29 Af 50/2021–151

Rubrum

Krajský soud v Brně rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Zuzany Bystřické a soudců Ľubomíra Majerčíka a Mariana Kokeše ve věci žalobkyně: Pohřebnictví Zlín, spol. s r. o., IČO: 479 01 519 Filmová 412, 760 01 Zlín zastoupena Mgr. Lukášem Regecem, advokátem sídlem V parku 2316/12, 148 00 Praha 4 – Chodov proti žalovanému: Odvolací finanční ředitelství Masarykova 427/31, 602 00 Brno o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 13. 5. 2021, č. j. 18620/21/5000–10611–709567, takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení.

III. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Podstata věci

1. Žalobkyně byla jako poskytovatelka pohřebních služeb shledána správními orgány vinnou ze spáchání přestupku, za což jí byla uložena pokuta ve výši 50 000 Kč. Poskytla totiž pohřební služby a k jejich cenám neuchovala kalkulace, byť tak učinit měla podle výměrů Ministerstva financí. Krajský soud v Brně napadené rozhodnutí žalovaného v roce 2023 zrušil, neboť shledal příslušnou právní úpravu ve světle požadavků na správní trestání nedostatečně jasnou a předvídatelnou. Následně však Nejvyšší správní soud dospěl k opačnému závěru, proto uvedený rozsudek zrušil a vrátil zdejšímu soudu k dalšímu řízení.

II. Skutkové okolnosti a rozhodnutí správních orgánů a soudů

2. Protože se soud zabývá přezkumem napadeného správního rozhodnutí podruhé a protože Nejvyšší správní soud nezpochybnil jeho předchozí shrnutí skutkových okolností a argumentace účastníků, odkazuje v tomto ohledu na svůj původní rozsudek ze dne 17. 10. 2023, č. j. 29 Af 50/2021–112. Na tomto místě budou zachyceny jen skutečnosti klíčové pro nynější rozhodování.

3. Dne 10. 7. 2020 uložil Specializovaný finanční úřad (dále „SFÚ“) svým rozhodnutím žalobkyni pokutu ve výši 50 000 Kč, neboť porušila § 16 odst. 4 písm. a) zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, ve znění účinném v době rozhodování (dále „zákon o cenách“). Nevedla a neuchovávala kalkulace věcně usměrňovaných cen, které měly prokazovat dodržení pravidel regulace tři roky po skončení platnosti ceny zboží. Žalobkyně nevyhotovila a neuchovala v období od 1. 1. 2017 do 31. 12. 2018 kalkulace k několika cenám za své služby dle výměrů Ministerstva financí. Konkrétně šlo o výměr č. 01/2017 ze dne 25. 11. 2016, kterým se vydává seznam zboží s regulovanými cenami s účinností od 1. 1. 2017, a výměr č. 01/2018 ze dne 28. 11. 2017, kterým se vydává seznam zboží s regulovanými cenami s účinností od 1. 1. 2018 (dále „výměry MF“).

4. První skutek se týkal ceny za služby zpopelnění bez obřadu. Do této částky žalobkyně zahrnula vyjma položek zpopelnění a uložení popele také další položky (administrativní činnost a vedení evidence, pomoc při návozu do krematoria, přechodné uložení rakve do chladícího zařízení po převzetí ke zpopelnění a výdej urny). Tyto položky byly podle SFÚ nezbytné k uskutečnění prodeje regulované služby zpopelnění a uložení popele. Jejich výši však žalobkyně nedoložila kalkulací.

5. Dále žalobkyně nevyhotovila a neuchovala kalkulace k uplatněné ceně za službu smuteční obřad v obřadní síni, respektive za pronájem obřadní místností pro smuteční obřady ve smyslu výměrů MF. Smuteční obřad, který žalobkyně poskytovala, byl totiž obsahově shodný s regulovanou položkou pronájmu obřadní místnosti. Žalobkyně prodávala „poskytnutí“ obřadní místnosti s podmínkou využití dalších služeb (stálá květinová výzdoba, výstav, identifikace zemřelého, obřadník, řečník, smuteční oděv obřadníka, náklady na likvidaci květinové výzdoby a stuh, manipulace s rakví).

