29 A 82/2014 - 135

Rubrum

Krajský soud v Brně rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Zuzany Bystřické a soudců JUDr. Kateřiny Mrázové, Ph.D., a JUDr. Faisala Husseiniho, Ph.D., v právní věci žalobců a) M. S., a b) P. S., zastoupených Mgr. Pavlem Černým, advokátem a společníkem společnosti Frank Bold advokáti, s.r.o., se sídlem Brno, Údolní 33, proti žalovanému Krajskému úřadu Jihomoravského kraje, se sídlem Brno, Žerotínovo náměstí 3/5, za účasti osob zúčastněných na řízení: 1) obec Hlubočany, se sídlem Hlubočany 22, zastoupená Mgr. Janem Hrežou, advokátem se sídlem Vyškov, Nádražní 13, 2) I. K., 3) J. K., a 4) M. K., o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 20. 8. 2014, č. j. JMK 81369/2014, sp. zn. S-JMK 81369/2014/OD/Ha, takto:

Výrok

I. Rozhodnutí Krajského úřadu Jihomoravského kraje ze dne 20. 8. 2014, č. j. JMK 81369/2014, sp. zn. S-JMK 81369/2014/OD/Ha, se zrušuje a věc se vrací k dalšímu řízení žalovanému.

II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobcům na náhradě nákladů řízení částku 18 342 Kč, a to do třiceti dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jejich advokáta Mgr. Pavla Černého.

III. Osoby zúčastněné na řízení nemají právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Vymezení věci a shrnutí obsahu rozhodnutí správních orgánů

1. Žalobci podali dne 3. 2. 2012 k Obecnímu úřadu Hlubočany (dále též „obecní úřad“) žádost podle § 142 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů, o vydání deklaratorního rozhodnutí o komunikaci spojující silnici č. III/4313 a západní konec obce Hlubočany, která vede po pozemcích parc. č. 2542 ve vlastnictví obce Hlubočany a pozemku parc. č. 2536 ve vlastnictví žalobců, vše v katastrálním území Hlubočany. Žalobci se domáhali jednak určení, že tato komunikace je účelovou komunikací, a jednak toho, že úsek této účelové komunikace nacházející se na jejich pozemku parc. č. 2536 není veřejně přístupný.

2. Na žádost žalobců nejprve obecní úřad reagoval vydáním přípisu ze dne 1. 3. 2012, č. j. 25/2012, ve kterém uvedl, že sporná komunikace je místní komunikací. Proti tomuto přípisu se žalobci odvolali, a žalovaný na základě jejich odvolání přikázal obecnímu úřadu, aby vydal deklaratorní rozhodnutí podle § 142 správního řádu.

3. Obecní úřad následně dne 21. 5. 2012 vydal deklaratorní rozhodnutí, kterým rozhodl, že se na pozemku žalobců parc. č. 2536 nachází veřejně přístupná účelová komunikace ve smyslu § 7 odst. 1 zákona č. 13/1997, o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů. Na základě odvolání žalobců žalovaný rozhodnutím ze dne 5. 11. 2012, č. j. JMK 121489/2012, toto deklaratorní rozhodnutí zrušil a věc vrátil k novému projednání.

4. Dne 5. 6. 2013 vydal obecní úřad nové rozhodnutí pod sp. zn. SSÚ 01/2012, ve kterém rozhodl takto: „Na části pozemku parc. č. 2536 v k. ú. Hlubočany, která je specifikována v grafické příloze tohoto rozhodnutí – „Hlubočany – zaměření asfaltové komunikace“ Ing. J. J. ze dne 5. 12. 2012 - jako šrafovaná plocha s uvedením výměry cca 265 m2, se nachází veřejná účelová komunikace“. K odvolání žalobců žalovaný rozhodnutím ze dne 23. 9. 2013, č. j. JMK 77833/2013, opět zrušil rozhodnutí obecního úřadu. Žalovaný měl za to, že obecní úřad vůbec nerozhodl o části žádosti žalobců týkající se určení právního vztahu, že asfaltová cesta spojující silnici č. III/4313 a západní konec obce Hlubočany je účelovou komunikací. Co se týče naplnění zákonných znaků účelové komunikace, žalovaný měl za to, že obecní úřad se zabýval podmínkou nutné komunikační potřeby dostatečně, a že tento znak byl v předmětném deklaratorním řízení prokázán. Žalobci navrhované alternativní cesty vzhledem k délce jejich tras jsou neúměrné (jsou několikanásobně delší). Souhlas vlastníka pozemku byl dán, a to ve formě konkludentního souhlasu předchozí vlastnice J. P. Žalobci nabyli do svého vlastnictví pozemek parc. č. 2536 již zatížený veřejným užíváním předmětné asfaltové cesty.

5. Obecní úřad rozhodl opětovně rozhodnutím ze dne 23. 4. 2014, sp. zn. SSÚ 01/2012, tak, že výrokem I. určil, že asfaltová cesta spojující silnici č. III/4313 a západní konec obce Hlubočany na částech pozemku parc. č. 2542 je veřejně přístupnou účelovou komunikací v právním režimu podle § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích. Výrokem II. zamítl žádost žalobců o určení, že úsek asfaltové cesty spojující silnici č. III/4313 a západní konec obce Hlubočany nacházející se na části pozemku parc. č. 2536 není veřejně přístupný dle § 7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích. Proti tomuto rozhodnutí obecního úřadu podali žalobci odvolání, které žalovaný napadeným rozhodnutím zamítl a rozhodnutí obecního úřadu potvrdil. Dospěl k závěru, že o existenci pozemní komunikace na pozemcích parc. č. 2542 a 2536 není pochyb. Dále uvedl, že není nutné deklarovat, jaká komunikace se nachází na pozemku parc. č. 2536, jelikož na deklarování právního vztahu v tomto úseku nebyl prokázán právní zájem. Rovněž z podání žalobců nevyplývá, jaký je právní zájem na vydání deklaratorního rozhodnutí k pozemní komunikaci na pozemku parc. č. 2542. Co se týče podmínek souhlasu vlastníka s obecným užíváním sporné komunikace a nutné komunikační potřeby žalovaný odkázal na rozhodnutí o odvolání ze dne 23. 9. 2013, č. j. JMK 77833/2013, s tím, že není důvod se těmito hledisky opětovně zabývat v tomto řízení. Dále žalovaný uvedl, že pokud by měl přistoupit na argumentaci žalobců, musel by prohlásit celou předmětnou komunikaci za veřejně nepřístupnou, neboť deklarováním veřejné přístupnosti pouze okrajových částí cesty ztrácí komunikace jako celek svoji funkci stanovenou v § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích.

II. Shrnutí argumentů obsažených v žalobě

6. Ve včas podané žalobě žalobci především namítali, že napadené rozhodnutí i rozhodnutí obecního úřadu jsou nezákonná, neboť sporný úsek předmětné komunikace nacházející se na jejich pozemku nesplňuje znaky veřejné přístupnosti. Mimoto se žalovaný v napadeném rozhodnutí nevypořádal s odvolacími námitkami žalobců.

7. Konkrétně žalobci namítali, že ani oni, ani jejich právní předchůdci nemohli udělit souhlas s veřejným užíváním sporného pozemku, a to ani konkludentně. Žalobci nabyli sporný pozemek od paní J. P., která nemohla udělit souhlas s veřejným užíváním předmětného pozemku, jelikož nevěděla o tom, že sporná cesta při vyasfaltování vybočila na její pozemek. S touto námitkou se správní orgány nevypořádaly.

