3 A 139/2016 - 85

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ludmily Sandnerové a soudců Mgr. Milana Taubera a JUDr. Jana Ryby v právní věci navrhovatelů: a) P. G., bytem M. 2019, L., a b) Stop tunelům, o. s., IČ: 22879552, se sídlem Na Valech 3, Ústí nad Labem, oba zastoupeni Mgr. P. H., obecnou zmocněnkyní, bytem Z. N. 1058, S., adresa pro doručování: F. B. – P. H., D. 10, P. 5, proti odpůrci: Ministerstvo životního prostředí, se sídlem Vršovická 1442/65, Praha 10, o návrhu na zrušení opatření obecné povahy ze dne 11. 5. 2016, č. j. 32028/ENV/16: Program zlepšování kvality ovzduší zóna Severozápad – CZ04, takto:

Výrok

I. Návrh se zamítá

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Předmět sporu Odpůrce vydal dle § 9 odst. 1 zákona č. 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší (dále jen „zákon o ovzduší“), opatřením obecné povahy ze dne 11. 5. 2016, č. j. 32028/ENV/16, Program zlepšování kvality ovzduší zóna Severozápad – CZ04 (dále též „Program“ nebo „OOP“), kterým 1. stanovil emisní strop pro skupinu stacionárních zdrojů umístěných ve správních obvodech obcí s rozšířenou působností Bílina, Chomutov, Kadaň, Litvínov, Most a Teplice s účinností opatření od roku 2020 včetně; 2. stanovil pro vymezená území emisní stropy pro silniční dopravu s účinností opatření od roku 2020 včetně; 3. vymezil stacionární zdroje, u nichž byl identifikován významný příspěvek k překročení imisního limitu v zóně CZ04 a u nichž bude postupováno dle § 13 odst. 1 zákona o ovzduší, přičemž prověření možnosti zpřísnění podmínek provozu mělo být zahájeno do 6 měsíců od nabytí účinnosti tohoto OOP; 4. a určil řadu opatření ke snížení emisí za účelem zlepšení kvality ovzduší v zóně CZ04. V jednotlivých bodech stanovená opatření měla být realizována v souladu s Programem a stanoviskem Ministerstva životního prostředí ze dne 28. 4. 2016, č. j. 27809/ENV/16 (dále jen „Stanovisko“), vydaným dle § 10g zákona č. 100/2001 Sb., posuzování vlivů na životní prostředí (dále jen „zákon o posuzování vlivů“). II. Obsah návrhu, vyjádření odpůrce a související úkony soudu Návrhem ze dne 4. 8. 2016 napadli navrhovatelé nadepsaný Program. Navrhovatelé tvrdí, že jeho vydáním byli zkráceni na svých veřejných subjektivních právech, konkrétně ve vztahu k právu na příznivé životní prostředí a navrhovatel a) rovněž ve vztahu k ochraně soukromého a rodinného života, k ochraně zdraví a vlastnictví. Podle navrhovatelů odpůrce nesplnil svůj úkol, aby zabránil překračování imisních limitů škodlivých látek v ovzduší, jejichž výši upravují právní předpisy. Program neobsahuje dostatečně konkrétní opatření, jejich časový plán, prioritizaci ani srozumitelné a přezkoumatelné hodnocení jejich účinnosti. Z Programu není jasné, proč odpůrce stanovil jako předpokládaný termín dosažení imisních limitů den 31. 12. 2020. Z některých částí odůvodnění a vyhodnocení vlivů na životní prostředí vyplývá, že se jedná ve vztahu k navrženým opatřením o termín nereálný. Program ve vydané podobě nelze považovat ani za dílčí řešení protiprávního stavu znečištění ovzduší v zóně, protože nepřináší taková opatření, díky nimž by bylo dle § 9 odst. 2 zákona o ovzduší dosaženo imisního limitu co nejdříve. Navrhovatelé jsou přesvědčeni, že Program nedostatečně vymezuje emisní stropy pro vyjmenované stacionární zdroje a pro dopravu. V rozporu se zákonem je omezen i okruh zdrojů, které významně přispívají k překročení imisního limitu. Navrhovatelé napadají i procesní pochybení odpůrce, že veřejnost neměla možnost se v řízení o vydání Programu vyjádřit poté, co byly k dispozici všechny zákonné podklady, zejména vyhodnocení a stanovisko podle zákona o posuzování vlivů. Navrhovatelé dále rekapitulují skutkový stav a proces přijímání Programu. S ohledem na § 41 odst. 3 zákona o ovzduší namítají, že odpůrce vydal program se značným zpožděním. K tomu detailně rozebírají nezákonný stav znečištění ovzduší v Ústeckém kraji – nadlimitní koncentrace polétavého prachu částic PM 10 a PM 2,5 a karcinogenního a mutagenního benzo[a]pyrenu. Popisují účinky těchto částic, přízemního ozónu a oxidu siřičitého na lidské zdraví. Dále poukazují na časté smogové situace a špatnou kvalitu ovzduší v Ústeckém kraji. Překračování imisních limitů znečištění má úzkou souvislost se zásahy do ústavně zaručených subjektivních práv osob, které jsou vystaveny důsledkům tohoto stavu. Také je překročením únosné míry zatížení území ve smyslu § 11 a § 12 zákona č. 17/1992 Sb., o životním prostředí. Zároveň se jedná o porušení práva na příznivé životní prostředí dotčených osob ve smyslu čl. 35 odst. 1 ve spojení s čl. 41 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Uvedené právo úzce souvisí s právem na ochranu soukromého a rodinného života ve smyslu čl. 10 Listiny, resp. čl. 8 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, což potvrdil v řadě rozhodnutí i Evropský soud pro lidská práva. Navrhovatelé se domnívají, že překračování imisních limitů představuje zásah do práva na ochranu zdraví dle čl. 33 Listiny (myšlen patrně čl. 31 Listiny, pozn. zdejšího soudu) a práva vlastnického dle čl. 11 Listiny. Z judikatury Soudního dvora Evropské unie dovozují, že osoby dotčené rizikem překročení výstražných prahových hodnot nebo mezních hodnot musí mít možnost od příslušných orgánů požadovat, případně s pomocí soudů, aby byl vypracován akční plán, jestli takové riziko existuje. Z tvrzeného zásahu následně dovozují svoji aktivní legitimaci k napadení Programu. Navrhovatel a) je vlastníkem nemovitosti stojící na parc. č. 126/68, v katastrálním území Horní Litvínov, obec Litvínov; v bytovém domě č. p. 2019 vlastní bytovou jednotku č.

32. Navrhovatel a) je spolu se svojí rodinou dlouhodobě vystaven nadlimitní úrovni koncentrací látek znečišťujících ovzduší. Jedná se o závažný protiprávní zásah do jeho ústavně zaručených práv. Tento stav je v důsledku nezákonného postupu odpůrce prodlužován. Odpůrce totiž vydal Program, který neobsahuje přehled účinných opatření k ochraně ovzduší, jimiž by bylo v krátké době dosaženo dodržování imisních limitů v Litvínově. Navrhovatel b) je spolkem, jehož hlavním cílem je podle čl. 3 jeho stanov ochrana přírody a krajiny. Spolek od roku 2011 působí v Ústeckém kraji, kde se zejména zasazuje o udržitelné dopravní řešení, poskytuje obyvatelům informační servis, pořádá semináře a usiluje o účast široké veřejnosti v řízeních týkajících se ochrany životního prostředí a krajiny. Svoji aktivní legitimaci dovozuje i z nálezu Ústavního soudu ze dne 30. 5. 2014, sp. zn. I. ÚS 59/14, který vychází z Úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu právní ochraně v záležitostech životního prostředí zveřejněné pod č. 124/2004 Sb. m. s. (dále jen „Aarhuská úmluva“). Navrhovatel b) splňuje podmínky pro legitimaci spolku: jeho sídlo je v Ústí nad Labem, které spadá do zóny Severozápad, a předmět jeho činnosti úzce souvisí s nepříznivým a protiprávním stavem znečištění ovzduší, kterému se navrhovatel b) věnuje již od roku 2011. Navrhovatelé v obsáhlém návrhu v jednotlivých bodech, které soud rozvede posléze v rámci bodu III. odůvodnění tohoto rozsudku, namítají:

1. Navrhovatelé napadají skutečnost, že Program neodpovídá požadavkům § 9 a dalším ustanovením zákona o ovzduší jakož i unijním předpisům ve vztahu k povinnosti, aby byla při zpracování Programu přijata taková opatření, která zaručí dosažení imisního limitu co nejdříve. Program tak měl obsahovat časový plán prováděných opatření, z něhož by bylo zřejmé, kdy a v důsledku jakých konkrétních opatření bude dosaženo cílových imisních hodnot. Jelikož Program tyto požadavky nesplňuje, neplní svůj základní účel.

2. Navrhovatelé napadají nedostatečné stanovení emisních stropů ve smyslu § 9 odst. 3 zákona o ovzduší a přílohy č. 5 písm. c) k tomuto zákonu ve vztahu ke stacionárním zdrojům a dopravě.

3. Navrhovatelé uvádí, že Program ve vztahu k opatření dle § 13 zákona o ovzduší nevyužívá všechny existující prostředky k tomu, aby bylo imisních limitů dosaženo v nejkratší možné době, a proto je v rozporu s § 9 odst. 2 citovaného zákona.

4. Navrhovatelé namítají, že Program byl přijat v nezákonném procesu a byl porušen princip účasti veřejnosti.

5. Ačkoli Program jako koncepce podléhal ve smyslu § 3 písm. b) zákona o posuzování vlivů vyhodnocení vlivů na životní prostředí a veřejné zdraví postupu podle § 10a a násl. citovaného zákona, navrhovatelé jsou přesvědčeni, že vyhodnocení proběhlo v rozporu se zákonem.

