29 A 27/2019 - 58

Rubrum

Krajský soud v Brně rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Zuzany Bystřické a soudců JUDr. Faisala Husseiniho, Ph.D., a JUDr. Mariana Kokeše, Ph.D., ve věci žalobce: E. T. zastoupený advokátem Mgr. Václavem Voříškem sídlem Ledčická 649/15, Praha proti žalovanému: Magistrát města Prostějova sídlem T. G. Masaryka 130/14, Prostějov o žalobě ze dne 25. 2. 2019 na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného spočívajícím v nezákonné volbě způsobu vymáhání nedoplatku ve výši 3 000 Kč prostřednictvím soudního exekutora, takto:

Výrok

I. Určuje se, že provedený zásah žalovaného vůči žalobci, spočívající ve volbě způsobu vymáhání nedoplatku ve výši 3 000 Kč na základě rozhodnutí žalovaného ze dne 16. 7. 2014, čj. PVMU 93658/2014 16a, sp. zn. OOZ2 706/2014 Mz, prostřednictvím soudního exekutora, byl nezákonný.

II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení ve výši 12 200 Kč, a to k rukám jeho advokáta Mgr. Václava Voříška ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Rozhodnutím žalovaného ze dne 16. 7. 2014, čj. PVMU 93658/2014 16a, sp. zn. OOZ2 706/2014 Mz, byl žalobce shledán vinným ze spáchání dopravního přestupku a byla mu uložena pokuta ve výši 2 000 Kč a náhrada nákladů spojených s projednáváním přestupku ve výši 1 000 Kč. Odvolání proti tomuto rozhodnutí bylo zamítnuto a rozhodnutí žalovaného potvrzeno.

2. Statutární město Prostějov následně v lednu 2019 podalo exekuční návrh na vymožení částky 3 000 Kč, ve kterém navrhlo pověření soudního exekutora Mgr. L. Č., Exekutorský úřad Prostějov, k provedení exekuce.

II. Shrnutí argumentů obsažených v žalobě

3. V žalobě ze dne 25. 2. 2019 žalobce uvedl, že volba způsobu vymáhání pohledávky ve výši 3 000 Kč představovala nezákonný zásah, jelikož záloha na snížené náklady exekučního řízení dosahovala výše 3 569,50 Kč. Jelikož náklady řízení byly ve zjevném nepoměru k výši nedoplatku, došlo k porušení § 175 odst. 2 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, v rozhodném znění (dále jen „daňový řád“).

4. Pro posouzení zjevného nepoměru je třeba počítat s nesníženými náklady exekuce, protože rozhodné je to, s jakou částkou exekučního řízení počítal žalovaný v okamžiku, kdy volil způsob vymáhání. Pokud by žalovaný nedoplatek vymáhal sám nebo pomocí finanční správy, činily by náklady cca 500 Kč.

5. Nad to žalobce uvedl, že soudní exekutor většinou volí pouze takový způsob exekuce, který může žalovaný provést sám, tj. přikázání pohledávky z účtu banky. Požádání soudního exekutora o vymožení se tedy nejeví ani racionálním.

6. Exekuční návrh měl navíc podat žalovaný, a nikoliv statutární město Prostějov.

7. Vzhledem k výše uvedenému navrhl, aby zásah žalovaného byl označen za nezákonný. III.Vyjádření žalovaného 8. V podání ze dne 29. 4. 2019 žalovaný uvedl, že podal předmětný exekuční návrh, jelikož žalobce svou povinnost uhradit nedoplatek po dobu téměř 49 měsíců nesplnil. Uvedl, že poměřovat náklady za nařízení daňové exekuce a náklady exekuce vykonávané soudním exekutorem je irelevantní, neboť náklady exekuce vykonané soudním exekutorem budou vždy vyšší.

