29 A 27/2022–40

Rubrum

Krajský soud v Brně rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Zuzany Bystřické a soudců Ľubomíra Majerčíka a Mariana Kokeše ve věci žalobkyně: Beskydská energetika s. r. o., IČO: 286 36 635 sídlem 1. máje 1000, 756 61 Rožnov pod Radhoštěm, zastoupená Mgr. Lenkou Holendovou, advokátkou sídlem Věšínova 2877/7a, 700 30 Ostrava proti žalovanému: Energetický regulační úřad sídlem Masarykovo náměstí 91/5, 586 01 Jihlava o žalobě proti rozhodnutí Rady Energetického regulačního úřadu ze dne 11. 1. 2022, č. j. 00956–31/2019–ERU, takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení.

III. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Předmětem sporu je zejména otázka, zda dodavatel elektrické energie podniká v energetickém odvětí, když poskytuje a rozúčtuje jiné osobě elektřinu odebranou jím provozovaným odběrným elektrickým zařízením a současně si účtuje neupřesněné oprávněné náklady spojené s provozem tohoto zařízení.

II. Skutkové okolnosti a rozhodnutí správního orgánu

2. V květnu roku 2018 uzavřela žalobkyně s L. D., sídlem Ž. X, H., Smlouvu o poskytování služeb, obchodně technických podmínkách dodávky elektrické energie v úrovni NN, přefakturace nákladů spojených s nákupem elektrické energie v úrovni VN a NN a vyúčtování oprávněných nákladů dodavatele spojených s provozem, údržbou a ostatními náklady spojenými se zařízením na dodávku. Následně žalobkyně uzavřela s L. D. nájemní smlouvu, jejímž předmětem byl nájem části trafostanice. Elektřinu dodanou od E.ON Energie, a.s., dodávala žalobkyně na základě těchto smluv L. D., který ji dále dodával konečným odběratelům v rámci jednoho areálu. Dle zmíněných smluv mu účtovala odebranou elektrickou energii a oprávněné náklady. Faktury obsahovaly v samostatné položce přeúčtování výše ceny odebrané elektrické energie dle faktury obchodníka s elektřinou a v samostatné položce žalobkyní uplatněné oprávněné náklady.

3. Energetický regulační úřad rozhodnutím ze dne 30. 11. 2020, č. j. 00956–23/2019–ERU, sp. zn. OSR–00956/2019–ERU (dále „prvostupňové rozhodnutí“), rozhodl mj. tak, že se L. D. a žalobkyně uznávají vinnými ze spáchání trvajícího přestupku spočívajícího v podnikání v energetických odvětvích bez licence dle § 91a odst. 1 písm. a) zákona č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích a o změně některých zákonů (energetický zákon). Žalobkyni uložil pokutu ve výši 192 000 Kč a povinnost uhradit náklady řízení ve výši paušální částky 1 000 Kč. Žalovaný postavil své rozhodnutí na skutečnosti, že žalobkyně nedoložila konkrétně vynaložené oprávněné náklady, uvedla je pouze druhově. Z demonstrativního výčtu je navíc zřejmé, že některé ani nemohou fakticky souviset s provozem a údržbou odběrného zařízení. Účtované „oprávněné náklady“ proto představovaly její zisk. Protože žalobkyně nedisponovala licencí, dopustila se uvedeného přestupku.

4. Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně spolu s L. D. rozklad. O něm rozhodla Rada Energetického regulačního úřadu (dále „Rada“) napadeným rozhodnutím v relevantním rozsahu – tak, že výrokem V. změnila prvostupňové rozhodnutí ve výroku IV. na znění: Obviněný z přestupku, společnost Beskydská energetika s.r.o., se sídlem 1. máje 1000, 756 61 Rožnov pod Radhoštěm, IČO: 286 36 635 (účastník řízení č. 2), se uznává vinným ze spáchání trvajícího přestupku podle ust. § 91a odst. 1 písm. a) energetického zákona, kterého se dopustil tím, že v období od 1. července 2018 do 31. srpna 2018 v rozporu s ust. § 3 odst. 3 energetického zákona podnikal v energetických odvětvích a/nebo bez licence na distribuci elektřiny, když po účastníkovi řízení č. 1, kterému v odběrném místě rozúčtovával odebranou elektřinu v postavení zákazníka podle ust. § 28 odst. 1 písm. g) energetického zákona, požadoval úhradu nákladů spojených s provozem a údržbou odběrného zařízení v celkové částce 92 683,63 Kč bez DPH, která byla účtována jako součin částky 236,04 Kč a počtu dodaných MWh elektřiny za měsíc červenec 2018 a jako součin částky 211,61 Kč a počtu dodaných MWh elektřiny za měsíc srpen 2018, tedy nikoliv podle skutečně uplatněných nákladů na provoz a údržbu provozovaného odběrného zařízení, v důsledku čehož dosáhl účastník řízení č. 2 zisku ve výši 92 683,63 Kč bez DPH. – tak, že výrokem VI. změnila prvostupňové rozhodnutí ve výroku V. na znění: Podle ust. § 91a odst. 7 energetického zákona se účastníkovi řízení č. 2 za spáchání trvajícího přestupku podle ust. § 91a odst. 1 písm. a) energetického zákona ukládá pokuta ve výši 90 000 Kč … – výrokem VII, že rozklad žalobkyně proti výrokům I. až III. prvostupňového rozhodnutí se zamítá jako nepřípustný. – výrokem VIII, že ve zbylé části se rozklad žalobkyně zamítá a prvostupňové rozhodnutí se potvrzuje.

III. Argumentace žalobkyně

5. Žalobkyně výslovně napadla výroky V., VI. a VIII. rozhodnutí Rady, neboť ho považuje v tomto rozsahu za nezákonné, bez opory v právních předpisech a založené na nesprávném skutkovém zjištění. Žalovaný ji bez podrobnějšího odůvodnění označuje za podnikatelku v energetice, aniž by se věnoval naplnění jednotlivých znaků podnikání. Přestože právní předpisy nijak neupravují otázku oprávněných nákladů, žalovaný je považuje za zisk dokládající její podnikání. Problematika vzniklých nákladů však představuje legislativní mezeru, kterou nelze žalobkyni klást k tíži. Žalobkyně si ji upravila samostatným právním ujednáním, které nespadá pod režim energetického zákona.

6. Žalobkyně je naopak v postavení zákazníka a jako taková dle § 28 odst. 1 písm. g) energetického zákona řádně přeúčtovává odebranou elektrickou energii svému odběrateli v ceně, kterou za ni sama uhradila. Zvlášť pak účtuje tzv. oprávněné náklady, tedy náklady související s údržbou a provozem odběrného zařízení, které měla v nájmu, v částce dohodnuté ve smlouvě. Inkasováním těchto nákladů netvoří zisk, což lze zjistit z daňových dokladů. Neporušuje žádné právní předpisy, ostatně k závěru, že neporušila § 3 odst. 3 energetického zákona, dospěla i Státní energetická inspekce, jak vyplývá z Protokolu č. 072100311 o výsledku kontroly ze dne 15. 4. 2011. Napadené rozhodnutí je tedy současně v rozporu s rozhodovací praxí žalovaného a Státní energetické inspekce (dále „SEI“) a tím založeným legitimním očekáváním.

IV. Argumentace žalovaného a další podání stran

7. Žalovaný navrhuje žalobu zamítnout jako nedůvodnou. Postup žalobkyně a L. D. vykazují rysy účelovosti. Nelze u ní shledat jiné využití nakoupené elektřiny než její přeprodej L. D. Energetický zákon připouští, že zákazník odebranou elektřinu dále poskytuje a rozúčtuje (např. v bytových domech, u dočasných nájemců). Pokud by však s tím spojené účtované náklady byly neoprávněně vysoké, nelze hovořit o zákazníkovi, ale dotčený subjekt bude vykonávat podnikání v energetických odvětvích a je jako takový povinen mít pro svou činnost licenci. Na základě hodnocení nákladů v této věci se žalovaný domnívá, že došlo k naplnění definice podnikatelské činnosti.