6. Navrhovatelé postrádají v Programu opatření pro ochranu ekosystému a vegetace, přičemž jejich absence je v rozporu s § 9 odst. 2 zákona o ovzduší. Z výše uvedených důvodů navrhovatelé navrhují zrušení Programu jako celku a přiznání nákladů řízení. Ve vyjádření ze dne 23. 8. 2016, č. j. 54618/ENV/16, odpůrce uvádí, že návrh navrhovatelů odmítá v plném rozsahu, protože OOP vydal v mezích zákonem vymezené působnosti, stanoveným postupem a opatření v něm uvedená umožňují dosáhnout sledovaného cíle – snížení úrovně znečištění ovzduší pod úroveň imisních limitů v době co možná nejkratší. Odpůrce rozsáhle rekapituluje relevantní právní úpravu, popisuje proces vydání Programu a vyjadřuje se ke stavu kvality ovzduší v Ústeckém kraji. Z prostého srovnání Programu s požadavky zákona dovozuje, že vydané OOP splňuje veškeré požadavky na obsahové náležitosti programu zlepšování kvality ovzduší dle § 9 a přílohy č. 5 zákona o ovzduší. Tvrzení navrhovatelů o nedostatcích Programu považuje odpůrce za nepodložená. Ohledně aktivní legitimace navrhovatelů se odpůrce zcela spoléhá na úvahu soudu, přičemž uvádí, že je mu známa citovaná judikatura. Odpůrce toliko považuje odkazy na § 12 zákona o životním prostředí, čl. 10 Listiny a čl. 8 Úmluvy za nepřípadné s ohledem na zjednodušující směšování problematiky znečištění a znečišťování. Soudu proto doporučuje, aby s pečlivostí zkoumal aplikovatelnost citovaných rozsudků Evropského soudu pro lidská práva na nyní posuzovaný případ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011-526, č. 2698/2012 Sb. NSS). Odpůrce rovněž polemizuje o aktivní legitimaci navrhovatele b). Odpůrce poukazuje na koncepční povahu OOP, které sice stanoví limity využití území a opatření, ale ty jsou následně promítány do povinností osob v dílčích rozhodnutích či jednotlivých činnostech jeho adresátů při realizaci opatření. Podle názoru odpůrce tak vydání Programu nepředstavuje pro svou obecnou povahu přímý zásah do práv a povinností navrhovatelů. Odpůrce k věcné argumentaci předem uvádí, že tvrzení a důkazy jsou účelově a mnohdy nesmyslně vytrhávané z nesouvisejících kontextů a neposkytují žádné konkrétní informace k předmětu návrhu, zejména pokud jde o příčiny znečištění. S odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 8 Ao 7/2010 a předchozí právní úpravu zákona č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší, odpůrce uvádí, že přijetím aktuálního zákona o ovzduší nedošlo k zásadní změně územního rozsahu či obsahu programů zlepšování kvality ovzduší. Ty jsou nadále vydávány pro celé území či aglomeraci, byť překročení limitu může být lokální záležitostí. Opatření ve IV. výroku OOP jsou plošná pro celou aglomeraci s tím, že k jejich konkretizaci na vybraná území aglomerace dochází v kartách jednotlivých opatření Programu. Program je fakticky koncepcí stanovící rámec pro realizaci budoucích záměrů. Odpůrce se dále vyjadřuje k důvodům obecnosti I. až IV. výroku OOP. Odpůrce v otázce, zda jsou navržená opatření dostatečná, odkazuje na judikaturu Soudního dvora, z níž jasněji nevyplývá, co konkrétně by mělo být považováno za náležité či přiměřené opatření Programu umožňující dosažení imisního limitu co nejdříve. Odpůrce uvádí, že hodnocení náležitostí plánů dle čl. 23 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/50/ES, o kvalitě vnějšího ovzduší a čistším ovzduší pro Evropu (dále jen „směrnice o ovzduší“), a § 9 zákona o ovzduší se nemůže odvíjet od skutečnosti, že dochází k překračování imisních limitů. Nebudou-li imisní limity plněny, nesplní Česká republika výhradně povinnosti, které vyplývají z čl. 13 odst. 1 směrnice o ovzduší. Odpůrce se domnívá, že nelze nyní hodnotit přiměřenost opatření ve vztahu k sledovanému cíli. Účinnost opatření v Programu může být ověřena až na základě údajů o kvalitě ovzduší. Naplnění požadavků na obsah programu by mělo být posuzováno výhradě z hlediska požadavků kladených na obsah dokumentu zákonem o ovzduší. Odkaz na probíhající řízení před Komisí o provedení směrnice o ovzduší nepovažuje odpůrce za relevantní argument pro posouzení zákonnosti OOP. Odpůrce k povaze OOP odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005-98. V případě řady opatření nelze regulovat provoz zdrojů znečišťování jinak. Kompetence k realizaci některých opatření jsou k dispozici pouze na národní úrovni. Opatření v části IV. výroku se vztahují k vyšším programovým dokumentům a vyznačují se vyšší mírou obecnosti. Odpůrce se snažil zajistit úplnou provázanost programů zlepšování kvality ovzduší, Národního programu snižování emisí ČR a Střednědobé strategie (do roku 2020) zlepšení kvality ovzduší v ČR. Primárním účelem § 9 odst. 2 zákona o ovzduší je přijetí takových opatření, aby bylo imisního limitu dosaženo co nejdříve. Odpůrce je přesvědčen, že opatření stanovená v OOP tomuto kritériu vyhovují. Odpůrce následně demonstruje u jednotlivých výroků OOP, že opatření jsou dostatečně konkrétní. Pokud se navrhovatelé vymezují proti implementačnímu výboru, odpůrce uvádí, že povinnost realizovat opatření stanovená v OOP není na existenci implementačního výboru nijak závislá. Výbor bude sloužit k akceleraci realizace opatření a ke koordinaci jednotlivých procesů napříč jednotlivými gestory. Konkrétní harmonogram implementace opatření na úrovni jednotlivých obcí je možno reálně stanovit až ve spolupráci se samosprávou prostřednictvím implementačního výboru Programu. Odpůrce se rovněž vyjadřuje k časové realizaci jednotlivých výroků OOP a k některým námitkám navrhovatelů. Odpůrce uvádí k časovému aspektu dosažení imisních limitů, že doba k dosažení imisního limitu (co nejdříve) není nikde specifikována. Termín 31. 12. 2020 byl stanoven s ohledem na skutečnost, že se jedná o cílový rok k dosažení imisních limitů definovaný Komisí, která jej stanovila v balíčku s názvem The Clean Air Policy Package. Tato doba se shoduje s novým programovým obdobím strukturálních fondů a termín byl promítnut do obou národních nástrojů řízení kvality ovzduší v ČR. Odpůrce se domnívá, že stanovení roku 2020 jako cílového roku pro dosažení imisních limitů na území zóny Severozápad je v souladu s § 9 odst. 2 zákona o ovzduší. V otázce stanovení časového plánu realizace jednotlivých opatření a prioritizace odpůrce uvádí, že tyto úvahy jsou zcela bezpředmětné v případě I. až III. výroku OOP. Rovněž není nutné prioritizovat a stanovit časový plán pro opatření v bodu IV. výroku OOP od kódu BB2 až ED2, protože specifikují výkon správní činnosti v oblasti ochrany ovzduší a aplikují se vždy, když je daný správní úkol realizován. Pritoritizace a časový plán by měly smysl pouze v případě dopravních opatření pod kódem AA1 až AC1. Jelikož realizace těchto opatření v sobě zahrnuje i termíny vyplývající z jiných právních předpisů, nebylo možné a účelné pro ně stanovit časový plán. Navíc tato opatření jsou takřka výhradně v gesci samosprávy, přičemž státní orgány mohou do samostatné působnosti zasahovat jen tehdy, vyžaduje-li to ochrana zákona, a způsobem stanoveným zákonem. Odpůrce považuje harmonogram uvedený v OOP za adekvátní. Konkrétní termíny realizace se budou lišit podle jednotlivých zdrojů znečištění. Odpůrce se dále vyjadřuje k hodnocení očekávaných dopadů realizace opatření a k předpokládané době dosažení uvedených cílů. Odpůrce odkazuje na tabulku na str. 225 OOP č. 154, z níž vyplývá podrobné vyhodnocení dopadu opatření s ohledem na jednotlivé sektory zdrojů znečišťování a znečišťující látky. Kapitola F vyhodnocuje účinnost skupiny opatření právě podle skupin, jak požadují navrhovatelé. Vyhodnocení vlivu opatření bylo jasně provedeno pro opatření AA až AC1 a opatření BB1 až BD2. Naopak nemohlo být provedeno na měkkých opatřeních, která upravují správní činnost orgánů ochrany ovzduší. Odpůrce zásadně odmítá, že výrok OOP je vzhledem ke své obecnosti nevykonatelný. Podrobně přitom rozebírá námitky navrhovatelů proti jednotlivým opatřením v Programu. Ohledně stanovení emisních stropů pro vyjmenované stacionární zdroje odpůrce uvádí, že byly určeny dle přílohy č. 2 zákona o ovzduší pomocí rozptylové studie v závislosti na výši imisního příspěvku celé skupiny. Emisní strop byl stanoven, pokud imisní příspěvek celé skupiny přesáhnul hodnotu 4 mg/m3 k ročním koncentracím PM 10 . Tato hodnota byla stanovena v rámci Střednědobé strategie zlepšení kvality ovzduší v České republice. Odpůrce považuje principy pro výběr lokalit a pro stanovení významného imisního příspěvku za správné. S jistotou byly vybrány lokality, ve kterých mají vyjmenované stacionární zdroje jednoznačně a nezpochybnitelně významný imisní vliv. Návrh na rozšíření emisních stropů na zdroje regulované při smogových situacích dle § 10 zákona o ovzduší považuje odpůrce za iracionální. Vyhlašování smogových situací má vazbu na jiné nástroje zákona nežli na program zlepšování kvality ovzduší a není důvodné je slučovat. Pokud navrhovatelé odkazovali na žebříček největších producentů PM 10 , který zpracovala nezisková organizace Arnika, odpůrce poukazuje na skutečnost, že tento žebříček je sestaven v závislosti na množství vypouštěných emisí, nikoli podle imisního příspěvku. Velká spalovací zařízení jsou také zahrnuta v Přechodném národním plánu České republiky, který byl schválen rozhodnutím Evropské komise C (2015) 2298 ze dne 10. 4. 2015, přičemž v něm stanovená opatření povedou do roku 2020 k významnému snížení emisí. K termínu emisních stropů odpůrce mimo jiné uvádí, že požadavek navrhovatelů se neopírá o žádný odborný argument ani nevyplývá přímo ze zákona o ovzduší. Odpůrce dodává, že emisní strop není stanoven pro fugitivní nebo vykazované emise, nýbrž pro součet těchto emisí. Krajské úřady mají nicméně možnost při aplikaci emisního stropu na skupinu stacionárních zdrojů se zaměřit na opatření na fugitivních nebo na vykazovaných emisí. Z § 9 odst. 3 zákona o ovzduší jasně vyplývá, jakým způsobem budou emisní stropy krajským úřadem aplikovány. Pokud navrhovatelé odkazují na studii zpracovanou Frank Bold Society Vlivy uhelných elektráren a tepláren v Ústeckém kraji na kvalitu ovzduší a lidské zdraví, odpůrce uvádí, že pro hodnocení vlivů zdrojů byl v uvedené studii zvolen grid s nejhrubším 30kilometrovým rozlišením, přičemž tato volba nedává vzhledem ke složitému terénu smysl, mělo-li být cílem studie hodnocení příspěvků na území Ústeckého kraje. Odpůrce poukazuje i na další nedostatky studie a žádá soud i z toho důvodu, že autor studie nemá autorizaci ke zpracování rozptylových studií podle zákona o ochraně ovzduší, aby ji nebral v potaz. Odpůrce rovněž uvádí, že z kapitoly E.1.3 přílohy č. 1 OOP jednoznačně vyplývá, že jsou emisní stropy stanoveny v přímé vazbě na dopravní opatření uvedená ve IV. výroku OOP, tedy s ohledem na dopravní opatření značená kódem AA1 až AC1. Pokud se objeví v průběhu implementace dopravních opatření neočekávaná překážka či jiné komplikace, které znemožní realizaci některého dopravního opatření, bude nutné stanovit opatření náhradní, které naplní cíl OOP, což zajišťuje pravidelná zákonná aktualizace. Odpůrce nesouhlasí s tvrzením navrhovatelů, že jsou emisní stropy pro dopravu pouze monitorovacím indikátorem, které není možné kontrolovat. Emisní stropy pro silniční dopravu jsou fakticky samostatným nástrojem OOP. Emisních stropů může být dosaženo pomocí dopravních opatření dle bodu IV. výroku OOP. Odpůrce rovněž poukazuje na skutečnost, že umisťování zdrojů znečištění ovzduší do oblastí s překročeným imisním limitem upravuje § 11 odst. 5 zákona o ovzduší, přičemž zvyšování úrovně znečištění v oblastech s překročenou úrovní znečištění je z pohledu zmíněného zákona nepřípustné. Realizací dopravních opatření v OOP nedojde k přesunu znečištění na jinou lokalitu, jelikož OOP se zabývá dopravou komplexně a mimo vyvádění dopravy ze zastavěných území řeší rovněž omezení dopravy jako takové. Možné dopady na životní prostředí byly posouzeny v rámci SEA („Strategic Environmental Assesment“ – Strategické posuzování vlivů na životní prostředí) a vlivy konkrétních záměrů dopravních staveb jsou řešeny v rámci rozhodovacích procesů spojených s umístěním a realizací těchto staveb. Odpůrce rovněž považuje za nedůvodnou námitku navrhovatelů ohledně nadhodnocení resuspenze a ovlivnění výsledků rozptylové studie, přičemž odkazuje na platné metodiky, podle kterých se resuspenze posuzuje. Ohledně regulace zdrojů dle § 13 odst. 1 zákona o ovzduší odpůrce uvádí, že byla zvolena stejná metodika jako v případě emisních stropů pro stacionární zdroje. Odpůrce nesouhlasí s názorem navrhovatelů, že v OOP nevyužil svých nástrojů dostatečně nebo že je využil na zbytečně úzkou množinu stacionárních zdrojů. Množina významných zdrojů byla vybrána na základě jednotné metodiky a zdroje uvedené v tabulce č. 39 na str. 66 přílohy č. 1 Programu jsou uvedeny v Přechodném národním plánu s konkrétními opatřeními a časovým harmonogramem. Rovněž aplikace nejlepších dostupných technik na stacionární zdroje je upravena zákonem č. 76/2002 Sb., o integrované prevenci. Jestliže navrhovatelé poukazují na absenci opatření pro ochranu ekosystémů a vegetace, odpůrce uvádí, že na žádné monitorovací stanici v zóně Severozápad nebyly imisní limity pro ochranu vegetace a ekosystémů ve sledovaném období překročeny. Ochrana přírody a péče o území je realizována samostatnými cílenými nástroji podle zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny. Opatření v OOP se ale nepochybně pozitivně projeví i na zlepšení imisní situace vzhledem k imisním limitům, které jsou stanoveny pro ochranu ekosystémů a vegetace. Závěrem se odpůrce zabývá procesem přijímání Programu. Z námitek navrhovatelů nevyplývá žádné konkrétní tvrzení, z něhož by bylo možné dovodit porušení práva na účast veřejnosti v řízení. Naopak, veřejnost mohla uplatnit připomínky jak v rámci řízení o návrhu OOP, tak v rámci procesu SEA; veřejnost tak mohla ovlivnit podobu koncepce. Odpůrce podrobně popisuje proces přijímání Programu a vyjadřuje se ohledně souvztažnosti procesu SEA a pořizování OOP. Stanovisko SEA bylo vydáno až na základě předložení a vypořádání veškerých došlých námitek a připomínek. Tvrzení, že proces SEA musí nutně předcházet zveřejnění návrhu OOP, není opřeno o žádný legislativní požadavek. Navrhovatelé také nijak nedokládají, jaké konkrétní skutečnosti jim znemožnily v rámci vydávání OOP uplatnit svůj názor. Odpůrce dodává, že podklady pro vydání OOP řádně zveřejnil. Hodnoty snižování imisních příspěvků jsou nastaveny tak, aby bylo dosaženo hlavního účelu koncepce. Rozptylová studie vypracovaná v rámci Programu odpovídá požadovanému účelu a posuzovatel SEA nezjistil žádná pochybení, která by mohla vést k jiným závěrům. Podrobná kvantifikace vlivů na veřejné zdraví exaktními metodami vyžaduje znalost umístění opatření a projektovou dokumentaci, kterou Program z pochopitelných důvodů neuvádí. S ohledem na velké množství lokálních opatření by ani jinak nebylo možné řadu koncepcí v požadovaném čase technicky připravit. V takových situacích je možné využít odborný odhad na základě analogie nebo modelováním případových scénářů v hypotetických podmínkách. Z podstaty koncepce je zřejmé, že posouzením vlivů Programu je současně vyhodnocen i kumulativní, resp. synergický vliv navrhovaných opatření. Nebyla totiž předložena varianta koncepce Programu, která by předpokládala izolovanou realizaci pouze některých navržených opatření. Odpůrce neshledává žádné důvody, které by mohly vést ke zrušení OOP, a proto soudu navrhuje, aby návrh zamítl v plném rozsahu. Ve vyjádření ze dne 1. 9. 2016, č. j. 59460/ENV/16, odpůrce doplňuje průběh posuzování koncepce Programu. Odpůrce shrnuje, že proces SEA proběhl z formálního a věcného hlediska podle pravidel stanovených v zákoně o posuzování vlivů. Předkladatel koncepce měl stanovisko SEA ještě před jejím schválením a koncepce byla podle požadavků stanoviska upravena. Možnost ovlivnit podobou Programu byla veřejnosti postupem odpůrce poskytnuta, protože každý mohl uplatnit připomínku nejprve v rámci řízení o návrhu OOP a dále v rámci procesu SEA. Odpůrce proces schvalování programu označuje za výsostně demokratický. Jelikož se II. část zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, aplikuje dle § 174 odst. 1 pouze přiměřeně, nelze vůbec hovořit o účastnících řízení, kterým by mohlo svědčit právo vyjádřit se k podkladům rozhodnutí dle § 36 správního řádu. Za nepřípadnou považuje odpůrce argumentaci, která odkazuje na postup při posuzování územně plánovacích dokumentací podle zákona č. 183/2006 Sb., stavební zákon. Navrhovatelé ani blíže nerozvedli, v čem postup odpůrce odporuje § 10e a § 10f zákona o posuzování vlivů. Odpůrce k druhé námitce, že existují rozpory v obsahu Programu a vyhodnocení SEA, uvádí, že zpracovatel vyhodnocení SEA adekvátně zhodnotil všechny soubory opatření. Následně navrhuje nezbytná opatření pro předcházení, snížení nebo kompenzaci všech závažných vlivů na životní prostředí u těch opatření, u nichž byla zpracovatelem identifikována rizika významných negativních vlivů. Z pohledu odpůrce se o rozpor mezi návrhem Programu a vyhodnocením SEA nejedná. Odpůrce zdůrazňuje, že na řadě míst vyhodnocení SEA je přímo uvedeno, že pro docílení požadovaného snížení znečištění ovzduší v zóně je potřebná realizace všech opatření navrhovaných v Programu, nikoli jednoho vybraného souboru opatření. Vyhodnocení SEA bylo provedeno v podrobnosti odpovídající navrhovaným opatřením. U většiny navrhovaných opatření tak nebylo možné na této úrovni identifikovat konkrétní územní průměty. K problematice zdrojů REZZO1 odkazuje odpůrce na vyhodnocení SEA, přičemž uvedené zdroje jsou z hlediska emisní situace benzo[a]pyrenu a jejich imisního příspěvku nevýznamné. Závěrem odpůrce uvádí, že Program řeší posuzované území jako celek. Řešení konkrétních lokalit v rámci zóny přísluší dokumentům zpracovávaným na lokální úrovni, respektive případným procesům EIA pro konkrétní záměry. S ohledem na koncepční charakter Programu byla ale místní specifika v rámci SEA vzata v úvahu a zohledněna. Zobecnění lokalizace území se specifickým přístupem je při strategickém posuzování zcela standardní a odlišuje se tím od posouzení vlivů na životní prostředí na projektové úrovni (EIA). Zároveň bylo provedeno posouzení, zda jsou hodnoty snižování imisních příspěvků nastaveny tak, aby bylo hlavního účelu koncepce dosaženo. Veškeré cíle a opatření byly řádně vyhodnoceny z hlediska jejich vlivů na životní prostředí, a to včetně synergických, v podrobnosti odpovídající povaze Programu. Odpůrce proto nesouhlasí s tvrzením navrhovatelů, že vyhodnocení SEA trpí vadami. V replice ze dne 10. 10. 2016 navrhovatelé napadají tvrzení, že by se činnost navrhovatele b) týkala výhradně liniových staveb; hlavním cílem spolku je ochrana přírody a krajiny, což navrhovatelé dokládají jeho minulou aktivitou. Navrhovatel b) se zapojil i do procesu posuzování vlivů na životní prostředí. Navrhovatelé dále konstatují, že povinnost členských států Evropské unie přijmout plán, která byla obsažená původně v čl. 7 odst. 3 směrnice 96/62/ES, nadále trvá i po nabytí účinnosti směrnice o ovzduší, přičemž její čl. 23, jenž je v tuzemsku transponován do § 9 zákona o ovzduší. Přitom je stále obsažen i časový aspekt. Navrhovatelé se také neztotožňují s odpůrcem v interpretaci rozsudků Soudního dvora C-404/13 a C-237/07. Navrhovatelé dodávají, že Program naplňuje formální náležitosti ve smyslu § 9 odst. 2 a přílohy č. 5 zákona o ovzduší, nicméně obsahově zákonu neodpovídá. Hlavním požadavkem je přijetí takových opatření, aby imisního limitu bylo dosaženo co nejdříve, což potvrzuje i Evropská komise ve svém písemném vyjádření k případu Soudního dvora C-404/13. Pokud odpůrce tvrdí, že nyní nelze hodnotit faktickou účinnost Programu, je takový přístup v rozporu s citovaným ustanovením, které nepřipouští experimentování. V případě Programu mají navrhovatelé důvodnou obavu, že k dosažení požadovaného výsledku splněním imisních limitů ve stanoveném čase nedojde. Navrhovatelé rovněž poukazují na rozpor ve vyjádření odpůrce ohledně způsobů ověřování účinnosti opatření. Navrhovatelé opakují, že přijatá opatření musejí být konkrétní a musejí vést k požadovanému cíli a mít přidělenou prioritu, resp. musí být stanoveno jednoznačné opatření k jejich realizaci a časový plán. Opatření obecné povahy má samo o sobě obsahovat seznam konkrétních opatření, která se budou realizovat, nikoli nabízet výběr. Dalším požadavkem je i přijetí takových opatření dle § 9 odst. 2 zákona o ovzduší, aby bylo imisního limitu dosaženo co nejdříve. Argumentace odpůrce, že rok 2020 se odvíjí od roku, který si stanovila Komise jako cíl pro dosažení imisních limitů na celém území Evropské unie, neodpovídá požadavku § 9 odst. 2 zákona o ovzduší. Navrhovatelé také nesouhlasí s vyjádřením odpůrce, že obtížnost implementace některých opatření ke snížení emisí a imisí není důvodem k tomu, aby od jejich uvedení v Programu bylo upuštěno. Navrhovatelé poukazují na nedostatek, že emisní stropy v přijaté podobě znamenají pouze jakési monitorovací indikátory, jichž má být dosaženo blíže nespecifikovanou sadou opatření na úseku silniční dopravy. Navrhovatelé se domnívají, že odpůrcem zastávaný formalistický přístup povede k tomu, že ke splnění imisních limitů v termínu nedojde. Ačkoli zrušení Programu by vedlo k prodloužení doby, kdy není přijat nový program zlepšování kvality ovzduší, Program bez jasně definovaných a zacílených opatření nepřinese požadovaný efekt. Závěrem navrhovatelé dodávají, že zákon o ovzduší v žádném ze svých ustanovení neukládá navrhovatelům povinnost předkládat soudu studie vypracované autorizovanými osobami. V rámci zásady volného hodnocení důkazů navrhovatelé nevidí jiný důvod, proč by soud neměl brát na studii zřetel. III. Posouzení návrhu Městský soud v Praze přezkoumal návrhem napadené opatření obecné povahy v rozsahu uplatněných návrhových bodů, kterými je vázán [§ 101d odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“)] a vycházel přitom ze skutkového i právního stavu, který tu byl v době vydání opatření obecné povahy (§ 101b odst. 3 s. ř. s.). Soud vyvěšením vyrozumění ze dne 9. 8. 2016, č. j. 3A 139/2016-44, na úřední desce informoval potenciální osoby zúčastněné na řízení o probíhajícím řízení a vyzval je k tomu, aby soudu ve lhůtě 14 dnů sdělily, zda budou v řízení uplatňovat svá práva. Žádná taková osoba ve stanovené lhůtě neprohlásila, že bude v řízení svá práva uplatňovat. Soud shledal, že oba navrhovatelé jsou ve smyslu § 101a odst. 1 s. ř. s. aktivně legitimováni k podání návrhu. Program byl vydán pro celé území zóny Severozápad – CZ04, která zahrnuje území Karlovarského a Ústeckého kraje. Navrhovatel a) je vlastníkem nemovitosti stojící na pozemku parc. č. 126/68 v k. ú. Horní Litvínov, obec Litvínov, na němž se nachází bytový dům č. p. 2019. Navrhovatel b) je spolkem se sídlem v Ústí nad Labem, jehož jedním z hlavních cílů je dle čl. 3 stanov ochrana přírody a krajiny. Navrhovatel a), jehož aktivní legitimaci odpůrce nezpochybňuje, je založena ve smyslu citovaného ustanovení skutečností, že navrhovatel a) žije v předmětné zóně, v níž docházelo ke kvalifikovanému překračování stanovených imisních limitů, a tento stav se může přímo dotýkat jeho práva na příznivé životní prostředí, zdraví a vlastnického práva. Aktivní legitimaci spolků dovodil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 26. 6. 2014, č. j. 5 Aos 3/2012-70, na základě nálezu Ústavního soudu ze dne 30. 5. 2014, sp. zn. I. ÚS 59/14. Nejvyšší správní soud stanovil pro aktivní legitimaci spolku tyto podmínky: dotčení subjektivních práv spolku, místní vztah k regulované lokalitě nebo zaměření spolku na lokalitu, která má lokální opodstatnění. Navrhovatel b) byl založen podle stanov mimo jiné k tomu účelu, aby sdružoval osoby se zájmem o ochranu přírody a krajiny, jejichž práva jsou špatným ovzduším dotčena. Navrhovatel b) vznikl v roce 2011, jeho sídlo je v Ústí nad Labem. Zdejší soud proto neshledal žádný důvod, proč by neměl být aktivně legitimován. Soud odmítá čistě formální výklad odpůrce, že ochrana přírody a krajiny nezahrnuje ochranu ovzduší. Ochrana ovzduší je dle názoru soudu natolik propojena s ochranou přírody a krajiny, že ji nelze funkčně oddělovat. Soud rovněž poukazuje na čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy, který široce garantuje přístup veřejnosti k soudům v otázkách práva na životní prostředí a jehož prizmatem je nutné vykládat § 101a odst. 1 s. ř. s. Dne 24. 10. 2016 proběhlo u zdejšího soudu jednání. Obě strany setrvaly na svých petitech i argumentech. Na dotaz předsedkyně senátu zástupkyně navrhovatelů výslovně uvedla, že nepožaduje provedení důkazů navržených v písemném návrhu a že jiné důkazy k provedení nenavrhuje. Odpůrce na tentýž dotaz předsedkyně senátu uvedl, že nepožaduje provedení dvou důkazů navržených v písemném vyjádření a že jiné důkazní návrhy nemá. Předmětem věci je posouzení opatření obecné povahy odpůrce ze dne 11. 5. 2016, č. j. 32028/ENV/16, tedy Programu zlepšování kvality ovzduší zóna Severozápad – CZ04, v rozsahu vznesených námitek. Přes mnohost a detailnost jednotlivých námitek navrhovatelé především napadají Program z toho důvodu, že Program „[…] ve vydané podobě nelze považovat ani za dílčí řešení současného protiprávního stavu znečištění ovzduší v zóně, neboť nesplňuje základní zákonný požadavek, a sice aby přinášel taková opatření, díky kterým bude ve smyslu § 9 odst. 2 zákona o ochraně ovzduší imisního limitu dosaženo co nejdříve“. Odpůrce naopak zastává názor, že opatření obecné povahy vydal v mezích zákona a navržená opatření jsou způsobilá dosáhnout snížení úrovně znečištění ovzduší pod úroveň imisních limitů v době co možná nejkratší. Návrh není důvodný.

