29 Ca 140/2009 - 39

Rubrum

Krajský soud v Brně rozhodl v senátě složeném z předsedkyně senátu JUDr. Jany Jedličkové a soudců JUDr. Tomáše Foltase a JUDr. Evy Lukotkové, v právní věci žalobce: M. R., zast. JUDr. Ivanem Werlem, advokátem, se sídlem Vrchovecká 74/2, Velké Meziříčí, proti žalovanému: Krajský úřad kraje Vysočina, odbor dopravy a silničního hospodářství, se sídlem Žižkova 57, Jihlava, za účasti osob zúčastněných na řízení: 1) Agro Záblatí, a. s., se sídlem Záblatí 63, Osová Bítýška; 2) M. C., v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu, takto:

Výrok

I. Rozhodnutí Krajského úřadu kraje Vysočina, odboru dopravy a silničního hospodářství, ze dne 22. 5. 2009, č.j. KUJI 38501/2009, ODSH 559/2009 - ŠED/RODV, se zrušuje pro vady řízení a věc se vrací k dalšímu řízení žalovanému.

II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci k rukám jeho zástupce náhradu nákladů řízení ve výši 6.800,- Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.

III. Osoby zúčastněné na řízení nemají právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

Rozhodnutím žalovaného ze dne 22. 5. 2009, č.j. KUJI 38501/2009, ODSH 559/2009 - ŠED/RODV, bylo zamítnuto odvolání žalobce proti rozhodnutí Městského úřadu Velká Bíteš, odboru výstavby a životního prostředí, ze dne 26. 2. 2009, č.j. MÚVB/358/09/VÝST/U676/2008 (dále také „prvostupňové rozhodnutí“), kterým bylo podle § 142 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), vysloveno, že na pozemku p.č. 5271, 6027 a 6028 v k.ú. Holubí Zhoř existuje veřejně přístupná účelová komunikace. Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce včasnou žalobu, ve které po shrnutí průběhu řízení v dané věci zejména uváděl, že žalovaný se nevypořádává se všemi podstatnými hledisky, na něž se v podaném odvolání žalobce odvolává. Žalovaný přitom vychází z nesprávného právního názoru, který si žalovaný vytvořil, aniž byly ve správním řízení provedeny všechny relevantní důkazy navrhované žalobcem. Pokud je argumentováno ust. § 36 odst. 1 písm. a) zák. č. 122/1975 Sb., žalovaný pomíjí skutečnost, že dle odst. 2 písm. b) téhož ustanovení se nesdružovaly zahrady, které souvisejí s pozemkem, na němž je obytná budova. Dále žalovaný ignoruje skutečnost, že nedocházelo ke vzniku práva družstevního užívání „automaticky“ se vznikem členství, ale musel být učiněn projev vůle sdružit konkrétní pozemky do užívání družstva. Tento projev vůle nebyl ze strany právních předchůdců žalobce ve vztahu k inkriminovanému pozemku nikdy učiněn, a tudíž ve vztahu k němu nemohlo platně dojít ke vzniku práva družstevního užívání pozemků a potažmo pak nemohly nastat následky, kterými argumentuje žalovaný ve vztahu k doručování zmiňovaných rozhodnutí uživateli sdružených pozemků. Skutečnost zdůrazňovaná žalovaným, že ve fotodokumentaci zachycené dopravní značky pouze organizují provoz, v žádném případě neznamená, že by tím nebyl měněn charakter komunikace z hlediska veřejné přístupnosti. Pokud byla umístěna na předmětné komunikaci dopravní značka, jednoznačně umístění takové značky znamená, že se již nemůže jednat o komunikaci, která by byla komukoliv veřejně přístupná. Ani právní názor žalovaného ohledně toho, že uvedená komunikace může být samostatnou věcí v právním smyslu, není správná a žalobce nadále trvá na správnosti své argumentace opírající se o citované rozhodnutí Nejvyššího soudu ČR, sp. zn. 2 Cdon 1414/97. Pokud jde o argument žalobce ohledně neurčitosti stavebního povolení a na to, že technická dokumentace ke stavebnímu povolení nebyla dle vyjádření žalovaného dohledána, tento argument platí stále a z rozhodnutí žalovaného tak není vůbec patrné, proč ohledně této otázky učinil opačný závěr. Žalovaný také nezaujal žádné stanovisko k argumentaci žalobce ohledně existence alternativních přístupových cest. Stejně tak se žalovaný nevyjádřil k námitce, že za omezení vlastnického práva žalobce nikdy neobdržel žádnou náhradu ani k argumentu o absenci souhlasu vlastníka pozemku s údajným zřízením veřejně přístupné účelové komunikace (což jsou mj. argumenty, o které opírá svůj právní názor Ústavní soud v nálezu ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06). Žalobce uzavřel, že odůvodnění napadeného rozhodnutí je v rozporu s § 47 odst. 3 správního řádu, resp. pro nevypořádání se s námitkami i nepřezkoumatelné. Žalovaný ve svém rozhodnutí také vůbec nezohlednil i pro něj závazný právní názor vyplývající z nálezu Ústavního soudu, ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06, který žalobce zrekapituloval. Hlediska zmiňovaná v citovaném nálezu jednoznačně svědčí ve prospěch argumentace žalobce a měla být zohledněna i v probíhajícím správním řízení. Zmiňovaný nález Ústavního soudu však žalovaný nerespektoval. Za této situace nemůže jeho rozhodnutí obstát ani při soudním přezkumu. Postup žalovaného (stejně jako správního orgánu I. stupně) je v konečném důsledku v rozporu s Listinou základních práv a svobod. Proto žalobce navrhuje, aby soud napadené rozhodnutí a prvostupňové napadené rozhodnutí zrušil. Žalovaný se k žalobě vyjádřil podáním ze dne 5. 10. 