněna byla až v okamžiku, kdy se původního řízení zúčastnil jen jeden dodavatel, se kterým následně byla uzavřena smlouvy o dílo po JŘBU. Na tuto argumentaci žalovaný nereagoval.

8. Žalobkyně považuje vypuštění požadavku na bankovní záruku a úpravu sazeb smluvních pokut za odpovídající § 34 odst. 4 ZVZ a komentáři k tomuto ustanovení, ze kterého daňové orgány vycházely, protože tyto dílčí úpravy podmínek plnění veřejné zakázky neměly za následek změnu předpokladů užití JŘBU. Určující podmínky plnění veřejné zakázky zůstaly nezměněny. Výklad přijatý správci daně a žalovaným je extrémně široký, v důsledku popírající význam a smysl možnosti zadavatele a dodavatelů jednat o podmínkách plnění veřejné zakázky, navíc argumentačně chybně podložený odkazem na § 82 odst. 7 ZVZ.

9. Další námitky žalobkyně směřovala k nesprávné aplikaci § 44 a § 44a zákona č. 2018/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech (dále jen „RP“), resp. nezohlednění důvodů hodných zvláštního zřetele pro snížení sazby odvodu za porušení rozpočtové kázně. Správce daně podřadil porušení žalobkyně analogicky pod body 18, 19 a 22 přílohy č. 3 rozhodnutí o poskytnutí dotace z 9. 4. 2015, které ukládá korekci (odvod) ve výši 25%, s možností snížení v případech malé závažnosti na 10% či 5%. Žalobkyně s odkazem na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu z 30. 10. 2018, č.j. 1 Afs 291/2017–33 považuje za přiměřený odvod odpovídající rozumnému vztahu mezi závažností porušení a výší předepsaného odvodu sazbu 5%. Finanční prostředky dotace byly využity v plné výši za účelem stavby domova pro seniory a domova se zvláštním režimem, tedy v souladu s účelem jejich poskytnutí, který bylo poskytování veřejně prospěšných sociálních služeb. Oba domovy jsou obsazeny ze 100%. Uložený odvod je pro žalobkyni likvidační, a to i v případě půjčky, kterou by nemohla splácet, což by uvedlo k ukončení činnosti žalobkyně.

10. Žalobkyně byla nadto v dobré víře ve správnost a zákonnost svého postupu, když svůj postup v JŘBU konzultovala se SFŽP, který provedl kontrolu zadávacího řízení a nezjistil žádné porušení ZVZ. Měl k dispozici jako kompletní zadávací podmínky JŘBU, tak smlouvu se společností Revolt. Žalovaný v napadeném rozhodnutí nepochopitelně argumentuje tím, že předmětem veřejné zakázky byla projektová dokumentace, což však vůbec neodpovídá skutkovému stavu, neboť předmětem veřejné zakázky byla smlouva o dílo na základě projektové dokumentace, nikoliv projektová dokumentace.

11. Žalobkyně dále namítla, že i z žalovaným dovolávaného rozsudku Krajského soudu v Ústní nad Labem č.j. 15 Af 62/2015 vyplývá požadavek na zvážení finančních dopadů údajného porušení ZKV, čímž se daňové orgány vůbec nezabývaly. Ačkoliv žalovaný správně uvedl, že k tíži žalobkyně nelze hodnotit dvě přitěžující okolnosti, neoslovení více dodavatelů v rámci JŘBU a samotnou skutkovou podstatu porušení rozpočtové kázně, nebylo to zohledněno a odvod zůstal v maximální kožné 25% výši.

12. Konečně žalobkyně namítla nemožnost v odvolacím řízení dovodit jiné, resp. nové porušení rozpočtové kázně, než které dovodil správce daně. Pokud žalovaný dovodil, že ohledně částky 24 558 036,38 Kč nedošlo k porušení rozpočtové kázně podle § 44 odst. 1 písm. b) RP, nemohl prvostupňové rozhodnutí jako zákonné a věcně správné potvrdit, když stanovení konkrétního důvodu porušení rozpočtové kázně je nezbytným předpokladem pro rozhodnutí o odvodu.

13. U jednání žalobkyně na své žalobní argumentaci setrvala. Stanovisko žalovaného:

14. Žalovaný s žalobou nesouhlasil a navrhl její zamítnutí. Poukázal na to, že žalobní námitky se ve významné míře překrývají s námitkami odvolacími. S nimi se vypořádal v napadeném rozhodnutí a na zde uvedenou argumentaci odkázal.