9. V dalším rozporoval závěr, že by náklady na provedení exekuce byly ve zjevném nepoměru, jelikož se jednalo o částku o pouhých 569,50 Kč vyšší. Uvedl, že postupoval v souladu se zákonem i judikaturou, která spatřuje nezákonný zásah v případě, kdy náklady spojené s vymáháním dosáhnou více než trojnásobku dlužné částky.

10. Pouhé podání návrhu soudu, resp. soudnímu exekutorovi, nelze dle názoru žalovaného považovat za nezákonný zásah, jelikož teprve soud exekutora pověřuje, když shledá, že jsou splněny podmínky pro jeho pověření a provedení exekuce. Přestože je exekuce zahájena podáním exekučního návrhu, tak k vyčíslení nákladů může dojít až po pověření exekutora soudem. Žalovaný by tak nesl riziko, že v průběhu exekučního řízení může dojít k nezákonnému zásahu vzhledem k růstu nákladů exekuce (které nelze dopředu znát).

11. Doba od splatnosti nedoplatku činila více než 49 měsíců, žalobce se nechal zastoupit osobou, která činí obvyklé procesní obstrukce. V tomto kontextu žalovaný nadnesl otázku zjevného zneužití práva.

12. Vzhledem k výše uvedenému navrhl zamítnutí žaloby.

IV. Replika žalobce

13. V podání ze dne 26. 5. 2019 žalobce uvedl, že smyslem a účelem § 175 odst. 2 daňového řádu je, aby soudní exekutor nebyl pověřován vymáháním bagatelních částek. Rovněž uvedl, že ve věci uhradil nesnížené náklady exekuce a neuhrazení nedoplatku nelze považovat za zneužití práva.

V. Ústní jednání

14. Dne 24. 9. 2019 se konalo ústní jednání za přítomnosti zástupce žalovaného. Žalobce i jeho zástupce byli včas obesláni, nicméně se na jednání bez omluvy nedostavili – bylo tedy jednáno za jejich nepřítomnosti.

15. V průběhu jednání bylo provedeno dokazování vyčíslením pohledávky ze dne 12. 4. 2019 a doklady o zaplacení na účet uvedený ve vyčíslení pohledávky.

16. Žalovaný setrval na svém procesním stanovisku a ve svém závěrečném návrhu uvedl, že exekuční soudy v případě, že se jim zdá vymáhaná pohledávka nepřiměřeně nízká, soudního exekutora provedením exekuce nepověří, praxe jednotlivých soudů je však různá. Zároveň poukázal na skutečnost, že se žalobce nechal zastoupit osobou, která se zabývá tzv. „pojištěním proti pokutám“. V souladu s judikaturou Nejvyššího správního soudu je tato okolnost ve správním řízení brána jako přitěžující. Dle žalovaného by tato okolnost měla být hodnocena jako přitěžující i v řízení vykonacím. Rovněž poukázal na spíše negativní zkušenosti obcí s vymáháním pohledávek prostřednictvím celních úřadů.

VI. Posouzení věci soudem

17. Krajský soud se v intencích žalobních bodů zabýval tím, zda lze na základě zjištěného skutkového stavu dospět k závěru o existenci nezákonného zásahu ze strany žalovaného, přičemž shledal, že žaloba je důvodná.

18. Nejprve se soud zabýval podmínkami přípustnosti žaloby. Podle § 82 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „soudní řád správní“), každý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením (dále jen „zásah“) správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, může se žalobou u soudu domáhat ochrany proti němu nebo určení toho, že zásah byl nezákonný.

19. Podle § 83 soudního řádu správního je žalovaným správní orgán, který podle žalobního tvrzení provedl zásah; jde-li o zásah ozbrojených sil, veřejného ozbrojeného sboru, ozbrojeného bezpečnostního sboru nebo jiného obdobného sboru, který není správním orgánem, anebo příslušníka takového sboru, je žalovaným správní orgán, který takový sbor řídí nebo jemuž je takový sbor podřízen, a u obecní policie obec.