1. O povaze programů zlepšování kvality ovzduší Soud předem považuje pro přezkum Programu za klíčové, aby vyjasnil povahu institutu program zlepšování kvality ovzduší. Podle § 9 odst. 1 zákona o ovzduší „[v] případě, že je v zóně nebo aglomeraci překročen imisní limit stanovený v bodech 1 až 3 v příloze č. 1 k tomuto zákonu, nebo v případě, že je v zóně nebo aglomeraci imisní limit stanovený v této příloze v bodu 1 překročen vícekrát, než je zde stanovený maximální počet překročení, zpracuje ministerstvo ve spolupráci s příslušným krajským úřadem nebo obecním úřadem do 18 měsíců od konce kalendářního roku, ve kterém došlo k překročení imisního limitu, pro danou zónu nebo aglomeraci program zlepšování kvality ovzduší. Program zlepšování kvality ovzduší vydává ministerstvo formou opatření obecné povahy a vyhlašuje ho ve Věstníku Ministerstva životního prostředí“ Podle § 9 odst. 2 zákona o ovzduší „[p]ožadavky na obsah programu zlepšování kvality ovzduší jsou uvedeny v příloze č. 5 k tomuto zákonu. Při zpracování programu zlepšování kvality ovzduší ministerstvo přijme taková opatření, aby imisního limitu bylo dosaženo co nejdříve“. Podle přílohy č. 5 k zákonu o ovzduší má být obsahem programu zlepšování kvality ovzduší: a) Základní informace - vymezení a typ zóny, popis regionu, příslušné klimatické a topografické údaje a další údaje, např. hustota zástavby a lokace měst (včetně mapy), - popis způsobu posuzování úrovní znečištění, umístění stacionárního měření (mapa, geografické souřadnice), - informace o charakteru cílů vyžadujících v dané lokalitě ochranu, - odhad rozlohy znečištěných oblastí (v km2) a velikosti exponované skupiny obyvatelstva, - odpovědné orgány, jména a adresy osob odpovědných za vypracování a provádění programu. b) Analýza situace - úrovně znečištění zjištěné v předchozích letech, aktuální úrovně znečištění a odhad vývoje úrovně znečištění ovzduší, - celkové množství emisí v oblasti (t/rok), - výčet významných zdrojů znečišťování ovzduší doplněný jejich geografickým vyznačením, - informace o znečištění dálkově přenášeném z okolních oblastí. c) Podrobnosti o opatřeních ke zlepšení kvality ovzduší - opatření přijatá před zpracováním programu na lokální, regionální, národní a mezinárodní úrovni, která mají vztah k dané zóně a hodnocení účinnosti těchto opatření, - seznam a popis nově navrhovaných opatření, zejména emisní stropy a lhůty k jejich dosažení pro vymezená území kraje; v rámci těchto vymezených území se emisní stropy stanoví pro vybranou skupinu stacionárních zdrojů uvedených v příloze č. 2 k tomuto zákonu a pro silniční dopravu, - identifikace stacionárních zdrojů, které mají významný příspěvek k překročení imisního limitu, u kterých bude krajský úřad postupovat podle § 13 odst. 1, - odhad plánovaného přínosu ke snížení úrovně znečištění vyjádřený prostřednictvím vhodných indikátorů a předpokládaná doba potřebná k dosažení imisních limitů. d) Seznam relevantních dokumentů a dalších zdrojů informací. Podle čl. 23 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/50/ES, o kvalitě vnějšího ovzduší a čistším ovzduší pro Evropu (dále jen „směrnice o ovzduší“), „[p]okud v daných zónách nebo aglomeracích překračují úrovně znečišťujících látek ve vnějším ovzduší jakoukoli mezní hodnotu nebo cílovou hodnotu, a v každém případě navíc i jakoukoliv příslušnou mez tolerance, členské státy zajistí, aby byly pro tyto zóny nebo aglomerace vypracovány plány kvality ovzduší za účelem dosažení příslušné mezní nebo cílové hodnoty uvedené v přílohách XI a XIV. V případě překročení mezních hodnot, u nichž již uplynula lhůta, od které je třeba hodnoty dodržovat, stanoví plány kvality ovzduší náležitá opatření, aby bylo období překročení co možná nejkratší. Plány kvality ovzduší mohou navíc zahrnovat zvláštní opatření zaměřená na ochranu citlivých skupin obyvatelstva, včetně dětí. Tyto plány kvality ovzduší obsahují alespoň informace uvedené v oddíle A přílohy XV a mohou zahrnovat opatření podle článku 24. Tyto plány se Komisi sdělí neprodleně a nejpozději dva roky po skončení roku, v němž bylo zaznamenáno první překročení. Pokud je třeba připravit nebo provést plány kvality ovzduší pro více znečišťujících látek, členské státy případně připraví a provedou integrované plány kvality ovzduší týkající se všech příslušných znečišťujících látek“. Podle přílohy XV ke směrnici o ovzduší části A „[i]nformace, které je třeba zahrnout do místních, regionálních nebo národních plánů kvality ovzduší pro zlepšování kvality vnějšího ovzduší A. Informace, které mají být poskytovány podle článku 23 (plány kvality ovzduší)

1. Místo nadměrného znečištění a) region; b) město (mapa); c) měřicí stanice (mapa, zeměpisné souřadnice).

2. Obecné informace a) typ zóny (město, průmyslová nebo venkovská oblast); b) odhadovaná znečištěná plocha (km2) a odhadovaný počet obyvatel vystavených znečištění; c) užitečné klimatické údaje; d) důležité topografické údaje; e) dostatečné informace o charakteru cílů, které v zóně vyžadují ochranu.