6. V neposlední řadě žalobkyně nevyhotovila a neuchovala kalkulace k uplatněným cenám za službu pohřby pro obce. Do ceny zahrnula mimo jiné i položky zpopelnění bez obřadu (kremace) včetně s ní spojených nezbytně nutných nákladů a vsyp zpopelněných ostatků na vsypovou loučku. Celková cena uplatněná za tyto služby kompletně podléhá cenové regulaci.

7. Žalovaný napadeným rozhodnutím odvolání žalobkyně zamítl. Žalobkyně se proti tomuto rozhodnutí bránila u zdejšího soudu, který ho rozsudkem ze dne 17. 10. 2023, č. j. 29 Af 50/2021–112, zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Soud nahlížel na projednávanou věc zejména optikou základních práv a ústavních pojistek vážících se ke správnímu trestání (zákaz trestu bez zákona podle čl. 7 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a čl. 39 Listiny základních práv a svobod) a k právu podnikat podle čl. 26 Listiny základních práv a svobod. Shledal, že žalobkyně nemusela zpracovávat kalkulace a vést evidenci k položkám služby zpopelnění bez obřadu, u nichž to výslovně neplynulo z výměrů MF. Stejně tak nelze odnikud dovodit výklad žalovaného, že cenové regulaci podléhají všechny služby spojené se sociálním pohřbem. Nelze ani dojít k předvídatelnému závěru, že by smuteční obřady zajišťované žalobkyní spadaly pod položku pronájmu obřadních místností pro smuteční obřady ve smyslu bodů 8., resp. 10. výměrů MF.

8. Žalovaný tento rozsudek napadnul kasační stížností, jíž Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 19. 9. 2024, č. j. 1 Afs 239/2023–40, vyhověl. Na rozdíl od krajského soudu konstatoval, že výčet regulovaných položek uvedený v právních předpisech nemůže být uzavřený a všeobsažný. Cenovou evidenci je nutné vést ke každé ceně, jejíž i malá část odpovídá věcně usměrňované položce. Porušením pravidel pro sjednávání ceny se nelze vyvázat z povinnosti vést a uchovávat evidenci o cenách. Pokud taková evidence chybí, jde o porušení § 11 odst. 1 písm. b) zákona o cenách. Nejvyšší správní soud nalezl ve třech skutcích, o něž v projednávaném případě šlo, vždy alespoň jednu položku, která byla předvídatelně výměry MF regulována. To samo o sobě stačí ke vzniku povinnosti žalobkyně vést evidenci o všech položkách, které tvoří součást jedné ceny, a tak povinnost vést evidenci byla pro žalobkyni předvídatelná.

III. Obsah žaloby

9. Žalobkyně poukazuje na § 2 odst. 1 zákona o cenách, podle něhož platí: „Cena se sjednává pro zboží vymezené názvem, jednotkou množství a kvalitativními a dodacími nebo jinými podmínkami sjednanými dohodou stran, popřípadě číselným kódem příslušné jednotné klasifikace, pokud tak stanoví zvláštní předpis (dále „určené podmínky“). Podle určených podmínek mohou být součástí ceny zcela nebo zčásti náklady pořízení, zpracování a oběhu zboží, zisk, příslušná daň a clo.“ (zvýraznil soud).