8. V navazující reakci žalobkyně upozornila, že od počátku svého fungování se informoval u pracovníků žalovaného a SEI o konkretizaci podmínek, ze nichž může svou činnost vykonávat. Kromě toho i dodnes platné Stanovisko žalovaného z roku 2005 umožňuje subjektům rozúčtovat nejenom dodanou elektřinu, ale i další náklady. Toho se žalobkyně držela, leč žalovaný z těchto nákladů zcela nad rámec zákona vyhodnotil, že usiluje o dosažení zisku.

V. Hodnocení věci soudem

9. Krajský soud dospěl k závěru, že žaloba byla podána osobou oprávněnou dle § 65 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále „s. ř. s.“), a ve lhůtě podle § 72 odst. 1 s. ř. s.

10. Žaloba není důvodná. V. 1 Právní úprava 11. Podle § 3 odst. 1 energetického zákona (účinného v době rozhodování správního orgánu) je předmětem podnikání v energetických odvětvích výroba elektřiny, přenos elektřiny, distribuce elektřiny a obchod s elektřinou, činnosti operátora trhu, výroba plynu, přeprava plynu, distribuce plynu, uskladňování plynu a obchod s plynem, výroba tepelné energie a rozvod tepelné energie a zprostředkovatelská činnost v energetických odvětvích.

12. Podle § 28 odst. 1 písm. g) energetického zákona má zákazník právo poskytovat a rozúčtovat jiné osobě elektřinu odebranou zákazníkem prostřednictvím vlastního nebo jím provozovaného odběrného elektrického zařízení o napětí do 52 kV včetně.

13. Podle § 91a odst. 1 písm. a) energetického zákona se právnická nebo podnikající fyzická osoba dopustí přestupku tím, že podniká v energetických odvětvích bez licence nebo bez oprávnění k podnikání uznaného Energetickým regulačním úřadem podle § 7a nebo neoznámí Energetickému regulačnímu úřadu zánik oprávnění podle § 7a odst. 3.

14. Podle § 420 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, je považován za podnikatele, kdo samostatně vykonává na vlastní účet a odpovědnost výdělečnou činnost živnostenským nebo obdobným způsobem se záměrem činit tak soustavně za účelem dosažení zisku.

15. Otázky podnikání v energetických odvětvích blíže rozebírá Společné stanovisko Energetického regulačního úřadu a Státní energetické inspekce k ustanovení § 3 odst. 3 energetického zákona ze dne 21. 10. 2005 (dále „Stanovisko“). V relevantní pasáži mj. uvádí: „Provoz a údržba tohoto vnitřního zařízení jsou spojeny s určitými náklady. Odběratel elektřiny je proto oprávněn smluvně uplatňovat na osobách, kterým poskytuje elektřinu úhradu podílu na těchto nákladech. Nárokovaný podíl na úhradu těchto nákladů však nesmí být součástí rozúčtování nákladů na nákup elektřiny. Může být ale součástí smlouvy o poskytování elektřiny, případně předmětem samostatné smlouvy, nebo jako součást smlouvy o službách či nájmu.“ V. 2 Právní posouzení 16. Vzhledem k tomu, že se jedná o oblast správního trestání, soud nejprve ověřil, zda nedošlo ke změně relevantní právní úpravy ve prospěch pachatele (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2016, č. j. 5 As 104/2013–46). Skutková podstata i sazba pokuty však zůstaly do dne rozhodnutí soudu beze změny.

