29 A 198/2016 - 91

Rubrum

Krajský soud v Brně rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Zuzany Bystřické a soudců Mgr. Petra Pospíšila a JUDr. Faisala Husseiniho, Ph.D., v právní věci žalobce: Czech Outdoor s. r. o., se sídlem Praha 4, Štětkova 1638/18, zastoupeného JUDr. Vladimírou Glatzovou, advokátkou se sídlem Praha 1, Husova 5, proti žalovanému Magistrátu města Brna, se sídlem Brno, Dominikánské nám. 1, o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného spočívajícím ve výzvě ze dne 6. 9. 2016, č. j. MMB/0345275/2016, sp. zn. 5400/OD/MMB/0345275/2016, k odstranění reklamního zařízení umístěného na pozemku parc. č. 9701/16 v katastrálním území Židenice [611115], a v zakrytí, odstranění a likvidaci tohoto reklamního zařízení, takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení.

III. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Žaloba

1. Žalobce ve včas podané žalobě uvedl, že výzvou ze dne 6. 9. 2016, č. j. MMB/0345275/2016, sp. zn. 5400/OD/MMB/0345275/2016, mu žalovaný udělil pokyn, aby odstranil reklamní zařízení umístěné na pozemku parc. č. 9701/16 v katastrálním území Židenice [611115] (dále též jen „předmětné reklamní zařízení“), neboť jej provozuje v silničním ochranném pásmu místní komunikace II. třídy bez povolení silničního správního úřadu. Tato výzva je nezákonná. Není však rozhodnutím ve smyslu § 65 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále též „s. ř. s.“), a nelze se proti ní domáhat ochrany ani podle zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů. Jedinou možnou obranou proti nezákonné výzvě a proti hrozícímu zakrytí, odstranění a likvidaci předmětného reklamního zařízení je žaloba dle § 82 s. ř. s.

2. Žalobce konstatoval, že předmětné reklamní zařízení bylo na dotčený pozemek umístěno v roce 2005 v souladu s platnými právními předpisy, a to na základě rozhodnutí Úřadu městské části Brno-Židenice ze dne 3. 8. 2005. Následně tentýž úřad dne 19. 1. 2011 vydal souhlas se změnou v užívání. Předmětné reklamní zařízení bylo umístěno rovněž v souladu s tehdejším zněním zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích. V té době pozemek nespadal do silničního ochranného pásma, jak je upraveno v aktuálním znění téhož zákona.

3. V době umístění předmětného reklamního zařízení nebylo vyžadováno povolení silničního správního úřadu, což s ohledem na zásadu nepřípustnosti retroaktivity platí doposud. Odbor dopravy Magistrátu města Brna se navíc k umístění a provozování předmětného reklamního zařízení z hlediska posouzení jeho bezpečnosti a vlivu na provoz na pozemních komunikacích kladně vyjádřil v individuálním právním aktu ze dne 19. 7. 2005. Od té doby se přitom místní poměry nezměnily. Není důvodu, aby žalovaný toto svoje dřívější rozhodnutí nyní nerespektoval, přestože po formální stránce nekoresponduje s aktuálně vydávanými tituly. V roce 2005 však taková forma byla dostatečná. I z průběžné novelizace § 44 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích je bez pochyb zřejmé, že stanovisku žalovaného byl při jeho vydání přiznán statut samostatného správního rozhodnutí. Teprve s účinností od 1. 1. 2007 byl do uvedeného ustanovení vložen doplněk, že nově vydané souhlasy a stanoviska coby podklady pro rozhodnutí nejsou samostatnými správními rozhodnutími.

4. Ke změně zákona regulujícího jak silniční ochranné pásmo, tak status souhlasů a stanovisek vydávaných podle zákona o pozemních komunikacích, došlo až po umístění předmětného reklamního zařízení. Na jeho provozování tak nelze aplikovat aktuální znění zákona o pozemních komunikacích, a to zejména kvůli zásadě zákazu retroaktivity právních předpisů. Předmětné reklamní zařízení bylo umístěno v dobré víře s vědomím tehdejší právní úpravy a v souladu s rozhodnutím žalovaného. Jeho odstraněním by došlo k neoprávněnému zásahu do legitimního očekávání žalobce a k zásahu do jeho práva na ochranu majetku.

5. Nemožnost aplikace aktuálního znění zákona o pozemních komunikacích na předmětné reklamní zařízení plyne i z důvodové zprávy k novele zákona o pozemních komunikacích provedené zákonem č. 196/2012 Sb., podle níž bylo nezbytné vypořádat se s provozováním reklamních zařízení umístěných za předchozí právní úpravy, tedy v době, kdy dané pozemky nespadaly do silničního ochranného pásma a provozování reklamních zařízení se řídilo výhradně povoleními stavebního úřadu. Žalobci nelze klást k tíži změnu zákonného režimu reklamních zařízení, zvláště tehdy, pokud jim nebyla poskytnuta ochrana formou přechodných ustanovení.

6. Při aplikaci testu proporcionality v dané věci nemůže převážit intenzita veřejného zájmu. V prvé řadě se jedná pouze o pozemní komunikaci II. třídy. Současně se pak jedná o pozemní komunikaci ve městě. Z hlediska dopravně psychologického bylo akreditovanými dopravními psychology konstatováno, že stavby pro reklamu ve městech nemají vliv na bezpečnostní situaci na pozemních komunikacích.

7. Výzva k odstranění reklamního zařízení tak dle žalobce představovala přímý zásah do jeho legitimního očekávání v garanci práva vlastnit majetek (čl. 11 Listiny základních práv a svobod) a práva podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost (čl. 26 Listiny), a to na základě nepřípustné retroaktivity právních předpisů.

8. Na základě výše uvedeného žalobce navrhl, aby soud přikázal žalovanému zdržet se zásahů do předmětného reklamního zařízení, a to zejména jeho zakrýváním, odstraňováním či likvidací, a obnovit stav před výzvou k odstranění předmětného reklamního zařízení.