10. Pro období, ve kterém probíhala cenová kontrola, měly relevanci výměry MF. Znění obou je v relevantní části prakticky totožné. V části II. se seznamem zboží, u nějž se uplatňují věcně usměrňované ceny, uvádí následující: „Do ceny zboží v položkách uvedených v této části lze promítnout pouze ekonomicky oprávněné náklady pořízení, zpracování a oběhu zboží doložitelné z účetnictví, přiměřený zisk, daň a případně uplatněné clo podle jiných právních předpisů, není–li dále stanoveno jinak. (...) Přiměřeným ziskem je zejména zisk (před zdaněním) spojený s výrobou a prodejem zboží podléhajícího věcnému usměrňování cen určený na pořízení hmotného a nehmotného majetku a pozemků, na zvýšení základního kapitálu, na tvorbu fondů, jejichž tvorba a naplňování je uloženo jinými právními předpisy. (...) 7. (resp. 9.) Služby krematorií, z toho jen zpopelnění zemřelého a ostatků v rakvi, uložení popele do pevně uzavíratelné urny s označením včetně ceny urny, kromě služeb se stanovenými maximálními cenami podle části I. oddílu B položky č. 7 8. (resp. 10.) Pronájem obřadních místností pro smuteční obřady, kromě pronájmů se stanovenými maximálními cenami podle části I. oddílu B položky č. 8 9. (resp. 11.) Služby hřbitovní poskytované v souvislosti s pronájmem a užíváním veřejného pohřebiště (resp. hrobového místa dle znění výměru MF č. 01/2018), kromě služeb se stanovenými maximálními cenami podle části I. oddílu B položky č. 10 10. (resp. 12.) Pohřební služby, pouze služby spojené s pohřbením, které zajišťuje obec podle právního předpisu o pohřebnictví (§ 5 zákona č. 256/2001 Sb.) Pro účely regulace cen platí: Do věcně usměrňované ceny lze zahrnout pouze tyto položky: použití chladícího boxu, zpracování žádosti o pohřbení, cena rakve a vložky do rakve případně cena transportního vaku, cena za úpravu lidských pozůstatků (umývání, holení stříhání, kosmetické úpravy), oblečení do šatů nebo rubáše, cena rubáše, uložení lidských pozůstatků do rakve včetně manipulace s rakví, přeprava lidských pozůstatků, cena za zpopelnění lidských pozůstatků v rakvi včetně uložení popele do pevně uzavíratelné urny s označením, cena za urnu, rozptyl nebo vsyp zpopelněných lidských pozůstatků nebo uložení urny do úložiště jednotlivých uren nebo uložení do hrobu nebo hrobky, ostatní náklady spojené se zajištěním uvedených činností. Uvedené činnosti lze do ceny zahrnout pouze za podmínky jejich skutečného provedení. Při opakování stejné služby lze do ceny zahrnout cenu této služby pouze jednou. “ 11. Žalobkyně zpracovala kalkulace pro služby, které výměry MF definují jako služby, u nichž se uplatňují věcně usměrňované ceny (viz část II. body 7.–10., resp. 9.–12. výměrů MF). Zároveň o těchto cenách vedla evidenci. Řádně zpracované kalkulace předložila SFÚ. Ten nezpochybnil správnost jejich sestavení a výpočtů. Spatřoval však porušení cenových předpisů v tom, že žalobkyně nezahrnula do kalkulací poskytovaných služeb také služby v cenových věstnících neuvedené a náklady oběhu.

12. Pokud jde o zpopelnění bez obřadu, je to ceníková služba. Jde o ucelený soubor několika činností z oblasti kremačních služeb, z nichž však cenové regulaci podléhají pouze některé. Výměry MF taxativně vymezují jako regulované pouze služby (a) zpopelnění zemřelého a ostatků v rakvi a (b) uložení popele do pevně uzavíratelné urny s označením (srov. znění výměrů MF výše v bodě 16 v jejich bodech 7. a 9.). Služby, které nepodléhají cenové regulaci, jsou (c) administrativní činnost, vedení evidence, (d) pomoc návozu do krematoria, (e) přechodné uložení rakve do chladícího zařízení po převzetí ke zpopelnění a (f) výdej urny.

13. Žalobkyně tedy nezpracovala kalkulace pro služby, které výměry MF za regulované neoznačují. Žalovaný ale dovodil, že je žalobkyně měla do regulované ceny zahrnout. Jde podle něj o tzv. náklady oběhu, které s poskytovanou službou úzce souvisí. Podle žalobkyně ale jde o nepřípustné rozšiřování výčtu taxativně vymezených regulovaných služeb. Žalovaný dotváří a rozšiřuje podzákonné předpisy, což odporuje zásadě zákonnosti a principu právní jistoty. Žalobkyně se teprve od žalovaného dozvěděla, že samotný text výměrů MF nemá relevanci, a že správní orgány mohou v jakémkoliv rozsahu stanovit novou množinu regulovaných služeb. Je nepřípustné, aby pravidla hry nebyla předem jasně stanovená. Odnikud neplyne, že žalobkyně měla pojmy ve výměrech MF vykládat šířeji a ve svůj neprospěch, zvláště při užití ustálených legislativních pojmů a technik, kterými se definují taxativní výčty (např. pojmy „pouze“, „z toho jen“, „pouze služby spojené s“ atd.).