2009, ve kterém zopakoval skutečnosti uváděné v napadeném rozhodnutí. Podle žalovaného nebyl žalobce zkrácen na svých právech ani postupem žalovaného, ani rozhodnutím správního orgánu prvního stupně, a navrhl proto zamítnutí žaloby. Jako osoby zúčastněné na řízení podle ust. § 34 s. ř. s. přicházeli v úvahu Agro Záblatí, a. s., se sídlem Záblatí 63, Osová Bítýška; M. C., bytem H. Z. 5, V. B.; T. K., bytem H. Z. 6, V. B.; M. R., bytem H. Z. 30, V. B.. Na výzvu soudu, zda- li budou tyto osoby uplatňovat práva osoby zúčastněné, odpověděli Agro Záblatí, a.s. a M. C. tak, že budou uplatňovat práva osoby zúčastněné na řízení. M. R. uvedla, že nebude uplatňovat práva osoby zúčastněné na řízení, přičemž T. K. na výzvu soudu nereagoval, proto se žádná z těchto osob osobou zúčastněnou na řízení nestala (§ 34 odst. 1 s. ř. s.). Osoba zúčastněná na řízení Agro Záblatí ve svém podání ze dne 11. 8. 2009, kterým oznámila uplatňování práva osoby zúčastněné na řízení, uvedla, že s napadeným rozhodnutím souhlasí. M. C. ve svém vyjádření ze dne 19. 8. 2009 uvedl, že předměty, které jsou položeny na předmětné veřejné cestě mu znemožňují přístup do areálu, kde vlastní budovu sloužící k jeho podnikatelské činnosti. Z obsahu správního spisu předloženého žalovaným vyplynuly následující podstatné skutečnosti: Dne 10. 12. 2008 doručil pan M. C. prvostupňovému orgánu žádost, ve které požadoval podle § 142 správního řádu určit, že komunikace na pozemcích p. č. 5270, p.č. 6027 a p.č. 6028 v k.ú. Holubí Zhoř (dále také „předmětná komunikace“), je veřejnou komunikací. V žádosti dále uvedl, že je spoluvlastník zemědělské stavby v zemědělském areálu bývalého JZD Holubí Zhoř, přičemž k přístupu do zemědělského areálu užíval komunikaci umístěnou na označených pozemcích. Na tuto komunikaci však pan M. R. osadil řezačku a betonové roury s tím, že komunikace není veřejně přístupná. Toto tvrzení považuje žadatel za nesmyslné, protože předmětná cesta byla vždy veřejně přístupná jak pro něj, tak i pro ostatní vlastníky nemovitostí v areálu družstva a pozemků za tímto areálem. Ze správního spisu dále vyplývá, že dne 12. 12. 2008 doručila společnost Agro Záblatí, a. s. prvostupňovému orgánu žádost ze dne 10. 12. 2008, ve které rovněž požaduje podle § 142 správního řádu určit, že komunikaci na pozemcích p. č. 5270, p.č. 6027 a p.č. 6028 v k.ú. Holubí Zhoř je veřejnou komunikací. V žádosti obdobně uváděla, že na tuto komunikaci M. R. osadil řezačku a betonové roury s odůvodněním, že komunikace není veřejně přístupná. Toto tvrzení neodpovídá skutečnosti, neboť jak v době, kdy zemědělskou výrobu v Holubí Zhoři provozovalo zemědělské družstvo, tak i od roku 1995, kdy zahájila činnost firma Agro Záblatí, a.s., byla komunikace veřejně přístupná. Ze správního spisu dále vyplývá, že dne 26. 2. 2009 vydal Městský úřad Velká Bíteš rozhodnutí, sp.zn. MÚVB/358/09/VÝST/U676/2008, kterým vyslovil, že na pozemcích parc. č. 5270, 6027 a 6028 v kat. ú. Holubí Zhoř existuje veřejně přístupná účelová komunikace. V odůvodnění mj. uvedl, že předmětná komunikace byla vybudována na základě příslušného povolení (stavebního povolení ze dne 1. 9. 1958, Výst. – 5487/1958). Charakter předmětných pozemků byl potvrzen i v rámci proběhlých pozemkových úprav. Možnosti přístupu do hospodářského areálu s využitím obecní cesty na druhé straně areálu oba žadatelé odmítají pro nevyhovující technické parametry této komunikace. Dle zjištěných informací komunikace sloužila v době, kdy byla nepřehrazená, vždy jako příjezdová komunikace ze státní silnice do oploceného zemědělského areálu v Holubí Zhoři a nenachází se, a ani v minulosti se nenacházela, v uzavřeném prostoru zemědělského areálu, ani v žádném jiném areálu. V průběhu řízení správní orgán neobdržel žádné důkazy, které by prokazovaly, že právní předchůdci současných vlastníků pozemků pod předmětnou účelovou komunikací, nesouhlasili s jejím zřízením a že tato by vznikla proti jejich vůli. Rovněž nebylo dokladováno, že by předmětné pozemky v době zřízení komunikace nepodléhaly sdružení za účelem jejich užívání tehdejším JZD Holubí Zhoř. Právo družstevního užívání půdy vzniklo JZD aktem sdružení pozemků (tj. jejich odevzdání a převzetí JZD, při kterém vznikly zvláštní práva a povinnosti, upravené předpisy zemědělskodružstevního práva a pozemkového práva, bez změny vlastnictví k pozemkům). Podle družstevního zákona a Vzorových stanov JZD (čl. 8) sdružovali členové družstva do společného hospodaření JZD všechny pozemky, které měli ve vlastnictví v době vstupu do družstva. Ke společnému družstevnímu hospodaření se nesdružovaly pouze pozemky, na nichž byly zřízeny stavby, které mohou být v osobním vlastnictví, nádvoří, jakož i zahrady, které souvisejí s pozemkem, na němž je obytná budova, nebo jsou v zastavěné části obce, jestliže jejich výměra nepřesahuje 0,10 ha. Správnímu orgánu je známo, že celá léta v minulosti areál JZD fungoval bez zjevných problémů s tím, že jako hlavní příjezdová komunikace byla využívána předmětná komunikace, která byla dle sdělení pamětníků po celou dobu své existence veřejně přístupná a nikdy nebyla zemědělským družstvem ani jeho právním nástupcem oplocena či uzavřena, nebylo zde umístěno ani žádné omezující dopravní značení, osazené v souladu s právem (značka zákaz vjezdu