8. Nevědomost o skutečném průběhu hranice nemůže jít za daných okolností k tíži žalobců ani jejich právní předchůdkyně. Pokud jde o období před rokem 1991, právní předchůdkyni paní J. P. byly v roce 1948 zásahem státu prakticky odňaty všechny reálné možnosti kontrolovat užívání jejího pozemku, vyjadřovat se k němu, a tím spíše o jeho užívání jakkoli rozhodovat, zůstalo jí pouze tzv. holé vlastnictví. V období mezi léty 1991 až 2009 bylo pro běžného člověka nemožné při kontrole katastrální mapy a situace v terénu rozeznat, že komunikace částečně vybočuje z obecního pozemku na sousední pozemek. Ostatně ani při komplexních pozemkových úpravách se nepřišlo na to, že komunikace zasahuje mimo obecní pozemek na sousední soukromý pozemek (viz rozhodnutí Ministerstva zemědělství ČR – Pozemkového úřadu Vyškov ze dne 23. 2. 2007, č. j. PÚ-180/2004/RII). V době před rokem 2009 nebyly ještě běžně dostupné letecké snímky s vyznačením průběhu hranic v aplikaci ČÚZK. Z výše uvedeného vyplývá, že vlastník o existenci komunikace na předmětném pozemku nevěděl, a tudíž ani nemohl projevit nesouhlas s veřejným užíváním této komunikace. Obecní úřad ve svém rozhodnutí chybně uvedl, že pan M. K. prodal předmětný pozemek žalobcům. Argumentaci žalobců, že předmětný pozemek nabyli od paní J. P., obecní úřad odbyl pouze konstatováním, že ji nepovažuje za relevantní a ani žalovaný se s těmito odvolacími námitkami nevypořádal.

9. Žalovaný v rozhodnutí ze dne 23. 9. 2013 uvedl, že „v době, kdy paní P. nabyla do vlastnictví předmětný pozemek, však již na tomto pozemku delší dobu existovala předmětná asfaltová cesta.“ Toto tvrzení nemá žádnou oporu ve spisech. V doplnění vyjádření ze dne 30. 5. 2013 žalobci výslovně uvedli, že paní J. P. se stala spoluvlastnicí předmětných pozemků na základě smlouvy odstupní a darovací uzavřené dne 3. 7. 1947, a že v této době asfaltová cesta na předmětném pozemku v žádném případě neexistovala. Žalobci zdůraznili, že jejich právní předchůdkyně v době totalitního režimu neměla možnost s předmětnými nemovitostmi jakkoli nakládat, tedy ani se vyjadřovat k otázce zřízení cesty a její veřejné přístupnosti. I proto v žádném případě nelze dovozovat její souhlas s obecným užíváním předmětné komunikace. Podstatným aspektem závěrů vyslovených v relevantní judikatuře není vlastnictví komunikace veřejnoprávní korporací, ale omezení vlastníků v jejich svobodě rozhodování o jejich vlastnictví. Proto z chování vlastníka v době před rokem 1989 v takovýchto případech nelze dovozovat konkludentní souhlas s veřejným užíváním komunikace.

10. Žalobci dále nesouhlasili se závěry správních orgánů, že by sporná komunikace vedla po pozemku žalobců od nepaměti. Žalobci předložili konkrétní důkazy, že před zřízením asfaltové vozovky veřejná cesta sporné vybočení neobsahovala a procházela rovně po obecním pozemku (viz rozbor historických map z roku 1868 a 1947 ve vyjádření žalobců ze dne 30. 4. 2013). Je ostatně dosud patrné přímo v terénu, že původní cesta vedla po obecním pozemku, neboť mírná prohlubeň naznačuje původní úvoz a původní průběh cesty kopíruje i přilehlý sad. Komunikace na pozemku žalobců je tvořena asfaltem. Tudíž v případě sporného vybočení na pozemek žalobců zjevně nejde o prastarou cestu. Je vysoce nepravděpodobné, že by v roce 1948 či snad 1868 byla v daném místě vybudována asfaltová vozovka.

11. Je třeba důsledně odlišovat pojem užívání od nepaměti ve vztahu k předmětné komunikaci v celé její délce a užívání od nepaměti ve vztahu ke spornému úseku (vybočení na pozemek žalobců). Zatímco v trase po obecním pozemku je sporná komunikace veřejně užívána od nepaměti, sporné vybočení na pozemek žalobců od nepaměti veřejně užíváno není, neboť bylo zbudováno později k zajištění příjezdu do areálu zemědělského družstva.

12. Účelová komunikace, jejíž sporný úsek se nachází na pozemku žalobců, neplní funkci nutné a ničím nenahraditelné komunikační potřeby. V řízení bylo jasně prokázáno, že veřejná nepřístupnost sporného úseku komunikace neznemožňuje žádnému vlastníku přístup k jeho nemovitosti. Obecní úřad se zvláště zabýval přístupem k domu č. p.

16. Z jeho skutkových zjištění plyne, že alternativní přístup po silnici III. třídy se od alternativy s využitím sporného úseku liší v podstatě ve dvou aspektech – ve vzdálenosti a v údajné nutnosti projíždět územím jiné obce. Projíždění územím jiné obce je pro danou otázku zcela nepodstatné. Jediný relevantní rozdíl mezi oběma alternativami je tedy vzdálenost, resp. časový rozdíl při využití jednotlivých komunikačních spojení. Není přitom podstatné, o jaký násobek délky se jedna alternativa komunikačního spojení liší od druhé, ale podstatné je, že faktický časový rozdíl při cestě s využitím automobilu činí několik minut cesty (přičemž pěší přístup je možný po obecním pozemku). Tento časový rozdíl není tak významný, aby mohla být uvedená alternativa považována za nepřiměřenou. Alternativní komunikační spojení po silnici č. III/4314 a č. III/4312 je s ohledem na charakter obsluhovaných nemovitostí (zahrada a jeden dům užívaný k rekreaci) způsobilé nahradit spojení využívající sporný úsek na pozemku žalobců. V rozhodnutí ze dne 21. 1. 2013, č. j. JMK 138226/2012, uznal žalovaný jako přiměřený alternativní přístup pro zajištění komunikační potřeby objížďku v délce cca 4 km. V nyní projednávané věci však obdobnou objížďku považoval bez jakéhokoliv bližšího odůvodnění za nepřiměřenou. Tuto skutečnost žalobci v řízení namítali, avšak správní orgány se s touto námitkou nijak nevypořádaly.

13. Co se týče alternativního komunikačního spojení po pozemku ve vlastnictví obce, pro pěší přístup lze tuto trasu bez omezení využít již v současné době, s čímž se správní orgány ve svých rozhodnutích rovněž nevypořádaly. Skutečnost, že alternativní přístup pro jízdu automobilem není v současné době v terénu vybudován, neospravedlňuje omezení vlastnického práva nuceným veřejným užíváním pozemku žalobců. S přemístěním předmětné komunikace do původní trasy na obecní pozemek do budoucna počítá platný územní plán obce Hlubočany. Navíc by nebylo nutné vybudovat přeložku v délce cca 98 m, jak uvedl obecní úřad ve svém rozhodnutí, ale pouze v maximální délce 56 m.

14. Obec Hlubočany navíc nevyužila možnost upravit průběh sporné komunikace a s tím souvisejících hranic pozemků v rámci komplexních pozemkových úprav, tak aby se předmětná vozovka nacházela na obecním pozemku a nikoli na soukromém pozemku.

15. K tomuto lze tedy shrnout, že ve vztahu k veřejnému užívání sporného úseku předmětné komunikace neexistuje nutná a ničím nenahraditelná komunikační potřeba, a to zejména z toho důvodu, že existují jiné způsoby jak dosáhnout sledovaného cíle, a to buď alternativním využitím komunikačního spojení po silnicích III. třídy nebo vybudováním přeložky sporného úseku na pozemek obce. Možnost pěšího přístupu je v každém případě i za současného stavu v celé délce možný po pozemku obce.

16. Žalovaný v napadeném rozhodnutí zcela překvapivě a v rozporu se závěry judikatury, jakož i se svým vlastním postupem v předchozích fázích řízení popírá možnost vydání deklaratorního rozhodnutí o veřejné přístupnosti účelové komunikace, resp. jejího úseku, ve smyslu § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích. Žalovaný v napadeném rozhodnutí zcela rezignoval na posuzování toho, zda sporný úsek naplňuje znaky veřejně přístupné účelové komunikace, jakož i vypořádání související argumentace žalobců obsažené v jejich odvolání. Bylo nutné nejprve postavit najisto, zda je předmětná komunikace komunikací účelovou, a teprve následně deklarovat, zda je ve sporném úseku komunikací veřejně přístupnou či nikoli. Tomu také odpovídá petit žádosti žalobců ze dne 3. 2. 2012.