14. Ve vztahu k pronájmu obřadních místností pro smuteční obřady žalobkyně namítá, že si obřadní síň pronajímá od města Zlín. Provádí v ní smuteční obřady pro smuteční hosty na základě objednávky pohřebních služeb v souladu s příkazem vypravitele pohřbu. Smuteční obřady spočívají v těchto službách: poskytnutí stálé květinové výzdoby, výstava zemřelého, identifikace zemřelého, obřadník, řečník (včetně přípravy a přednesení smuteční řeči), smuteční oděv obřadníka, přijetí a instalace květinových darů, náklady na likvidaci květinových darů a stuh a manipulace s rakví.

15. Provádění smutečních obřadů ve smuteční síni v šíři výše uvedených činností podle žalobkyně není službou, která by podléhala cenové regulaci. Obřadní síň smutečním hostům za účelem provedení smutečního obřadu nepronajímá. Její vztah vůči třetím osobám spočívá v poskytování služeb, nikoliv v krátkodobém nájmu obřadní místnosti. Podle žalovaného nicméně tato služba obsahově odpovídá regulované položce pronájem obřadních místností pro smuteční obřady podle výměrů MF. Podle žalobkyně však nelze zaměňovat místo, kde poskytuje služby třetím osobám, s místem, které se třetím osobám „pronajímá“ či jinak „poskytuje“, jak dovozuje žalovaný. O „pronájem“ či „poskytnutí“ místnosti by se jednalo jen tehdy, pokud by třetí osoby veškeré činnosti související s provedením smutečního obřadu zajišťovaly především samy. Analogicky tomu lze přirovnat pronájem kulturních domů nebo společenských sálů, které je možné krátkodobě pronajmout za účelem konání oslavy, svatby, smuteční hostiny atd. Výklad žalovaného by ad absurdum vedl k závěru, že pokud bude jistá osoba večeřet v restauraci, pronajímá si za tímto účelem židli a část jídelního stolu. Poskytování služeb a pronájem prostor jsou dvě odlišné záležitosti.

16. Jde–li o sociální pohřby, žalobkyně poskytuje obcím při jejich zajišťování pohřební, kremační a hřbitovní služby. Vyhotovila a předložila kalkulace pro pohřební služby ve smyslu části II. bodu 10. (resp. 12) výměrů MF, nikoliv služby kremační či hřbitovní. Obcím pak vystavovala souhrnnou fakturu, ve které však účtovala i služby hřbitovní a kremační (vsyp zpopelněných lidských ostatků na veřejném pohřebišti – což je služba hřbitovní – a zpopelnění a uložení popele – což je služba kremační). Cenové předpisy žalobkyni ukládají povinnost věcně usměrňovat ceny u sociálních pohřbů pouze pro pohřební služby. Z ničeho nevyplývá povinnost zpracovat cenové kalkulace také pro služby kremační a hřbitovní. Cenová regulace na kremační a hřbitovní služby nedopadá.

17. Podle žalovaného však z formulace položek č. 10 (resp. 12.) v cenových věstnících lze dovodit množinu všech služeb, jež obec musí u sociálních pohřbů zajistit. Žalovaný proto žalobkyni vytýká, že měla předložit kalkulace ke všem službám, které obci k zajištění sociálních pohřbů fakturovala (tj. také vsyp zpopelněných lidských ostatků na veřejném pohřebišti coby hřbitovní službu a zpopelnění a uložení popele coby kremační službu). To vše navzdory tomu, že cenové výměry v bodě 10., resp. 12. taxativně („lze zahrnout pouze“) vymezují, jaké položky lze zahrnout do věcně usměrňované ceny. Žalovaný ve svém rozhodnutí sám deklaroval nejednoznačnost právní úpravy.

18. Žalobkyně také v odvolání namítla, že služba zpopelnění a uložení popele je již službou cenově regulovanou, ke které žalovanému cenové kalkulace předložila. Výklad žalovaného by vedl k absurdní situaci, že by musela předkládat ke kontrole dvě cenové kalkulace na služby krematorií – jednu z titulu provozování krematoria, druhou z titulu zajišťování sociálních pohřbů.