20. Podle § 84 odst. 1 soudního řádu správního musí být žaloba podána do dvou měsíců ode dne, kdy se žalobce dozvěděl o nezákonném zásahu. Nejpozději lze žalobu podat do dvou let od okamžiku, kdy k němu došlo. Soud má za to, že není pochyb o včasnosti žaloby. Žalobce se o existenci zásahu dozví v zásadě v souvislosti s vyrozuměním o zahájení exekuce, které bylo dle uvedeného data vyhotoveno dne 25. 1. 2019. Ačkoliv není zřejmé, kdy bylo toto vyrozumění žalobci doručeno, je zřejmé, že v den doručení žaloby (26. 2. 2019) soudu byl stále v zákonné dvouměsíční lhůtě k jejímu podání. I kdyby se žalobce o exekučním návrhu dozvěděl v nejdříve (ovšem pouze hypoteticky) možný moment (den jeho podání/doručení soudnímu exekutorovi – 10. 1. 2019), stále by se jednalo o včas podanou žalobu.

21. Podle § 85 soudního řádu správního je žaloba nepřípustná, lze-li se ochrany nebo nápravy domáhat jinými právními prostředky; to neplatí v případě, domáhá-li se žalobce pouze určení, že zásah byl nezákonný. Citované ustanovení konstruuje výjimku z nepřípustnosti žaloby, a to v případech, kdy se žalobce domáhá jen „určení, že zásah byl nezákonný.“ V případě tohoto typu žaloby tedy zákonodárce nepožaduje, aby žalobce vyčerpal jiné prostředky nápravy. Žaloba na určení, že zásah byl nezákonný, tak ztrácí povahu subsidiárního prostředku ochrany ve vztahu k žalobě proti rozhodnutí správního orgánu a k žalobě na ochranu proti nečinnosti správního orgánu. Žalobci se tak otvírá prostor pro podání určovací žaloby ke správnímu soudu, a to bez ohledu na to, zda si předtím střežil svá práva a využil jiné existující prostředky nápravy. O takový případ se jedná i v nyní projednávané věci, neboť žalobce se v petitu své žaloby výslovně domáhá určení, že zásah žalovaného spočívající ve volbě způsobu vymáhání nedoplatku byl nezákonným.

22. Aktivní legitimace v řízení o žalobě ve smyslu § 82 soudního řádu správního svědčí každému, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech zásahem správního orgánu. Určující skutečností pro vyslovení závěru o existenci aktivní legitimace na straně žalobce je tedy plausibilní tvrzení přímého zkrácení na právech zásahem správního orgánu, nikoli prokázání skutečnosti, že k přímému zásahu do práv žalobce skutečně došlo (to již je otázkou pro posouzení žaloby ve věci samé). Žalobní tvrzení o přímém zkrácení žalobce na jeho právech postupem žalovaného – nezákonný způsob vymáhání pohledávky – je zcela konkrétní a reálné. Soud nemůže bez dalšího vyslovit, že by tvrzené přímé zkrácení na právech žalobce bylo z povahy věci vyloučeno, tj. že by tvrzené jednání pojmově nemohlo představovat nezákonný zásah ve smyslu § 82 soudního řádu správního. Tato podmínka řízení tedy je splněna.

23. Pokud jde o legitimaci pasivní, žalovaným je správní orgán, který podle žalobního tvrzení provedl zásah. Ačkoliv exekuční návrh podalo statutární město Prostějov (územní samosprávný celek – obec), je toto jednání plně přičitatelné žalovanému Magistrátu města Prostějova (obecnímu úřadu). Dle § 106 odst. 1 ve spojení s § 105 odst. 1 písm. a) správního řádu je totiž exekučním správním orgánem obecní úřad, který vydal rozhodnutí v prvním stupni. K tomu lze odkázat na obdobné věci řešené například v rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 3. 5. 2017, čj. 51 A 24/2017-41, rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 22. 8. 2017, čj. 62 A 113/2017-54). Nad to soud pro úplnost uvádí, že otázka pasivní procesní legitimace ani mezi účastníky řízení nebyla sporná.