17. Mezi účastníky řízení není sporné, že žalobkyně je velkoodběratelem elektrické energie, elektrickou energii dodávala L. D., který ji dále poskytoval koncovým odběratelům v rámci areálu. Stěžejní námitkou a podstatou sporu mezi účastníky řízení je otázka, zda žalobkyně vykonává podnikatelskou činnost vyžadující příslušnou licenci. Zda je tedy naplněna skutková podstata přestupku ve smyslu § 91a odst. 1 písm. a) energetického zákona. V. 2 A Podnikání v energetických odvětvích a oprávněné náklady žalobkyně 18. Zásadním závěrem pro posouzení naplnění skutkové podstaty tedy je, zda činnost žalobkyně splňuje znaky podnikání. Žalobkyně namítá, že nevystupovala jako podnikatel, ale jako zákazník podle § 28 odst. 1 písm. g) energetického zákona, který má právo poskytovat a rozúčtovat jiné osobě elektřinu prostřednictvím jím provozovaného odběrného elektrického zařízení. Tak postupovala na základě smlouvy uzavřené s L. D. v dohodnuté výši.

19. Z účelu právní úpravy (mj. podpora hospodářské soutěže, ochrana zájmů zákazníků a spotřebitelů s cílem uspokojení všech přiměřených požadavků na dodávku energií) i z doktríny (Zdvihal, Z. a kol.: Energetický zákon, Komentář. 1. vydání, 2019, C.H.Beck., str. 748–749) vyplývá, že pouhým poskytnutím elektrické energie se bez dalšího zákazník nestává obchodníkem s elektřinou, pakliže vyvíjí takovou činnost způsobem nevykazujícím znaky podnikání. Tento výklad připouští i žalovaný.

20. Žalobkyně v této souvislosti poukazuje na Stanovisko, které jí dává možnost uplatňovat úhradu oprávněných nákladů. Proto jenom na jejich základě nemůže žalovaný prokazovat její podnikatelskou činnost. Žalobkyně uvádí, že ve skutečnosti účtovala oprávněné náklady jen v takové výši, aby pokryly její skutečné náklady. Za celé období svého podnikání zisk netvořila. Soud se žalobkyní souhlasí v tom, že Stanovisko skutečně dává možnost uplatňovat oprávněné náklady související s provozem a údržbou zařízení na distribuci elektrické energie. Z uvedeného konstatování ale nelze dovozovat paušální souhlas se svévolným či účelovým navyšováním skutečných nákladů. Žalovaný podle § 18 odst. 1 energetického zákona vykonává dozor nad dodržováním tohoto zákona v odvětvích elektroenergetiky a souvisejících povinností stanovených zákonem o ochraně spotřebitele. Pokud má plnit svůj účel a sledovat, zda nějaký subjekt podniká v energetických odvětvích za podmínek stanovených energetickým zákonem, Stanovisko mu nijak nebrání sledovat výši oprávněných nákladů.

21. K této argumentační linii žalobkyně dodává, že právní předpisy neupravují náklady související s údržbou a provozem odběrného zařízení, proto žalovaný při požadavku na jejich doložení postupoval nezákonně. Soud se ani s tímto závěrem neztotožňuje. Skutečnost, že žalovaný připouští rozúčtování oprávněných nákladů spojených s provozem a údržbou zařízení, je výhodná pro žalobkyni, zohledňuje její reálné tržní potřeby, byť o tom § 28 odst. 1 písm. g) energetického zákona výslovně nemluví. Tato možnost je zachycena ve Stanovisku, čímž žalovaný přispívá k jisté míře právní jistoty a předvídatelnosti. Ostatně je to sama žalobkyně, kdo se dovolává uplatnění oprávněných nákladů.