19. Žalobkyně poté namítá, že cenová regulace dopadající na sociální pohřby je obecně nezákonná. Cenová regulace zasahuje do práva podnikat ve smyslu čl. 26 Listiny základních práv a svobod. Chrání tím právo na zachování lidské důstojnosti (zajištění důstojného pohřbení) formulované v čl. 10 Listiny. Ustanovení § 1 odst. 6 zákona o cenách taxativně stanoví podmínky, za kterých lze uplatnit cenovou regulaci. Jedinou možnou oporou pro cenovou regulaci v této věci může být podmínka § 1 odst. 6 písm. e) – vyžaduje–li to veřejný zájem spočívající v udržení vyváženého postavení prodávajícího a kupujícího u zboží zcela nebo zčásti dotovaného z prostředků státního rozpočtu nebo z jiných veřejných rozpočtů. Cenová regulace tu však nesplňuje požadavek dotované úhrady sociálních pohřbů. Obec, která chce dosáhnout proplacení sociálního pohřbu, musí přihlásit pohledávku za vypravení pohřbu do pozůstalostního řízení. K úhradě této pohledávky často dojde a sociální pohřeb se tak nehradí z veřejného rozpočtu.

20. V neposlední řadě žalobkyně namítá, že žalovaný porušil principy dobré správy, pokud odkázal na pasáž z pardubického rozsudku. Je to je neprofesionální, ponižující a neuctivé.

21. Žalobkyně poté ještě doplnila žalobu o odkaz na dopis Ministerstva financí ze dne 11. 11. 2021, adresovaný zástupcům krematorií, jehož předmětem je Cenové šetření v oblasti služeb krematorií (dále „Dopis“). Podporuje podle jejího názoru žalobní tvrzení a poukazuje na zjevný rozpor mezi vnímáním množiny regulovaných činností ze strany žalovaného a jeho nadřízeného orgánu – Ministerstva financí.

IV. Vyjádření žalovaného

22. Žalobkyně cenu za službu zpopelnění bez obřadu (resp. kremace bez obřadu) uplatňovala včetně položek, které si stanovila jako určené podmínky prodeje ve smyslu § 2 odst. 1 zákona o cenách. Současně se v případě těchto položek jednalo o tzv. náklady oběhu. Bez těchto položek žalobkyně nemohla realizovat prodej. Při jeho uskutečnění je musela vykonat, protože jí tyto povinnosti plynou ze zákona č. 256/2001 Sb., o pohřebnictví. Náklady, bez nichž by neuskutečnila prodej kremační služby, jsou nedílnou součástí regulované ceny. Proto musela doložit kalkulace ve smyslu § 11 zákona o cenách k celkové uplatněné ceně. Ta je proto cenou regulovanou ve smyslu § 4 odst. 1 písm. b) zákona o cenách spočívající v tzv. věcném usměrňování cen. Položky č. 7, resp. 9 výměrů MF je proto třeba vykládat tak, že celková uplatněná cena za poskytnutí kremace bez obřadu je cenou regulovanou. V opačném případě by si při prodeji této služby mohla žalobkyně v položkách (c) až (f) „kompenzovat“ cenovou regulaci položek (a) a (b), čímž by účel cenové regulace zmařila.

23. Jde–li o pronájem obřadních místností pro smuteční obřady, je třeba „pronájem“ vyložit v souladu s účelem cenové regulace, kterým je ochrana slabší strany (tj. kupujícího – vypravujícího pohřeb). Míní se jím spíše „poskytnutí“ místnosti. Z účelu cenové regulace a z § 6 odst. 2 zákona o cenách vyplývá, že je zapotřebí regulaci ceny této služby uplatnit na všech úrovních jejího prodeje, aby kupující v ceně zaplatil skutečně pouze vynaložené ekonomicky oprávněné náklady a přiměřený zisk. V opačném případě by nedávala ochrana poskytnutá slabšímu subjektu cenovou regulací žádný smysl. Výměry MF nevymezují jednotlivé položky jen svým názvem, nýbrž podstatou věci.

24. Z předložených faktur plyne, že uplatněná cena za smuteční obřad s následným zpopelněním zahrnovala i náklad spojený s nájmem obřadní síně. Žalobkyně proto uplatňovala finanční prostředky za nájem obřadní síně vůči kupujícím. Poskytovala tedy služby spočívající v pronájmu obřadních místností pro smuteční obřady, protože daná služba byla obsahově shodná s regulovanou položkou pronájmu obřadní místnosti pro smuteční obřady. Prodávala „poskytnutí“ obřadní místnosti s podmínkou využití dalších služeb. Tyto další služby jsou položkami nezbytnými k uskutečnění smutečního obřadu. Jsou proto podle § 2 odst. 1 zákona o cenách určenými podmínkami ceny, která se reguluje prostřednictvím věcného usměrňování. Službu smuteční obřad nebylo možné bez těchto dalších služeb zakoupit.