3. Příslušné orgány Jména a adresy osob pověřených vypracováním a prováděním plánů pro zlepšování.

4. Povaha a posuzování znečištění: a) koncentrace naměřené v předcházejících letech (před provedením opatření ke zlepšení); b) koncentrace naměřené od zahájení projektu; c) metody použité pro posuzování.

5. Původ znečištění a) seznam hlavních zdrojů emisí způsobujících znečištění (mapa); b) celkové množství emisí z těchto zdrojů (tuny/rok); c) informace o znečištění pocházejícím z jiných oblastí.

6. Rozbor situace a) podrobnosti o faktorech, které vedly k překročení (například přenos včetně přeshraničního přenosu, vznik sekundárních znečišťujících látek v atmosféře); b) podrobnosti o možných opatřeních ke zlepšení kvality ovzduší.

7. Podrobnosti o opatřeních nebo projektech pro zlepšování, které existovaly před 11. červnem 2008, tj.: a) místní, regionální, celostátní, mezinárodní opatření; b) zjištěné účinky těchto opatření.

8. Podrobnosti o opatřeních nebo projektech přijatých za účelem snížení znečištění po vstupu této směrnice v platnost: a) seznam a popis všech opatření stanovených v projektu; b) časový plán provádění; c) očekávané zlepšení kvality ovzduší a předpokládaná doba potřebná k dosažení uvedených cílů.

9. Podrobnosti o plánovaných nebo dlouhodobě zkoumaných opatřeních nebo projektech.

10. Seznam publikací, dokumentů, prací atd., které doplňují informace požadované podle této přílohy. Ve smyslu klasifikace činnosti veřejné správy je program zlepšování kvality ovzduší dle § 9 odst. 1 in fine zákona o ovzduší opatřením obecné povahy. Opatření obecné povahy řadí doktrína mezi smíšené právní akty, tedy akty na pomezí mezi individuálními rozhodnutími a obecnými právními předpisy (Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 7. vydání. Praha: C. H. Beck, 2009. s. 191 až 192). Ačkoli § 171 správního řádu obsahuje pouze poměrně nejasnou, negativní definici, judikatura správních soudů dovodila, že opatření obecné povahy je v tuzemském právu pouze takovou formou správní činnosti, která má konkrétně (individuálně) vymezený předmět a obecně (abstraktně) určené adresáty, nikoli opačně (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005-98, č. 740/2006 Sb. NSS; všechna rozhodnutí správních soudů jsou dostupná na: www.nssoud.cz). V citovaném rozsudku Nejvyšší správní soud dále vyjádřil závěr, že „[z] článku 2 odst. 3 Ústavy, z článku 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, z § 101d odst. 1 a 2 s. ř. s. a do budoucna i z § 173 odst. 3 správního řádu č. 500/2004 Sb. vyplývá, že opatření obecné povahy nemůže nad rámec zákona ukládat svým adresátům povinnosti. Z ústavních kautel, jakož i z charakteru opatření obecné povahy – především z jeho konkrétně vymezeného předmětu –, vyplývá požadavek, podle něhož opatření obecné povahy může pouze konkretizovat podle potřeb skutkové podstaty, k nimž se vztahuje (tedy konkrétní situace, která je jeho předmětem), povinnosti již vyplývající ze zákona. Opatření obecné povahy tedy slouží toliko ke konkretizaci již existujících povinností, vyplývajících ze zákona, a nikoliv k ukládání nových povinností, které zákon neobsahuje“. Právě § 173 odst. 3 správního řádu určuje, že opatření obecné povahy není samo o sobě exekučním titulem, tedy exekuci na povinnost vyplývající z opatření obecné povahy musí předcházet vydání rozhodnutí (Vedral, J. Správní řád. Komentář. 2. vydání. Praha: Bova Polygon, 2012. s. 1380). Nadto stanovil Nejvyšší správní soud pětikrokový algoritmus přezkumu opatření obecné povahy. Ačkoli byl tento algoritmus s novelou soudního řádu správního č. 303/2011 Sb. do jisté míry překonán, protože od 1. 1. 2012 dle § 101d odst. 1 s. ř. s. posuzují správní soudy opatření obecné povahy už jen v rozsahu návrhových bodů, kterými nemusí být všechny potenciálně problematické okruhy napadeny, může být stále vhodným nástrojem pro určení, v jakém pořadí vypořádat jednotlivé návrhové body: 1. přezkum pravomoci správního orgánu vydat opatření obecné povahy, 2. přezkum působnosti k jeho vydání, 3. přezkum zákonnosti procesu jeho vydávání, 4. přezkum souladu opatření obecné povahy s hmotným právem a 5. hodnocení proporcionality (vhodnost, potřebnost a poměrnost opatření obecné povahy ke sledovanému cíli). Pohledem hmotného práva regulují obsah programu zlepšování kvality ovzduší zákon o ovzduší a směrnice o ovzduší. Důvodová zpráva k § 9 zákona o ovzduší uvádí: „Základním prostředkem, jak dosáhnout stanovených přípustných úrovní znečištění, je zpracování a realizace programu zlepšování kvality ovzduší. Jedná se o transpozici legislativy ES. Tento program je zpracováván pro každou zónu a aglomeraci zvlášť. Odpovědným orgánem za zpracování programů zlepšování kvality ovzduší je nově Ministerstvo životního prostředí. Tato změna, která vyplynula z projednávání věcného záměru, je odůvodněna celou řadou aspektů. Těmi hlavními je např. to, že problémy s kvalitou ovzduší jsou způsobeny zejména zdroji, které jsou mimo kompetenci krajských úřadů a jedinou institucí, která může v této věci činit určité kroky, je Ministerstvo životního prostředí. To současně disponuje finančními zdroji na ochranu životního prostředí, které krajské úřady nemají k dispozici (Operační program Životní prostředí, pro který je Ministerstvo životního prostředí řídícím orgánem, dotační program Zelená úsporám). Při zpracování bude třeba klást důraz na komunikaci Ministerstva životního prostředí s regionálními a místními orgány ochrany ovzduší a to nejen s krajskými úřady ale i ČIŽP. Programy budou přijímány formou opatření obecné povahy s určitou modifikací oproti úpravě tohoto institutu ve správním řádu (odstavec 4). Provozovatelé stacionárních zdrojů, které budou vyjmenovány v návrhu programu, se budou moci účastnit jeho projednávání a vznášet případné námitky. Osnova programu zlepšování kvality ovzduší je obsahem přílohy k zákonu. […] Součástí programu zlepšování kvality ovzduší jsou především opatření zajišťující, že období, kdy dochází k překračování imisních limitů, bude co možná nejkratší. Program zlepšování kvality ovzduší musí být v souladu s Národním programem snižování emisí ČR. Každý program zlepšování kvality ovzduší musí přispívat také k dosažení národního cíle snížení expozice. V tomto směru programy zlepšování kvality ovzduší doplňují Národní program snižování emisí ČR. Programy zlepšování kvality ovzduší jsou minimálně každé 3 roky aktualizovány v oblasti analytických dat i návrhové části - opatření. Uváží se, zda stanovené cíle jsou dostatečné. Opatření v programech ke zlepšení kvality ovzduší budou sestavovány tak, aby zajistila splnění emisních stropů ve lhůtách stanovených vyhláškou a zároveň, aby zajistili plnění cílů v oblasti kvality ovzduší (imisní limity podle přílohy č. 1).“ Právní úprava programu zlepšování kvality ovzduší se nachází v několika málo ustanoveních části třetí zákona o ovzduší. Program: 1. je vydáván povinně při kvalifikovaném překročení imisního limitu (§ 9 odst. 1), 2. má formu opatření obecné povahy (tamtéž), 3. jeho obsah stanoví příloha č. 5 zákona o ovzduší (§ 9 odst. 2), 4. jeho součástí mají být opatření, aby imisního limitu bylo dosaženo co nejdříve (tamtéž), 5. jeho součástí mohou být emisní stropy, které mají vliv na podmínky povolení provozu a závazného stanoviska [§ 9 odst. 3 ve spojení s § 11 odst. 2 písm. d) a s § 11 odst. 1 písm. b)], 6. musí ministerstvo aktualizovat podle potřeby, nejméně však jednou za 3 roky, 7. je podkladem pro vydávání stanoviska, závazného stanoviska a povolení provozu, ze kterého musí ministerstvo, krajský úřad a obecní úřad vycházet (§ 12), 8. může identifikovat stacionární zdroje, které výrazně přispívají k překročení imisního limitu; na základě této identifikace krajský úřad prověří možnost zpřísnění nebo stanovení dalších specifických emisních limitů, doplňujících technických podmínek provozu nebo emisních stropů (§ 13), 9. je předmětem, včetně realizovaných opatření, informační povinnosti orgánů ochrany ovzduší vůči veřejnosti [§ 30 odst. 1 písm. d)]. Z jednotlivých ustanovení, která upravují institut, vyplývá, že některé části programu zlepšování kvality ovzduší mají bezprostředně regulativní povahu, tedy zákon o ovzduší stanoví konkrétní postupy nebo založí ministerstvu pravomoc, aby určité otázky a postupy v rámci OOP závazně upravilo. Řada částí programu zlepšování kvality ovzduší nemá ale v zákoně dostatečnou oporu, aby mohla mít bezprostřední regulativní povahu, tedy ministerstvo postrádá zákonnou pravomoc k jejich prosazení (srov. čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky, čl. 2 odst. 2 Listiny). Jinými slovy, z jednotlivých ustanovení vyplývá, že v převážné míře zákon o ochraně ovzduší nestanoví konkrétní postupy ani nezakládá ministerstvu pravomoc, aby určité otázky a postupy v rámci opatření obecné povahy upravilo. Povinnosti jsou v zákoně (ale i ve směrnici) vymezeny neurčitě a ve vztahu k jejich realizaci zákon o ochraně ovzduší nezakládá ministerstvu žádnou zvláštní pravomoc. Činnost veřejné správy ve formě opatření obecné povahy přitom slouží pouze ke konkretizaci zákona, a proto správní orgán nemůže v opatření obecné povinnosti uložit osobám povinnosti nad rámec zákonného zmocnění (srov. tzv. výhradu zákona dle čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl. 2 odst. 2 Listiny). K tomu je třeba zdůraznit, že řada dílčích opatření se týká samostatné působnosti obcí a krajů (zejména v oblasti dopravy jako např. dopravní stavby, parkování, veřejná hromadná doprava), přičemž dle čl. 101 odst. 4 Ústavy do jejich činnosti mohou státní orgány zasahovat jen tehdy, vyžaduje-li to ochrana zákona a stanoví-li tak zákon. Jelikož zákon o ovzduší žádnou takovou pravomoc konkrétních zásahů do samosprávy územních samosprávných celků pro ministerstvo nezakládá, mohl odpůrce přijmout OOP prakticky pouze v současné podobě. Odpůrce tak mohl v rámci své pravomoci nanejvýše stanovit závazné cíle pro sebe, vytvořit „směrný materiál“ pro třetí osoby, jak postupovat při snižování imisí na úrovni obcí a krajů a kde na to získat finanční prostředky, a nabídnout ze své strany koordinaci těchto činností prostřednictvím implementačního výboru. S jistou nadsázkou soud připodobňuje program zlepšování kvality ovzduší územnímu plánu. Program stanovuje koncepci rozvoje ovzduší, v rámci níž se v dané oblasti posuzují stávající a budoucí záměry, vymezuje několik konkrétních povinností a ve zbytku obsahuje plán, resp. jakýsi rámec s ukazateli a cíli. Pokud jde o opatření v § 9 odst. 2 větě druhé zákona o ovzduší, která nejsou v zákoně blíže specifikována, soud shledal, že se jedná o cílovou normu, která neobsahuje vlastní práva a povinnosti, respektive nezakládá pravomoc ministerstva nebo jiného orgánu. Taková norma stanovuje pouze určitý cíl – výsledek činnosti, kterého má být dosaženo. Typické pro cílové normy je, že „[z]působ jeho dosažení (výsledku, pozn. zdejšího soudu) však normován není. Regulativní funkce v nich je naplňována nikoli stanovením práv, povinností nebo oprávnění, ale pouze stanovením konečného cíle. Zvolit prostředky k jeho naplnění je na adresátu právní normy. […] V případě, že by nebylo dosaženo předpokládaného cíle, může být použita proti subjektu, který daný cíl nesplnil, sankce prostřednictvím normy s klasickou strukturou“ (Harvánek, J. a kol. Teorie práva. Brno: Aleš Čeněk, 2008. s. 202). Obdobně je možné poukázat i na jiné cílové normy, které sice vyjadřují vůdčí zájmy zákonů a zajišťují jejich hodnotovou orientaci, neobsahují ale přímo práva a povinnosti nebo pravomoci, v rámci nichž by příslušný správní orgán zájem či hodnotu mohl bezprostředně a bez dalšího realizovat vůči třetím subjektům. Soud spatřuje účel § 9 odst. 2 věty druhé zákona o ovzduší v tom, že stanovuje cíl, ke kterému má ministerstvo při koncipování programu zlepšování kvality ovzduší směřovat, a ukládá ministerstvu povinnost vytvořit z centrální úrovně koordinační plán dalších činností – realizace opatření, aby byl dosažen požadovaný imisní limit ve stanoveném čase. Jestliže § 9 odst. 2 věta druhá zákona o ochraně ovzduší nezakládá dostatečné pravomoci k přijetí konkrétních a bez dalšího závazných či bezprostředně regulativních opatření, přirozeně ministerstvo nemůže odpovídat za to, že opatření stanovená v programu zlepšování kvality ovzduší nejsou konkrétní a bezprostředně regulativní.