byla umístěna v letech cca od r. 2005 do 2008, přičemž tato značka nebyla příslušným způsobem povolena). V archivní dokumentaci zdejšího silničního správního úřadu ani v archivu z doby, kdy pozemek začal sloužit jako veřejně přístupná účelová komunikace, se nedochovaly žádné námitky původních vlastníků pozemků k užívání předmětné komunikace jako veřejně přístupné účelové komunikace. Právní status veřejně přístupné účelové komunikace je závazný i pro následné majitele pozemků. K vzniku veřejně přístupné účelové komunikace není třeba správního rozhodnutí ani není podstatné, jak je příslušný pozemek, na němž se komunikace nachází, veden v katastru nemovitostí či jak byl evidován v minulosti. Podstatné je, zda tento pozemek splňuje veškeré znaky veřejně přístupné účelové komunikace uvedené v ust. § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, tedy zda jde o dopravní cestu, určenou k užití silničními a jinými vozidly a chodci, která slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků. Ze správního spisu vyplývá, že žalobce podal proti označenému rozhodnutí správního orgánu prvního stupně odvolání, ve kterém výslovně uváděl, že správní orgán ve věci rozhodl jednak na základě nesprávného právního názoru, který si ve věci vytvořil ohledně údajné skutečnosti, že pozemek odvolatele je veřejně přístupnou účelovou komunikací, přičemž neprovedl žádný z odvolatelem navrhovaných důkazů. Dále namítal, že chybí technický projekt ke stavebnímu povolení č. 5487/1958, z něhož by bylo zřejmé, že cesta má vést přes zahradu tehdejšího p. č.

968. Tato skutečnost není zřejmá ani ze stavebního povolení na provedení bezprašného povrchu č. j. 1175/75 ze dne 2. 4. 1975, ani z kolaudačního rozhodnutí č.j. 2340/77 ze dne 10. 8. 1977. Dle ústního vyjádření tehdejšího vedoucího stavebního úřadu, které se odvolateli podařilo získat, se cesta měla nacházet úplně jinde a z ničeho není zjistitelné, že by se stavební povolení a kolaudační rozhodnutí vůbec vztahovalo k předmětnému pozemku. Až do roku 1996 cesta vůbec nebyla evidována v katastrálních výpisech (výpis z KN z 26. 8. 1996) a je otázkou, jak mohlo tehdy cestu tehdejší JZD Holubí Zhoř užívat. Není pravdivé ani tvrzení správního orgánu o tom, že vlastníci pozemku nic nenamítali proti zřízení účelové komunikace. Již v polovině devadesátých let minulého století podávali žádost o odstranění stavby, na níž Městský úřad Velká Bíteš nikdy nereagoval. Vlastníci se nemohli odvolat proti stavebnímu povolení z roku 1958 i dalších dokumentům z roku 1977, protože jim nikdy nebyly doručeny, nikdy ve vztahu k nim nezačala běžet odvolací lhůta a tudíž nikdy ani nemohly nabýt právní moci. Na pozemku p. č. 5270 není a ani nebylo evidováno v katastru nemovitostí žádné omezení vlastnického práva, žádné věcné břemeno chůze ani jízdy, není tedy důvodu, aby vlastník pozemku jeho užívání třetími osobami bez jakékoli náhrady trpěl a přitom byl nucen sám platit např. daň z nemovitostí z tohoto pozemku. Z Listiny práv a svobod i publikované judikatury Ústavního soudu ČR nemůže veřejně přístupná komunikace vzniknout proti vůli vlastníka pozemku. Dále výslovně uváděl, že v daném případě vlastník nikdy nesouhlasil s jejím zřízením (nikdy nebyla uzavřena nájemní smlouva ani s Agro Záblatí, a. s., ani s nikým jiným), přesto dochází k užívání pozemku; za porušení svých vlastnických práv vlastník neobdržel od nikoho ani korunu. Odvolatel dále uváděl, že do objektu bývalého družstva vedou další dvě přístupové cesty. Jedna je cestou vlastníků pozemků a druhá na p. č. 6022, je v majetku Města Velká Bíteš. Cesty nejsou těžko přístupné, ale i kdyby byly, nic nebrání, aby je město na své náklady upravilo. Přes výše uvedené správní úřad zcela nesprávně dovozuje, že na pozemku ve vlastnictví M. R. byla rozhodnutím ze dne 1. 9. 1958 a rozhodnutími ze dne 2. 4. 1975 a 10. 8. 1977 zřízena veřejně přístupná účelová komunikace. Doplnil, že s ohledem na skutečnost, že k pozemku nikdy platně nevzniklo právo družstevního užívání k zajištění zemědělské výroby (pozemek byl zabrán protiprávně a proti vůli tehdejších vlastníků, nikdy nebyl dobrovolně odevzdán do užívání družstva, což byla jedna z podmínek platného vzniku zmíněného práva), musel být jeho právní předchůdce ze zákona účastníkem řízení, v nichž byla shora uvedená rozhodnutí vydána, což se ovšem nestalo, když jako účastník řízení byl zcela nezákonně opominut a žádné z uvedených rozhodnutí mu nikdy nebylo řádně doručeno, takže ani nemohlo nabýt právní moci. V důsledku toho nemohlo nikdy platně dojít ke zřízení veřejně přístupné účelové komunikace na pozemku, který nyní vlastní. Správní orgán pochybil, když neprovedl důkazy navrhované účastníkem řízení, kterými by bylo prokázáno, že právo družstevního užívání k zajištění zemědělské výroby k inkriminovanému pozemku nikdy nevzniklo. Účastník řízení dále namítá, že správním orgánem zmiňovaná údajná účelová komunikace nikdy nebyla veřejně přístupná, o čemž předložil správnímu orgánu i fotodokumentaci. Nelze souhlasit ani se závěrem správního orgánu, že vlastníkem účelové komunikace bylo JZD Holubí Zhoř a posléze na základě smlouvy o vydání majetkového podílu č. 7 AGRO Záblatí, a. s. - účastník řízení namítá, že předmětná komunikace není samostatnou věcí v právním smyslu (je integrální součástí pozemku - obdobně viz např. rozhodnutí Nejvyššího soudu sp. zn. 2 Cdon 1414/97, v němž dovodil, že takovouto komunikaci nelze oddělovat od pozemku a není a nemůže být samostatnou věcí v právním smyslu, která by mohla byt vlastněna jiným subjektem, než-li majitelem pozemku) a jako taková tedy nemohla být samostatným předmětem nabývání do vlastnictví ať již JZD Holubí Zhoř nebo AGRO Zablatí, a. s. Těmito hledisky se správní organ vůbec nezabýval. S ohledem na výše uvedené skutečnosti navrhl zrušení označeného rozhodnutí a vrácení věci k dalšímu řízení. Ze správního spisu konečně vyplývá, že o podaném odvolání rozhodl žalovaný napadeným rozhodnutím ze dne 22. 