II. Vyjádření žalovaného k žalobě

9. Dle žalovaného z § 31 odst. 9 zákona o pozemních komunikacích vyplývá, že v případech, kdy vlastník reklamního zařízení nedisponuje povolením silničního správního úřadu (zde: žalovaného), je posledně uvedený povinen vyzvat vlastníka reklamního zařízení k jeho odstranění. Nelze tak učinit závěr, že výzva ze dne 6. 9. 2016 je zásahem nezákonným, neboť žalovaný realizoval své oprávnění, resp. povinnost.

10. Žalovaný vyzval žalobce proto, že dne 1. 7. 2011 došlo k změně definice pojmu „souvisle zastavěné území obce“, čímž se předmětné reklamní zařízení ocitlo v silničním ochranném pásmu místní komunikace II. třídy (což žádná ze stran nečiní sporným), v němž před tím nebylo.

11. K tvrzení žalobce, že předmětné reklamní zařízení bylo zřízeno v souladu s tehdejšími platnými právními předpisy na základě rozhodnutí stavebního úřadu a následně souhlasu se změnou v užívání, žalovaný poukázal na změny právní úpravy ohledně pojmu „souvisle zastavěné území obce“. Definice tohoto pojmu byla do textu zákona o pozemních komunikacích vložena zákonem č. 186/2006 Sb., o změně některých zákonů souvisejících s přijetím stavebního zákona a zákona o vyvlastnění. Zákonem č. 152/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, byl poté s účinností od 1. 7. 2011 pojem „souvisle zastavěné území obce“ pro účely určení silničního ochranného pásma novelizován do současné podoby. Zákon č. 152/2011 Sb. neobsahoval žádná přechodná ustanovení týkající se reklamních zařízení, která se v důsledku změny zákona ocitla mimo souvisle zastavěné území obce v ochranném pásmu pozemní komunikace (tak se tomu stalo i v daném případě). V tomto kontextu vláda České republiky schválila usnesením č. 599 ze dne 10. 8. 2011 Národní strategii bezpečnosti silničního provozu 2011–2020, dle jejíhož opatření K2 mají být za účelem bezpečnějších pozemních komunikací zjištěna a odstraněna všechna reklamní zařízení, která se od 1. 7. 2011 nacházejí v silničních ochranných pásmech z důvodu ztráty statusu staveb umístěných v souvisle zastavěných územích obcí. Bylo na straně žalobce jako vlastníka reklamního zařízení, aby byl srozuměn se svými povinnostmi, které vyplývají z obecně závazných právních předpisů.

12. Posouzení žalovaného ze dne 19. 7. 2005 nebylo správním rozhodnutím. Dle právní úpravy navíc reklamní zařízení nelze povolit na dobu delší než 5 let. Tato doba tak již dávno uplynula a žádné nové povolení nebylo v dané věci vydáno. Dne 15. 9. 2016 žalobce požádal Policii České republiky o vyjádření k umístění předmětného reklamního zařízení na dotčeném pozemku, policie však dne 20. 10. 2016 vydala nesouhlasné vyjádření. V návaznosti na to žalovaný sdělil žalobci, že jeho žádosti o souhlas s provozováním předmětného reklamního zařízení nelze vyhovět. Žalobce si tedy byl vědom toho, že předmětné reklamní zařízení provozoval v rozporu s právní úpravou.

13. Nelze souhlasit s tvrzením, že výzva představovala přímý zásah do legitimního očekávání žalobce ohledně práva vlastnit majetek a práva podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost. Žalobce nemohl být v dobré víře, jestliže provozoval předmětné reklamní zařízení v silničním ochranném pásmu bez povolení žalovaného. Jeho poslední aktivita absenci jeho dobré víry zcela potvrzuje. Toto reklamní zařízení žalobce na daném pozemku provozoval od roku 2005. Povolením silničního správního úřadu měl disponovat již v okamžiku, kdy dané území v důsledku změny právní úpravy přestalo být v souvisle zastavěném území obce. Žalobce měl tedy požádat o vydání povolení provozovat předmětné reklamní zařízení v silničním ochranném pásmu již v roce 2011. Tak ale neučinil. Ochrana legitimních očekávání nemůže znemožnit změnu právní úpravy. Přechodné ustanovení uvedené v čl. II. odst. 2 zákona č. 196/2012 Sb. se vztahuje pouze na dálnice a silnice I. třídy, nikoli na místní komunikace I. a II. třídy a silnice II. a III. třídy. Cílem novel zákona o pozemních komunikacích je jednoznačně zvýšení bezpečnosti silničního provozu.

14. Žalovaný coby příslušný silniční správní úřad je jako jediný oprávněn vydat povolení ke zřízení a provozování reklamního zařízení v silničním ochranném pásmu. Žalobce jako vlastník předmětného reklamního zařízení nedoložil, že by potřebným povolením disponoval. Pouze odkazoval na stanovisko vydané žalovaným za předchozí právní úpravy a navíc v postavení dotčeného orgánu pro potřeby obecného stavebního úřadu pro postupy podle stavebního zákona. Povolení stavebního úřadu ovšem nepostačuje. Zatímco v řízení podle stavebního zákona zkoumá správní orgán skutečnosti rozhodné z hlediska stavebně právních předpisů, silniční správní úřad zkoumá splnění podmínek, jež jsou stanoveny zákonem o pozemních komunikacích. Jedná se o kumulaci správních aktů. Teprve až má subjekt všechny potřebné opravňující správní akty, je k realizaci povolené činnosti oprávněn.

15. Irelevantní je též námitka retroaktivity. Vzhledem k chybějícím přechodným ustanovením se od 1. 7. 2011 použije nová právní úprava i na daný případ. Princip ochrany legitimního očekávání pak může chránit pouze očekávání, které je legitimní, rozumné. Z tohoto principu nelze ve prospěch žalobce dovozovat spekulativní prospěch, který zákon nezamýšlel poskytnout, resp. který neodpovídá jeho účelu.