25. Ve vztahu k sociálním pohřbům žalovaný pouze ve stručnosti uvádí, že z výkladu daných položek jednoznačně plyne, že cenové regulaci podléhají všechny služby, které obec musí zajistit ve smyslu § 5 zákona o pohřebnictví a prováděcí vyhlášky k zákonu o pohřebnictví. Cena za sociální pohřeb uplatňovaná vůči obci, zahrnující mimo jiné i kremaci a s ní spojené nezbytně nutné náklady, včetně vsypu na vsypovou loučku, je regulovanou cenou ve smyslu § 4 odst. 1 písm. b) zákona o cenách v návaznosti na § 6 odst. 1 písm. c) téhož zákona. Rozhodné je, kdo uplatňoval cenu za služby spojené s pohřbem vůči obci. Z faktur vyplývá, že konečným příjemcem byla právě žalobkyně.

26. Neexistují zde dva (či více) možné výklady výměrů MF, ale jen jediný výklad, který odpovídá smyslu a účelu cenové regulace. Správní orgány musí ve své činnosti postupovat v souladu se zásadou zákonnosti a zavazují je všechny právní předpisy, které jsou součástí právního řádu. Nemohou posuzovat důvody, které k zavedení právní regulace vedly.

27. Vůči námitce na porušení principů dobré správy žalovaný uvedl, že i kdyby užití pasáže pardubického rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové odporovalo zásadám dobré správy, nejednalo by se o takovou vadu rozhodnutí, která by zakládala jeho nezákonnost.

28. K doplnění žaloby žalovaný uvedl, že Dopis nemá povahu stanoviska cenového orgánu a nevztahuje se k žalované věci.

V. Replika žalobkyně na vyjádření žalovaného

29. Žalobkyně ke zpopelnění bez obřadu uvádí, že pokud cenový orgán stanovil povinnost zpracovat pro konkrétní typ zboží (služby) závazný postup při kalkulaci ceny, pak odnikud nevyplývá povinnost zpracovávat kalkulace cen i pro zboží (služby), u kterých to výměry MF nevyžadují. Jestliže cenový orgán v cenovém věstníku vyjmenuje zcela specifickou, zákonem definovanou činnost, není žalobkyni zřejmé, odkud žalovaný dovozuje, že se regulují i jiné činnosti, které ve výměrech MF nejsou. Pokud žalovaný dovozuje povinnost žalobkyně regulovat i tyto explicitně neuvedené služby, jedinou možnou cestou je – s ohledem na zásadu zákonnosti a právní jistotu žalobkyně – změna výměrů MF. Cenová regulace představuje prolomení smluvní svobody, což je podle názoru Ústavního soudu derivát vlastnického práva, a proto musí být „opatřením výjimečným a akceptovatelným pouze za zcela omezených podmínek“ (viz nález Ústavního soudu ze dne 22. 10. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 19/13, bod 48).

30. Žalovaný po žalobkyni vlastně žádá, aby si domyslela obsah výměrů MF a aby zpracovávala kalkulace pro služby, které v nich nejsou. Žalobkyně by však musela činit něco, co zákon neukládá. Toto „domýšlení“ by navíc vždy vedlo k její právní nejistotě, zda zpracovává kalkulace pro správnou množinu služeb. Negativní důsledky nedostatků právní úpravy, ať už jde o absenci příslušných norem, nebo jejich nesrozumitelnou formulaci, pokud jimi stát ukládá povinnosti občanům (jednotlivcům), nemohou nést právě jednotlivci (viz také rozsudek Nejvyššího správního soudu v ze dne 23. 11. 2004, č. j. 2 Afs 122/2004–69).