22. Soud upozorňuje, že energetický zákon s pojmem oprávněné náklady pracuje na více místech, zejména ve snaze o vyrovnání nerovnováh mezi více stranami při dodávkách elektrické energie. Žalovaný disponuje podle § 15a energetického zákona pravomocí požádat právnickou osobu o poskytnutí informací nezbytných pro výkon jeho působnosti. Při využití tohoto nástroje dal žalovaný žalobkyni příležitost vysvětlit okolnosti oprávněných nákladů účtovaných L. D. (výzvou ze dne 29. 8. 2018, č. j. 07845–31/2018–ERU). Žalobkyně bez bližšího upřesnění uvedla, že oprávněné náklady vznikly v souvislosti se mzdovými náklady, sociálním a zdravotním pojištěním, daní ze závislé činnosti apod. (dopis ze dne 5. 9. 2018). Soud v tomto postupu žalovaného neshledává nezákonnost, žalovaný naopak směřoval k objasnění skutkového stavu. Ostatně podle § 37 odst. 1 písm. i) Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/72/ES ze dne 13. července 2009 o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou a o zrušení směrnice 2003/54/ES má regulační orgán povinnost sledovat úroveň transparentnosti a zajistit, aby elektroenergetické podniky tuto povinnost dodržovaly.

23. Stejně tak se soud neztotožňuje s argumentem žalobkyně, že si mohla účtování oprávněných nákladů upravit smluvně sama na základě zásady smluvní volnosti, mimo dosah žalované. Působností žalovaného je dle § 17 energetického zákona také výkon dohledu nad trhy v energetických odvětvích a výkon dozoru nad dodržováním energetického zákona v elektroenergetice. Žalobkyní odkazovaný § 1746 odst. 2 občanského zákoníku o možnosti stran uzavřít i inominátní smlouvu nevylučuje dozorové a kontrolní funkce žalovaného v energetických odvětvích. Pokud by žalovaný neměl možnost zabývat se výší oprávněných nákladů účtovaných odběratelům, fakticky by rezignoval na svou působnost a umožnil by obcházení zákona a procesu udílení licence na podnikání v energetických odvětvích. Požadavek na doložení oprávněných nákladů přitom nepředstavuje excesivní břemeno, které by kladlo na odběratele elektrické energie nepřiměřené nároky. To platí o to spíš, že žalobkyně takovémuto požadavku už vyhověla v roce 2011 pro potřeby kontroly Státní energetické inspekce. V. 2 B Správní praxe k uplatnění oprávněných nákladů 24. Právě v souvislosti s proběhlou kontrolou SEI v roce 2011 žalobkyně argumentuje legitimním očekáváním, že k ní bude přistupováno stejně, vyplývajícím ze správní praxe správních orgánů. Podle rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu může skutečně správní praxe založit legitimní očekávání, musí se však jednat o ustálenou, jednotnou a dlouhodobou činnost (příp. i nečinnost) orgánů veřejné správy, která opakovaně potvrzuje určitý výklad a použití právních předpisů (usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 6 Ads 88/2006–132, č. 1915/2009 Sb. NSS).

25. V projednávané věci se ze správního spisu podává, že kontrola SEI dospěla k závěru, že žalobkyně ani ve světle doložených oprávněných nákladů nepodniká ve smyslu § 3 odst. 3 energetického zákona. Soud se však domnívá, že tento závěr nemůže být na překážku současného postupu žalovaného, a to z několika důvodů. Jednak nesplňuje podmínky vymezené rozšířeným senátem Nejvyššího správního soudu na opakovanost a ustálenost správní praxe. Rozdíly oproti současné věci lze dále shledat v rovině skutkové i právní. Po skutkové stránce si lze povšimnout, že při kontrole v roce 2011 žalobkyně předložila položkovou kalkulaci oprávněných nákladů, takže o nich měli kontrolní pracovníci bližší představu. Zároveň byla výše oprávněných nákladů smluvně fixována na 2,30 Kč / kWh, což zvyšovalo transparentnost obchodních podmínek pro odběratele. V projednávané věci však smlouva s L. D. stanoví pouze minimální výši oprávněných nákladů, které se dle faktur ve skutečnosti měsíc od měsíce lišily. Soud netvrdí, že dřívější postup byl optimální, byl ale čitelnější než způsob stanovení nákladů v projednávané věci.