15. K námitce naplnění podmínek JŘBU žalovaný zdůraznil nutnost restriktivního posuzovaní podmínek pro možnost využití JŘBU, neboť jde o řízení nejméně transparentní. Žalobkyně sice explicitně neuvedla, že souhlasí se závěrem Krajského soudu v Ústí nad Labem, že změna podmínek potenciálně schopná změnit okruh dodavatelů je změna podstatná, implicitně tento závěr přijala, neboť na něm dále staví svou argumentaci. Žalovaný připustil pochybení ohledně předmětu veřejné zakázky (projektová dokumentace), toto se však neprojevilo ve výroku a jde o dílčí pochybení v odůvodnění rozhodnutí. K legitimnímu očekávání žalovaný poukázal na závěry judikatury správních soudů, že toto zakládá pouze konkrétní ujištění o správnosti postupu poskytovatelem dotace; zmínil rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 22. 9. 2022 č. j. 30 Af 63/2020–44, vycházející ze závěrů SDEU. Výše stanoveného odvodu je podle žalovaného přiměřené, když byly zohledněny okolnosti ve prospěch žalobce a míra závažnosti pochybení. Rozhodnutí není nepřezkoumatelné.

16. U jednání žalovaný na svém názoru setrval. Posouzení krajským soudem:

17. Krajský soud konstatuje, že žaloba byla podána včas ve lhůtě dvou měsíců po doručení písemného vyhotovení rozhodnutí žalovaného žalobkyni, tedy v souladu s ustanovením § 72 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb. soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“). Zjištění z daňového spisu:

18. Z připojeného správního spisu krajský soud zjistil, že žalobkyni byly poskytnuty peněžní prostředky poskytovatelem dotace Ministerstvem životního prostředí ČR na realizaci projektu s názvem „Využití OZE v objektech OPS Důstojnost v Nýdku“ na základě rozhodnutí o poskytnutí dotace ze dne 9. 4. 2015, mající tři přílohy a tři dodatky a smlouvy o poskytnutí podpory ze Státního fondu životního prostředí ze dne 10.4.2015, mající jeden dodatek.

19. Žalobkyně dne 20. 8. 2014 zadala podlimitní veřejnou zakázku na stavební práce. Lhůta pro podání nabídek proběhla dne 2. 9. 2014. Veřejná zakázka byla zrušena pro nedoručení žádné nabídky (zadávací řízení 1). Dne 26. 9. 2014 žalobkyně zadala opětovně podlimitní veřejnou zakázku v užším řízení, změněna byla výše bankovní záruky (nižší). Lhůta pro podání nabídek byla do 10. 10. 2014. V zadávacím řízení byli dva zájemci. Společnost Cergemont nesplnila technická kvalifikační kritéria. Společnost Revolt nepodala nabídku z důvodu nevhodných podmínek (zadávací řízení 2). Dne 30. 12. 2014 oslovila žalobkyně pouze společnosti Revolt v zadávacím řízení v JŘBU výzvou k podání nabídky (zadávací řízení 3). Řízení vedlo k uzavření smlouvy o dílo dne 12. 1. 2015. Ve smlouvě bylo oproti podmínkám předchozího užšího zadávacích řízení změněno: – možnost provádět instalaci tepelných čerpadel a solárních panelů subdodavatelsky – snížení smluvní pokuty za prodlení s realizací veřejné zakázky a s odstraněním vady v záruční době – absence požadavku na bankovní záruku 20. Postup žalobkyně shledal správce daně v rámci daňové kontroly ukončené dne 26. 7. 2021 projednáním zprávy o daňové kontrole, za porušující § 34 odst. 4 ZVZ a §23 odst. 2 ZVZ. Žalobkyně tak porušila povinnosti uvedené v rozhodnutí o poskytnutí dotace, oddíl B, bod 3, písm. a) přílohy č.1 rozhodnutí a bod 6, oddíl C smlouvy o poskytnutí podpory, čímž došlo k porušení § 44 odst. 1 písm. b) zákona o rozpočtových pravidlech. Za toto pochybení vyměřil správce daně odvod ve výši 25%, následně rozdělen podle poměru financování projektu, ve formě platebních výměrů. Proti nim žalobkyně podala odvolání, o kterém žalovaný rozhodl napadeným rozhodnutím. A. Námitky nesprávného výkladu možnosti změny podmínek plnění veřejné zakázky 21. JŘBU je jeden z typů zadávacího řízení upravených v ZVZ. Účelem zadávacího řízení je zadání veřejné zakázky [§17 písm. m) ZVZ], přičemž zadáváním je závazný postup zadavatele až do uzavření smlouvy nebo zrušení zadávacího řízení. Zákon o veřejných zakázkách zná druhy zadávacích řízení, které jsou uvedeny v § 21 odst. 1 ZKV, a to řízení otevřené, užší, jednací řízení s uveřejněním, jednací řízení bez uveřejnění, soutěžní dialog a zjednodušené podlimitní řízení. V následující ustanoveních jsou upraveny podmínky použití pro jednotlivá řízení.