5. 2009, č.j. KUJI 38501/2009, kterým odvolání zamítl a prvostupňové rozhodnutí potvrdil. V odůvodnění výslovně uvedl, že „Obsahem odvolání je zejména: 1) Nesprávný právní názor orgánu prvního stupně. Cituji: „…správní orgán prvního stupně se i v tomto rozhodnutí stále řádně nevypořádal s jeho obranou, která je prezentována od samého počátku. Správní orgán ve věci rozhodl jednak na základě nesprávného právního názoru, který si ve věci vytvořil ohledně údajné skutečnosti, že pozemek M. R. je veřejně přístupnou účelovou komunikaci; kromě toho správní orgán rozhodl i na základě nedostatečně zjištěného skutkového stavu věci, když neprovedl žádné z důkazů navrhovaných M. R. k prokázání správnosti jeho argumentace, kterou uplatnil v průběhu řízení.“ konec citace. 2) Chybějící projektová dokumentace ke stavebnímu povolení č. 5487/1 958, č.j. 1175/75 ze dne 2. 4. 1975 a ke kolaudačnímu rozhodnutí č.j. 2340/77 ze dne 10. 8. 1977 z nichž není patrné kudy měla cesta skutečně vést. Dále cituji: „Dle ústního vyjádření tehdejšího vedoucího stavebního úřadu, které se odvolateli podařilo získat, se cesta měla nacházet úplně jinde a z ničeho není zjistitelné, že by se stavební povolení a kolaudační rozhodnutí vůbec vztahovalo k předmětnému pozemku. SSÚ uvádí nepravdivé informace o tom, že cesta nikdy nebyla součástí uzavřeného areálu dříve to byla oplocená zahrada p.č. 968, což je patrné i ze starších map. Až do roku 1996 cesta vůbec nebyla evidována v katastrálních výpisech KÚ (viz např. výpis z KN z 26. 8. 1996) je tedy otázkou, jak mohlo tehdy cestu tehdejší JZD Holubí Zhoř užívat. Není pravdivé ani tvrzení správního orgánu o tom, že vlastníci pozemku nic nenamítali proti zřízení účelové komunikace - již v polovině devadesátých let minulého století podávali žádost o odstranění stavby, na níž Městský úřad Velká Bíteš nikdy nereagoval.“ konec citace. 3) Vlastníci se nikdy nemohli odvolat proti stavebním povolením, protože jim nikdy nebyly doručeny, nikdy ve vztahu k nim nezačala běžet odvolací lhůta a tudíž nikdy ani nemohly nabýt právní moci. K předmětnému pozemku dle odvolatele nikdy nevzniklo právo družstevního užívání. Nikdy nebylo v katastru nemovitostí evidováno žádné omezení vlastnického práva ani žádné věcné břemeno. Odvolatel dále namítá, že správním orgánem zmiňovaná údajná účelová komunikace nikdy nebyla veřejně přístupná, o čemž předložil správnímu orgánu i fotodokumentaci. Z odvolacího spisu týkajícího se určení charakteru komunikace není patrné, že by odvolatel v průběhu řízení navrhoval nějaké nové důkazy či činil nějaké jiné návrhy. Dokonce od něj správní orgán neobdržel žádné vyjádření ačkoliv mu byla dvakrát ponechána na toto lhůta. Tyto své návrhy uvedl až v odvolání, ačkoliv je mohl uplatnit dříve. Dle § 82 odst. 4 správního řádu uvádí, cituji: „ K novým skutečnostem a k návrhům na provedení nových důkazů, uvedeným v odvolání nebo v průběhu odvolacího řízení, se přihlédne jen tehdy, jde-li o takové skutečnosti nebo důkazy, které účastník nemohl uplatnit dříve. Odvolací orgán se i přes uvedené řízením zabýval a k odvolacím důvodům uvádí následující: K bodu č. I. - nesprávný právní názor: Z odvolacího spisu není patrno, že by M. R. v průběhu řízení o určení charakteru komunikace navrhoval nějaké důkazy. Z tohoto důvodu odvolací orgán musí odvolatele opět odkázat na § 82 odst. 4 správního řádu. K bodu č. 2 - chybějící projektová dokumentace; vyjádření tehdejšího vedoucího stavebního úřadu; uzavřený areál; námitky proti existenci účelové komunikace: Správní úřad prvního stupně vycházel při svém rozhodování mimo jiné ze stavebního povolení čj. Výst. - 5487/1958 vydaného 1. 9. 1958. K tomuto stavebnímu povolení správní úřad prvního stupně nedohledal technickou dokumentaci. V tomto stavebním povolení se však hovoří o příjezdné komunikaci k hospodářskému středisku JZD v Holubí Zhoři. V rozhodnutí o přípustnosti stavby ze dne 2. 4. 1975 je uvedeno v podmínce č. 8, že při výjezdu na státní silnici musí být umístěna značka stop. Z těchto dokumentů je možné usuzovat, že příjezdná komunikace byla povolena od státní silnice směrem do areálu JZD Holubí Zhoř. Tyto skutečnosti se také nepokusil žádný účastník v průběhu řízení zpochybnit. Vyjádření tehdejšího vedoucího stavebního úřadu taktéž není součástí spisu ani nebylo doloženo v průběhu řízení. Zmíněné nepravdivé informace o tom, že cesta nikdy nebyla součástí uzavřeného areálu, a že to dříve byla oplocená zahrada p.