17. Závěr žalovaného, že na deklarování právního stavu v úseku komunikace na pozemku žalobců nebyl prokázán právní zájem, je zcela absurdní. Právní zájem žalobců je v dané věci dostatečně prokázán již tím, že se sporný úsek účelové komunikace nachází na jejich pozemku. Žalovaný se mýlí, pokud má za to, že není možné, aby se právní režim určité pozemní komunikace v jejich různých úsecích lišil, tedy zejména, aby tato komunikace byla v určitém úseku či úsecích veřejně přístupná, zatímco v jiném nepřístupná. Rozdílný režim veřejné přístupnosti ve sporném úseku předmětné komunikace na pozemku žalobců je zásadní otázkou, k níž jejich žádost směřovala.

18. Je nepřijatelné, aby se odvolací orgán s jasně formulovanými odvolacími námitkami opřenými o judikaturu i správní praxi vypořádal lakonickým odkazem na své předchozí rozhodnutí tak, jak to učinil žalovaný v napadeném rozhodnutí ve vztahu ke znakům účelové komunikace.

19. Správní orgány svá rozhodnutí zakládají na zčásti chybně zjištěném skutkovém stavu. Obecní úřad chybně interpretuje protokol z místního šetření ze dne 22. 4. 2013. Účastník řízení pan M. K. sice do protokolu uvedl, že dům č. p. 16 je trvale obýván, avšak tento dům je ve skutečnosti využíván pouze k rekreaci. Jeho uživatelé k němu přijíždějí primárně osobním automobilem po silnici III. třídy od obce Rostěnice, tedy bez užití sporného úseku komunikace na pozemku žalobců.

20. Dále je v rozhodnutí obecního úřadu chybně uvedeno, že pan M. K. do protokolu údajně uvedl, že „když prodával žalobcům předmětný pozemek, nevěděl, že je na něm uložena i cesta“. Ve skutečnosti pan K. do protokolu uvedl: „Nevěděli jsme, že cesta vede po našem pozemku, když se tento pozemek prodával“. Pan K. tím měl na mysli širší rodinný okruh osob, který zahrnoval i paní J. P., avšak on sám prodávajícím nebyl. Obecní úřad však vycházel z tohoto nepřesného vyjádření a v rozhodnutí pak dále uvedl, že prodávajícím byl pan K., ačkoliv žalobci v řízení již mnohokrát uvedli a doložili předchozí vlastnické poměry k jejich pozemku. Pan M. K. žádný souhlas s veřejným užíváním sporného úseku předmětné komunikace relevantně vyslovit nemohl, neboť nikdy vlastníkem předmětného pozemku nebyl, a tedy nebyl ani právním předchůdcem žalobců.

21. Obecní úřad ve svém rozhodnutí chybně tvrdí, že v současné poloze je komunikace umístěna od nepaměti a nikdy nebyla překládána jinam. Obecní úřad své tvrzení nijak nepodložil. Naopak žalobci v řízení doložili podklady, že tomu tak není. Žalovaný se s těmito námitkami uvedenými v jejich odvolání nijak nevypořádal.

22. Žalobci ve svém odvolání ze dne 17. 6. 2013 proti rozhodnutí obecního úřadu ze dne 5. 6. 2013 mj. namítali podjatost úředních osob obecního úřadu, konkrétně starosty obce Hlubočany L. B. Žalobci nezamýšleli uplatnit samostatnou námitku podjatosti podle § 14 odst. 2 správního řádu, ale namítali podjatost starosty obce jako jeden z odvolacích důvodů proti rozhodnutí obecního úřadu. O této námitce měl žalovaný rozhodnout v rámci rozhodnutí o odvolání žalobců, což se nestalo. Věcně pak žalovaný v usnesení ze dne 6. 9. 2013, č. j. JMK 103187/2013, vyhodnotil otázku podjatosti starosty obce Hlubočany chybně. Z podkladů rozhodnutí je zřejmý faktický zájem obce Hlubočany na výsledku řízení. Žalovaný měl proto námitku podjatosti starosty obce vyhodnotit tak, že starosta obce je v předmětné věci podjatý a následně postupovat podle § 131 odst. 4 správního řádu.

23. Z výše uvedených důvodů žalobci navrhli, aby soud rozhodnutí žalovaného, jakož i rozhodnutí obecního úřadu zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.

III. Vyjádření žalovaného k žalobě

24. Žalovaný navrhl, aby soud žalobu zamítl jako nedůvodnou. Dle jeho názoru byly argumenty žalobců zopakováním námitek v odvolacím řízení, kde byly řádně vypořádány. Žalobci neuvedli žádné podstatné skutečnosti, které by již neuplatnili v opakovaném odvolacím či prvostupňovém řízení. Argumenty žalobců jsou od počátku řízení tytéž, žalovaný se jimi zabýval v předchozích rozhodnutích o odvolání, a proto nebylo potřeba je znovu opakovat v napadeném rozhodnutí. Obecně platí, že pokud není pozemní komunikace zařazena do sítě místních komunikací, je ze zákona komunikací účelovou a není důvod ji ještě takto deklarovat. Pozemek parc. č. 2542 není ve vlastnictví žalobců a jednoznačně zde není prokázán právní zájem na vydání deklaratorního rozhodnutí o právním stavu. V řízení nelze cestu rozdělit, svůj účel plní pouze jako celek a takto musí být posuzována. Komunikace byla vybudována jako celek veřejně přístupná, a takto byla po celou dobu své existence i užívána.

IV. Vyjádření osob zúčastněných na řízení

25. K věci samé se vyjádřili podáním ze dne 20. 11. 2014 pan Ing. I. K., CSc., J. K. a M. K., kteří uvedli, že jako spoluvlastníci rodinného domu v Hlubočanech č. p. 16 užívaného k rekreaci a přiléhajícího k dotčené silnici požadují zajištění silničního příjezdu do západního okraje Hlubočan jakoukoliv trasou.

26. Dále oznámila obec Hlubočany podáním ze dne 21. 11. 2014, že bude uplatňovat práva osoby zúčastněné na řízení.

V. Replika žalobců k vyjádření žalovaného

27. V podání ze dne 10. 12. 2015 žalobci uvedli, že jim nemůže být na újmu, že v opakovaném řízení používají obdobné námitky. Žalovaný se i tak musí s těmito námitkami zabývat. Žalobci poté, co žalovaný rozhodnutím ze dne 23. 9. 2013 zrušil rozhodnutí obecního úřadu a vrátil mu věc zpět, uplatnili před vydáním nového rozhodnutí vyjádření ze dne 3. 3. 2014, v němž reagovali mimo jiné na právní názory žalovaného obsažené v jeho rozhodnutí ze dne 23. 9. 2013 týkající se naplnění znaků veřejně přístupné účelové komunikace. Bylo tedy na místě, aby se žalovaný jako odvolací orgán s argumentací žalobců vypořádal.

28. Navíc pokud by odvolací orgán skutečně pouze navázal na předchozí průběh řízení a na svá předchozí rozhodnutí, jak tvrdí ve svém vyjádření, pak by v napadeném rozhodnutí nemohlo dojít k radikální změně ve skutkovém a právním hodnocení věci, kdy žalovaný překvapivě popřel možnost vydání deklaratorního rozhodnutí o veřejné přístupnosti či nepřístupnosti účelové komunikace a zaměňuje řízení o žádosti o vydání takového deklaratorního rozhodnutí s rozhodováním o žádosti podle věty druhé § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích.

29. V praxi není mnohdy vůbec snadné zjistit, zda je konkrétní komunikace de iure účelovou komunikací, či komunikací místní. Nelze tedy dospět k jednoznačnému závěru tak, jak ho učinil žalovaný, že pozemní komunikace, která není zařazena do sítě místních komunikací, je ze zákona komunikací účelovou.

30. Názor žalovaného, že nebyl prokázán právní zájem žalobců na deklaraci účelové komunikace, v části, která není v jejich vlastnictví, je neudržitelný. Je logické, že v daném případě, kdy komunikace vybočuje z obecního pozemku na pozemek žalobců, bylo nutné nejprve vyřešit otázku, zda je komunikace jako celek komunikací místní, či účelovou (což nelze učinit jinak, než deklaratorním rozhodnutím). K tomu směřoval bod 1. žádosti žalobců. Teprve v návaznosti na to, mohli žalobci požádat o deklaratorní rozhodnutí o tom, že úsek komunikace na jejich pozemku není veřejně přístupný.