22. Zadávací řízení v JŘBU je upraveno v § 23 ZKV. Zakázka může být v jednacím řízení bez uveřejnění zadána v případech výslovně uvedených v odstavcích 4–12. Zakázka může být v jednacím řízení bez uveřejnění zadána též v reakci na procesní situaci, kdy v předchozím zadávacím řízení, kterým může být pouze tzv. základní druh zadávacího řízení (otevřené řízení, užší řízení, zjednodušené podlimitní či jednací řízení s uveřejněním), nebyly podány žádné nabídky, nebo byly podány pouze nevhodné nabídky nebo nebyly podány žádné žádosti o účast v užším řízení. Zadavatel za této situace může zadat veřejnou zakázku v JŘBU za předpokladu, že podstatně nezmění zadávací podmínky a zahájí jednací řízení bez uveřejnění bezodkladně po zrušení předchozího zadávacího řízení (§23 odst. 1 ZVZ).

23. Postup zadávání zakázky v JŘBU je dále upraven v § 34 ZVZ. Podle jeho odstavce čtvrtého, v rámci jednání je zadavatel oprávněn dohodnout s vyzvanými zájemci i jiné podmínky plnění veřejné zakázky, než které byly uvedeny ve výzvě k jednání či v zadávací dokumentaci. Jakákoliv změna podmínek plnění veřejné zakázky však musí i nadále splňovat předpoklady pro použití jednacího řízení bez uveřejnění (§ 23).

24. Z výše uvedeného vyplývají specifika JŘBU. Nejde o zadávací řízení, které by mohl zadavatel zvolit jako první, vždy je možné je zvolit až poté, co některé ze základních zadávacích řízení skončilo neúspěšně, a to bezodkladně poté. Liší se okruhem zájemců, který může být snížen až na jednoho konkrétního. A konečně umožňuje změnu podmínek plnění veřejné zakázky oproti nabídce, tedy výzvě k jednání, a oproti zadávací dokumentaci. Tato možnost změny je limitována zadávacími podmínkami v předchozím neúspěšném zadávacím řízení, od kterých se nesmí odchýlit podstatně. Tím je v podstatě překročena zásada, že zadávání končí skončením zadávacího řízení, i když bylo neúspěšně, protože JŘBU obsahově na předchozí neúspěšné základní zadávací řízení navazuje, když toto předchozí řízení mu stanoví mantinely. Omezený okruh zájemců a možnost měnit podmínky znamenají, že jde o nejméně transparentní řízení a jde o výjimku z některého ze základních zadávacích řízení. Zásada transparentnosti a rovného zacházení, vyplývající z § 6 odst. 1 ZVZ, však platí i pro toto řízení. Judikatura NSS i SDEU proto požaduje vykládat podmínky pro jeho použití restriktivně a existenci výjimečných podmínek pro uplatnění této výjimky má povinnost prokázat ten, kdo se jich dovolává, tedy veřejný zadavatel (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. As 207/2020–40 ze 10. 12. 2020, zejm. bod 32).

25. Žalobkyně s dodavatelem vzešlým z JŘBU sjednala plnění veřejné zakázky odchylně od podmínek v předchozím neúspěšném řízení, a to ve třech výše uvedených bodech. Krajský soud se ztotožňuje s žalovaným v tom, že tato změna byla podstatná, protože byla způsobilá změnit okruh uchazečů. Je pravdou, že striktní chápaní teze, že každá změna způsobilá ovlivnit okruh potenciálních uchazečů je změnou podstatnou, by vedlo k tomu, že by JŘBU prakticky nebylo možné nikdy použít. U žádné změny podmínek plnění totiž nelze a priori vyloučit, že je způsobilá změnit okruh uchazečů. Stěžejní je, zda taková změna v prvé řadě na změnu okruhu uchazečů cílí a vede k tomu, že jsou podmínky plnění „ušity na míru“ některému konkrétnímu zájemci. V tomto smyslu je nutno uvedenou tezi chápat.