24. V rozsahu vymezeném žalobou se soud zabýval posouzením zákonnosti volby způsobu vymáhání nedoplatku. Předpokladem pro poskytnutí ochrany před nezákonným zásahem správního orgánu kumulativní naplnění těchto okolností: žalobce musí být přímo (1. podmínka) zkrácen na svých právech (2. podmínka) nezákonným (3. podmínka) zásahem, který není rozhodnutím (4. podmínka), a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo (5. podmínka); srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 3. 2005, čj. 2 Aps 1/2005-65, nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 7. 2012, čj. 1 Aps 5/2012-38.

25. K volbě způsobu vymáhání předmětného rozhodnutí došlo podáním exekučního návrhu, tudíž se nejednalo o rozhodnutí ve smyslu § 65 soudního řádu správního a tuto podmínku má soud za splněnou.

26. Podle § 106 odst. 3 správního řádu se pro exekuci, vybírání a evidenci peněžitých plnění uplatní postup pro správu daní. Exekuční správní orgán tudíž provede exekuci na peněžitá plnění podle pravidel obsažených v daňovém řádu.

27. Podle § 175 odst. 1 daňového řádu platí, že správce daně může vymáhat nedoplatek daňovou exekucí nebo zabezpečit vymáhání nedoplatku prostřednictvím soudního exekutora, popřípadě jej uplatnit v insolvenčním řízení nebo přihlásit jej do veřejné dražby.

28. Podle § 175 odst. 2 daňového řádu správce daně zvolí způsob vymáhání nedoplatku tak, aby výše nákladů spojených s vymáháním, které bude daňový subjekt povinen uhradit, nebyla ve zjevném nepoměru k výši nedoplatku.

29. Z citované právní úpravy plyne právo povinného z exekučního titulu na to, aby byl exekučním správním orgánem zvolen takový způsob vymáhání nedoplatku, který s rozumnou mírou pravděpodobnosti nepovede k nutnosti uhradit náklady vymáhacího řízení nepoměrně vyšší oproti samotnému nedoplatku. Soud ovšem nesouhlasí s úvahou žalovaného o tom, že by exekuční správní orgán měl jednat v rozporu s citovaným ustanovením, pokud náklady vymáhacího řízení v jeho průběhu narostou nepředpokládatelným způsobem a fakticky se do zjevného nepoměru k vymáhanému nedoplatku dostanou. Z logiky věci je totiž „zjevný nepoměr“ obou částek nutno hodnotit k okamžiku volby konkrétního způsobu vymáhání.

30. V nynější věci činila pohledávka 3 000 Kč, přičemž v takovém případě je odměna soudního exekutora určena částkou 2 000 Kč [§ 6 odst. 3 vyhlášky č. 330/2001 Sb., o odměně a náhradách soudního exekutora, o odměně a náhradě hotových výdajů správce podniku a o podmínkách pojištění odpovědnosti za škody způsobené exekutorem, v rozhodném znění (dále jen „exekutorský tarif“)] a paušální náhrada hotových výdajů částkou 3 500 Kč. V nynější věci byl soudní exekutor plátcem daně z přidané hodnoty, tudíž je třeba obě částky o tuto daň navýšit. Tímto způsobem lze dospět k předvídatelné souhrnné částce 6 655 Kč, což představuje cca 222 % vymáhané pohledávky. Exekuční správní orgán přitom nemůže předpokládat, že povinný využije beneficia právní úpravy a zaplatí náklady exekuce ve snížené výši (k čemuž ostatně ani v nyní posuzované věci nedošlo). Pro úplnost soud uvádí, že skutečná výše nákladů exekučního řízení v posuzované věci činila 6 897 Kč (částku 242 Kč představovaly náklady žalovaného včetně daně z přidané hodnoty).

31. Vzhledem k tomu, že předvídatelná částka nákladů exekučního řízení byla ve zjevném nepoměru k vymáhané pohledávce, porušil žalovaný princip přiměřenosti vyplývající z § 175 odst. 2 daňového řádu a jednal nezákonně.