16. Na základě upozornění žalovaného v předchozích obdobných případech si je žalobce vědom možnosti posunutí reklamního zařízení směrem od místní komunikace II. třídy tak, aby nezasahovalo do jejího silničního ochranného pásma. Posunutím reklamního zařízení by byla výzva naplněna a byly by tak vytvořeny příznivější podmínky pro zvýšení bezpečnosti silniční dopravy, přičemž by nedošlo k negativnímu zásahu do žalobcovy hospodářské činnosti. Jiní vlastníci reklamních zařízení v obdobné situaci tak učinili. Případné újmě tak žalobce může předejít vlastní iniciativou.

17. Z těchto důvodů žalovaný navrhl, aby soud žalobu zamítl.

III. Další podání žalobce

18. Dne 6. 4. 2017 soud obdržel podání žalobce z téhož dne označené jako Návrh na přerušení řízení a Doplnění žaloby a replika. V něm v prvé řadě sdělil, že z procesní opatrnosti a právní jistoty podal dne 31. 10. 2016 žalovanému žádost o souhlas s provozováním předmětného reklamního zařízení v silničním ochranném pásmu. Podání žádosti nijak nepopírá žalobcovu procesní pozici ani argumentaci. Jejím důvodem je žalobcova snaha vyřešit spor mimosoudně. Pokud by žalovaný žádosti vyhověl, automaticky by odpadl celý předmět soudního sporu, neboť by ve svém důsledku zanikly účinky výzvy k odstranění reklamního zařízení. Na základě uvedeného žalobce navrhl, aby soud řízení přerušil dle § 48 odst. 3 písm. d) s. ř. s. do pravomocného skončení správního řízení o podané žádosti.

19. V části podání nazvané Doplnění žaloby a replika se pak žalobce zabýval problematikou legitimního očekávání a neexistence veřejného zájmu. Konstatoval, že v době instalace předmětného reklamního zařízení splnil veškeré veřejnoprávní povinnosti vyžadované tehdy účinnými právními předpisy. Náleží mu tak plná ochrana nabytých práv ve vztahu k jakýmkoli budoucím změnám zákona o pozemních komunikacích.

20. V daném případě zejména zcela absentuje důvodnost zásahu do majetkové sféry žalobce poukazem na veřejný zájem spočívající ve zvýšení bezpečnosti silniční dopravy. V případě zásahu zákonodárce do ústavou zaručených práv určité skupiny osob soukromého práva musí takový zásah svou intenzitou převyšovat zájem legitimního očekávání soukromých subjektů na jejich ústavně zaručených právech. Samo Ministerstvo dopravy v roce 2016 přiznalo, že neexistují žádné odborné studie, které by s existencí reklamních zařízení u silnic přímo spojovaly vyšší nehodovost. A neexistují ani žádné studie, které by dokazovaly, že odstraněním reklamních zařízení v okolí pozemních komunikací by se nehodovost snížila. Z opakovaných jednání Svazu provozovatelů venkovní reklamy s Ministerstvem dopravy plyne, že komplexní a ucelená studie bude teprve zadána k vypracování. Absence odborné a objektivní studie prokazující škodlivost reklamních zařízení je zcela zásadní. Konečným cílem novelizací zákona o provozu na pozemních komunikacích je totiž prakticky úplná likvidace jednoho tržního odvětví. Striktní aplikace zákona o pozemních komunikacích může znamenat zánik více než 90 % všech existujících reklamních zařízení. Souběžným důsledkem bude také výpadek daňových příjmů státu v řádu miliard korun, ztráta zaměstnanosti tisíců osob a zvýšení potřeb sociálního systému.

21. Dle Ústavního soudu je legitimní očekávání ústavně garantovaným základním právem působícím ve vztahu soukromé osoby vůči státní moci. Úmysl zákonodárce zasáhnout do ústavou garantovaného práva je podmíněn provedením testu proporcionality mezi ochranou nabytých práv a veřejným zájmem. Ani tento veřejný zájem se však nesmí absolutizovat, jinak by jím bylo možné odůvodnit každý zásah do nabytých práv. Řešením je v tomto případě tzv. gradace veřejného zájmu. Ministerstvo dopravy však vycházelo výlučně z obecných a ničím nepodložených prohlášení o posílení bezpečnosti silničního provozu. Test proporcionality neprovedlo a populisticky a tendenčně přijalo právní předpis bezprecedentně postihující jedno tržní odvětví. Žádný ze strategických ani statistických dokumentů vlády, Ministerstva dopravy a BESIP, či Policie České republiky nepracuje s pojmem „reklamní zařízení“ jako příčinou vzniku dopravních nehod. Nelze proto nijak empiricky prokázat spojení mezi „nevěnováním potřebné pozornosti řízení vozidla“ (jako hlavní příčinou vzniku dopravních nehod v České republice) a existencí reklamních zařízení v okolí silnic a dálnic. Pouhá domněnka možné souvislosti je z hlediska zásahu do ústavou zaručených práv žalobce absolutně nedostatečná.

22. Uvedenou argumentaci nepřímo potvrzuje i bývalý ústavní soudce JUDr. S. B., který v článku ze dne 4. 11. 2016 (epravo.cz) zabývajícím se právě novelou zákona o pozemních komunikacích provedenou zákonem č. 196/2012 Sb. vyslovil, že „deklarování veřejného zájmu v konkrétně určené věci zákonem, pokládá Ústavní soud za protiústavní“.

23. Ani argument zákonodárce poukazující na obdobnou úpravu v okolních státech není na místě. Ačkoli v sousedních zemích (Rakousko, Německo a Polsko) je umísťování reklamních zařízení v okolí dálnic a silnic regulováno, v žádném případě se nejedná o absolutní zákaz. Stávající regulace v České Republice je nejtvrdší ve srovnání s okolními státy.

24. Žalobce je proto přesvědčen, že novela zákona o pozemních komunikacích je v části změny § 31 zákona o pozemních komunikacích v rozporu s ústavním pořádkem. V této souvislosti žalobce navrhl, aby soud řízení přerušil a otázku posouzení ústavnosti čl. I bodu 15. zákona č. 196/2012 Sb. a jeho přechodných ustanovení (čl. II bod 2. zákona č. 196/2012 Sb.) předložil Ústavnímu soudu.