26. Krajský soud souhlasí s tím, že výklad pojmu, co je podstatná změna zadávacích podmínek, je komplikovaný, což však u neurčitých právních pojmů bývá pravidlem. Při použití běžných výkladových pravidel výklad nepochybně možný je. Předně je nutné mít na paměti výjimečnost JŘBU. Dále respektovat zásadu transparentnosti a rovného zacházeni, která je pro účel zákona o veřejných zakázkách klíčová. Vyloučením těchto kritérií by byl popřen smysl a účel zadávání veřejných zakázek. Tím jsou však obecné mantinely vyčerpány a vždy bude záležet na konkrétních okolnostech posuzované věci. Krajský soud si dovede jako odpovídající pojmu nepodstatná změna zadávacích podmínek představit prakticky pouze změnu zadávací dokumentace v takové technické okolnosti, u které bude zadavatel schopen prokázat, že splnit ji je schopen pouze vybraný uchazeč (podobně viz např. Nejvyšší správní soud, rozsudek č. j. 8 As 149/2014–68 z 31. 8. 2015). V nyní posuzované věci žalobkyně nově umožnila subdodavatele, rezignovala na bankovní záruku a snížila smluvní pokutu, což nejsou technická specifika, splnitelná pouze některými vybranými zájemci, ale jde o podmínky, jejichž přítomnost či nepřítomnost cílí na neurčitý okruh uchazečů. Tím, že cílí na neurčitý okruh uchazečů, jsou způsobilé okruh uchazečů změnit, a jsou proto změny podstatné, když narušují transparentnost zadávané veřejné zakázky. Konečně, za těchto podmínek se žalobkyně zadat zakázku v některém ze základních zadávacích řízení ani nepokusila.

27. Krajský soud tedy nepřisvědčil žalobkyni, že žalovaný nesprávně vyložil pojem podstatná změna zadávací dokumentace, naopak shledal, že žalovaný jej vyložil v souladu s uvedeným logickým postupem a dospěl ke správnému závěru, když uzavřel, že změny byly podstatné. Nereagoval– li na každou jednotlivou námitku žalobkyně k míře závažnosti umožnění subdodavatele čerpadel, nezpůsobuje to nepřezkoumatelnost jeho rozhodnutí, neboť proti argumentům žalobkyně postavil právní názor, v jehož konkurenci námitky jako celek neobstály (srov. např. rozsudek NSS ze dne 12. 3. 2015, č. j. 9 As 221/2014–43).

28. Dalšími argumenty míří žalobkyně na nejistotu, která ohledně výkladu pojmu podstatná změna zadávací dokumentace panovala v době, kdy zakázku zadávala, a která byla podle ní vysoká s ohledem na absenci judikatury, a implicitně se dovolává toho, že by nyní měl být přijat pro ni příznivější výklad. Ani tomu nelze přisvědčit. Žalobkyně se rozhodla využít institutu, který je výjimečný a svou podstatou na hranici účelu zákona o veřejných zakázkách. Vzhledem k absenci konstantní judikatury se tak žalobkyně ocitla „na tenkém ledě“. Podmínky, za kterých lze JŘBU úspěšně použít, vyložila v rozporu se základními zásadami zákona o veřejných zakázkách, což nyní nelze zhojit poukazem na složitost dané úpravy. Ani tyto argumenty proto krajský soud důvodnými neshledal.

29. Žalobkyni nevzniklo legitimní očekávání, resp. dobrá víra ve správnost postupu, když zadání zakázky v JŘBU konzultovala se SFŽP jako poskytovatelem dotace, který ji žádné pochybní nevytknul. Nejvyšší správní soud v rozsudku č. j. 1 Afs 316/2021–38 z 19. 1. 2023 uvedl, že Státní fond životního prostředí může dát příjemci dotace ujištěni o správnosti jeho postupu jen v případě konkrétního dotazu na konkrétní postup, nikoliv v obecné rovině, jak žalobkyně dovozuje. Podobně se vyslovil Nejvyšší správní soud i v rozsudku ze dne 19. 6. 2019, č. j. 7 Afs 23/2019 – 37 (viz zejm. body 15, 16). Žalovaný proto správně uzavřel, že žalobkyně v dobré víře nebyla.