32. V podrobnostech lze odkázat na argumentaci obsaženou v několika rozhodnutích Nejvyššího správního soudu, ve kterých byly řešeny skutkově a právně obdobné situace. Předně se jedná o rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 7. 2015, čj. 8 As 143/2014-47 (náklady exekučního řízení představovaly více než 300 % vymáhané pohledávky), rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 4. 2018, čj. 7 As 310/2017-25 (náklady exekučního řízení představovaly 140 % vymáhané pohledávky), případně z nedávné doby rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 7. 2019, čj. 9 As 136/2019-23 (náklady exekučního řízení představovaly 276 % vymáhané pohledávky).

33. Pro úplnost je třeba zmínit, že se v judikatuře neobjevuje žádné obecné pravidlo, které by stanovilo hranici určující pro závěr, kdy se již jedná o zjevný nepoměr a kdy nikoliv. Není proto správná úvaha žalovaného, pokud vycházel z přípustnosti až trojnásobně vyšších nákladů řízení oproti vymáhané částce. Ve výše citovaném případě byl sice takový případ řešen, ze závěrů soudu nicméně vyplývá, že výskyt zjevného nepoměru je třeba individuálně zvážit v každém konkrétním případě.

34. Při posuzování přiměřenosti postupu žalovaného přitom není podstatné, jak dlouho byl povinný v dané věci pasivní, ani skutečnost, že se nechal zastoupit osobou spojenou s tzv. obstrukcemi v řízeních o dopravních přestupcích. Pasivita žalobce samozřejmě vede k možnosti veřejnoprávního vynucení splnění příslušné povinnosti, jejím prostřednictvím ovšem nelze zdůvodnit zvolení nepřiměřeného způsobu vymáhání této povinnosti. Volbu příslušného způsobu vymáhání by tak v zásadě měly ovlivňovat pouze skutečnosti vyplývající ze samotné pohledávky, nikoliv okolnosti související s (proti)právním důvodem jejího vzniku.

35. Žalovaný ještě argumentoval tím, že v podání exekučního návrhu nelze spatřovat zásah, jelikož pověření soudního exekutora provádí po ověření podmínek soud. Zároveň poukázal na to, že k vyčíslení nákladů exekučního řízení dochází až po tomto okamžiku.

36. Žalobcem spatřovaný zásah ovšem nespočívá v nezákonně vedené exekuci, či ve vyčíslení konkrétní částky nákladů exekučního řízení. Zásah spočívá ve volbě konkrétního způsobu vymáhání, přičemž k realizaci této volby dochází již podáním exekučního návrhu. Exekuční řízení je řízením návrhovým [srov. § 35 odst. 1 zákona č. 120/2001 Sb., exekuční řád, v rozhodném znění (dále jen „exekuční řád“)] a exekuční soud v rámci pověřování soudního exekutora „pouze“ zkoumá, zda jsou splněny zákonem stanovené předpoklady pro vedení exekuce [srov. § 43a odst. 6 exekučního řádu], které spočívají v existenci exekučního titulu, nesplnění povinnosti uložené exekučním titulem a v exekučním návrhu. Nezabývá se naopak existencí jiných (a potažmo přiměřenějších) způsobů vymožení nedoplatku apod. Žalovaný v tomto směru uvedl pouze obecné tvrzení o běžné praxi exekučních soudů, které z důvodu nízké výše pohledávky soudního exekutora nepověří provedením exekuce. Tato tvrzení nebyla podpořena žádnými důkazními návrhy. Ani v případě průkazné existence takové běžné praxe by žalovaný ovšem nemohl vycházet z toho, že se odpovědnost za volbu způsobu vymáhání pohledávky tímto způsobem přenáší na exekuční soud.