31. Žalobkyně nepronajímá obřadní síň. Z relevantního ustanovení výměrů MF (pronájem obřadních místností pro smuteční obřady) žalobkyně nemohla zjistit rozsah regulovaných služeb, jak je interpretuje žalovaný. Ten považuje za regulované všechny činnosti, do kterých nákladově (byť jen okrajově) vstupuje úhrada za pronájem obřadní místnosti žalobkyní. Pojem pronájem je ustálený. Z výměrů MF vyplývá vůle cenového regulátora uložit povinnost zpracovat kalkulaci ceny nájemného mezi vlastníkem (pronajímatelem) a nájemcem (žalobkyní) – tedy regulovat pronájem obřadních místností pro smuteční obřady. Výklad žalovaného svědčí o jeho účelovém přístupu s cílem podřadit co nejvíce služeb pod cenovou regulaci. Pojmy „pronájem“ a pojem „poskytnutí“, na nějž ho žalovaný předefinoval, jsou obsahově odlišné pojmy.

32. K sociálním pohřbům žalobkyně namítá, že zákon definuje, co jsou to pohřební služby, které zajišťuje obec při sociálních pohřbech. Ze zákona jsou pohřební služby odlišné od služeb kremačních a hřbitovních. Žalovaný tento rozdíl přehlíží. Tvrdí, že regulaci mají podléhat všechny služby spojené se sociálním pohřbem. V souladu se zněním výměrů MF však cenové regulaci musí podléhat pouze pohřební služby. Extenzivní výklad výměrů MF reálně vede ke změně a rozšíření seznamu regulovaných služeb obsažených v cenovém předpise. Výměry MF ale obsahují taxativní výčet regulovaných služeb. Žalovaný nemá pravomoc k tomu, aby je měnil. Žalovaný měl o nedostatečnosti cenové regulace informovat Ministerstvo financí a iniciovat u něj změnu výměrů MF, aby obsahovaly všechny služby krematorií podle zákona o pohřebnictví. Neměl brát inciativu do svých rukou a v rozporu se zákonem o cenách de facto měnit na základě vlastního uvážení (extenzivním výkladem) cenový předpis.

VI. Duplika žalovaného

33. Žalovaný v duplice odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 4. 2018, č. j. 1 As 432/2017–44, podle nějž „[s]myslem regulování cen je dosažení takové ceny určitých komodit, která bude výrazem představ společnosti o přiměřené ceně, tedy o ceně, která bude nižší než cena, které by bylo dosaženo na neregulovaném trhu. (…) dochází k jejich regulaci na cenu „spravedlivou“. (…) Je tedy zjevné, že účelem cenové regulace je právě ochrana slabší strany (tedy strany, jejíž vyjednávací pozice stran ceny za dodávané služby je značně limitována).“ Ve světle tohoto smyslu a účelu je třeba přistupovat k výkladu jednotlivých ustanovení právní úpravy. Je žádoucí, aby správní orgány při výkladu výměrů MF zohledňovaly účel cenové regulace, kterým je ochrana odběratelů v postavení slabší smluvní strany.

VII. Další podání ve věci

34. V návaznosti na závazný právní názor Nejvyššího správního soudu vyjádřený ve výše zmíněném rozsudku se zdejší soud opětovně dotázal účastníků řízení na jejich stanoviska k věci.

35. Žalobkyně označila rozhodnutí Nejvyššího správního soudu za nesprávné a nepřezkoumatelné. Úkolem žalobkyně není zkoumat míru, kdy je cenová regulace racionální a funkční, jak Nejvyšší správní soud naznačuje. Jejím úkolem je mj. plnit si své veřejnoprávní povinnosti podle platných a účinných předpisů. To bez dalšího činila a nadále činí. Nedokonalost právních předpisů nemůže jít k její tíži. V případě pochybností musí být upřednostněn výklad v její prospěch. Nejvyšší správní soud dále zapomněl na zásadu nulla poena sice lege certa. Zapomněl, že povinností správních orgánů je postupovat v souladu se zásadou zákonnosti, která však byla v jejím případě opakovaně prolomena. Nejvyšší správní soud nijak nepoměřil dotčená základní práva. Hodnotově nezkoumal žalobčino vlastnické právo a právo svobodně podnikat proti právu na důstojné pohřbení. Upřednostnil výklad ve prospěch široké cenové regulace, přičemž si za „rukojmího“ vzal pozůstalé, kteří mají zájem důstojně pohřbít zesnulého. O nepředvídatelnosti právní úpravy cenové regulace svědčí i zcela opačná rozhodnutí správních soudů. To je nepřípustné zvlášť v rovině správního trestání. Žalobkyně navrhuje, aby krajský soud opětovně vyhověl její žalobě. Jak dovodil Nejvyšší soud ve svém rozhodnutí ze dne 24. 10. 2007, sp. zn. 28 Cdo 3342/2007, pokud soud prvního stupně nerespektuje závazný právní názor a místo něj aplikuje rozhodnutí Ústavního soudu, neporuší procesní pravidla.