2. Obsahové nedostatky Programu Navrhovatelé vycházejí ze směrnice o ovzduší, přílohy XV, části A, odstavce 8, přičemž se domnívají, že odpůrce v Programu dostatečně nenaplnil tam stanovené obsahové požadavky. Pokud opatření stanovená v Programu nejsou konkrétní, je Program neaplikovatelný, a nekontrolovatelný; neplní tak své základní funkce a cíle. Katalog opatření v kapitole E. 3 přílohy č. 1 je obsáhlý, ale nekonkrétní. Z části má pouze doporučující charakter a není nijak zřejmé, že se jedná o realizovatelná opatření. Podle navrhovatelů je nejisté, zda vznikne podrobnější harmonogram pro úroveň jednotlivých obcí. Navíc takový postup není v souladu s § 9 zákona o ovzduší a citovanou přílohou směrnice o ovzduší. Existence implementačního výboru by představovala další zdržení. Dokument označený jako opatření obecné povahy obsahuje pouze seznam jednotlivých opatření, nikoli ale jejich konkrétní popis. Není tak jasné, co je v OOP závazné. Dále navrhovatelé namítají, že Program musí obsahovat časový plán, ale odpůrce se od něj vědomě odchýlil zavedením časového rámce. Program tedy neobsahuje konkrétně stanovené časové kroky k zajištění nápravy. Termíny realizace jednotlivých opatření jsou stanoveny v tabulce č. 101 na str. 149 přílohy č. 1 k Programu. Navrhovatelé považují termín pro všechna opatření „31. 12. 2020“ nebo „průběžně do 31. 12. 2020“ za nedostatečný. Rovněž Program neobsahuje prioritizaci jednotlivých opatření. Tabulka č. 154 na str. 225 přílohy č. Programu je nedostatečná. Program je tak nejasný, protože jeho adresáti z něj nemohou dovodit, která opatření při realizaci upřednostnit. Nedostatečné vymezení časového plánu je stejné, jako by časový plán vymezen vůbec nebyl. Navrhovatelé rovněž napadají, že odpůrce si stanovil rok 2020 jako nejkratší možný termín, aniž by poskytl podklad, na základě kterého tak učinil. Navrhovatelé doplňují, že již v roce 2013 kvůli překračování imisních limitů prachu zahájila Evropská komise s Českou republikou řízení kvůli porušování Smlouvy o fungování EU. Povinnost orgánů státu k přijetí potřebných opatření tak existuje již dlouho a odpůrce měl dostatek času provést všechny potřebné analýzy. Rok 2020 je na určitých místech Programu jako reálný termín k dosažení imisních limitů relativizován. To potvrzuje i vyhodnocení vlivů koncepce z října 2015 podle zákona o posuzování vlivů. Povinnost vydat plány k zajištění dodržování imisních limitů má Česká republika již od vstupu do Evropské unie, tedy od 1. 1. 2004. Do českého právního řádu byl požadavek na vydání akčních plánů transponován již ke dni 1. 10. 2005 zákonem č. 385/2005 Sb., který novelizoval tehdy účinný zákon č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší. Je tedy nutné přihlížet k tomu, že imisních limitů mělo být dosaženo již před mnoha lety. Přitom se jedná o objektivní povinnost státu dodržovat imisní limity, resp. přijmout účinná opatření k jejich dosažení. Program rovněž neobsahuje rozsah opatření, v jakém mají být realizována. Navrhovatelé z toho dovozují, že Program stanovil opatření ke zlepšení kvality ovzduší takovým způsobem, že pouze aplikací všech opatření v plném rozsahu by mělo být podle modelových výpočtů dosaženo požadované kvality ovzduší. Některá opatření se realizují bez ohledu na Program (realizace páteřní sítě komunikací pro automobilovou dopravu), jiná je zcela nereálné realizovat do roku 2020 nebo jsou neurčitá (výstavba a rekonstrukce železničních tratí). Navrhovatelé rovněž poukazují na skutečnost, že chybí komplexní hodnocení dopadu opatření ve všech sektorech, což odporuje příloze č. 5 písm. c) k zákonu o ovzduší. Odpůrce neví, která opatření je třeba realizovat a kdy, aby bylo dosaženo imisních limitů co nejdříve. Program je nejasný a jeho adresáti z něj nemohou dovodit, jaké konkrétní kroky je třeba učinit, aby na jejich území došlo ke splnění imisních limitů. Navrhovatelé vznášejí i řadu připomínek k jednotlivým opatřením uvedeným v části IV. opatření obecné povahy a v části E. 4 přílohy č. 1 Programu. Navrhovatelé považují Program ve smyslu rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2008, č. j. 1 Ao 3/2008-136, č. 1795/2009 Sb. NSS, za nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů. Odpůrce totiž opřel svůj závěr, že imisních limitů bude dosaženo do 31. 12. 2020, o skutečnosti v řízení nezjišťované. Zdejší soud uvádí, že vzhledem k rozsahu návrhu a množství dílčích argumentů navrhovatelů, které často vycházejí z podobných úvah, posuzoval soud všechny návrhové body na základě principu, že povinnost řádného odůvodnění rozhodnutí nelze mechanicky ztotožňovat s povinností poskytnout podrobnou odpověď na každý jednotlivý argument podání. Odpověď na základní námitky v sobě může v některých případech konzumovat i odpověď na některé námitky dílčí a související (srovnej například rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 2. 2013, č. j. 7 As 79/2012-54; ze dne 29. 8. 2013, č. j. 7 As 182/2012-58; ze dne 19. 2. 2014, č. j. 1 Afs 88/2013-66). Soud proto v případě jednotlivých námitek posoudil jejich základ, nevěnoval se ale některým detailům, které neměly na posouzení OOP vliv. Soud se ztotožňuje s navrhovateli, že umožňují-li interpretační techniky vyložit určité ustanovení vnitrostátního předpisu několika způsoby, má soud povinnost použít ten výklad, který je nejbližší smyslu a cíli odpovídajícího unijního ustanovení (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 2. 2010, č. j. 5 Afs 68/2009-113, č. 2036/2010 Sb. NSS). Ustanovení zákona o ovzduší je tedy nutné vykládat v kontextu směrnice o ovzduší. Soud se předně zabýval tvrzenou nepřezkoumatelností OOP [§ 76 odst. 1 písm. a) ve spojení s § 101b odst. 4 s. ř. s.], protože tato vada by vylučovala další věcný přezkum. Na přezkoumatelnost OOP lze přiměřeně aplikovat judikaturu týkající se přezkoumatelnosti rozhodnutí. Nepřezkoumatelnost rozhodnutí spočívá v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů, přičemž nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu pro nesrozumitelnost předchází případné nepřezkoumatelnosti pro nedostatek jeho důvodů; důvody rozhodnutí lze zkoumat toliko u rozhodnutí srozumitelných (rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 11. 4. 2006, č. j. 31Ca 39/2005-70, č. 1282/2007 Sb. NSS). Navrhovatelé spatřují nepřezkoumatelnost OOP v tom, že odpůrce opřel svůj závěr, že bude imisních limitů dosaženo do 31. 12. 2020, o skutečnosti v řízení nezjišťované. Rozhodnutí je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů, pokud z jeho odůvodnění není seznatelné, proč správní orgán považuje námitky účastníka za liché, mylné nebo vyvrácené, které skutečnosti vzal za podklad svého rozhodnutí, proč považuje skutečnosti tvrzené účastníkem za nerozhodné, nesprávné nebo jinými řádně provedenými důkazy vyvrácené, podle které právní normy rozhodl a jakými úvahami se řídil při hodnocení důkazů. Rozhodnutí, jehož odůvodnění obsahuje toliko obecný odkaz na to, že napadené rozhodnutí bylo přezkoumáno a jeho důvody shledány správnými, je nepřezkoumatelné, neboť důvody, o něž se výrok opírá, zcela chybějí (rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 26. 2. 1993, č. j. 6 A 48/92-23, publ. pod č. 27/1994 SJS). Soud na str. 5 až 6 napadeného OOP shledal, že odpůrce stanovil termín pro dosažení kvality ovzduší na rok 2020, a to s ohledem na jiné koncepční dokumenty týkající se kvality ovzduší. Aniž by v tuto chvíli soud posuzoval zákonnost určení takového termínu, je záměr odpůrce zjevný, srozumitelný a podložený vazbou na jiné koncepční dokumenty [The Clean Air Policy Package; Střednědobá strategie (do roku 2020) zlepšení kvality ovzduší v České republice; Národní program snižování emisí České republiky). Jelikož soud neshledal OOP nepřezkoumatelným, mohl jej věcně posoudit. Zjevně tak existují podklady, z nichž odpůrce při stanovení imisních limitů a při jejich „načasování“ vycházel. Navrhovatelé napadají OOP dále z toho důvodu, že opatření stanovená v Programu jsou nekonkrétní a že mají pouze doporučující charakter. Sestavení implementačního výboru neodpovídá dle jejich názoru zákonnému požadavku. Soud k dané námitce navrhovatele odkazuje na výklad shora, který se týká povahy programů zlepšování kvality ovzduší. Program je nekonkrétní a v řadě ohledů nemá bezprostředně regulativní charakter, protože v zákoně o ovzduší nejsou ustanovení, která by umožňovala ministerstvu prostřednictvím opatření závazně regulovat činnost obcí a krajů v jejich samostatné působnosti. Z celé řady opatření musí být navrhovatelům zřejmé, že je možné je realizovat pouze v rámci samostatné působnosti územních samosprávných celků. Odpůrce mohl v rámci své pravomoci nanejvýše stanovit závazné cíle pro sebe a dále pro vydávání stanovisek, závazných stanovisek a rozhodnutí, stanovit limity či stropy a vytvořit dílem směrný, dílem metodický materiál pro třetí subjekty, jak postupovat při snižování imisí na úrovni obcí a krajů a kde na to získat finanční prostředky, a nabídnout ze své strany koordinaci těchto činností prostřednictvím implementačního výboru. Soudu by připadalo nepraktické, aby výroková část programu zlepšování kvality ovzduší obsahovala detailní popis jednotlivých opatření. Program je výjimečný tím, že zákon o ovzduší stanoví oproti jiným opatřením obecné povahy jeho jasnou obsahovou strukturu (§ 9 odst. 2 věta první ve spojení s přílohou č. 5). Zatímco I., II. a III. výrok OOP jsou bezprostředně regulativní, závazek realizovat opatření uvedená ve IV. výroku OOP se týká pouze odpůrce a spočívá v koordinaci subjektů, do jejichž gesce odpůrce opatření zařadil. Vzhledem k vyšší obecnosti opatření, nutnosti provést jejich implementaci a jejich nezávaznému charakteru vůči třetím osobám soud nepovažuje za nejasné, pokud jsou opatření jmenována ve IV. výroku a popsána v Programu. Pro odpůrce je tedy závazný IV. výrok v tom, že by měl koordinovat realizaci v něm uvedených opatření do roku 2020. Z textu jednotlivých opatření je zjevné, co je jejich obsahem, a není složité je odlišit od obecných informací a analýz (opatření jsou vymezena na str. 149 až 216 Programu). Navrhovatelé dále napadají absenci časového plánu provádění opatření a jejich prioritizace. Odpůrce zaměnil jasný a srozumitelný časový plán za zavádějící časový rámec. Soud se ztotožňuje s navrhovateli v tom, že obsahové náležitosti stanovené přílohou č. 5 zákona o ovzduší je nutné vykládat v kontextu přílohy XV směrnice o ovzduší. Ani jeden z předpisů neobsahuje legální definici pojmu časový plán provádění, který je obsažen ve směrnici a který je ostatně obsahově shodný i s jinými jazykovými variantami (anglické znění: „timetable for implementation“; německé znění: „Zeitplan für die Durchführung“; slovenské znění: „časový harmonogram vykonávania“). Pojem ale ve smyslu doktríny acte clair (rozsudek Soudního dvora ze dne 6. 10. 1982, CILFIT, C-283/81, ECLI:EU:C:1982:335) neponechává žádnou rozumnou pochybnost ohledně svého významu. Pojem časový plán provádění bude zpravidla zahrnovat časovou posloupnost realizace prostředků (činnosti, úkoly, postupy atd.) k dosažení stanovených cílů. Povahu programu zlepšování kvality ovzduší a souvisejících opatření dokresluje i judikatura Soudního dvora. V rozsudku ze dne 25. 7. 2008, Janecek, C-237/07, se Soudní dvůr vyjadřoval k povinnosti vypracování akčních plánů za účinnosti směrnice Rady 96/62/ES o posuzování a řízení kvality vnějšího ovzduší. Ze své předchozí judikatury dovodil, že „[…] fyzické či právnické osoby přímo dotčené rizikem překročení výstražných prahových hodnot nebo mezních hodnot musí mít možnost od příslušných orgánů požadovat, případně s pomocí příslušných soudů, aby byl vypracován akční plán, jestliže takové riziko existuje“. Dále konstatoval, že „[č]lenské státy mají, s výhradou přezkumu vnitrostátního soudu, pouze povinnost přijmout v rámci akčního plánu a v krátké době vhodná opatření ke snížení rizika překročení mezních hodnot nebo výstražných prahových hodnot na minimum a postupnému navrácení se na úroveň pod uvedenými hodnotami, s ohledem na skutkové okolnosti a všechny dotčené zájmy“. V rozsudku ze dne 19. 11. 2014, ClientEarth, C-404/13, Soudní dvůr dovodil, že „[…] fyzické či právnické osoby přímo dotčené překročením mezních hodnot po 1. lednu 2010 musí mít možnost od vnitrostátních orgánů požadovat, případně prostřednictvím řízení u příslušných soudů, vypracování plánu kvality ovzduší v souladu s čl. 23 odst. 1 druhým pododstavcem směrnice 2008/50, pokud členský stát nezajistil splnění požadavků vyplývajících z čl. 13 odst. 1 druhého pododstavce této směrnice, a nepožádal přitom o prodloužení lhůty za podmínek stanovených v jejím článku 22“. Dále konstatoval, že „[c]o se týče obsahu tohoto plánu, z čl. 23 odst. 1 druhého pododstavce směrnice 2008/50 vyplývá, že i když členské státy mají při určení opatření, která mají být přijata, určitý prostor pro uvážení, musí tato opatření každopádně umožňovat, aby bylo období překročení mezních hodnot co možná nejkratší“. Z prvního rozsudku vyplývá, že členské státy nemají povinnost přijmout opatření zajišťující, aby k žádnému překročení hodnot nedošlo. Rozsudek se ale týká akčních plánů, které se vztahují k řešení krátkodobých situací, kdy existuje riziko, že úrovně znečišťujících látek překročí jednu nebo více varovných prahových hodnot; jeho závěry lze tedy na střednědobé programy zlepšování kvality ovzduší aplikovat jen přiměřeně. Z druhého rozsudku vyplývá, že opatření musí být přijata tak, aby naplňovala svůj účel a imisních limitů bylo dosaženo co nejdříve. Soudní dvůr ale popsal pouze situaci, kdy se subjekty domáhají vydání plánu kvality ovzduší, nezabýval se ale případem, kdy je napadán hotový plán. Rovněž neposuzoval hlouběji obsahové náležitosti plánů. Z obou rozsudků dále vyplývá, že fyzické či právnické osoby se mohou domáhat soudní ochrany, pokud jsou dotčeny překročením mezních hodnot, nebo jestliže příslušné orgány nevypracovaly plán kvality ovzduší. K tomuto výkladu ale přistupují v tuzemsku další relevantní skutečnosti, které mají vliv na posouzení časového plánu v Programu. Soud konstatuje, že zákonodárce v § 9 odst. 2 větě druhé zákona o ovzduší zvolil takovou právní úpravu, která neumožňuje, aby ministerstvo prostřednictvím programu zlepšování kvality ovzduší mohlo přijmout konkrétní opatření, jež by umožňovala závazně regulovat průběh snižování imisí. (Konkrétní opatření neobsahuje ani směrnice.) V českých poměrech je úloha ministerstva při realizaci opatření, která jsou v gesci jiných subjektů, převážně pomocná (metodická) a koordinační. Realizace opatření v době co možná nejkratší může proběhnout pouze prostřednictvím implementace, v rámci níž budou stanoveny konkrétní priority, kroky a harmonogramy (např. v rámci konkrétních správních řízení). Tímto pohledem je nutné posuzovat i časový plán stanovený odpůrcem. Pokud zákon odpůrci nestanoví pravomoc k provádění jednotlivých opatření, přirozeně odpůrce nemohl stanovit časový plán jednotlivých kroků (nemůže se zavázat za to, že třetí subjekty – obce a kraje – budou podle jeho plánu v otázkách samostatné působnosti postupovat ve stanovených časech), ale stanovil časový rámec, k němuž má být vytyčených cílů dosaženo. Soud dodává, že ačkoli je běžný obsah pojmu časový plán zřejmý, nelze vzhledem k neurčitosti právní úpravy (ať již jde o směrnici či tuzemský zákon) stanovit povinnou míru jeho konkrétnosti. Odpůrce má širokou možnost správního uvážení, jak konkrétní časový plán stanoví. Zatímco výklad neurčitého právního pojmu a jeho aplikace na konkrétní skutkový stav je plně přezkoumatelný, meze soudního přezkumu správního uvážení jsou omezené (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 1. 2015, č. j. 1 Azs 200/2014-27, č. 3200/2015 Sb. NSS). Soud proto shledal, že i poměrně nestrukturovaný časový plán odpůrce v Programu odpovídá výše stanoveným kritériím (obsahuje prostředky k dosažení cíle, jejich vzájemné členění a termín dosažení cíle), přičemž v rámci široké diskrece se nedá dovodit, že by odpůrce překročil meze správního uvážení. V otázkách posuzování správního uvážení musí soud vystupovat zdrženlivě a nemůže nahrazovat činnost moci výkonné, ačkoli určité řešení nemusí považovat za nejlepší možné. Navrhovatelům nelze vzhledem k vágní právní úpravě přisvědčit ani v tom, že by Program musel obsahovat prioritizaci opatření, protože zákon o ovzduší takovou povinnost nestanovuje. Přesto Program alespoň dílčí prioritizaci obsahuje v tabulce č. 154 na str. 225 přílohy č. 1 Programu. Soud vzhledem k popsané závaznosti opatření vůči obcím a krajům neshledal, že by prioritizace byla nedostatečná, protože pomáhá zvolit taková řešení, která odpovídají potřebám dané obce nebo kraje. Lze shrnout, že soud stanovený časový plán neshledal z výše uvedených důvodů nepřiměřeným, k čemuž upozorňuje i na § 9 odst. 5 zákona o ovzduší, který jakožto určitou pojistku stanoví odpůrci povinnost program aktualizovat, jakmile taková potřeba vyvstane, tzn. i povinnost adaptovat „načasování“ příslušných opatření, limitů či stropů. Nadto ve smyslu bodu 14 stanoviska k návrhu koncepce podle zákona o posuzování vlivů ze dne 28. 4. 2016, č. j. 27809/ENV/16, je odpůrce povinen hodnotit plnění Programu (tedy nepochybně i časový plán) každoročně. Pokud navrhovatelé obecně poukazují na skutečnost, že absentuje informace o účinnosti opatření, soud odkazuje na kapitolu F str. 224 a násl. Programu, která je věnována odhadu plánovaného přínosu ke snížení znečištění, přičemž obsahuje i řadu grafických modelových vyhodnocení, k jakým změnám dojde. Nelze tedy tvrdit, že by se odpůrce účinností navržených opatření nezabýval. Ohledně stanovení roku 2020 jako termínu pro dosažení cíle splnění imisních limitů soud odkazuje na str. 6 OOP, kde odpůrce výslovně uvádí, že „[v] rámci implementace programu bude kladen důraz na co nejrychlejší snížení imisních koncentrací pod imisní limity tam, kde jsou imisní limity překračovány“. Ačkoli je tedy časový rámec z praktických důvodů spojen s jiným nástroji ke zlepšování kvality ovzduší [Střednědobá strategie (do roku 2020) zlepšení kvality ovzduší v České republice; Národní program snižování emisí České republiky; The Clean Air Policy Package], časový plán bude v rámci implementace přizpůsoben situaci na jednotlivých místech a požadavku co nejrychlejšího snížení imisních koncentrací pod imisní limity. Vzhledem k poněkud nedokonalé právní úpravě, jak ji soud popsal výše, nebylo možné stanovit jednotlivé bližší termíny pro některá z opatření, protože odpůrce nemá ze zákona o ovzduší pravomoc přímo ovlivnit, kdy která opatření obce a kraje realizují. Pokud navrhovatelé napadají část Programu týkající se opatření, fakticky tím napadají nedostatečnost právní úpravy v zákoně o ovzduší i ve směrnici. Jestliže navrhovatelé napadají skutečnost, že odpůrce relativizuje možnost dosažení imisních limitů (např. str. 224 přílohy č. 1 Programu: „[…] implementace opatření by měla (zvýraznil zdejší soud, pozn.) zajistit dostatečné snížení zátěže […]“) nezpůsobuje taková formulace podle názoru soudu vadu, která by měla vliv na zákonnost napadeného OOP. Činnost plánování spočívá ve stanovení prostředků (úkoly, postupy a opatření) k naplnění požadovaných cílů, v předvídání dopadů těchto prostředků, v sestavení harmonogramu jejich časového plnění a v odhadování a řízení jiných skutečností, které by mohly mít na realizaci plánu vliv. Jelikož se jedná do jisté míry o předvídání budoucího vývoje, se složitostí plánu vzrůstá i riziko, že jej nebude možné zcela realizovat. Soud proto považuje za zcela legitimní, že odpůrce přistupuje reálným pohledem k tomu, zda se podaří imisní zatížení snížit. Bude na odpůrci, aby správně vyhodnocoval průběh Programu a případně využil postup dle § 9 odst. 5 zákona o ovzduší. Pro posouzení zákonnosti Programu přitom není podstatné, kdy vznikla České republice povinnost program vydat; rozhodné je, zda Program vyhovuje náležitostem stanoveným zákonem. Navrhovatelé v další části návrhu napadají nedostatky přílohy č. 1 Programu ve vztahu k přijatým opatřením. Domnívají se, že Program počítá s přijetím všech opatření pro dosažení imisních limitů, ale zároveň není možné všechna opatření vzhledem k jejich obsáhlosti přijmout do roku 2020. Program také neobsahuje doporučený rozsah opatření. Soud se k povaze opatření vyjadřoval již výše. Odpůrce nemohl přijmout OOP, kterým by ukládal povinnosti nad rámec stanovený zákonem o ovzduší. Ohledně reálnosti Programu soud konstatuje, že se jedná ze strany navrhovatelů o domněnku, která vychází pouze z názoru navrhovatelů. Soud doplňuje, že vyhodnocení účinnosti opatření bude možné až po určité době naplňování Programu a v případě potřeby bude muset odpůrce přistoupit k aktualizaci Programu (§ 9 odst. 5 zákona o ovzduší). Pokud navrhovatelé napadají jednotlivá opatření, zejména jejich obecnost, nezávaznost, nekonkrétnost, malou efektivitu a chybějící podporu na úrovni státu, soud v souhrnu odkazuje již na výše uvedené. Zároveň dodává, že zákonodárce se rozhodl přijmout institut – program zlepšování kvality ovzduší – v podobě, která z části závazně reguluje snižování znečištění ovzduší a z části je spíše metodickým postupem, sadou vhodných doporučení nebo veřejným závazkem ministerstva. Ačkoli oblast opatření dle § 9 odst. 2 věty druhé zákona o ovzduší spravuje odpůrce v rovině koordinační, nikoli nařizovací, není volbou takové formy Programu a priori vyloučeno, aby byly za spolupráce ministerstva, krajů, obcí a jiných subjektů požadované imisní limity ve stanoveném čase dosaženy. Vždy je přitom možné provést ve smyslu § 9 odst. 5 zákona o ovzduší revizi Programu, pokud by se Program ukázal jako neúčinný nebo nereálný. Odpůrce přijal takový Program, který odpovídá jeho zákonným pravomocem. Řada opatření totiž vyžaduje spolupráci ze strany obcí a krajů, přičemž do jejich činnosti mohou státní orgány zasahovat jen tehdy, vyžaduje-li to ochrana zákona a stanoví-li tak zákon (čl. 101 odst. 4 Ústavy). Jelikož zákon o ovzduší žádnou takovou pravomoc ministerstvu nezakládá, mohl odpůrce přijmout OOP v části opatření prakticky pouze v současné podobě. Zda navržená opatření povedou k dosažení vytčeného cíle, bude možné posoudit až po určité době intenzivního naplňování Programu. Pokud navrhovatelé považují zřízení implementačního výboru za nezákonné, je nutné odkázat na str. 235 přílohy č. 1 Programu, která s ustanovením implementačního výboru Programu výslovně počítá. Soud proto vnímá daný výbor jako jedno z dalších a nutných opatření ve smyslu § 9 odst. 2 věty druhé zákona o ovzduší, které má zajistit, aby bylo imisního limitu dosaženo co nejdříve.