25. Soud neshledal návrh žalobce na přerušení řízení kvůli podané žádosti o povolení provozování předmětného reklamního zařízení (jak vyplynulo ze správního spisu, tuto žádost podal žalovanému dne 31. 10. 2016) opodstatněným. K tomuto závěru jej vedl zejména odlišný předmět řízení vedených před soudem a před žalovaným. Žalovaný se v řízení o žádosti nikterak nezabývá otázkou zákonnosti žalobou napadené výzvy k odstranění předmětného reklamního zařízení, která je ovšem předmětem řízení před soudem. Navíc ani případné pro žalobce negativní rozhodnutí soudu (zamítnutí žaloby) by automaticky neznamenalo odstranění předmětného reklamního zařízení. Žalovanému by v takovém případě nic nebránilo přihlédnout při realizaci výzvy k probíhajícímu řízení o žádosti o povolení předmětného reklamního zařízení. IV. Jednání konané dne 11. 4. 2017

26. Při jednání účastníci setrvali na svých tvrzeních již dříve písemně uplatněných. Soud konstatoval obsah soudního a správního spisu a provedl důkazy navržené žalobcem, vyjma těch, - které již byly obsahem správního spisu, - které svojí povahou nebyly důkazy, ale mohly sloužit k rozhojnění žalobcovy právní argumentace (článek JUDr. PhDr. S. B. Reklama protiústavnosti, publikovaný v říjnu 2016 na webových stránkách epravo.cz), - které již byly soudu známy z jeho předchozí činnosti týkající se týchž účastníků řízení (např. věci vedené pod sp. zn. 29 A 142/2015 či sp. zn. 29 A 56/2016), tyto listiny tedy soud nyní pouze stručně konstatoval (šlo zejména o Národní strategii bezpečnosti silničního provozu 2011–2020 dostupnou na http://www.ibesip.cz/cz/strategie/narodni- strategie-bezpecnosti-silnicniho-provozu/nsbsp-2011-2020, Přehled nehodovosti na pozemních komunikacích v České republice za rok 2014, dostupný na www.policie.cz/soubor/prehled-nehodovosti-za-rok-2014-pdf.aspx, a zápisy z jednání Ministerstva dopravy a Svazu provozovatelů venkovní reklamy ze dne 16. 2. a 8. 3. 2016).

V. Posouzení věci soudem

27. Soud se v intencích žalobních bodů zabýval tím, zda lze na základě zjištěného skutkového stavu dospět k závěru o nezákonnosti zásahu žalovaného, přičemž shledal, že žaloba není důvodná.

28. Podanou žalobou brojil žalobce proti výzvě žalovaného k odstranění předmětného reklamního zařízení dle § 31 odst. 9 zákona o pozemních komunikacích. Právní povahou úkonů žalovaného se účastníci řízení zabývali pouze stručně, neměli pochyb o tom, že zásahová žaloba je v daném případě náležitým prostředkem soudní ochrany. Ke stejnému závěru dospěl nejen zdejší soud (viz např. jeho rozsudek ze dne 9. 6. 2015, č. j. 29 A 56/2015- 120, v jiné žalobcově věci, dostupný na www.nssoud.cz), ale též Nejvyšší správní soud (viz rozsudek ze dne 19. 5. 2016, č. j. 6 As 69/2016-177, rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz). V.a) Skutkový stav

29. Soud ze soudního a správního spisu a po provedeném dokazování zjistil následující rozhodné skutečnosti.

30. Dne 3. 8. 2005 vydal Úřad městské části Brno-Židenice (dále též „stavební úřad“) pod č. j. STU/05/0500602/000/001 rozhodnutí o povolení provedení předmětného reklamního zařízení s tím, že podle podmínky č. 9 se instalace reklamního zařízení „povoluje na 2 roky od právní moci tohoto rozhodnutí“. Jak stavební úřad uvedl v odůvodnění rozhodnutí, ve věci byla doložena „[k]ladná stanoviska dotčených orgánů státní správy: odboru dopravy MMB a Policie ČR-DI“. Tato stanoviska měla formu ručně psaných poznámek na žádosti žalobce o vyjádření k umístění reklamního panelu ze dne 26. 6. 2005 a 13. 7. 2005. Žalovaný stanovisko vydal dne 19. 7. 2005, orgán policie ve dnech 29. 6. 2005 a 4. 9. 2006. Posléze byl na předmětnou dočasnou stavbu pro reklamu dne 12. 12. 2007 pod sp. zn. STU/05/0701372/000/001 vydán územní souhlas spojený se souhlasem s provedením ohlášené stavby pro reklamu. Následně žalobce oznámil stavebnímu úřadu změnu v užívání stavby spočívající v prodloužení doby jejího užívání (podání ze dne 22. 12. 2010), na základě čehož stavební úřad vydal souhlas s prodloužením doby užívání dočasné stavby pro reklamu do 31. 12. 2017 (souhlas ze dne 19. 1. 2011, č. j. BZID 16749/10/OVÚP/Pro, sp. zn. STU/05/1001071/000/001). Dne 6. 9. 2016 vydal žalovaný napadenou výzvu k odstranění reklamního zařízení č. j. MMB/0345275/2016, sp. zn. 5400/OD/MMB/0345275/2016. K žádosti žalobce ze dne 15. 9. 2016 poté Policie České republiky vydala dne 20. 10. 2016 pod č. j. KRPB-217119-1/ČJ-2016-0600DI-KOL nesouhlasné stanovisko s umístěním a dalším provozováním předmětného reklamního zařízení. Aktem ze dne 14. 11. 2016 označeným jako Vyjádření k žádosti o souhlas s provozováním reklamního zařízení v k. ú. Židenice při ulici Jedovnická na pozemku p. č. 9701/16 pak žalovaný žalobci sdělil, že vzhledem k nesouhlasnému stanovisku policie nelze jeho žádosti ze dne 31. 10. 2016 vyhovět. V.b) Právní hodnocení

31. Pokud jde o právní posouzení věci, je nutno v prvé řadě citovat relevantní pasáže z aplikovaných ustanovení zákona o pozemních komunikacích.