č. 968, což má být patrné ze starších map, opět odvolatel v průběhu řízení v prvním stupni nijak nevyvrátil a své tvrzení uvedené v odvolání v průběhu řízení nepodložil žádným důkazem pocházejícím z období po vzniku komunikace v padesátých letech minulého století. K námitkám původních vlastníků proti existenci účelové komunikace je nutno zdůraznit, že silniční správní úřad uvádí, že v archivní dokumentaci silničního správního úřadu ani v archivu z doby, kdy pozemek začal sloužit jako veřejně přístupná účelová komunikace, se nedochovaly žádné námitky původních vlastníků pozemků na podporu tvrzení uvedených v odvolání. Odvolací orgán dále uvádí, že pokud tyto námitky může odvolatel nějak prokázat, měl takto učinit v průběhu řízení. K bodu č 3 - nemožnost odvolaní se proti stavebním povolením; družstevní užívání; katastr nemovitostí; fotodokumentace o tom že předmětná komunikace nebyla veřejně přístupná: Dle § 36 odst. 1 písm. a) zákona č. 122/1975 Sb., o zemědělském družstevnictví (dále jen zákon o družstevnictví), členové družstva sdruží ke společnému družstevnímu hospodaření veškeré pozemky (včetně lesních pozemků a vodních ploch), které vlastní nebo na kterých hospodaří v době vstupu do družstva, jakož i pozemky, které získají později za trvání družstva. Dle podkladového materiálu byli B. R. i M. R. členy družstva. B. R. je uveden na seznamu výpočtů majetkových podílů členů a oprávněných osob jako „člen s vloženým majetkem“ s hodnotou 816 969, Kčs. Při vkladu nemohly být vybrány pouze nějaké pozemky ale dle zákona o družstevnictví musely být vloženy veškeré pozemky. Družstvo dle § 37 odst. 3 písm. a), b) a c) zákona o družstevnictví mohlo zejména provádět na sdružených pozemcích úpravy potřebné k zajištění nebo zvýšení zemědělské výroby, měnit podstatu sdružených pozemků a čerpat z ní, zřizovat na sdružených pozemcích stavby potřebné pro činnost družstva i obytné domy v rámci podnikové bytové výstavby. S ohledem na výše uvedené lze dovodit, že tehdejší správní orgány považovaly za účastníka řízení, v souladu s tehdy platným právem, pouze uživatele sdružených pozemků a nikoliv jejich vlastníky, a proto neměly povinnost správní akty jednotlivým vlastníkům doručovat a ti se proti nim nemohli odvolat. Tudíž jsou předmětné správní akty pravomocné a dnes již nepřezkoumatelné. Dále Krajský úřad kraje Vysočina, odbor dopravy a silničního hospodářství konstatuje, že Katastr nemovitostí České republiky (dále jen „katastr“) je podle § 1 odst. 2 zákona č. 344/1992 Sb., o katastru nemovitostí České republiky (katastrální zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen “katastrální zákon“) soubor údajů o nemovitostech v České republice (dále jen „nemovitosti“) zahrnující jejich soupis a popis a jejich geometrické a polohové určení. Součástí katastru je evidence vlastnických a věcných práv k nemovitostem. Podle § 2 odst. 3 katastrálního zákona se pozemky člení podle druhů na ornou půdu, chmelnice, vinice, zahrady, ovocné sady, trvalé travní porosty, lesní pozemky, vodní plochy, zastavěné plochy a nádvoří a ostatní plochy. Dále jsou v katastru upraveny způsoby využití pozemku. Jedním ze způsobů využití pozemku je také „ostatní komunikace“, a to v případě pozemku, na kterém je místní nebo účelová komunikace a její součásti. Nelze však zaměňovat evidenční funkci katastru nemovitosti s právotvornými účinky zápisu vkladu právních vztahů do katastru v některých případech. V případě evidence druhu pozemku a způsobu využití pozemku se totiž jedná jen o evidenční funkci. Změna druhu pozemku nebo způsobu využití pozemku však v žádném případě není vázána na zápis této změny do katastru. Odvolací orgán konstatuje v souladu s katastrálním zákonem, že stavby pozemních komunikací, ani dopravní cesty nemající charakter stavby, se do katastru nemovitostí samostatně nezapisují. Pozemní komunikace je stavbou dále pak nemovitostí a věci samostatnou, která má a může mít samostatný právní režim. Pozemní komunikace zřízena jako stavba je samostatnou věci, jejímž vlastníkem může být osoba odlišná od vlastníka pozemku, který se pod touto komunikací nachází. Při posuzovaní otázek vlastnictví se vychází z § 120 odst. 2 zákona č. 40/1964 Sb. občanský zákoník ve znění pozdějších předpisů (dále jen občanský zákoník), z něhož vyplývá, že stavba není součástí pozemku, na němž se nachází. K fotodokumentaci o tom, že účelová komunikace nikdy nebyla veřejně přístupná, která je založena v odvolacím spisu, uvádí odvolací orgán, že dopravní značky B1 (Zákaz vjezdu všech vozidel v obou směrech), B20a (Nejvyšší povolená rychlost „20“) a dodatková tabulka „Mimo Agro Záblatí a.s.“ pouze organizují provoz na veřejně přístupné účelové komunikaci a v žádném případě nemění charakter účelové komunikace z hlediska veřejné přístupnosti.“ Před tím, než se Krajský soud v Brně začal zabývat důvodností žaloby, zkoumal, zda jsou splněny podmínky řízení. Dospěl přitom k názoru, že žaloba byla podána v zákonné dvouměsíční lhůtě (§ 72 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů, dále též „s. ř. s.