31. Žalobci nežádali o vydání konstitutivního rozhodnutí o omezení přístupu veřejnosti na účelovou pozemní komunikaci podle § 7 odst. 1 věty druhé zákona o pozemních komunikacích, ale o vydání deklaratorního rozhodnutí, jak vyplývá z výslovné formulace žádosti i z argumentace v jejím odůvodnění.

32. Žalobci se dále ohradili proti stanovisku obecního úřadu k podané správní žalobě ze dne 18. 11. 2014. Není dle nich jasné, co obec míní „vyjádřením stanoviska předchozích vlastníků pozemku“, neboť předchozím vlastníkem pozemku byla paní P., nikoli pan K. Značení sporného úseku komunikace cedulí je pouze označením vlastnické hranice pozemku a jedná se o vyjádření nesouhlasu vlastníků s vjezdem a vstupem na tento pozemek, což nelze považovat za rušení pokojného stavu. V žádném případě se nejedná o dopravní značení. Spoluvlastníci domu č. p. 16 mají trvalý pobyt v Brně. Dům je užíván pouze k rekreačním účelům. Z jejich vyjádření vyplývá, že vyžadují přístup ke své nemovitosti jakoukoli trasou a že nic nenamítají proti řešení navrhovanému žalobci.

VI. Posouzení věci soudem

33. Soud přezkoumal v mezích žalobních bodů napadené rozhodnutí žalovaného, jakož i předcházející rozhodnutí obecního úřadu včetně řízení předcházejících jejich vydání, a shledal, že žaloba je důvodná. V souladu s § 76 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále též „s. ř. s.“), rozhodl bez jednání.

34. Vzhledem k tomu, že v projednávané věci je předmětem sporu otázka vzniku a existence veřejné účelové komunikace a rovněž s ohledem na ne zcela přesná vyjádření účastníků řízení, krajský soud pokládal za nutné nejprve shrnout relevantní právní úpravu a judikaturu správních i civilních soudů týkající se dané problematiky.

35. Zákon o pozemních komunikacích upravuje právní režim pozemních komunikací, které vymezuje jako dopravní cesty určené k užití silničními a jinými vozidly a chodci (§ 2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích). Pozemní komunikace jsou dále členěny do čtyř kategorií, a sice na dálnice, silnice, místní komunikace a účelové komunikace (§ 2 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích). Na rozdíl od dálnic, silnic a místních komunikací, které jsou ve vlastnictví osob veřejného práva (stát, kraj, obec), účelové komunikace mohou být ve vlastnictví soukromých subjektů.

36. Podle § 7 odst. 1 věta první zákona o pozemních komunikacích je účelovou komunikací pozemní komunikace, která slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků. Tyto komunikace jsou veřejně přístupnými účelovými komunikacemi. Zákon o pozemních komunikacích počítá i s účelovými komunikacemi, které nejsou přístupné veřejně – jedná-li se o pozemní komunikace v uzavřeném prostoru nebo objektu, které slouží potřebě vlastníka nebo provozovatele uzavřeného prostoru nebo objektu (§ 7 odst. 2).

37. Z právní úpravy lze dovodit, že komunikace bude mít charakter účelové pozemní komunikace, a to ex lege, bude-li naplňovat zákonem vymezené pojmové znaky pozemní komunikace (§ 2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích) a současně pojmové znaky účelové pozemní komunikace vymezené v § 7 odst. 1 věta první téhož zákona (resp. v § 7 odst. 2 věta první).

38. Pro účelové pozemní komunikace platí stejně jako pro ostatní pozemní komunikace, režim tzv. obecného užívání (§ 19 zákona o pozemních komunikacích). Obecné užívání lze podřadit pod pojem „veřejné užívání“, právní teorií definovaný jako „užívání všeobecně přístupných materiálních statků, které odpovídají jejich účelovému určení, předem neomezeným okruhem uživatelů“ (cit. Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 8. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 308). Obecné užívání účelové pozemní komunikace spočívá v možnosti každého tuto komunikaci – v mezích předpisů upravujících provoz na pozemních komunikacích a za podmínek stanovených zákonem o pozemních komunikacích – bezplatně užívat, a to způsobem obvyklým a k účelům, ke kterým je tato komunikace určena (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 5. 2011, č. j. 2 As 44/2011-99, publ. pod č. 2370/2011 Sb. NSS; rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz). Právo obecného užívání pozemních komunikací, byť může být spojeno s vlastnictvím soukromých osob, není tedy institutem soukromého práva, ale jedná se o veřejnoprávní oprávnění, které má svůj základ nikoli v občanskoprávních předpisech, ale vyplývá ze zákona o pozemních komunikacích (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2004, č. j. 5 As 20/2003-64).

39. Výkladem § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích se v minulosti opakovaně zabýval jak Nejvyšší správní soud, tak i Ústavní soud. Ten v nálezu ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06 (N 2/48 SbNU 9; rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz), mimo jiné konstatoval, že vlastnické právo je omezitelné v případě kolize s jiným základním právem nebo v případě nezbytného prosazení ústavně aprobovaného veřejného zájmu za náhradu. Pokud některá z podmínek nuceného omezení vlastnického práva absentuje (například kompenzace za něj), jedná se o neústavní porušení vlastnického práva. V takových případech lze ústavně konformně omezit vlastnické právo pouze se souhlasem vlastníka a nelze proto vůbec hovořit o nuceném (resp. vynuceném) omezení podle ustanovení čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod (srov. obdobně též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 6. 2008, č. j. 6 As 80/2006-105).

40. Existuje-li tedy v zákoně veřejnoprávní institut omezující vlastnické právo, aniž by s tímto omezením spojoval poskytnutí náhrady, je nezbytnou podmínkou jeho ústavní konformity souhlas vyjádřený vlastníkem. Tak je tomu v případě tzv. veřejně přístupných účelových komunikací definovaných v § 7 zákona o pozemních komunikacích, v jejichž případě je vlastnické právo omezeno tím, že vlastník musí strpět obecné užívání pozemku jako komunikace (§ 19 zákona o pozemních komunikacích) a umožnit na něj veřejný přístup. Zákon o pozemních komunikacích toto omezení nespojuje s poskytnutím finanční náhrady. Jediný ústavně konformní výklad je proto ten, že s takovým omezením vlastnického práva musí vlastník příslušného pozemku souhlasit. Tomuto závěru nikterak neodporuje skutečnost, že účelová komunikace a obecné užívání komunikací jsou instituty veřejnoprávními, nikoli soukromoprávními. Proti vůli vlastníka dotčeného pozemku může vzniknout veřejně přístupná účelová komunikace pouze za poskytnutí kompenzace (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2009, č. j. 5 As 27/2009-66, publ. pod č. 2012/2010 Sb. NSS, či ze dne 16. 5. 2011, č. j. 2 As 44/2011-99, publ. pod č. 2370/2011 Sb. NSS).

41. Kromě shora uvedených náležitostí, které vyplývají přímo ze zákona, bude proto veřejně přístupná účelová komunikace existovat pouze se souhlasem vlastníka. Tento závěr vyplývá z dosavadní judikatury civilní i správní (viz např. rozsudky Nejvyššího soudu ze dne 15. 11. 2000, sp. zn. 22 Cdo 1868/2000, ze dne 7. 10. 2003, sp. zn. 22 Cdo 2191/2002; rozhodnutí Nejvyššího soudu jsou dostupné na www.nsoud.cz; rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2004, č. j. 5 As 20/2003-64, a nález Ústavního soudu ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06), která navazuje již na rozhodovací praxi předválečného Nejvyššího správního soudu. Ten mimo jiné dovodil, že „pozemek, který je v soukromém vlastnictví, lze uznati za veřejnou cestu jen tehdy, jsou-li splněny dva předpoklady, a to jednak, že pozemek byl věnován buď výslovným projevem nebo z konkludentních činů vlastníka byl k obecnému užívání určen a dále především z toho, že toto užívání slouží k trvalému uspokojení nutné komunikační potřeby“ (Boh A 10017/32).