30. Krajský soud nepřisvědčil žalobkyně ani v tom, že žalovaný její odvolání posoudil ledabyle, o čemž svědčí jeho pochybení v předmětu zakázky. Žalovaný ve vyjádření k žalobě pochybení připustil a poukázal na to, že jde o chybu v psaní v odůvodnění rozhodnutí. Krajský soud souhlasí s tím, že k vytýkanému pochybení v odůvodnění napadeného rozhodnutí došlo, nelze z něj však dovodit, že by posouzení a argumentace žalovaným přijatá byla ledabylá. Žalovaný nadto dospěl k správnému ke správnému závěru, jak bylo vysvětleno výše. B. Námitky k výši odvodu 31. Žalobkyně dále namítla pochybení při stanovení výše odvodu, když má za to, že požadavku přiměřenosti odpovídá výše 5%. Jak žalobkyně uvádí, pochybení není v rozhodnutí o poskytnutí dotace výslovně vymezeno a správní orgány postupovaly analogicky pochybení předvídaným v ustanovení části A bodu 8 přílohy č. 3 rozhodnutí poskytnutí dotace. Otázka správnosti postupu správních orgánů při podřazení posuzovaného pochybení tedy není sporná. Žalobkyně namítá, že byl uložen odvod v maximální možné výši 25%, ačkoliv v případě malé závažnosti porušení lze tento snížit právě až na 5%.

32. Žalovaný se k otázce závažnosti porušení ve vztahu k výši odvodu vyjádřil zejména v bodech 39 až 43, shrnutí v bodě 48. Porušení rozpočtové kázně shledal shodně jako správce daně jako „velmi závažné“, mající vliv na samou podstatu férovosti hospodářské soutěže, jelikož účastník zadávacího řízení REVOLT byl vstřícným postupem žalobkyně zvýhodněn. Krajský soud se s tímto posouzení žalovaného ztotožňuje. Jak bylo vysvětleno výše, neoprávněným užitím JŘBU pošlo k porušení zásady transparentnosti a rovného zacházení, což – jak správně vyložil žalovaný – narušuje samou podsadu férovosti hospodářské soutěže. Posoudil – li žalovaný porušení jako velmi závažné, pak logicky nemohl procentní míru odvodu snižovat pro jeho menší závažnost.

33. Nelze přihlédnout k zohlednění účelu využití dotačních prostředků, jak žalobkyně navrhuje, a to z důvodu, které vysvětlil již rozšířený senát Nejvyššího správního soudu. Ten se vztahem mezi splněním účelu dotace a posouzením porušení rozpočtové kázně a výší odvodu zabýval v usnesení č. j. 1 Afs 291/2017 – 33 z 30. 10. 2018, kde sjednotil do té doby rozkolísanou judikaturu. Vyložil, že zákon v § 44 odst. 1 písm. b) ve spojení s § 3 písm. e) RP definuje neoprávněné použití peněžních prostředků zcela jasně. Porušení povinnosti váže nejen na porušení povinnosti stanovené právním předpisem nebo rozhodnutím, případně dohodou o poskytnutí těchto prostředků, ale též na porušení podmínek, za kterých byly příslušné peněžní prostředky poskytnuty. Porušení účelu je jen jednou z mnoha typových situací, za kterých lze hovořit o neoprávněném použití peněžních prostředků. Upozornil na to, že mělo – li by být splnění účelu dotace považováno za zásadně snižující význam porušení rozpočtové kázně a takto by ovlivňovalo (snižovalo) výši odvodu, pak by příjemci dotací nebyli žádným způsobem motivováni k plnění těch podmínek, které se nevztahují bezprostředně k účelu poskytnutí dotace, a mohli by na jejich plnění zcela rezignovat, což by byl důsledek nepřijatelný (viz bod 37 citovaného usnesení).