32. Podle § 31 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb. zřízení a provozování reklamního zařízení v silničním ochranném pásmu (jež se dle § 30 odst. 1 téhož zákona nachází mimo souvisle zastavěné území obce) podléhá povolení. Jde-li o silniční ochranné pásmo silnice, vydává toto povolení dle § 31 odst. 4 písm. a), c) téhož zákona příslušný silniční správní úřad po předchozím souhlasu vlastníka dotčené nemovitosti, na které má být reklamní zařízení zřizováno a provozováno, a příslušného orgánu Policie České republiky. Lze dodat, že princip povolování zakázaných či omezených činností včetně staveb v silničním ochranném pásmu silničním správním úřadem (či dříve silničním správním orgánem) je v § 31 zákona č. 13/1997 Sb. zakotven po celou dobu účinnosti tohoto zákona, a stejně tomu tak bylo i v § 11 předchozího zákona č. 135/1961 Sb., o pozemních komunikacích (silniční zákon).

33. Podle § 31 odst. 9 zákona č. 13/1997 Sb. je pak silniční správní úřad povinen do 7 dnů ode dne, kdy se dozvěděl o zřízení nebo existenci reklamního zařízení umístěného v rozporu s odstavcem 2, 3 nebo 5 v silničním ochranném pásmu bez povolení vydaného příslušným silničním správním úřadem podle odstavce 1, vyzvat vlastníka reklamního zařízení k jeho odstranění. Vlastník reklamního zařízení je povinen reklamní zařízení neprodleně, nejdéle do pěti pracovních dnů po doručení výzvy příslušného silničního správního úřadu, odstranit. Neučiní-li tak, silniční správní úřad zajistí do 15 pracovních dnů zakrytí reklamy a následně zajistí odstranění a likvidaci reklamního zařízení na náklady vlastníka tohoto zařízení. Odstranění reklamního zařízení a jeho likvidace bude provedeno bez ohledu na skutečnost, zda reklamní zařízení bylo povoleno stavebním úřadem.

34. Definice souvisle zastavěného území obce byla do zákona č. 13/1997 Sb. (§ 30 odst. 3) vložena zákonem č. 186/2006 Sb., o změně některých zákonů souvisejících s přijetím stavebního zákona a zákona o vyvlastnění, ve znění pozdějších předpisů. Současné znění této definice je výsledkem novely zákona č. 13/1997 Sb. provedené s účinností od 1. 7. 2011 zákonem č. 152/2011 Sb. Ke změně definice souvisle zastavěného území obce došlo v rámci legislativního procesu na základě pozměňovacího návrhu Hospodářského výboru Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky (tisk č. 135/1, in digitální repozitář Poslanecké sněmovny, 6. volební období, 2010–2013, www.psp.cz). Bližší odůvodnění tohoto návrhu chybí, během obecné rozpravy ve druhém čtení se k němu dne 22. 3. 2011 pouze vyjádřil ministr dopravy: „K návrhu byl při jeho projednávání v hospodářském výboru schválen pozměňovací návrh, jehož předmětem je změna zákonné definice souvisle zastavěného území obce pro účely stanovení silničního ochranného pásma. Ministerstvo dopravy změnu této úpravy, která je důležitá zejména z hlediska zpřísnění regulace reklamních zařízení podél pozemních komunikací, podporuje a děkuje za ni.“ Uvedenou změnu definice souvisle zastavěného území obce nedoprovázela žádná přechodná ustanovení.

35. Zhruba o rok později byla přijata další novela zákona č. 13/1997 Sb., a to pod č. 196/2012 Sb., účinná od 1. 9. 2012. Ta v čl. II obsahovala přechodná ustanovení, dle nichž reklamní zařízení, jehož zřízení a provozování na dálnici, silnici I. třídy nebo jejich silničním pomocném pozemku nebo v silničním ochranném pásmu dálnice a silnice I. třídy bylo silničním správním úřadem povoleno přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, lze nadále provozovat za splnění podmínek uvedených v povolení do zániku tohoto povolení, nejdéle však 5 let ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona (bod 2.). Po uplynutí této doby, nebylo-li vydáno nové povolení, musel vlastník reklamní zařízení odstranit.

36. Dle důvodové zprávy usilovala novela č. 196/2012 Sb. o eliminaci reklamních zařízení mimo souvisle zastavěné území obce, a to za účelem zvýšení bezpečnosti silničního provozu. Jak totiž ukázaly různé studie, reklamní zařízení v blízkosti pozemních komunikací rozptylují řidiče a v případě dopravní nehody představují nebezpečnou překážkou způsobilou zhoršit následky dopravní kolize. Ve prospěch zpřísnění regulace reklamních zařízení mluvily i příklady některých zahraničních zemí, ve kterých platí zákaz umisťování poutačů u pozemních komunikací mimo obec. Zákonodárce si byl vědom v minulosti vydaných povolení na neomezenou dobu a s tím souvisejících nájemních smluv na dlouhou dobu (což zákonodárce označil jako tzv. „staré zátěže“). Ty ovšem nemohou jít na úkor bezpečnosti silničního provozu. Vzhledem k nedostatečným výsledkům dosavadních dílčích změn přistoupil zákonodárce k právě komentované novele. Kompromisem mezi veřejným zájmem na bezpečnosti silničního provozu a podnikatelskými zájmy byla přechodná ustanovení, jež dávala vlastníkům reklamních zařízení dostatečný časový prostor pro úpravu poměrů v souladu s novou legislativou.

37. Prvým předmětem sporu učinil žalobce otázku, zda lze na posuzovanou věc vztáhnout pozdější právní úpravu, bylo-li předmětné reklamní zařízení původně zřízeno v souladu s právními předpisy. Žalobce namítl, že by tak došlo k prolomení zákazu retroaktivity a zásahu do právní jistoty a legitimního očekávání.