26. Vedle skutkových okolností došlo od roku 2011 i k zásadní proměně právní úpravy, která nyní klade daleko větší důraz na ochranu spotřebitele. Došlo k tomu na poli hmotněprávních ustanovení v energetickém zákoně, ve vymezení dozorové působnosti žalovaného. Energetickému regulačnímu úřadu byla od té doby svěřena mj. pravomoc podle § 15a energetického zákona vyžadovat podklady a informace pro výkon působnosti a podle § 17 odst. 4 energetického zákona povinnost chránit oprávněné zájmy zákazníků a spotřebitelů v energetických odvětvích. To vše na základě transpozice směrnic Evropského parlamentu a Rady o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou (2009/72/ES ze dne 13. 7. 2009 a 2019/944 ze dne 5. 6. 2019). Při takto významné změně skutkových a právních okolností se nemůže žalobkyně dovolávat legitimního očekávání na základě téměř deset let starého jednorázového kontrolního stanoviska či komunikace se zaměstnanci žalovaného. Ve světle nového vývoje nelze žalovanému vytknout, že při plnění své role upřesňuje dozorovou metodiku.

27. K závěru o podnikatelském rozsahu činnosti žalobkyně dochází tedy žalovaný na základě úvahy, že svému odběrateli navýšila cenu elektřiny, aniž by blíže doložila, že by se jednalo o náklady související s údržbou a provozem odběrného zařízení. Ve správním spisu jsou v tomto ohledu zdokumentované jednotlivé faktury, smlouvy i komunikace mezi účastníky řízení. Žalovaný dospěl k závěru, že takto nedoložené „oprávněné náklady“ představují zisk, žalobkyně tak postupovala se záměrem tak činit soustavně, tudíž je podle § 420 občanského zákoníku podnikatelem. Námitku žalobkyně, že se napadené rozhodnutí její činností zabývá jen okrajově a že nakonec žádný zisk negenerovala, musí soud odmítnout. Žalovaný v prvostupňovém i napadeném rozhodnutí závěr o podnikatelské činnosti odpovídajícím způsobem odůvodnil, odkázal přitom na relevantní judikaturu Nejvyššího správního soudu (rozsudek ze dne 26. 3. 2009, č. j. 9 Afs 63/2008–121). Z ní vyplývá, že pro definici podnikatelské činnosti není rozhodující úspěšnost či neúspěšnost podnikání. Argumentaci předloženou žalovaným lze považovat za logickou a odpovídající účelu i systematice energetického zákona. Krajský soud uzavírá, že napadené rozhodnutí, shledávající, že žalobkyně vykonávala podnikání v energetických odvětvích bez licence, není nezákonné a nebylo ani přijato v procesu provázeném vadami, jež by měly vést k jeho zrušení.

VI. Závěr a náklady řízení

28. Krajský soud proto dospěl k závěru, že je nutno žalobu dle § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítnout, neboť není důvodná.

29. O náhradě nákladů řízení krajský soud rozhodl podle § 60 odst. 1 s. ř. s., podle něhož nestanoví–li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi, jenž ve věci úspěch neměl. Žalobkyně ve věci úspěch neměla, a nemá proto právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému správnímu orgánu, kterému by jinak jakožto úspěšnému účastníku řízení právo na náhradu nákladů řízení příslušelo, náklady řízení nad rámec jeho běžné administrativní činnosti nevznikly, neboť nepřesahují rámec jeho běžné úřední činnosti (viz usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 31. 3. 2015, č. j. 7 Afs 11/2014–47, č. 3228/2015 Sb. NSS), proto mu soud náhradu nákladů řízení nepřiznal.

Poučení

I. Vymezení věci II. Skutkové okolnosti a rozhodnutí správního orgánu III. Argumentace žalobkyně IV. Argumentace žalovaného a další podání stran V. Hodnocení věci soudem V. 1 Právní úprava V. 2 Právní posouzení V. 2 A Podnikání v energetických odvětvích a oprávněné náklady žalobkyně V. 2 B Správní praxe k uplatnění oprávněných nákladů VI. Závěr a náklady řízení