3. Nedostatečné stanovení emisních stropů 3.1 Emisní stropy pro stacionární zdroje Navrhovatelé namítají, že odpůrcem zvolená metodika stanovení emisních stropů nemá oporu v zákoně ani jiných dokumentech odpůrce. V důsledku aplikace této metodiky jsou však emisní stropy pro vyjmenované stacionární zdroje limitovány pouze na úzkou skupinu zdrojů ze skupiny 5 přílohy č. 2 zákona o ovzduší. Navrhovatelé odkazují na žebříček největších producentů PM 10 zpracovaný organizací Arnika, do něhož patří v Ústeckém kraji např. Elektrárna Prunéřov, Elektrárna Počerady nebo Elektrárna Tušimice. Rovněž poukazují na studii zpracovanou pro Frank Bold Society Vlivy uhelných elektráren v Ústeckém kraji na kvalitu ovzduší a lidské zdraví. Z doložených dokumentů navrhovatelé dovozují, že ke zlepšení ovzduší v co nejkratším čase, je nutné emisní stropy aplikovat na řadu dalších zdrojů, které mají vliv na znečištění ovzduší v zatížených lokalitách. Rovněž považují za nesmyslné plnění emisních stropů až k roku 2020, protože efektivnější by bylo postupné meziroční snižování. Z Programu rovněž není vůbec jasné, jaký bude mechanismus pro uplatňování emisních stropů fugitivních emisí. Obecným nedostatkem stanovení emisních stropů je nejasný způsob a nedostatečná možnost jejich implementace a nejasné možnosti postihu za nedodržování. Stanovení emisních stropů pro stacionární zdroje je tak dle navrhovatelů v rozporu s § 9 odst. 2 a 3 a přílohou č. 5 zákona o ovzduší. Soud k porušení § 9 odst. 2 a 3 zákona o ovzduší uvádí, že tato ustanovení nestanoví žádný postup pro stanovení emisních stropů. Lze tedy vycházet toliko z cíle institutu, aby imisního limitu bylo dosaženo co nejdříve. Na str. 136 Programu odpůrce detailně vysvětluje, jak vybral konkrétní stacionární zdroje a proč stanovil imisní příspěvek stacionárních zdrojů v konkrétní výši. Rovněž ve vyjádření ze dne 23. 8. 2016 k návrhu na str. 24 popisuje, že emisní strop byl stanoven tehdy, pokud imisní příspěvek celé skupiny podle rozptylové studie přesáhnul 4 mg/m3 k ročním koncentracím PM 10 . Přitom tato hodnota byla stanovena v rámci Střednědobé strategie (do roku 2020) zlepšení kvality ovzduší v České republice (str. 101). V modelových výpočtech jsou přitom zahrnuty i fugitivní emise (str. 43 Střednědobé strategie, str. 6 OOP). Odpůrce vhodně poukazuje na skutečnost, že Program je koncepční plán dlouhodobé strategie pro zlepšení kvality ovzduší v zóně Severozápad, nikoli nástroj pro řešení situací mimořádně znečištěného ovzduší, které pokrývá dle § 10 zákona o ovzduší jiný institut – smogová situace. Ostatně i v odkazované studii, která byla zpracována pro Frank Bold Society, je uvedeno: „Sledovaná zařízení sama o sobě bez zahrnutí dalších zdrojů významně nepřispívají ke znečišťování ovzduší nad přijatelnou mez. (zvýraznil zdejší soud, pozn.) Ovšem jsou schopná velmi podstatně zvýšit četnost překročení stanovených standardů kvality ovzduší ve spojení s dalšími místními zdroji znečišťování.“ Dané stacionární zdroje tak mohou sice působit na vznik smogových situací, jejich omezení nemusí být ale ve smyslu § 9 odst. 2 věty druhé zákona o ovzduší relevantní pro snižování imisí. Soud se dále ztotožňuje s odpůrcem, že je nutné vycházet především z imisního příspěvku stacionárního zdroje, nikoli z množství vypuštěných emisí. Odpůrce uvádí vhodný příklad, že některé stacionární zdroje mohou mít i při vypouštění vysokých emisí nízký imisní příspěvek, zatímco jiné s nižšími emisemi se mohou výrazněji podílet na znečišťování ovzduší. Proto je nutné u každého stacionárního zdroje posuzovat hlavně následky a vliv vypuštěných emisí na znečištění ovzduší. Pro velká spalovací zařízení jsou dále ve smyslu § 37 zákona o ovzduší v Přechodném národním plánu České republiky nastavena opatření pro snížení jejich stávajících emisí (např. i pro Elektrárnu Prunéřov a Elektrárnu Počerady), která odpovídají požadavku navrhovatelů regulovat další stacionární zdroje. Odpůrce vysvětluje určení termínu pro aplikaci emisního stropu a postupné snižování emisí na str. 26 vyjádření k návrhu. Emisní strop nelze uplatnit okamžitě, protože jednotlivé stacionární zdroje budou vyžadovat čas na úpravy provozu a technologií. Taková úvaha se soudu jeví logická a racionální. Soud závěrem znovu poukazuje na vágnost ustanovení, která upravují institut program zlepšování kvality ovzduší. Ačkoli právo určuje povahu a některé náležitosti Programu, je Program zároveň i strategicko-koncepčním dokumentem, který vychází z vyšších koncepčních dokumentů, obsahuje odborné a technické poznatky, řešení a návrhy opatření. V této části se uplatní vyšší míra správního uvážení odpůrce ale i koncepční vedení ochrany ovzduší, které je právem normováno jen zčásti. Zatímco právo v oblasti veřejné správy vymezuje poměrně detailně úkoly, činnosti a procesy, stanovuje orgánům působnost, pravomoc a povinnosti, v otázce plánování (zde ochrany ovzduší) stanovuje pouze základní rámec, jehož obsah vychází již z odborných znalostí, zkušeností, myšlenek, vizí a politických rozhodnutí. Pokud odpůrce zvolil určitý plán k dosažení imisního limitu, jedná se o projev jeho diskrece, přičemž soud neshledal ničeho, co by ukazovalo, že by odpůrce vybočil ze zákonných mezí. Úkolem správních soudů není hledání nejlepších možných opatření pro dosažení imisního limitu ve stanoveném čase, ale toliko posouzení zákonnosti Programu, otázky, zda odpůrce nepřekročil meze své diskrece, a v jisté míře i účinnosti Programu (srovnej citovanou judikaturu Soudního dvora), tedy zda Program není jako plán zjevně neúčelný nebo nesplnitelný, což soud neshledal. 3.2 Emisní stropy pro dopravu Navrhovatelé rovněž napadají emisní limity, které byly stanoveny pro dopravu. Řešení spočívající v budování obchvatů považují jen za převádění znečištění na jiné místo. Namítají, že imisní limity jsou dopravou překračovány na mnoha místech zóny, a proto hrozí riziko, že rozhodnutí o budování obchvatů, a tím přesuny znečištění do jiných lokalit, budou soudy rušeny, protože bude docházet k významnému přetěžování limitní či nadlimitní zátěže jiných území. Navrhovatelé také nepovažují navrhovaná opatření pro snížení emisí za dostatečně efektivní, což ukazují na několika případech. Tabulka procentního snížení je pouhým monitorovacím indikátorem a sama o sobě nepřináší žádný efekt. Opatření je tak neurčité, jeho implementace je nejasná a nelze kontrolovat jeho plnění. Rovněž tvrzená hodnota resuspenze se jeví navrhovatelům nepravděpodobná. Soud předně poukazuje na bod 2 tohoto odůvodnění. K regulaci dopravy na území obcí nemá odpůrce pravomoc. Emisní stropy pro dopravu je tedy nutné posuzovat v kontextu výše popsané povahy ostatních opatření. Celá řada opatření je nekonkrétních z toho důvodu, že budou specifikována až v rámci implementace a odpůrce při jejich realizaci bude plnit z důvodu absence pravomoci pouze koordinační a pomocnou roli. Navíc emisní stropy pro dopravu je nutné posuzovat v kontextu některých opatření ve IV. výroku OOP, která budou mít na snížení emisí z dopravy rovněž vliv. Vždy však musejí být dle § 9 odst. 5 zákona o ovzduší přijata i nová opatření nebo revidována stará, pokud by se ukázalo, že stávající Program trpí obsahovými nedostatky. Pokud navrhovatelé napadají záměr budování obchvatů, jejich argumentace je v tomto směru zcela abstraktní a postavená na domněnkách. Vzhledem k zákonné povinnosti nezatěžovat území nad míru únosného zatížení (§ 11 ve spojení s § 5 zákona o životním prostředí) soud vychází z toho, že tato povinnost bude respektována i při realizaci jednotlivých opatření. Nelze přisvědčit navrhovatelům, pokud své úvahy rozvíjí na základě pouhé hypotézy, že bude docházet k porušování dané povinnosti. Jestliže navrhovatelé považují tvrzené hodnoty resuspenze za nepravděpodobné, neuvedli soudu žádné konkrétní důvody (kromě porovnávání jednotlivých hodnot), ze kterých by bylo možné jejich přesvědčení dovodit. Naopak odpůrce na str. 29 vyjádření k návrhu podrobně uvádí, že napadená data pochází z emisní bilance spravované Českým hydrometeorologickým ústavem. Emise z resuspenze se počítaly pomocí metodiky publikované v příloze č. 3 Metodického pokynu Ministerstva životního prostředí, ročník XIII, 08/2013, str. 70 – 73. Soud proto opětovně považoval námitku navrhovatelů za založenou na pouhých domněnkách, které nejsou s to vyvrátit „tvrdá“ data, která měl odpůrce k dispozici, ani odpůrcem popsaný exaktní postup.