42. Co se týče „kvality“ souhlasu vlastníka, ten může být buď výslovný, či konkludentní. Jestliže však vlastník se zřízením účelové komunikace souhlasil, jsou jeho soukromá práva v takovém případě omezena veřejnoprávním institutem obecného užívání pozemní komunikace, které nemůže být vyloučeno jednostranným úkonem vlastníka, jenž takový souhlas udělil, ani jeho právními nástupci (rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 21. 2. 2006, sp. zn. 22 Cdo 1173/2005). Jestliže vlastník pozemku v minulosti, kdy pozemek začal sloužit jako účelová komunikace, s tímto nevyslovil kvalifikovaný nesouhlas, jde o účelovou komunikaci, vzniklou ze zákona. Stačí, aby vlastník strpěl užívání pozemku jako komunikace, v případě nesouhlasu musí však jít o aktivní jednání. Pokud vznikne účelová komunikace, je její právní status závazný i pro budoucí majitele pozemku – účelové komunikace, tito nejsou oprávněni komunikaci ze své vůle uzavřít. Výjimku z tohoto pravidla tvoří případy, kdy nedochází k převodu mezi soukromými subjekty, ale kdy je komunikace nabývána od veřejnoprávní korporace – zde nelze souhlas bez dalšího presumovat (nález Ústavního soudu ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06). Veřejnou cestou se tedy pozemek stává jeho věnováním obecnému užívání, ať již vlastníkem výslovně projeveným souhlasem nebo konkludentním strpěním (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2009, č. j. 5 As 27/2009-66, publ. pod č. 2012/2010 Sb. NSS).

43. Druhou judikatorně dovozenou podmínkou pro vznik veřejně přístupné účelové komunikace je též existence nutné a ničím nenahraditelné komunikační potřeby. Podle Ústavního soudu (viz výše zmíněný nález) se totiž z dnešních hledisek posuzování legitimních omezení základních práv jedná o nezbytnou podmínku proporcionality omezení. Zjednodušeně řečeno, existují-li jiné způsoby, jak dosáhnout sledovaného cíle (zajištění komunikačního spojení nemovitostí), aniž by došlo k omezení vlastnického práva, je třeba dát před omezením vlastnického práva přednost těmto jiným způsobům.

44. Ostatně již v době první Československé republiky vycházely obecné soudy z toho, že „zákon o zřizování cest nezbytných jest výjimečným, zasahujícím do soukromého práva vlastnického a sluší tedy ustanovení jeho vykládati restriktivně a nikoliv extenzivně…“ (rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 5. 4. 1921, RI 209/21, Vážný, č. III, roč. 1921, str. 251). Vedle nezbytné komunikační potřeby stanovily v judikatuře též podmínku dlouhodobého užívání pozemku, jakožto veřejné komunikace: „Veřejnost takovýchto cest podmíněna jest věnováním vlastníka pozemku, které však může se státi nejen výslovným prohlášením vlastníkovým, nýbrž i konkludentním jednáním, a sice tak, že vlastník obecné užívání trpí, neklade mu překážek a že užívání toto trvá po dobu nepamětnou“ (srov. Boh. A 10130/32). Dobová judikatura dokonce i v posuzování nutnosti komunikační potřeby vážila proporcionalitu omezení vlastnického práva tak, že dovodila závěr, podle něhož „okolnost, že pěšina je pro část obce nejkratším spojením, neospravedlňuje ještě sama o sobě závěr, že jde o komunikaci nutnou“ (Boh. A 10130/32).

45. Je vhodné též připomenout, jak se judikatura staví k prokazování existence veřejně přístupné účelové komunikace v případě cest užívaných tzv. od nepaměti. Nejvyšší správní soud již v jednom z prvních rozsudků (rozsudek ze dne 27. 10. 2004, č. j. 5 As 20/2003-64) týkajícím se účelových komunikací konstatoval, že průkaznost veřejnosti starých cest, které jsou dle tvrzení některého z účastníků užívány od nepaměti, je vždy problematická a sporná. Dále soud dodal, že komunikace, u níž sice nelze zjistit, zda byla některým z předchozích vlastníků obecnému užívání věnována, jež však byla jako veřejná cesta užívána od nepaměti z naléhavé komunikační potřeby, je veřejně přístupnou účelovou komunikací (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2009, č. j. 5 As 27/2009-66, publ. pod č. 2012/2010 Sb. NSS, či ze dne 22. 12. 2009, č. j. 1 As 76/2009-60, publ. pod č. 2028/2010 Sb. NSS). Obdobně se vyjadřuje i Nejvyšší soud, např. v rozsudku ze dne 7. 10. 2003, sp. zn. 22 Cdo 2191/2002. Zde vyslovil, že „potíže činí důkaz veřejnosti starých cest, užívaných od nepaměti; v těchto případech starší judikatura vycházela z domněnky věnování, bylo-li prokázáno, že cesty bylo užíváno trvale z naléhavé potřeby komunikační. Byla-li tedy cesta od nepaměti veřejně užívána z naléhavé komunikační potřeby, jde o účelovou komunikaci.“ Je zde tedy konstruována domněnka, podle které existuje-li zde naléhavá komunikační potřeba, pro kterou je určitá cesta od nepaměti užívána veřejností, přičemž (zejména právě pro dlouhodobost užívání) nelze již zjistit, zda některý z předcházejících vlastníků s obecným užíváním vyslovil souhlas, jedná se o veřejně přístupnou účelovou komunikaci (samozřejmě za současného naplnění dalších zákonných znaků).

46. Lze tedy shrnout, že vznik veřejně přístupné účelové komunikace není podmíněn vydáním správního rozhodnutí, ale podstatné je, zda kumulativně splňuje znaky veřejně přístupné účelové komunikace: 1) dopravní cesta, 2) zákonný účel, 3) souhlas vlastníka s obecným užíváním (resp. užívání od nepaměti) a 4) nutná komunikační potřeba.

47. V praxi však není vždy na první pohled zřejmé, zda určitá cesta naplňuje všechny znaky účelové komunikace, a proto dle § 142 správního řádu může každý, kdo prokáže, že je to nezbytné pro uplatnění jeho práv, požádat správní orgán o deklaratorní rozhodnutí, zda určitý právní vztah vznikl a kdy se tak stalo, zda trvá, nebo zda zanikl a kdy se tak stalo. Povinnost prokázat při podání žádosti nezbytnost vydání rozhodnutí nelze směšovat s jedním ze znaků veřejně přístupné účelové komunikace - s tzv. nutnou komunikační potřebou. Musí pouze rozumně vysvětlit, proč je deklarace (ne)existence komunikace pro něj nutná. Tím jeho žádost splní zákonný požadavek, řízení bude zahájeno a další dokazování se povede až v rámci něj. Vydání rozhodnutí, kterým se potvrzuje nebo naopak popírá existence účelové komunikace, je nezbytné jak pro vlastníka pozemku, tak pro ty uživatele sporné cesty, kteří tvrdí, že tato cesta je pro ně z nějakého důvodu nepostradatelná (např. se jedná o jedinou sjízdnou cestu v zimě, jedinou cestu, kterou se dostanou od svého domu, na pole, do zahrady apod.).

48. Z uvedeného plyne, že je-li určitá komunikace účelovou komunikací ve smyslu § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, zásadně ji lze veřejně užívat v souladu s citovaným zákonem (výjimkou jsou tzv. vnitřní účelové komunikace dle § 7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích). Pokud vlastník účelové komunikace, o jejíž existenci nejsou pochyby, nazná, že by rád dosáhl úpravy nebo omezení veřejného přístupu na účelovou komunikaci, může podat žádost dle § 7 odst. 1 věta druhá zákona o pozemních komunikacích. V tomto řízení by měl v prvé řadě uvést, proč je omezení veřejného přístupu nezbytně nutné k ochraně jeho oprávněných zájmů (a o které zájmy jde), a dále by měl navrhnout, v jaké míře a jakou formou by měl silniční správní úřad veřejný přístup omezit.

49. V nyní projednávané věci byla procesní situace poněkud zapeklitá, nicméně soud má za to, že bylo zřejmé, čeho se žalobci od počátku domáhali a jak měly správní orgány postupovat.