“), osobou k tomu oprávněnou (§ 65 odst. 1 s. ř. s.) a jde o žalobu přípustnou (ve smyslu ustanovení § 68 a § 70 s. ř. s.). V souladu s § 75 odst. 1 a odst. 2 s. ř. s. přezkoumal Krajský soud v Brně napadené rozhodnutí žalovaného v mezích žalobních bodů včetně řízení předcházejícího jeho vydání, přičemž vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu. Ve věci bylo rozhodnuto bez nařízení jednání za splnění podmínek ve smyslu ustanovení § 51 s. ř. s. Žaloba je důvodná. Předmětem soudního přezkumu je rozhodnutí žalovaného, kterým bylo zamítnuto odvolání žalobce proti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, jímž bylo podle § 142 správního řádu vysloveno, že na pozemcích p.č. 5271, 6027 a 6028 v k.ú. Holubí Zhoř existuje veřejně přístupná účelová komunikace. Podle § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích je účelová komunikace pozemní komunikace, která slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků. Příslušný silniční správní úřad může na návrh vlastníka účelové komunikace a po projednání s příslušným orgánem Policie České republiky upravit nebo omezit veřejný přístup na účelovou komunikaci, pokud je to nezbytně nutné k ochraně oprávněných zájmů tohoto vlastníka. Podle § 44 odst. 1 zákona pozemních komunikacích pokud tento zákon nestanoví jinak, postupuje se v řízení o věcech upravených tímto zákonem podle obecných předpisů o správním řízení. Podle § 142 odst. 1 správního řádu platí, že správní orgán v mezích své věcné a místní příslušnosti rozhodne na žádost každého, kdo prokáže, že je to nezbytné pro uplatnění jeho práv, zda určitý právní vztah vznikl a kdy se tak stalo, zda trvá, nebo zda zanikl a kdy se tak stalo. Jak vyplývá z konstantní judikatury (k tomu srovnej zejména rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 3. 2010, č.j. 5 As 3/2009-76, ze dne 30. 9. 2009, čj. 5 As 27/2009- 66, ze dne 27. 10. 2004, č.j. 5 As 20/2003-64, ze dne 26. 6. 2008, č.j. 6As 80/2006-105, jakož i rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 15. 11. 2000, sp. zn. 22 Cdo 1868/2000, ze dne 7. 10. 2003, sp. zn. 22 Cdo 2191/2002) ke vzniku veřejně přístupné účelové komunikace není třeba správního rozhodnutí ani není podstatné, jak je příslušný pozemek, na němž se komunikace nachází, veden v katastru nemovitostí či jak byl evidován v minulosti. Podstatné je, zda tento pozemek splňuje veškeré znaky veřejně přístupné účelové komunikace uvedené v § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, tedy zda jde o dopravní cestu, určenou k užití silničními a jinými vozidly a chodci, která slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků. To, zda je pozemek účelovou komunikací, je třeba posoudit podle současného zákona o pozemních komunikacích, neboť tento zákon nemá žádné přechodné ustanovení, ze kterého by bylo možno dovodit, že právní poměry komunikací zřízených za platnosti dřívějších předpisů je třeba posoudit podle těchto předpisů. Podle označené judikatury dále platí, že zákon o pozemních komunikacích je třeba vykládat v souladu s čl. 11 odst. 1 a 4 Listiny základních práv a svobod, a to tak, že veřejně přístupná účelová komunikace může vzniknout mj. za splnění dvou podmínek, a sice za podmínky souhlasu vlastníka dotčeného pozemku, resp. za podmínky existence nutné a ničím nenahraditelné komunikační potřeby přes tento pozemek, přičemž proti vůli může vzniknout za poskytnutí kompenzace (náhrady). Jestliže však vlastník s jejím zřízením souhlasil, jsou jeho soukromá práva v takovém případě omezena veřejnoprávním institutem obecného užívání pozemní komunikace, které nemůže být vyloučeno jednostranným úkonem vlastníka, jenž takový souhlas udělil, ani jeho právními nástupci (rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 21. 2. 2006, sp. zn. 22 Cdo 1173/2005). Jestliže vlastník pozemku v minulosti, kdy pozemek začal sloužit jako účelová komunikace, s tímto nevyslovil kvalifikovaný nesouhlas, jde o účelovou komunikaci, vzniklou ze zákona. Stačí, aby vlastník strpěl užívání pozemku jako komunikace, v případě nesouhlasu musí však jít o aktivní jednání. Pokud je účelová komunikace zřízena, je její právní status závazný i pro budoucí majitele pozemku - účelové komunikace, tito nejsou oprávněni komunikaci ze své vůle uzavřít. Veřejnou cestou se tedy pozemek stává jeho věnováním obecnému užívání, ať již vlastníkem výslovně projeveným souhlasem nebo konkludentním strpěním. Rovněž komunikace, u níž sice již nelze zjistit, zda byla některým z předchozích vlastníků obecnému užívání věnována, jež však byla jako veřejná cesta užívána od nepaměti z naléhavé komunikační potřeby, je veřejně přístupnou účelovou komunikací. Pro podporu těchto závěrů viz ostatně i recentní nález Ústavního soudu ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06 (publikovaný ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu pod č. 2/2008 ve svazku 48), který konstatoval, že „Ústavně konformní omezení vlastnického práva je možné pouze ve veřejném zájmu, na základě zákona a za náhradu, přičemž míra a rozsah omezení musí být proporcionální ve vztahu k cíli, který omezení sleduje, a prostředkům, jimiž je omezení dosahováno. Tam, kde jedna z těchto podmínek nuceného omezení vlastnického práva absentuje (například zákon nepředpokládá poskytnutí kompenzace za jeho