4. Omezené stanovení stacionárních zdrojů Navrhovatelé namítají, že Program ve vztahu k opatření podle § 13 zákona o ovzduší nevyužívá všechny existující prostředky k tomu, aby bylo dosaženo imisních limitů co v nejkratší možné době. Poukazují na nesprávnou metodiku pro identifikaci zdrojů s významným imisním příspěvkem. Odpůrce nestanovil postup dle § 13 zákona o ovzduší pro všechny zdroje, pro které tak učinit mohl. Ohledně hodnocení metodiky se soud vyjádřil již v bodě 3 této části odůvodnění rozsudku. Vhodné je znovu připomenout, že revize povolení k provozu, resp. snížení emisí mnoha stacionárních zdrojů proběhne i na základě Přechodného národního plánu České republiky. Podle § 9 odst. 2 věty druhé zákona o ovzduší měl odpůrce přijmout taková opatření, aby imisního limitu bylo dosaženo co nejdříve. Dikci taková opatření nelze zaměňovat za všechna existující opatření. Odpůrce v rámci své diskrece přijal opatření, která podle přijaté metodiky, jeho odborného přesvědčení a strategického rozhodnutí byla dostatečná k tomu, aby dosáhla vytyčeného cíle v co nejkratší době. Jeho povinností ale nebylo, aby svoji pravomoc – iniciovat postup krajského úřadu dle § 13 zákona o ovzduší – uplatnil na všechny stacionární zdroje v území zóny Severozápad. Pokud navrhovatelé poukazují na vysoký podíl emisí zdrojů kategorie REZZO 1, soud uvádí, že využití § 13 se vztahuje na stacionární zdroje, u nichž je identifikován významný příspěvek k překročení stanoveného imisního limitu. Soud opakuje, že rozhodujícím je posuzování vlivu stacionárního zdroje na stav ovzduší, nikoli množství vypouštěných emisí.

5. Nezákonný proces přijímání Programu a porušení principu účasti veřejnosti Navrhovatelé rovněž napadají nezákonný proces při vydávání OOP. Namítají, že v průběhu řízení o návrhu Programu dle § 172 správního řádu nebylo k dispozici stanovisko SEA ani vyhodnocení vlivů Programu na životní prostředí. Soud ze správního spisu zjistil tyto podstatné skutečnosti: - Dne 10. 7. 2015 byl zveřejněn na úřední desce odpůrce návrh OOP – program zlepšování kvality ovzduší. o Přípisem ze dne 29. 7. 2015, č. j. 52318/ENV/15, bylo zahájeno zjišťovací řízení. o Přípisem ze dne 8. 9. 2015, č. j. 61007/ENV/15, byl vyhlášen závěr zjišťovacího řízení. o Přípisem ze dne 11. 11. 2015, č. j. 78684/ENV/15, byl zveřejněn návrh koncepce včetně vyhodnocení jejích vlivů na životní prostředí. o Dne 9. 12. 2015 proběhlo veřejné projednání návrhu koncepce Programu. o Stanoviskem ze dne 28. 4. 2016, č. j. 27809/ENV/16, byl vyjádřen souhlas k návrhu koncepce Programu a jeho realizační podmínky. - Dne 11. 5. 2016 bylo přijato OOP. Postup při vydávání opatření obecné povahy vymezují poměrně střídmě § 171 až § 174 správního řádu, přičemž dle § 174 odst. 1 správního řádu platí v řízení rovněž základní zásady činnosti správních orgánů a přiměřeně ustanovení o správním řízení z části druhé. Postup pro posuzování vlivů koncepce na životní prostředí upravují § 10a až § 10j zákona o posuzování vlivů. Oba zákony neupravují souběh těchto řízení. Při posuzování jejich vztahu vycházel soud z § 10g odst. 4 věty první zákona o posuzování vlivů, podle něhož „[b]ez stanoviska ke koncepci nemůže být koncepce schválena“. Jelikož program zlepšování kvality ovzduší nelze vydat bez stanoviska SEA, je stanovisko nutným podkladem. Soud tak dospěl k závěru, že řízení k přijetí OOP je hlavním řízením a vydávání stanoviska je dílčím řízením souvisejícím, jehož výstupem je podklad pro finální OOP. Zatímco smyslem stanoviska SEA je určit, zda je z hlediska dotčení životního prostředí určitá koncepce realizovatelná a za jakých podmínek, smyslem připomínek a námitek je zohlednit zájmy různých subjektů, které by mohly být vydáním OOP dotčeny. Soudu proto připadá smysluplný postup, kdy je nejprve počáteční návrh OOP projednán s veřejností (zohlední se všechny zájmy) a teprve k finálnímu návrhu OOP se zpracuje stanovisko SEA, které určí, zda je taková koncepce možná a za jakých podmínek (jedná se o potvrzení, že koncepce je z hlediska vlivů na životní prostředí přijatelná, a o stanovení dalších podmínek její realizace). Opačný postup by znamenal, že by se dotčené osoby sice mohly vyjadřovat k návrhu OOP, který prošel hodnocením SEA, ale jejich připomínky a námitky by návrh po zapracování mohly natolik změnit, že by bylo nutné realizovat další posouzení SEA. Jinými slovy řečeno, zatímco institut námitek a připomínek je dialogem mezi správním orgánem a dotčenými subjekty, vydání stanoviska SEA ve vztahu k hlavnímu řízení je závazným a jednostranným posouzením koncepce a stanovením podmínek pro její realizaci. Protože ze zákona není stanoven časový vztah mezi oběma řízeními, soud se nedomnívá, že by odpůrce ve svém postupu pochybil. Pokud se navrhovatelé domáhají porušení svého práva v § 36 odst. 3 správního řádu, nelze takové pochybení na straně odpůrce shledat, protože dané ustanovení se v řízení o vydání OOP nepoužije. Ustanovení § 174 odst. 1 správního řádu umožňuje pouze přiměřenou aplikaci ustanovení druhé části. Zatímco právo na seznámení se s podklady rozhodnutí dle § 36 odst. 3 správního řádu je typickým právem účastníka správního řízení, řízení o přijetí OOP ze své povahy (konkrétní předmět – abstraktní adresáti) nemá účastníky řízení; dovoluje pouze určitým osobám vznášet připomínky nebo námitky (§ 172 odst. 4 a 5 správního řádu). Přitom tento závěr sdílí implicitně i komentářová literatura (Vedral, J. 2012. op. cit. s. 1381 až 1384). Soud neshledal ani porušení § 3 nebo § 50 správního řádu, protože odpůrce si stanovisko SEA zajistil a vycházel z něho. K tomu soud dodává, že i tak měli navrhovatelé dostatečné možnosti se zapojit do procesu SEA i se s výsledným stanoviskem seznámit. Zákon o posuzování vlivů na životní prostředí zaručuje každému (tedy i navrhovatelům) účastnit se veřejného projednání návrhu koncepce a vyjádřit se v rámci procesu SEA. Navrhovatelé měli možnost se se stanoviskem SEA seznámit, neboť podle § 16 odst. 3 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí se stanovisko zveřejňuje. Jinými slovy, navrhovatelé se mohli procesu SEA účastnit a mohli se i seznámit s výsledným stanoviskem. To znamená, že stanovisko SEA nelze považovat za podklad OOP, který nemohli mít k dispozici. Soudu pak nepřipadá účelné, aby před vydáním OOP byl znovu zveřejněn návrh OOP, tentokráte doplněný o požadavky SEA a aby probíhalo další kolo námitek. Stane-li se, že závazné požadavky SEA nejsou dostatečně promítnuty ve vydaném OOP, je právě návrh na zrušení OOP podaný u soudu dostatečným prostředkem právní ochrany, který mají dotčené osoby k dispozici. Soud rovněž podotýká, že k namítanému procesnímu pochybení neuvádějí navrhovatelé konkrétní skutečnosti, jak je měla tvrzená vada v postupu odpůrce zkrátit na jejich právech, resp. jaký měla mít vliv na zákonnost OOP. Rovněž netvrdí, jaké skutečnosti nemohli uplatnit, pokud měli pouze limitovaný čas na posouzení návrhu Programu v kontextu výsledků SEA. Nikoli každé porušení procesních práv má vliv na porušení práv hmotných nebo na výsledek činnosti správního orgánu. Navrhovatelé mohli aktivně vystupovat jak v případě řízení o vydání OOP (§ 172 odst. 4 správního řádu), tak v případě vydávání stanoviska SEA (§ 10f odst. 5 zákona o posuzování vlivů). Soud proto neshledal, že by jim bylo zabráněno v tom, aby se podíleli na rozhodování ve smyslu čl. 6 odst. 4 Aarhuské úmluvy, nebo že by byla jinak porušena jejich práva. Nelze rovněž souhlasit s navrhovateli, že by se postupem odpůrce stala ze stanoviska SEA formalita. Ustanovení § 10g odst. 4 zákona o posuzování vlivů stanoví závazný postup pro správní orgán, který připravuje koncepci, ve vztahu ke stanovisku SEA. Nehledě tedy na skutečnost, zda by byly při vydávání OOP uplatněny námitky nebo připomínky, je vždy dle § 3 a § 50 správního řádu povinností správního orgánu, aby se vypořádal se stanoviskem SEA a jeho podmínkami, a to tak, že zohlední požadavky a podmínky vyplývající ze stanoviska ke koncepci, popřípadě pokud je byť jen zčásti do koncepce nezahrne, svůj postup odůvodní.