50. V žádosti ze dne 3. 2. 2012 žalobci uvedli, že žádají o vydání deklaratorního rozhodnutí dle § 142 správního řádu, zda je sporná komunikace pozemní komunikací, pokud ano, o jakou kategorii pozemní komunikace se jedná, a zda úsek této sporné komunikace, který se nachází na pozemku žalobců, je veřejně přístupný. Dále uvedli, že ve sporném úseku se sice jedná o účelovou komunikaci, avšak nejsou splněny podmínky, aby se jednalo o komunikaci veřejně přístupnou. K tomu poukázali na to, že nebyl dán relevantní souhlas vlastníka pozemku s veřejným užíváním a že ve vztahu ke spornému úseku neexistuje nezbytná a nenahraditelná komunikační potřeba. Dle jejich názoru neveřejnost sporného úseku vyplývá dále přímo z § 7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích. Závěrem navrhli, aby správní orgán rozhodl takto: „1. Určuje se, že asfaltová cesta spojující silnici III/4313 a západní konec obce Hlubočany je účelovou komunikací.

2. Dále se určuje, že úsek této účelové komunikace, nacházející se na pozemku parcelní číslo 2536 v katastrálním území Hlubočany není veřejně přístupný.“

51. Žalobci tedy vycházeli a nadále vychází (viz žaloba) z mylného předpokladu, že existují dva typy účelové komunikace, a sice veřejně přístupná a veřejně nepřístupná. Jak však bylo popsáno výše, pokud naplní komunikace znaky účelové komunikace, jedná se zásadně o komunikaci veřejně přístupnou. Jedinou výjimku veřejné přístupnosti tvoří účelová komunikace v uzavřeném prostoru nebo objektu, která slouží potřebě vlastníka nebo provozovatele uzavřeného prostoru nebo objektu (§ 7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích), příp. může být veřejný přístup upraven nebo omezen na žádost dle § 7 odst. 1 věta druhá zákona o pozemních komunikacích.

52. Z kontextu žádosti i následných podání žalobců, kde rozporovali obligatorní znaky účelové komunikace, bylo zřejmé, že se domáhají vydání deklaratorního rozhodnutí, že úsek předmětné komunikace nacházející se na obecním pozemku je účelovou komunikací, zatímco úsek vedoucí po pozemku jejich, účelovou komunikací není, a tedy nejsou povinni strpět obecné užívání pozemku jako komunikace. Správní orgány měly s ohledem na tuto skutečnost žalobce poučit a příp. vyzvat k upřesnění žádosti. Fakticky tak nicméně postupovaly, když přezkoumávaly znaky účelové komunikace, a to především souhlas vlastníka a existenci nutné komunikační potřeby.

53. Z procesní opatrnosti žalobci poukázali rovněž na § 7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích, s tím že by sporný úsek mohl být tzv. vnitřní účelovou komunikací, a tedy by nebyl veřejně přístupný.

54. Po předchozích zrušených rozhodnutích rozhodl obecní úřad dne 23. 4. 2014 podle § 142 správního řádu takto: „I. Určuje se, že asfaltová cesta spojující silnici č. III/4313 a západní konec obce Hlubočany na částech pozemku p. č. 2542 k. ú. Hlubočany, jejíž průběh po uvedeném pozemku je specifikován (barevně zvýrazněn) v grafické příloze č. 1-kopii katastrální mapy, je veřejně přístupnou účelovou komunikací v právním režimu podle § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích. Komunikace má živičný asfaltový povrch a na pozemku par. č. 2542 je umístěna v délce 455 metrů v části navazující na silnici III/4313 a v délce 106 metrů v části navazující na západní konec Obce Hlubočany. Uvedená grafická příloha č. 1 je nedílnou součástí výroku tohoto rozhodnutí. II. Návrh žadatelů v části jejich žádosti o určení, že úsek asfaltové cesty spojující silnici č. III/4313 a západní konec obce Hlubočany, nacházející se na části pozemku par. č. 2536 v k. ú. Hlubočany, která je specifikována v grafické příloze č. 2 tohoto rozhodnutí - „Hlubočany – zaměření asfaltové komunikace“ Ing. J. J. ze dne 5. 12. 2012 - jako šrafovaná plocha s uvedením výměry cca 265 m2, není veřejně přístupný, se v souladu s § 7 odst. 2 a contrario, zákona o pozemních komunikacích, zamítá. Uvedená grafická příloha č. 2 je nedílnou součástí výroku tohoto rozhodnutí.“

55. Výrokem I. tedy obecní úřad (odhlédnuto od toho, že grafické přílohy jsou pravděpodobně v rozhodnutí prohozené a grafické zvýraznění přílohy č. 1 označuje i část pozemku, po kterém nevede asfaltový povrch, tedy původní zatáčku) deklaroval existenci účelové komunikace na pozemku parc. č. 2542 v částech, kde je vyasfaltován. Výrokem II. obecní úřad deklaroval, že úsek sporné komunikace na pozemku parc. č. 2536 není účelovou komunikací v uzavřeném prostoru nebo objektu ve smyslu § 7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích.

56. Obecní úřad tedy vůbec nerozhodl o samotném jádru celého případu, a sice o tom, jestli část sporné komunikace vedoucí po pozemku žalobců je veřejně přístupnou účelovou komunikací dle § 7 odst. 1 věta první zákona o pozemních komunikacích.

57. Žalovaný tento postup potvrdil s tím, že deklarovat existenci účelové komunikace není třeba, jelikož v tomto úseku nebyl prokázán právní zájem a že se stav na komunikaci na pozemku parc. č. 2536 řídí obecnými právními předpisy. Dále uvedl, že na pozemku parc. č. 2536 se nachází účelová komunikace dle § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, a to bez omezení přístupu (viz str. 3 in fine napadeného rozhodnutí).

58. Závěr žalovaného, že na deklarování právního stavu na pozemku č. 2536 nebyl prokázán právní zájem, je chybný. Žalobci jako vlastníci pozemku č. 2536 jednoznačně prokázali, že deklarování (ne)existence účelové komunikace na jejich pozemku je nezbytné pro uplatnění jejich práv. Navíc byl tento závěr žalovaného nepředvídatelný, jelikož po celou dobu řízení správní orgány oprávněnost žalobců podat žádost o rozhodnutí podle § 142 správního řádu nezpochybňovaly. Žalobci rovněž prokázali právní zájem na deklaraci účelové komunikace na pozemku obce parc. č. 2542, jelikož tento zajišťuje přístup k zemědělskému areálu na jejich pozemku.

59. V odůvodnění pak žalovaný de facto deklaratorně rozhodl o žádosti žalobců, nicméně tato část odůvodnění se nepromítla do výroku rozhodnutí. Jestliže měly správní orgány za to, že část komunikace vedoucí po pozemku žalobců, je účelovou komunikací, mělo se to promítnout do výroku rozhodnutí. Nelze se spokojit s konstatováním, že na pozemku parc. č. 2536 „je stav upraven obecnými právními předpisy.“ V tomto tedy bylo odůvodnění napadeného rozhodnutí v rozporu s výrokem rozhodnutí, a je tak nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost a rovněž pro nedostatek důvodů, jelikož správní orgány nerozhodly o žádosti žalobců v plném rozsahu.

60. Jednotlivými znaky veřejně přístupné účelové komunikace ve vztahu ke komunikaci na předmětných pozemcích se nicméně obecní úřad v zásadě zabýval, soud však shledal, že se všemi ne zcela dostatečným způsobem. Za nedostatečný je pak nutno ohledně těchto znaků hodnotit postup žalovaného, který v napadeném rozhodnutí pouze odkázal na starší rozhodnutí o odvolání z dne 23. 9. 2013.