38. Zde je nutno v prvé řadě uvést, že jak judikatura, tak odborná literatura rozlišuje retroaktivitu pravou a nepravou. O pravou retroaktivitu se jedná tehdy, pokud právní norma způsobuje vznik právních vztahů před její účinností za podmínek, které teprve dodatečně stanovila, nebo pokud dochází ke změně právních vztahů vzniklých podle staré právní úpravy, a to ještě před účinností nového zákona. V případě nepravé retroaktivity sice nový zákon nezakládá právní následky pro minulost, v minulosti nastalé skutečnosti však právně kvalifikuje jako podmínku budoucího právního následku nebo pro budoucnost modifikuje právní následky založené podle dřívějších předpisů (k tomu viz např. nález Ústavního soudu ze dne 19. 4. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 53/10, č. 119/2011 Sb., [N 75/61 SbNU 137]; rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz). V nyní posuzovaném případě se dle zdejšího soudu jedná o retroaktivitu nepravou, neboť pozdější právní úprava (ve znění všech jednotlivých novelizací) působí pouze do budoucna.

39. Zatímco pravá retroaktivita právní normy je přípustná pouze výjimečně, v případě retroaktivity nepravé lze konstatovat její obecnou přípustnost.

40. Nutno ovšem říct, že ačkoliv je nepravá retroaktivita zásadně přípustná, nelze a priori vyloučit, že zájem jednotlivce na aplikaci předchozí právní úpravy v konkrétním případě převáží nad veřejným zájmem na její změně s ohledem na zásadu právní jistoty a požadavek ochrany důvěry v právo. Otázku legislativního řešení časového střetu právních úprav je proto třeba posuzovat hlediskem zásady proporcionality. Zdejší soud si je přitom vědom, že zákonodárná moc je ve své činnosti vedena příkazem proporcionality (přiměřenosti) a zákazem legislativní svévole (viz např. nálezy Ústavního soudu ze dne 25. 1. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 15/10, č. 39/2011 Sb., [N 6/60 SbNU 51], nebo ze dne 3. 8. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 38/09, č. 269/2011 Sb., [N 136/62 SbNU 145]).

41. Při zjišťování proporcionality zásahu zákonodárce do legitimního očekávání žalobce je potřeba provést třístupňový test ústavnosti sporné nové právní úpravy, založený na postupném zkoumání splnění tří podmínek pro ústavněprávní akceptaci tohoto předpisu: vhodnosti (účelu), potřebnosti (nezbytnosti) a přiměřenosti (k tomu viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 5. 2016, č. j. 10 As 250/2015-92; rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz).

42. V posuzované věci je tedy nutné zjistit, zda vyšší stupeň intenzity veřejného zájmu (potřeba změny právní úpravy zakotvené v zákoně č. 152/2011 Sb.) odůvodňuje závažnost následného zásahu do zájmu soukromého podepřeného o princip ochrany důvěry občana v právo (legitimní očekávání žalobce, že může nerušeně provozovat předmětné reklamní zařízení, jež bylo umístěno v souladu s tehdy platnou právní úpravou).

43. Je nepochybné, že účelem novely č. 152/2011 Sb., stejně jako dalších novel zákona č. 13/1997 Sb., jak vyplývá z rozprav i z důvodových zpráv k jednotlivým novelám, je jednoznačně zpřísnění regulace reklamních zařízení ve prospěch zvýšení bezpečnosti silničního provozu (viz shora citovaná odůvodnění novel č. 152/2011 Sb. a č. 196/2012 Sb.). Reklamní zařízení umístěná poblíž pozemních komunikací totiž jednoznačně představují zdroj odvádění pozornosti řidičů (což ostatně plyne již z prvotního jazykového výkladu sousloví „reklamní poutač“), jakož i nebezpečnou pevnou překážku způsobilou zhoršit následky dopravní nehody. Tyto dvě okolnosti má přitom soud za zcela zjevné (již při použití pouhého selského rozumu) a zajisté samy o sobě dostačující k vážným úvahám o případném zpřísnění regulace reklamních zařízení u pozemních komunikací. Poukazoval-li tedy žalobce v této souvislosti na to, že není dostatečně podložen status reklamních zařízení coby příčiny dopravních nehod, má soud za to, že se jedná o tvrzení namířené poněkud jiným směrem, totiž pouze do oblasti míry přísnosti přijaté regulace.

44. Současně nutno uvést, že ze žalobcem zmiňovaných zápisů z jednání Ministerstva dopravy a Svazu provozovatelů venkovní reklamy ze dne 16. 2. a 8. 3. 2016 neplyne, že by příslušné studie a statistiky nebyly v procesu přijímání příslušných novelizací zákona o pozemních komunikacích zpracovány, zástupci ministerstva pouze uvedli, že tyto podklady nemohou dohledat. Není též pravdou, že by Národní strategie bezpečnosti silničního provozu 2011–2020 dostupná na http://www.ibesip.cz/cz/strategie/narodni-strategie-bezpecnosti- silnicniho-provozu/nsbsp-2011-2020 nehodnotila reklamní zařízení jako příčinu vzniku dopravních nehod (viz např. její kapitola 1.5 písm. F. od strany 24, či opatření K2.2 uvedené na str. 7 Přílohy č. 1 Národní strategie).

45. Co se týká potřebnosti či nezbytnosti nové právní úpravy, zdejší soud má za to, že se jedná o přijatelný způsob, jak shora uvedeného cíle dosáhnout. Jinak řečeno, hodlal-li zákonodárce omezit u pozemních komunikací počet prvků, které jednak odvádí pozornost řidičů, jednak vytváří u komunikací pevné překážky, není moc jiných možností, než tyto prvky fyzicky odstranit.

46. Z hlediska přiměřenosti či vhodnosti pak platí, že újma na konkrétním základním právu nesmí být nepřiměřená ve vztahu k zamýšlenému cíli. Opatření mající vliv na základní lidská práva a svobody nesmějí, jde-li o kolizi základního práva či svobody s veřejným zájmem, přesahovat pozitiva, která představuje veřejný zájem na těchto opatřeních, jako je zde bezpečnost silničního provozu. Zdejší soud v tomto případě neshledal, že by nová právní úprava neústavním postupem potřela legitimní očekávání žalobce, že bude moci i nadále provozovat předmětné reklamní zařízení.