omezení), jedná se o neústavní porušení vlastnického práva. V takových případech lze ústavně konformně omezit vlastnické právo pouze se souhlasem vlastníka, proto existuje-li v zákoně veřejnoprávní institut omezující vlastnické právo, aniž by s tímto omezením spojoval poskytnutí náhrady, je nezbytnou podmínkou jeho ústavní konformity souhlas vyjádřený vlastníkem. Tak je tomu v případě tzv. veřejně přístupných účelových komunikací definovaných v ustanovení § 7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, v jejichž případě je vlastnické právo omezeno tím, že vlastník musí strpět obecné užívání pozemku jako komunikace (§ 19 zákona) a umožnit na něj veřejný přístup. Zákon o pozemních komunikacích však toto omezení nespojuje s poskytnutím finanční náhrady. S ohledem na shora uvedené lze tedy konstatovat, že jeho jediný ústavněkonformní výklad je ten, že s takovým omezením vlastnického práva musí vlastník příslušného pozemku souhlasit. Vedle nezbytného souhlasu vlastníka je podmínkou veřejného užívání soukromého pozemku též existence nutné a ničím nenahraditelné komunikační potřeby. Z dnešních hledisek posuzování legitimních omezení základních práv se totiž jedná o nezbytnou podmínku proporcionality omezení. Zjednodušeně řečeno, existují-li jiné způsoby, jak dosáhnout sledovaného cíle (zajištění komunikačního spojení nemovitostí), aniž by došlo k omezení vlastnického práva, je třeba dát před omezením vlastnického práva přednost těmto jiným způsobům.“. Tyto závěry přitom zcela převzal i Nejvyšší správní soud, k tomu viz jeho rozsudek ze dne 26. 6. 2008, č.j. 6 As 80/2006-105, přístupný na www.nsssoud.cz, kde se v reakci na označený nález Ústavního soudu uvádí, že „shora popsané závěry nálezu Ústavního soudu, které v nyní projednávaném případě Nejvyšší správní soud plně akceptuje, svědčí o tom, že podmínkou jednoznačného závěru o tom, že se na určitých pozemcích nachází veřejně přístupná účelová komunikace, musí být prokázání toho, že vlastník příslušného pozemku či jeho právní předchůdce, k jehož souhlasu lze přihlížet, souhlasil s takovýmto omezením svého vlastnického práva a že je v daném případě splněna podmínka komunikační nezbytnosti, resp. neexistuje jiná alternativa přístupu a kde tento přístup zjevně není upraven soukromoprávním institutem (např. věcným břemenem).“ Ostatně již v době první Československé republiky vycházely obecné soudy (k tomu viz např. rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 5. 4. 1921, RI 209/21, Vážný, č. III, roč. 1921, str. 251) z toho, že „zákon o zřizování cest nezbytných jest výjimečným, zasahujícím do soukromého práva vlastnického a sluší tedy ustanovení jeho vykládati restriktivně a nikoliv extenzivně (...)“. Tehdejší judikatura dokonce i v posuzování nutnosti komunikační potřeby vážila proporcionalitu omezení vlastnického práva tak, že dovodila závěr, podle něhož „okolnost, že pěšina je pro část obce nejkratším spojením, neospravedlňuje ještě sama o sobě závěr, že jde o komunikaci nutnou.“ (Boh. A 10130/32). K proporcionalitě omezení vlastnického práva, resp. primátu ochrany vlastnického práva, přitom krajský soud odkazuje na bohatou judikaturu Ústavního soudu, např. nález. sp. zn. Pl. ÚS 8/08, nález sp. zn. IV. ÚS 652/06, či i shora označený nález sp. zn. II. ÚS 268/06. Výše uvedené tedy krajský soud shrnuje tak, že v konkurenci přístupu k nemovitosti přes cizí pozemek a ochrany vlastnického práva tohoto pozemku je třeba upřednostnit ochranu vlastnického práva, kterou lze narušit pouze za splnění kumulativních podmínek, mj. existence nutné a ničím nenahraditelné komunikační potřeby, souhlasu vlastníka tohoto pozemku, resp. za náhradu. Žalobce přitom v žalobě obecně uváděl, že žalovaný se nevypořádává se všemi podstatnými hledisky, na něž v podaném odvolání poukazoval, přičemž tuto námitku konkretizoval v dalším textu žaloby tak, že se žalovaný v napadeném rozhodnutí nevyjádřil k existenci alternativních přístupových cest a dovozuje proto i nepřezkoumatelnost jeho rozhodnutí. Krajský soud proto zkoumal, zda jsou tato tvrzení důvodná. Jak je patrno ze shora podrobně rekapitulovaného odvolání, žalobce jako odvolatel v něm skutečně poukazoval na existenci jiné přístupové komunikace (výslovně uváděl, že do objektu bývalého družstva vedou další dvě přístupové cesty; jedna je cestou vlastníků pozemků a druhá je v majetku Města Velká Bíteš), resp. poukazoval na skutečnost, že za omezení vlastnického práva neobdržel náhradu (výslovně uváděl, že právní předchůdci nikdy neobdrželi za užívání pozemku třetími osobami ani korunu náhrady). V souladu s judikaturou správních soudů bylo proto na žalovaném, aby se v zájmu přezkoumatelnosti svého rozhodnutí důkladně zabýval všemi uplatněnými námitkami. K tomu srovnej např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 3. 2007, č.j. 7 A 80/2000-78, rozsudek ze dne 23. 7. 2008, č.j. 3 As 51/2007-84, oba přístupné na www.nssoud.cz, jakož i rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 19. 1. 2006, č.j. 31 Ca 53/2005-33, či rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 26. 2. 