36. Žalovaný se zcela ztotožnil s argumentací uvedenou Nejvyšším správním soudem.

VIII. Hodnocení věci

37. Krajský soud v Brně v dalším řízení, vázán rozsudkem Nejvyššího správního soudu, přistoupil k posouzení rozhodnutí, jímž byla žalobkyně shledána vinnou ze spáchání výše uvedeného přestupku. V mezích žalobních bodů přezkoumal napadené rozhodnutí žalovaného, jakož i rozhodnutí SFÚ včetně řízení předcházejících jejich vydání, a ve světle rozsudku Nejvyššího správního soudu shledal, že žaloba není důvodná.

38. Soud rozhodoval bez nařízení jednání za souhlasu účastníků řízení ve smyslu § 51 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále „s. ř. s.“), neboť po rozsudku Nejvyššího správního soudu účastníci k výzvě soudu nadále netrvali na nařízení ústního jednání.

39. Žalobkyně ve svém vyjádření po rozsudku Nejvyššího správního soudu navrhovala s odkazem na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 24. 10. 2007, sp. zn. 28 Cdo 3342/2007, aby krajský soud opětovně vyhověl jeho žalobě. Podle zdejšího soudu se však tento judikát vyjadřuje spíše k postupu odvolacího soudu v civilním řízení: ‚Soud odvolací tedy může „vadný“ postup soudu prvního stupně napravit, nicméně nepostupuje v rozporu s procesními předpisy, jestliže svůj předchozí právní závěr v dané věci změní a rozhodnutí soudu prvního stupně jako věcně správné potvrdí, i když prvoinstanční soud tento jeho dřívější a pro něj závazný právní názor nerespektoval. Není přitom rozhodné, z jakých důvodů soud prvního stupně závazný právní názor odvolacího soudu nectil. V souzeném sporu tomu tak bylo proto, že vyšel z judikatury Ústavního soudu ČR a soud odvolací mu dal zapravdu. Není proto třeba se vyjadřovat k tomu, zda soud prvního stupně pochybil, jestliže se řídil právním názorem Ústavního soudu v jiné věci a nikoliv závazným právním názorem soudu odvolacího v souzeném sporu.‘ Dále je nutno dodat, že nenastala ani žádná jiná z podmínek, které by mohly vést k prolomení vázanosti krajského soudu právním názorem Nejvyššího správního soudu vysloveným ve zrušovacím rozhodnutí.

40. Rozsudkem Nejvyššího správního soudu bylo postaveno najisto, že výměry MF byly pro žalobkyni předvídatelné a byly s to založit její přestupkovou odpovědnost. Žalobkyně tedy měla povinnost vést evidenci o všech složkách cen vymezených ve skutcích. Žalobkyně nad rámec námitek vůči nejasnosti a nepředvídatelnosti aplikované právní úpravy (včetně neoprávněnosti cenové regulace pohřebních služeb při zajišťování sociálních pohřbů) žádné vady správního řízení a rozhodnutí nevznášela. Napadené rozhodnutí a rozhodnutí SFÚ podle zdejšího soudu řádným a odůvodněným způsobem dovodilo přestupkovou odpovědnost žalobkyně. Vzhledem k maximální výši pokuty, jež činí 1 000 000 Kč dle § 16 odst. 4 písm. a) zákona o cenách, se soudu uložená pokuta ve výši 50 000 Kč nejeví jako zjevně nepřiměřená s ohledem na charakter spáchaného přestupku, skutkové okolnosti věci a osobní a majetkové poměry pachatelky. Správní orgány ji v tomto smyslu adekvátně odůvodnily.

41. Z uvedených důvodů tedy soud podanou žalobu podle § 78 odst. 7 s. ř. s. jako nedůvodnou zamítl.

42. Výrok o nákladech řízení je dán § 60 odst. 1 s. ř. s. Žalobkyně neměla ve věci úspěch, soud jí proto nepřiznal náhradu nákladů řízení a žalovanému náklady v souvislosti s řízením u soudu nad rámec jeho běžné činnosti nevznikly.