47. Skutková situace se v daném případě má tak, že dnem 1. 7. 2011 se předmětné reklamní zařízení změnou právní úpravy (zákonem č. 152/2011 Sb.) „ocitlo“ v silničním ochranném pásmu. Deficitem tohoto zákona jsou zcela nepochybně chybějící přechodná ustanovení. Ovšem pouze z tohoto důvodu není tato právní úprava protiústavní. Stejně tak není v rozporu s ústavním pořádkem, pokud se zákonodárce dotkl nabytých či existujících práv soukromých osob. Principem ochrany nabytých práv a zákazu retroaktivity nelze podmínit pozdější přísnější regulaci konkrétní právní oblasti. U konkrétních typů lidské činnosti se určitá pravidla mohou v průběhu času objektivně jevit jako nedostačující, neboť s ohledem na dynamiku vývoje (např. technického) je ve společenském zájmu podmínky pro provozování těchto činností blíže specifikovat nebo dokonce zpřísnit. Podstatné z hlediska atributů demokratického právního státu je, aby k takovýmto změnám nedocházelo svévolně, neracionálně, neodůvodněně a aby tyto změny byly provedeny transparentním, jasným a předvídatelným způsobem, vždy podle okolností konkrétní věci. Silniční doprava je zajisté natolik specifickou oblastí, že je ve veřejném zájmu klást na všechny osoby, jež na ni mají jakýkoli vliv (což, jak bylo uvedeno výše, vlastníci reklamních zařízení dozajisté mají), zvýšené nároky.

48. Jinak řečeno, existující právní vztahy v zásadě nemohou zákonodárci zabránit v regulaci bezpečnosti dopravy úpravou ochranných pásem pozemních komunikací. Tyto právní vztahy však zákonodárce musí při přijímání nové právní úpravy vzít v úvahu, popř. musí počítat s případnými nároky na náhradu škody (zde srov. např. § 11 odst. 3 předchozího zákona č. 135/1961 Sb., o pozemních komunikacích).

49. Pokud jde o samotnou přiměřenost nové právní úpravy v užším smyslu, nutno konstatovat, že tato její charakteristika byla naplněna. V prvé řadě je silniční ochranné pásmo pro příslušný typ komunikace omezeno přiměřenou vzdáleností (15 m) od osy silnice, nelze tedy hovořit o nepřiměřené či excesivní šířce tohoto pásma. Za druhé, silniční ochranné pásmo se neuplatní v souvisle zastavěném území obce. V tomto ohledu je tedy současně nepřípadná argumentace žalobce, že stavby pro reklamu ve městech nemají vliv na bezpečnostní situaci na pozemních komunikacích. Za třetí, a to je velmi podstatné, právní úprava umožňuje existenci výjimek, tedy reklamní zařízení mohou být za určitých podmínek (povolení silničního správního úřadu) umístěna i v silničním ochranném pásmu. Nová právní úprava tedy neznamenala nutnost automatického odstranění všech reklamních zařízení, nacházejících se nově v silničním ochranném pásmu. Toliko vlastníka reklamního zařízení nutila k podání žádosti o vydání povolení silničního správního úřadu. Jako čtvrtý element zajišťující přiměřenost přijatého řešení, pak lze označit možnost kompenzace zásahu do práv žalobce ze strany státu. Tato kompenzace může nabývat různých forem (např. formy přechodných ustanovení umožňujících provozování dotčených reklamních zařízení po určitou dobu i bez příslušného povolení silničního správního úřadu), ale může jít též o přímou náhradu škody. Zde je nutno podotknout, že čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod má přímý účinek. Ochrana práv žalobce tímto způsobem ovšem není předmětem řízení o zákonnosti výzvy žalovaného.

50. Dle zdejšího soudu lze na základě právě provedeného testu proporcionality uzavřít, že napadený zásah nebyl nezákonný. Ničeho na tom nemění ani žalobcův odkaz na nález Ústavního soudu ze dne 18. 2. 2010, sp. zn. I. ÚS 3336/09 [N 31/56 SbNU 353], jenž dle zdejšího soudu není na věc přiléhavý. Nález řešil otázku přiznání odměny ustanovenému obhájci v trestním řízení. Šlo o rozdílný výklad trestního řádu mezi soudem a obhájcem. Na rozdíl od nyní posuzované věci zde ovšem nešlo o střet staré a nové právní úpravy, obhájce netrval na užití staré právní úpravy poukazem na legitimní očekávání, neboť v nálezu bylo ve hře pouze jedno znění právní úpravy. Spor se týkal výkladu právní normy, nikoli neaplikovatelnosti její pozdější verze. Z obdobných důvodů byl nepřiléhavý i odkaz žalobce na nález Ústavního soudu ze dne 14. 7. 2004, sp. zn. I. ÚS 185/04 [N 94/34 SbNU 19], jenž se týkal výkladu smluvního dodatku o cílových odměnách.

51. Stejně tak nelze mít za to, že by předmětné novelizace zákona č. 13/1997 Sb. měly regulovat konkrétně určené věci [jak tomu bylo např. v případě jezů na Labi (§ 3a zákona č. 114/1995 Sb., o vnitrozemské plavbě) či vzletové a přistávací dráhy letiště Praha–Ruzyně (zákon č. 544/2005 Sb., o výstavbě vzletové a přistávací dráhy 06R - 24L letiště Praha Ruzyně)]. O dostatečné obecnosti nyní posuzované úpravy není pochyb (právní norma dopadá na všechna reklamní zařízení) a v takovém případě nelze mít za protiústavní, pokud zákonodárce jím sledovaný veřejný zájem vtělí do právní regulace.

52. Vzhledem k závěru o ústavnosti aplikovaného právního předpisu soud nevyhověl návrhu žalobce a nepředložil věc k posouzení Ústavnímu soudu.