1993, č.j. 6 A 48/92-23, z nichž vyplývá, že nevypořádá-li se správní orgán v rozhodnutí o opravném prostředku se všemi námitkami, které v něm byly uplatněny, způsobuje to nepřezkoumatelnost jeho rozhodnutí z důvodů nedostatku odůvodnění. Obdobně viz i rozsudek zdejšího soudu ze dne 11. 4. 2006, č.j. 31 Ca 39/2005-70 (publikovaný ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu pod č. 1282/2007), ve kterém se uvádí, že „Nevypořádá-li se správní orgán v rozhodnutí o opravném prostředku se všemi námitkami, které v něm byly uplatněny, způsobuje to nepřezkoumatelnost rozhodnutí zpravidla spočívající v nedostatku jeho důvodů [§ 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.].“ Jak však vyplývá z napadeného rozhodnutí žalovaného, ten se těmito tvrzeními podle krajského soudu explicitně nezabýval, když se pouze zabýval otázkou stavebního povolení stran této komunikace, možností podat odvolaní proti stavebnímu povolení, otázkou družstevního užívání, resp. nevyslovením nesouhlasu původních vlastníků předmětných pozemků (bez ohledu na omezené možnosti projevení nesouhlasu v tehdejší době, kdy žalobce, či jeho právní předchůdci byli s ohledem na skutečnosti obecně známé limitování v možnosti procesní obrany – pozn. soudu). Posouzení splnění všech definičních znaků veřejně přístupné účelové komunikace, mezi které patří i otázka alternativní přístupové cesty (na kterou poukazoval žalobce právě v odvolání) je přitom, jak vyplývá ze shora citované judikatury, klíčovou pro řádné posouzení žádosti požadují deklaraci ve smyslu § 142 správního řádu. Žalovaný se však touto námitkou explicitně nezabýval. S ohledem na výše uvedené proto krajskému soudu nezbylo v souladu s citovanou judikaturou než rozhodnutí žalovaného pro nepřezkoumatelnost spočívající v nedostatku důvodů zrušit [§ 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.]. Pro podporu závěru o nutnosti zrušit napadené rozhodnutí žalovaného odkazuje krajský soud i na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 3. 2010, č.j. 5 As 3/2009-76, přístupný na www.nssoud.cz, kterým byl zrušen rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem, pobočka v Liberci ze dne 22. 10. 2008, č. j. 59 Ca 9/2008-37, v obdobné věci z důvodu, že krajský soud nezrušil rozhodnutí žalovaného, ve kterém se žalovaný nedostatečně zabýval otázkou alternativních přístupových tras. V dalším řízení, ve kterém je žalovaný vázán právním názorem soudu vysloveným v tomto zrušujícím rozsudku, žalovaný výše vytčené napraví (§ 78 odst. 5 s. ř. s.). Na žalovaném tedy bude, aby se důkladně zabýval všemi odvolacími námitkami a ty řádně odůvodnil. V této souvislosti krajský soud poznamenává, že žalovaným zvolené řešení obsažené v napadeném rozhodnutí (když žalovaný několik odvolacích námitek sdružuje do jedné a vypořádává se k nim souhrnně) způsobuje i částečnou nesrozumitelnost rozhodnutí, neb z něj vždy není zřejmé, která konkrétní námitka je souhrnnou argumentací žalovaného právě vypořádávána. Krajský soud k výše uvedenému doplňuje, že s ohledem na výše uvedenou judikaturu a povahu souzené věci, která se zásadně dotýká práv vlastníků pozemků pod účelovými komunikacemi (což je, jak již bylo výše uvedeno, umocněno dřívějším státním zřízením, které ochranu vlastnictví v nyní běžném rozsahu neposkytovalo), je nutné, aby správní orgány při deklaraci veřejně přístupné cesty respektovaly konstantní judikaturu k předmětné problematice, shora rekapitulována, která podrobně vyjmenovává obligátní znaky veřejně přístupné účelové komunikace, resp. aby daly účastníkům řízení možnost prokázat jejich tvrzení stran (ne)splnění definičních znaků takové komunikace (zejména stran tvrzení o existenci jiných alternativních komunikací, o neobdržení finanční náhrady, o neexistenci souhlasu s užíváním pozemku, o aktivním vystupování proti vzniku komunikace atp.) a teprve po náležitém zjištění skutkového stavu věci rozhodly ve věci. Výrok o náhradě nákladů řízení vychází z ustanovení § 60 odst. 1 věty první s. ř. s., podle něhož nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Žalobce byl ve věci plně úspěšný, soud mu proto přiznal právo na náhradu nákladů řízení v plné výši, neboť současně neshledal existenci důvodů, které by měly vést, byť i jen k částečnému nepřiznání těchto nákladů. Náhrada nákladů řízení se sestává z náhrady za zaplacený soudní poplatek ve výši 2.000,- Kč, z odměny za dva úkony (převzetí a příprava zastoupení, žalobní návrh) právní služby po 2.100,- Kč podle ustanovení §§ 7, 9 odst. 3 písm. f), § 11 odst. 1 písm. a) a d) a náhrady za dva režijní paušály po 300,- Kč podle ustanovení § 13 odst. 1 a 3 vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif). Celková výše náhrady nákladů řízení, kterou je povinen žalovaný žalobci uhradit, tak činí 6.800,- Kč. Ve vztahu k osobám zúčastněným na řízení výrok o náhradě nákladů řízení vychází z ust. § 60 odst. 5 věta s. ř. s., podle kterého osoba zúčastněná na řízení má právo na náhradu jen těch nákladů, které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jí soud uložil. Protože soud osobám zúčastněným na řízení žádnou povinnost neuložil, nelze proto osobám zúčastněným na řízení přiznat právo na náhradu nákladů řízení, jelikož jim žádné náklady ve smyslu ust. § 60 odst. 5 věta první s. ř. s. nevznikly.

Poučení