61. O splnění prvních dvou znaků vzniku účelové komunikace nebylo pochyb. Cesta určená k užití vozidly a chodci je v terénu zřetelná a naplňuje tzv. zákonný účel (spojuje jednotlivé nemovitosti pro potřeby jejich vlastníků nebo spojuje tyto nemovitosti s ostatními pozemními komunikacemi nebo slouží k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků). K tomu je v dalším řízení nutné, především pro posouzení možnosti projevení souhlasu vlastníka, odstranit rozpor mezi rozhodnutím obecního úřadu, který uvedl, že komunikace je v současné poloze umístěna od nepaměti a že po celé její délce nikdy nebyla překládána jinam, a rozhodnutím žalovaného ze dne 23. 9. 2013, na které odkázal žalovaný v napadeném rozhodnutí, a kde uvedl, že cesta původně vedla pouze po obecním pozemku par. č. 2542 a teprve po vybudování asfaltové cesty došlo k jejímu vybočení a zásahu do pozemku žalobců parc. č. 2536.

62. Co se týče třetí podmínky, tedy souhlasu vlastníka s užíváním cesty neomezeným okruhem osob (veřejností), obecní úřad uvedl, že v celé historii předmětné komunikace žádný vlastník pozemku parc. č. 2536 neprojevil jakýkoli nesouhlas s její veřejnou povahou. Předchozí vlastník pan M. K., který žalobcům pozemek prodal, vyslovil jasný souhlas s veřejností předmětné komunikace. Argumentaci žalobců, že nabyli vlastnické právo k pozemku od paní J. P., obecní úřad nepovažoval za relevantní, jelikož nic nenasvědčovalo tomu, že by projevila kvalifikovaný nesouhlas s umístěním komunikace.

63. Žalovaný v rozhodnutí ze dne 23. 9. 2013 uvedl, že konkludentní souhlas byl dán a existuje strpěním dlouhodobého užívání cesty na pozemku parc. č. 2536 přechozí vlastnicí paní J. P.

64. Správní orgány jednoznačně nevymezily, na základě jakých skutečností byl souhlas vlastníka v minulosti dán, tedy kdy a kdo jako vlastník projevil souhlas s užíváním předmětné části sporné komunikace. Pokud měl žalovaný za to, že konkludentní souhlas udělila předchozí majitelka pozemku a žalobci nemohou tento souhlas odvolat, bylo na místě, aby se žalovaný zabýval též námitkou žalobců, že předchozí majitelka nemohla souhlas udělit, jelikož nevěděla, že sporná komunikace prochází přes její pozemek. V nyní projednávané věci je totiž třeba přihlédnout k tomu, že se jedná o specifickou situaci, kdy není spor o charakteru cesty jako takové, ale pouze o její části, která pravděpodobně vybočila z původní trasy cesty vedoucí po obecním pozemku. Aby tedy vlastník mohl udělit souhlas, byť konkludentní, je třeba, aby věděl nebo alespoň měl možnost vědět, že cesta prochází po jeho pozemku. Z nálezu Ústavního soudu ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06, který byl předmětem polemiky ze strany účastníků řízení, lze použít obecný závěr, že pro posouzení souhlasu nového vlastníka je důležitá skutečnost, zda vůle jeho předchůdců byla vyjádřena svobodně.

65. Souhlas vlastníka je tím znakem, u něhož je třeba zkoumat okruh uživatelů cesty. Jestliže jde o blíže neurčený okruh osob (tj. veřejnost), které cestu užívají buď od nepaměti, nebo od určité doby, avšak bez aktivního odporu ze strany vlastníka (tedy s jeho tichým souhlasem), pak je daný znak naplněn. Jestliže by naopak vlastník cesty umožňoval její užívání pouze určitým osobám, jejichž okruh by byl jasně ohraničený, mohlo by se jednat nanejvýš o výprosu. Výprosa je soukromoprávním institutem, jedná se o neformalizovaný úkon v podobě jakési „laskavosti“, vlastník ji může kdykoli odvolat a uživatelům z této jeho dobré vůle nevzniká žádné právo (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 7. června 2001, sp. zn. 22 Cdo 595/2001).

66. S tím souvisí i otázka, kdy došlo k předmětnému vybočení cesty na pozemek žalobců, a zda se v nyní projednávané věci uplatní domněnka, podle které existuje-li zde naléhavá komunikační potřeba, pro kterou je určitá cesta od nepaměti užívána veřejností, přičemž (zejména právě pro dlouhodobost užívání) nelze již zjistit, zda některý z předcházejících vlastníků s obecným užíváním vyslovil souhlas, jedná se o veřejně přístupnou účelovou komunikaci (samozřejmě za současného naplnění dalších zákonných znaků).

67. Při posouzení čtvrté podmínky, existence nutné a ničím nenahraditelné komunikační potřeby, obecní úřad přihlédl zejména k potřebám majitelů domu č. p.

16. Žalovaný se v rozhodnutí ze dne 23. 9. 2013 se závěry obecního úřadu ztotožnil a uvedl, že alternativní trasy jsou vzhledem k délce jejich tras neúměrné. Nejedná se o tzv. cestu z pohodlí, ale o cestu od nepaměti užívanou jako účelová komunikace. Dle žalovaného je nutné posuzovat předmětnou cestu jako jeden celek, především z důvodu plnění jejího komunikačního účelu.

68. Znak nutné komunikační potřeby se zkoumá vždy ve vztahu ke konkrétním dotčeným nemovitostem, pro něž sporná cesta plní roli komunikační spojnice. Tento závěr podporuje např. rozsudek ze dne 16. 3. 2010, č. j. 5 As 3/2009-76, v němž Nejvyšší správní soud uvedl: „Při hodnocení nutné komunikační potřeby by měl silniční správní úřad zkoumat, zda alternativní dopravní cesta zajišťuje plnohodnotné komunikační spojení dotčených nemovitostí (zde rodinný dům), zda je alternativní veřejně přístupná účelová komunikace udržovaná, průjezdná i při špatném počasí a v zimním období, vhodná pro nezbytný obslužný provoz rodinného domu většími vozidly (např. popeláři, fekální vůz, dovoz paliva, hasiči, vůz záchranné služby apod.). Po vlastnících dotčené nemovitosti lze požadovat pouze vynaložení přiměřených nákladů na úpravu alternativní přístupové cesty, nikoli vynaložení takových finančních prostředků, které jsou ve zcela zjevném nepoměru k tomu, co by alternativním řešením mělo být ve prospěch vlastnického práva vlastníků sporné cesty (resp. ve prospěch jejich práva na ochranu soukromí a zajištění pohody bydlení) získáno.“

69. Je třeba zdůraznit princip, který vyslovil Ústavní soud k této problematice v nálezu ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06, N 2/48 SbNU 9: „Existují-li jiné způsoby, jak dosáhnout sledovaného cíle (zajištění komunikačního spojení nemovitostí), aniž by došlo k omezení vlastnického práva, je třeba dát před omezením vlastnického práva přednost těmto jiným způsobům.“

70. Jestliže například k určité skupině nemovitostí vede kromě sporné cesty ještě i jiná komunikace (ve vlastnictví obce), pak zřejmě sporná cesta nutnou komunikační potřebu nenaplňuje. Aby však takový verdikt bylo možno vynést, musí alternativní cesta, s níž spornou cestu porovnáváme, splňovat několik podmínek. Především musí alternativní cesta reálně existovat v terénu, druhou podmínkou je, že alternativní cesta se musí nacházet ve vlastnictví veřejnoprávní korporace, a konečně musí alternativní cesta dosavadní komunikační potřebu naplnit v dostatečné míře.

71. Lze kvitovat, že při posuzování této podmínky obecní úřad vycházel ze stanoviska Veřejného ochránce práv (ze dne 4. 5. 2009, sp. zn. 6253/2008/VOP/DS), ve kterém přehledně vymezil různá hlediska, která je potřeba vzít v úvahu při posuzování, zda je naplněna nutná komunikační potřeba, a sice a) délka posuzované cesty a délka alternativního přístupu (resp. příjezdu), b) kvalita (povrch a sklon), c) nutnost úprav staveb (či pozemků), jejichž přístupnost je řešena, a nákladnost těchto úprav, d) typ stavby (či pozemku), jejíž přístupnost je řešena (pole, zahrada, rekreační stavba, rodinný dům).