53. K uvedenému lze ještě dodat, že změny provedené zákonem č. 196/2012 Sb. nebyly důvodem, pro nějž žalovaný vydal napadenou výzvu. Tyto změny (včetně přechodných ustanovení) nebyly v daném případě aplikovány a na věc se též, a to ani analogicky, nemohou vztahovat. Žalobce příslušné povolení silničního správního úřadu ke zřízení a provozování předmětného reklamního zařízení nikdy neměl, neboť se původně nacházelo v souvisle zastavěném území obce. Ke změně došlo na základě novelizace zákona č. 13/1997 Sb. provedené zákonem č. 152/2011 Sb. a účinné dnem 1. 7. 2011. Na věci nic nemění, pokud zákonodárce později k jinému zákonu připojil přechodná ustanovení upravující jinou skupinu reklamních zařízení (která byla povolena silničním správním úřadem) a řešící poněkud odlišné otázky a kritéria (tyto nuance ovšem mohou mít své opodstatnění v případném řízení o náhradě škody).

54. Ke shora uvedenému též nutno dodat, že aplikovanou právní úpravu neshledal protiústavní (byť implicitně) ani Nejvyšší správní soud [viz rozsudek ze dne 15. 2. 2017, č. j. 6 As 311/2016-84 (věc FK MEDIA)].

55. Lze tedy zrekapitulovat, že od 1. 7. 2011 se předmětné reklamní zařízení vzhledem ke změně zákona o pozemních komunikacích „ocitlo“ v silničním ochranném pásmu. Za této situace měl žalobce požádat silniční správní úřad (tedy žalovaného) o vydání povolení k provozování předmětného reklamního zařízení v silničním ochranném pásmu ve smyslu § 31 zákona č. 13/1997 Sb. Takové povolení ovšem ve vztahu k předmětnému reklamnímu zařízení nikdy nebylo vydáno, pročež byl žalovaný oprávněn (či přesněji řečeno povinen) žalobce vyzvat k odstranění předmětného reklamního zařízení dle § 31 odst. 9 zákona č. 13/1997 Sb. K uvedenému je nutno uvést, že za povolení ve smyslu § 31 zákona č. 13/1997 Sb. nelze považovat správní akty (rozhodnutí či souhlasy) stavebního úřadu, neboť k vydání daného povolení je příslušný výhradně silniční správní úřad. Navíc jak plyne z § 31 odst. 9 zákon č. 13/1997 Sb., odstranění reklamního zařízení a jeho likvidace se provádí bez ohledu na skutečnost, zda reklamní zařízení bylo povoleno stavebním úřadem.

56. Za povolení ve smyslu § 31 zákona č. 13/1997 Sb. pak není možné považovat ani souhlasné stanovisko žalovaného ze dne 19. 7. 2005. Je zjevné, že se jedná o podkladové stanovisko vydané žalovaným coby dotčeným orgánem pro účely stavebního řízení. Jak uvedeno již výše, šlo o pouhé ručně dopsané souhlasné stanovisko na žalobcově žádosti o vyjádření k umístění reklamního zařízení, a ani podle formy, ani podle obsahu z něj neplyne, že by se jednalo o povolení ke zřízení a provozování reklamního zařízení v silničním ochranném pásmu dle § 31 zákona o č. 13/1997 Sb. Na tom ničeho nemění ani argumentace žalobce o novelizacích § 44 zákona č. 13/1997 Sb. Smyslem těchto novelizací (zejména novely účinné od 1. 1. 2007) nebylo měnit dosud užívanou formu souhlasů a stanovisek vydávaných podle zákona č. 13/1997 Sb. jako podklad pro rozhodnutí podle jiných právních předpisů, ale naopak výslovné potvrzení dosavadní praxe a současně uvedení této praxe do souladu se zněním tehdy nově účinného správního řádu. Lze též dodat, že i kdyby snad mělo být podkladové stanovisko žalovaného považováno za příslušné povolení dle § 31 zákona č. 13/1997 Sb., mělo by takové povolení platnost nejdéle pět let (toto časové omezení platnosti povolení bylo do § 31 zákona č. 13/1997 Sb. zavedeno s účinností od 1. 7. 2000).

57. Nelze si též nepovšimnout, že jak akty stavebního úřadu, tak souhlasné stanovisko žalovaného byly vydány ještě v době, kdy předmětné reklamní zařízení spadalo do souvisle zastavěného území obce, již z pouhé logiky věci je tak nelze považovat za povolení k umístění v silničním ochranném pásmu.

58. Závěrem je možno ještě podotknout, že i kdyby snad bylo možno přitakat k názoru, že akty stavebního úřadu či žalovaného učiněné ještě před datem 1. 7. 2011 mohly v žalobci vyvolat nějakou formu dobré víry či legitimního očekávání ohledně doby platnosti veřejnoprávních povolení dočasné stavby jako takové, po změně právní úpravy znamenající vymezení silničního ochranného pásma i v místě lokalizace předmětného reklamního zařízení (s čímž vznikla povinnost mít též povolení silničního správního úřadu) muselo postupem doby nutně docházet ke snižování intenzity takové víry nebo očekávání. Přistoupil-li žalovaný k vydání žalobou napadené výzvy k odstranění předmětného reklamního zařízení po více než pěti letech poté, co se toto reklamní zařízení ocitlo v silničním ochranném pásmu, lze mít za to, že se intenzita takové víry či očekávání již bude limitně blížit nule (zvlášť pokud je samotné povolení silničního správního orgánu omezeno dobou maximálně pěti let – viz výše).

VI. Závěr a náklady řízení

59. Z uvedených důvodů Krajský soud v Brně žalobu dle § 87 odst. 3 s. ř. s. zamítl, neboť není důvodná.

60. O náhradě nákladů řízení bylo rozhodnuto podle § 60 odst. 1 s. ř. s., podle něhož nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Žalobce ve věci úspěch neměl (žaloba byla jako nedůvodná zamítnuta) a nemá proto právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému správnímu orgánu, kterému by jinak jakožto úspěšnému účastníku řízení právo na náhradu nákladů řízení příslušelo, náklady řízení nad rámec jeho běžné administrativní činnosti nevznikly.

Poučení