37. Disponuje-li žalovaný platným exekučním titulem, tak mu právní úprava poskytuje několik možností, jakým způsobem může vymáhat příslušnou povinnost. Peněžité plnění může vymoci sám cestou daňové exekuce (§ 175 odst. 1 daňového řádu), nebo prostřednictvím jiného subjektu. Tím může být soudní exekutor (rovněž § 175 odst. 1 daňového řádu), případně může požádat o provedení exekuce místně příslušného správce daně (§ 106 odst. 2 správního řádu). Všechny tyto způsoby vymáhání lze přitom považovat v dané situaci za srovnatelné z pohledu jejich zákonnosti, nicméně jednotlivé varianty nejsou srovnatelné ve výši spojených nákladů takového vymáhacího řízení. Je to právě žalovaný (a nikoliv exekuční soud), kdo je na základě právní úpravy povinen zvolit takový způsob vymáhání, který není spojen s náklady zjevně nepoměrnými k vymáhané pohledávce.

38. Faktické obtíže spočívající v problematické spolupráci s celními úřady, které žalovaný naznačil v rámci ústního jednání, nemohou být důvodem pro prolomení zásady přiměřenosti. Ustanovení § 106 odst. 2 správního řádu stanoví, že na žádost obecního úřadu provede exekuci obecný správce daně. Dle § 8 odst. 2 zákona č. 17/2012 Sb., o Celní správě České republiky, v rozhodném znění, je celní úřad obecným správcem daně podle správního řádu a vykonává správu placení peněžitých plnění v rámci dělené správy. Zákon v tomto ohledu neposkytuje žádný prostor pro uvážení, zda dožádaný obecný správce daně žádosti vyhoví a exekuci provede, nebo nikoliv.

39. Soud má na základě výše uvedeného za to, že žalobce byl přímo zkrácen na svém právu na to, aby byl zvolen takový způsob vymáhání pohledávky, který není spojen se zjevně nepoměrnými náklady ve vztahu k vymáhané pohledávce. K tomu došlo nezákonným jednáním exekučního správního orgánu, který porušil ustanovení § 175 odst. 2 daňového řádu. Volba způsobu exekuce byla realizována podáním exekučního návrhu, tudíž se nejednalo o rozhodnutí. Realizovaný zásah byl zároveň přímo namířen proti žalobci jakožto povinnému z exekučního titulu.

VII. Závěr a náklady řízení

40. Vzhledem k výše uvedenému soud dospěl k závěru, že v posuzované věci byly splněny podmínky pro poskytnutí ochrany proti nezákonnému zásahu. Proto v souladu s § 87 odst. 2 soudního řádu správního ve výroku určil, že provedený zásah byl nezákonný.

41. O náhradě nákladů soudního řízení bylo rozhodnuto v souladu s § 60 odst. 1 soudního řádu správního, podle něhož nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl.

42. Žalobce měl ve věci plný úspěch, tudíž má právo na náhradu nákladů vůči žalovanému. Náklady řízení žalobce představuje zaplacený soudní poplatek ve výši 2 000 Kč a náklady na zastoupení.

43. Žalobce byl v řízení zastoupen advokátem, takže se pro určení výše nákladů na zastoupení použije vyhláška č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů. Žalobce v řízení o žalobě učinil tři úkony – převzetí a příprava zastoupení, podání žaloby, podání repliky [§ 11 odst. 1 písm. a) a d) advokátního tarifu]. Za každý úkon právní služby náleží advokátovi mimosmluvní odměna vypočtená podle § 9 odst. 4 písm. d) ve spojení s § 7 bodu 5 advokátního tarifu a paušální náhrada hotových výdajů podle § 13 odst. 4 advokátního tarifu. Soud tedy přiznal advokátovi stěžovatelky odměnu za tři úkony právní služby ve výši 3 × 3 100 Kč a paušální náhradu hotových výdajů ve výši 3 × 300 Kč, dohromady tedy 10 200 Kč. Advokát žalobce není plátcem daně z přidané hodnoty.

44. Celkem náklady řízení na straně žalobce činí 12 200 Kč. K zaplacení soud žalovanému určil přiměřenou lhůtu.

Poučení