72. Jakým způsobem tato hlediska obecní úřad posoudil, však považuje zdejší soud za nedostatečné. Správní orgány opřely svoji argumentaci toliko o potřeby imaginárního občana Hlubočan, který trvale bydlí v domě č. p. 16 a který by musel cestou do centra obce inkriminované místo objíždět, přestože podklady ve spise svědčí spíše o tom, že dům č. p. 16 slouží pouze k rekreaci. Co se týče délky jednotlivých tras, obecní úřad pouze uvedl, že alternativní trasa je pětinásobně delší, ale neuvedl, jaké závěry z toho činí. V zásadě platí obecné pravidlo, podle něhož to, že je sporná cesta kratší, z ní ještě samo o sobě nečiní komunikaci nezbytnou. Zkratka bude proto ve většině případů označena za pouhou „cestu z pohodlí“, na jejímž zachování není dostatečný veřejný zájem. Nejedná se však o pravidlo nepřekročitelné. Správní orgán by měl vždy zkoumat, o kolik delší je alternativní cesta a jaká je role sporné cesty v celé komunikační síti a její vztah k ostatním cestám v lokalitě (srov. rozsudek NSS ze dne 9. 1. 2013, č. j. 8 As 19/2012-42).

73. S tím souvisí posouzení druhého kritéria, kde obecní úřad uvedl, že alternativní cesta vede jiným katastrálním územím a vyžadovala by nutnost téměř vjet do jiné obce (Kučerov). Tyto skutečnosti soud nepovažuje pro posouzení komunikační potřeby za podstatné (na rozdíl od úvah o sjízdnosti v zimním období, sklonu vozovky atd.), jelikož hranice katastrálních území mohou být vedeny rozličnými způsoby, což však samo o sobě nevypovídá nic o kvalitě alternativní trasy.

74. U hlediska nutnosti a nákladnosti případných stavebních úprav je třeba poukázat na to, že při posuzování tohoto hlediska se jedná o úpravy zpřístupňovaných nemovitostí, nikoli o nákladnost vybudování nové alternativní cesty. Alternativní cesta musí reálně existovat v terénu, správní orgán nemůže vlastníky zpřístupňovaných nemovitostí nutit, aby (dosud neexistující) alternativní cestu sami vybudovali. V nyní projednávané věci se samozřejmě nabízí řešení vybudovat spornou zatáčku na pozemku obce parc. č. 2542, nicméně toto řešení není předmětem tohoto řízení. Nyní správní orgány posuzovaly, zda část sporné komunikace ležící na pozemku žalobců splňuje znaky účelové komunikace, mezi něž patří existence nutné a ničím nenahraditelné komunikační potřeby a jako eventuální alternativní trasu správně porovnávaly (alespoň u ostatních hledisek) cestu vedoucí „okolo“ přes silnice č. III/4314 a č. III/4312.

75. K tomu je potřeba uvést, že soud principiálně nevidí problém v tom, že by na sporné části komunikace na pozemku parc. č. 2536 byla deklarována neexistence účelové komunikace, zatímco u částí na pozemku parc. č. 2542 by deklarována byla. Vlastníkům jednotlivých nemovitostí by zůstal zachován přístup ať už z jedné, nebo druhé strany. Bude na správních orgánech, aby případně prokázaly, že sporná část komunikace zajišťuje nezbytnou komunikační potřebu tím, že umožňuje cestu používat „průchozím“ způsobem, za předpokladu, že neexistují komunikační alternativy, o nichž je možné ještě rozumně uvažovat.

76. K třetí a čtvrté podmínce lze tedy shrnout, že souhlas vlastníka je tím znakem veřejně přístupné účelové komunikace, u něhož je třeba zhodnotit, zda cestu užíval blíže neurčený okruh osob (tj. veřejnost). Znak nutné komunikační potřeby se naopak zkoumá vždy ve vztahu ke konkrétním dotčeným nemovitostem, pro něž sporná cesta plní roli komunikační spojnice. Oba uvedené znaky musí být naplněny, aby bylo možno na soukromém pozemku deklarovat veřejnou cestu, avšak zkoumat je třeba každý z nich zvlášť (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 11. 2015, č. j. 6 As 213/2015-14).

77. Závěrem považuje soud za vhodné upozornit na to, že právní řád zná i jiné způsoby, jak dosáhnout toho, aby žádná nemovitost neskončila zcela odříznutá od sítě veřejných cest než prostřednictvím deklarace účelové komunikace. V prvé řadě je tu samozřejmě soukromoprávní dohoda mezi vlastníky. Jestliže ta selže, nabízí se buď možnost vyvlastnit soukromý pozemek úředním rozhodnutím k vytvoření podmínek pro nezbytný přístup nebo příjezd k pozemku nebo stavbě (srov. § 170 odst. 2 stavebního zákona), nebo lze požádat o zřízení nezbytné cesty obecný soud (srov. § 1029 a násl. zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník), vždy pochopitelně za náhradu.

78. V námitce podjatosti úředních osob žalobci odkazovali na své odvolání ze dne 17. 6. 2013, kterým brojili proti rozhodnutí obecního úřadu ze dne 5. 6. 2013 a se kterým se žalovaný vypořádal v rozhodnutí ze dne 23. 9. 2013. Předmětem soudního přezkumu bylo rozhodnutí žalovaného ze dne 20. 8. 2014, ve kterém žalovaný rozhodoval o odvolání žalobců ze dne 7. 5. 2014 (ve kterém námitka podjatosti vznesena nebyla) proti rozhodnutí obecního úřadu ze dne 23. 4. 2014. Žalobní námitka se tedy bezprostředně netýkala nyní napadených rozhodnutí, a proto k ní soud nepřihlížel.

VII. Závěr a náklady řízení

79. Z výše uvedených důvodů soud shledal rozhodnutí žalovaného nepřezkoumatelným pro nesrozumitelnost a nedostatek důvodů. Proto ho bez jednání zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení [§ 76 odst. 1 písm. a) a § 78 odst. 4 s. ř. s.], ve kterém je vázán výše vysloveným právním názorem (§ 78 odst. 5 s. ř. s.).

80. Především musí správní orgány rozhodnout o celé žádosti žalobců, tedy primárně o existenci či neexistenci účelové komunikace ve smyslu § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích na pozemku žalobců parc. č. 2536 v k. ú. Hlubočany. Přitom je třeba se dostatečně zabývat všemi znaky účelové komunikace a vypořádat se s námitkami žalobců.

81. O náhradě nákladů řízení bylo rozhodnuto podle § 60 odst. 1 s. ř. s., podle něhož nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl.

82. Žalobci dosáhli v řízení o žalobě plného úspěchu, a proto mají právo na náhradu nákladů řízení vůči žalovanému. Náhrada za odměnu advokáta i náhrada hotových výdajů byla stanovena podle vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), tak, jak vyplývaly z obsahu spisu. V daném případě se jednalo o tři úkony právní služby (převzetí a příprava zastoupení, žaloba a replika) a tři paušální náhrady hotových výdajů, tedy ve výši 3 x 3 100 Kč a 3 x 300 Kč [§ 7, § 9 odst. 4 písm. d), § 11 odst. 1 písm. a), d), § 13 odst. 3 citované vyhlášky], tedy celkem 10 200 Kč. Protože právnická osoba zřízená podle zvláštních právních předpisů upravujících výkon advokacie, jejímž společníkem je navrhovatelův advokát, je plátcem daně z přidané hodnoty, zvyšují se náklady řízení o částku 2 142 Kč, odpovídající dani, kterou je zmíněná právnická osoba povinna z odměny za zastupování a z náhrad hotových výdajů odvést podle zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění pozdějších předpisů (§ 57 odst. 2 s. ř. s.). Žalobcům dále přísluší náhrada za zaplacený soudní poplatek za žalobu ve výši 6 000 Kč. Náklady za vyhotovení fotokopií 12 stran spisu ve výši 240 Kč nepovažoval soud za důvodně vynaložené. Celkem tedy byla žalobcům vůči žalovanému přiznána náhrada nákladů ve výši 18 342 Kč. K jejímu zaplacení soud určil přiměřenou lhůtu.

83. Výrok o náhradě nákladů řízení osob zúčastněných na řízení se opírá o § 60 odst. 5 s. ř. s. V dané věci soud osobám zúčastněným na řízení neuložil žádnou povinnost, současně pak neshledal důvody hodné zvláštního zřetele pro přiznání práva na náhradu jejich dalších nákladů řízení (ostatně osoby zúčastněné na řízení takové důvody ani netvrdily).