34. Rovněž tak nelze přihlédnout k dopadům vyměřeného odvodu do hospodaření žalobkyně. Poskytnutí dotace státu představuje dobrodiní ze strany státu (viz krom citovaného usnesení rozšířeného senátu např. rozsudek NSS ze dne č. j. 1 Afs 27/2019–61, bod 41). V případě porušení podmínek dotace musí každý příjemce dotace počítat s tím, že bude povinen odpovídající výši dotace vrátit. Stanovení odvodu není správní trestání, ale předvídatelné vrácení poskytnutého dobrodiní pro porušení podmínek pro jeho poskytnutí. V tomto smyslu je nutno vykládat i žalobkyní dovolávaný závěr Krajského soudu v Ústí nad Labem , č. j. 15 Af 62/2015–32. Rozšířený senát ve výše citovaném usnesení uložil zvažovat všechny podstatné okolnosti konkrétního porušení rozpočtové kázně a vycházet z principu přiměřenosti, tedy rozumného poměru mezi závažností porušení rozpočtové kázně a výší za ně předepsaného odvodu, pokud okolnosti konkrétního případu vyvolávají otázku ohledně závažnosti porušení dané povinnosti. V posuzované věci jak žalovaný, tak před ním správce daně postupovali uvedeným způsobem. Uzavřeli, že se žalobkyně dopustila velmi závažného porušení, zvážili okolnosti hovořící v její prospěch i neprospěch a stanovili odvod ve výši 25%, který pro podobné porušení předvídalo rozhodnutí o poskytnutí dotace. Jak uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 6. 5. 2020, č. j. 1 Afs 27/2019–61, stanovení odvodu jako procentní sazby z celkové dotace vhodně odráží závažnost porušení rozpočtové kázně ve vztahu k výši dotace a umožňuje hodnotit individuální okolnosti případu. Podobně se Nejvyšší správní soud vyslovil v rozsudku č. j. 7 Afs 410/2019 – 44 ze dne 19. 12. 2019, když uvedl, že požadavek přiměřenosti výše odvodu bude zpravidla naplněn již tím, že odvod bude stanoven v procentním rozmezí podle rozhodnutí o udělení dotace (viz rozsudky ze dne 28. 3. 2019, č. j. 4 Afs 421/2018 – 39, a ze dne 7. 5. 2019, č. j. 4 Afs 422/2018 – 36). Žalovaný postupoval v souladu s judikaturní vymezeným postupem při určení výše odvodu a nelze mu vytýkat, že nehodnotil dopad vyměřeného odvodu do hospodaření žalobkyně, protože pro jeho stanovení není toto kritérium zásadně zohlednitelné.

35. Podle názoru krajského soudu, nelze klást rovnítko mezi počtem přitěžujících okolností a výší uloženého odvodu, jak se žalobkyně domáhá, neboť zásadní je posouzení, zda mezi výší odvodu a porušením rozpočtové kázně je přiměřenost. Žalovaný dospěl k závěru, že změna počtu přitěžujících okolností oproti závěru prvostupňového správce daně nemá vliv na výši odvodu; zdůraznil závažnost porušení rozpočtové kázně. Podle názoru krajského soudu nelze této úvaze nic vytknout.

36. Krajský soud nepřisvědčil žalobkyni ani v tom, že shledal–li žalovaný další porušení rozpočtové kázně, zde podle § 44 odst. 1 písm. j) zákona o rozpočtových pravidlech, mělo to vést ke zrušení prvostupňového rozhodnutí. Žalovaný se ztotožnil s posouzením správce daně ohledně porušení rozpočtové kázně, za které byl uložen odvod a na základě kterého byly vydány napadené platební výměry. Další úvahy žalovaného se do výroku napadeného rozhodnutí nepromítly, a tedy nijak nezasáhly do žalobkyniných práv. Závěry o náhrada nákladů řízení 37. Vzhledem k nedůvodnosti všech žalobních námitek krajský soud žalobu zamítl podle 78 odst. 7 s. ř. s.

38. V řízení byl plně procesně úspěšný žalovaný, kterému v souladu s ustanovením § 60 odst. 1 s. ř. s. vzniklo právo na náhradu nákladů řízení; procesně neúspěšné žalobkyni právo na náhradu nákladů řízení nevzniklo. Vzhledem k tomu, že podle obsahu spisu žalovanému žádné náklady řízení nevznikly, soud rozhodl tak, že žádnému z účastníků náhradu nákladů řízení nepřiznal (výrok II.).

Poučení

Žalobní námitky: Stanovisko žalovaného: Posouzení krajským soudem: Zjištění z daňového spisu: A. Námitky nesprávného výkladu možnosti změny podmínek plnění veřejné zakázky B. Námitky k výši odvodu Závěry o náhrada nákladů řízení