6. Vady vyhodnocení SEA 6.1 Rozpor v obsahu Programu a ve vyhodnocení Navrhovatelé dále poukazují na skutečnost, že vyhodnocení do značné míry přebírá analýzu obsaženou v částech C. a F. přílohy č. 1 Programu. „Navzdory tomu je na str. 157 vyhodnocení v závěrech posouzení z výše uvedených mezi klíčová doporučení pro implementaci zahrnuto pouze urychlení přípravy a budování obchvatů. Takový závěr je v rozporu s odhadem vývoje úrovně znečišťování obsaženém v návrhu koncepce a s rozborem účinnosti opatření uvedených v posouzení koncepce na veřejné zdraví.“ Soud danou námitku považuje za nesrozumitelnou. V otázce časové posloupnosti dokumentů je totiž evidentní, že vyhodnocení nemohlo převzít žádné analýzy z přílohy č. 1 Programu, protože vyhodnocení posuzovatel zhotovil v říjnu 2015 a Program byl formou OOP vydán odpůrcem až v květnu 2016, tedy Program byl vydán až na základě vyhodnocení. Navrhovatelé se mýlí i v tvrzení, že dle tabulky č. 153 na str. 224 přílohy č. 1 Programu bude mít největší potenciál reálného snížení imisního příspěvku k průměrné roční koncentraci PM10 v zóně Severozápad realizace aktivit vedoucích ke snížení vlivu průmyslových a energetických stacionárních zdrojů na úroveň znečištění ovzduší. Opatření na 1. a 4. místě tabulky mají totiž ještě vyšší potenciál než opatření na 2. místě, protože jejich prostřednictvím může dojít i ke snížení koncentrací benzo[a]pyrenu. Nejasné jsou taktéž úvahy navrhovatelů, že na str. 157 vyhodnocení je uvedeno mezi klíčovými doporučeními urychlení přípravy a budování obchvatů, což má být v rozporu s odhadem vývoje úrovně znečišťování, který je v návrhu koncepce. Soudu není zřejmé, jakou má tato skutečnost vliv na zákonnost Programu. V Programu je na str. 227 až 229 vyjádřen vztah dopravních opatření a vývoje úrovně znečišťování. Ke konkrétnosti opatření se soud vyjadřoval již na několika místech. Zatímco Program obsahuje obecný koncept pro rozvoj zóny Severozápad v otázce ochrany ovzduší, jednotlivé nižší koncepce a záměry v území přirozeně podléhají posuzování ve smyslu zákona o posuzování vlivů, pokud spadají do jeho působnosti. Program tedy není a nemá být tak konkrétní, aby v území nahrazoval procesy SEA a EIA. Pokud posuzovatel uvedl, že vlivy obchvatů obcí budou řešeny v rámci SEA územních plánů a EIA jednotlivých projektů, parafrázoval znění zákonných povinností. Při hodnocení rizik, která jsou spojena se stavbou obchvatů, posuzovatel poukázal na str. 98 vyhodnocení i na možnost navýšení dopravy. Soud neshledává chybu v tom, pokud posuzovatel ve vyhodnocení zhodnotil kladné i záporné stránky stavby obchvatů. Z pohledu soudu se nevylučuje, aby určité opatření bylo prioritní, ale zároveň obnášelo rizika, jejichž omezení zajistí vhodná implementace. Navíc budování obchvatů je prioritní z toho důvodu, že jsou na něj navázána jiná opatření, která by nebylo možné samostatně realizovat (nízkoemisní zóny, selektivní nebo úplné zákazy vjezdu). Budování obchvatů tak v případě negativního scénáře může zvýšit dopravu v okolí obcí nebo na periferiích, ale může zajistit kvalitnější ovzduší v centru obcí, kde žijí lidé. Pokud navrhovatelé namítají, že opatření týkající nízkoemisních zdrojů dopravy jsou sice podle vyhodnocení významná, ale obtížně realizovatelná, nelze takovou skutečnost považovat a priori za vadu nebo nezákonnost. Vyhodnocení a Program přirozeně obsahují řadu opatření, přičemž některá budou náročnější na realizaci a jiná nikoli. Navrhovatelé také napadají vypořádání námitky na str. 172 vyhodnocení, ze které podle jejich názoru není jasné, jak dospěl posuzovatel k názoru, že „[…] imisní vliv podniků REZZO1 je u hlavních problémových látek (PM a benzo(a)pyren) prakticky zcela překryt dopady automobilové dopravy a individuálního vytápění domácností, potenciál dalšího snižování emisí z tohoto sektoru průmyslových zdrojů je z hlediska zlepšení kvality ovzduší zanedbatelný“. Soud dospěl k závěru, že navrhovatelé nezohlednili první část vypořádání námitky, kde posuzovatel svoji odpověď vysvětlil. Výše emisních podílů totiž není v přímé úměře s imisním vlivem. Rozhodující množství zdrojů REZZO1 má velmi vysoké komíny, a proto mají řádově nižší imisní vliv. Posuzovatel pak odkázal na vyhodnocení imisních příspěvků v analytické části návrhu Programu. 6.2 Nesoulad vyhodnocení s 14. bodem závěru zjišťovacího řízení Navrhovatelé uvádí, že odpůrce sám v bodě 14. (ve skutečnosti se jedná o 15. bod, pozn. zdejšího soudu) závěru zjišťovacího řízení požadoval, aby bylo vyhodnocení zpracováno se zaměřením na vyhodnocení veškerých cílů a opatření z hlediska jejich vlivů na životní prostředí. Podle navrhovatelů z tohoto požadavku vyplývalo, že nestačilo popsat průměrné snížení imisí na území celé zóny, ale musela být zohledněna situace v konkrétních nejhůře postižených lokalitách. Jelikož vyhodnocení proběhlo pro zónu Severozápad jako celek, je nedostatečné. Bod 14. Závěru zjišťovacího řízení tak nebyl naplněn. Z dokumentu nazvaného Závěr zjišťovacího řízení ze dne 8. 9. 2015, č. j. 61007/ENV/15, soud shledal, že Ministerstvo životního prostředí, odbor posuzování vlivů na životní prostředí a integrované prevence, v 15. bodě stanovilo, že „[v]eškeré navrhované cíle, opatření atd., které budou součástí návrhu koncepce, je nutné vyhodnotit z hlediska vlivů na životní prostředí a závěry hodnocení je třeba řádně zdůvodnit. V případě návrhu konkrétních investičních záměrů jako možných zvolených opatření vybrat takovou lokalitu na území aglomerace, která by byla vhodnější pro jejich možné budoucí umístění s ohledem na limity využití území a zvolenou lokalizaci odůvodnit“ (podstatnou část zvýraznil zdejší soud, pozn.). Z dokumentu nazvaného Program zlepšování kvality ovzduší zóna CZ04 – Severozápad, Vyhodnocení vlivů koncepce dle zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, ve znění pozdějších předpisů, včetně vyhodnocení vlivů koncepce na evropsky významné lokality a ptačí oblasti dle zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů, z října 2015, vyplývá, že posuzovatel (společnost Integra Consulting s. r. o.) na str. 73 až 80 dokumentu hodnotil návrh koncepce ve vztahu k cílům ochrany životního prostředí a zdraví. Na str. 81 až 111 dokumentu stanovil hodnotící rámec, strategicky zhodnotil jednotlivé složky životního prostředí, včetně souvisejících témat, a vyhodnotil jednotlivá opatření. Soud k první větě 15. bodu v Závěru zjišťovacího řízení uvádí, že ani při nejlepší vůli z dikce nevyplývá, že by jednotlivé cíle a opatření musely být vyhodnocovány ve vztahu k jednotlivým lokalitám. Podmínka pouze stanovuje, že nebylo ve vyhodnocení možné popsat samotné cíle a opatření, ale bylo nutné v odůvodnění uvést i vlivy těchto cílů a opatření na životní prostředí. Soud se ztotožňuje s tvrzením odpůrce na str. 5 vyjádření ze dne 1. 9. 2016 k návrhu, že konkrétní lokality budou řešeny v rámci implementace Programu, příslušných lokálních plánech nebo případných procesech EIA. Jelikož posuzovatel splnil podmínku stanovenou v Závěru zjišťovacího řízení, soud neshledal námitku důvodnou.

7. Chybějící opatření pro ochranu ekosystému a vegetace Závěrem navrhovatelé napadají dle § 9 odst. 1 ve spojení s přílohou č. 1 body 1 a 3 zákona o ovzduší skutečnost, že Program obsahuje cíle ve vztahu k lidskému zdraví, ale nikoli ve vztahu k ochraně ekosystémů a vegetace. Ačkoli jsou ekosystémy v Programu definovány, není jim věnována žádná pozornost, zejména ohledně vlivů navržených opatření. Program měl ale definovat opatření, která zajistí zlepšení kvality ovzduší v prostoru cílových ekosystémů. Vyhodnocení účinnosti opatření je nutné provádět samostatně, protože pro ochranu ekosystémů jsou stanoveny odlišné imisní limity. Soud poukazuje na skutečnost, že pokud byl Program naplánován ve vztahu k celému území zóny Severozápad, plošné zlepšení kvality ovzduší se projeví i na ekosystémech a na vegetaci. Zdroji posuzovaného znečištění ovzduší jsou především lidská osídlení, doprava a průmysl, tedy v souhrnu aktivity lidí, nikoli přírodní ekosystémy. Odpůrce proto přirozeně cílil opatření k regulaci zdrojů a činností, které jsou hlavními zdroji znečištění. Navrhovatelé přitom mimo prostý odkaz na zákon konkrétně nevysvětlují, proč považují absenci opatření pro ochranu ekosystémů a vegetace za škodlivou a jaké konkrétní dopady může jejich absence mít. Soud navíc dodává, že ze str. 33 Programu vyplývá, že na území zóny Severozápad, kde jsou 4 chráněné krajinné oblasti a 1 národní park, došlo k překročení imisního limitu pro ochranu ekosystémů a vegetace na 1,9 % území této zóny. Odpůrce ve vyjádření ze dne 23. 8. 2016 k návrhu uvádí, že na žádné monitorovací stanici v zóně Severozápad nebyl žádný imisní limit pro ochranu vegetace a ekosystémů ve sledovaném období překročen. Ačkoli si tato dvě tvrzení odporují, soud z nich neshledal, že by porušování imisních limitů v rámci ekosystémů bylo natolik vážné, aby nepostačovala přijatá opatření. Navíc je možné souhlasit s odpůrcem, že za účelem ochrany zvlášť chráněných území se zpracovávají dle § 38 zákon o ochraně přírody a krajiny, i plány péče o zvláště chráněná území – jiné koncepční dokumenty, které obsahují návrhy dalších opatření k ochraně těchto území.

8. Závěr Soud si je vědom situace navrhovatelů, kteří žijí v území, které je zatížené překračováním imisních limitů nad rámec povolený zákonem. Přijatá opatření je ale nutné posuzovat v kontextu právní úpravy, kterou zákonodárce nastavil povahu programů zlepšování kvality ovzduší. Ačkoli s tím navrhovatelé nesouhlasí, ustanovení § 9 odst. 2 věta druhá zákona o ovzduší umožňuje realizaci většiny opatření až prostřednictvím implementačního výboru Programu. Zákon o ovzduší nezakládá totiž ministerstvu k realizaci těchto opatření nařizovací pravomoc. V rámci široké diskrece odpůrce není možné přijmout, s jistou nadsázkou zjednodušený, závěr navrhovatelů, že pokud odpůrce nepřijal všechna představitelná opatření, nebude možné dosáhnout imisních limitů v co nejkratší době. Program je koncepcí stanovící rámec pro realizaci budoucích záměrů, jeho požadavky budou následně promítány do stanovování povinností osob v jednotlivých správních rozhodnutích, popř. v jiných formách správních činností (programové či plánovací dokumenty nižších stupňů, územní rozhodnutí a stavební povolení, integrovaná povolení, závazná stanoviska a jiná stanoviska a vyjádření správních orgánů). Vyčítají-li navrhovatelé absenci konkrétních opatření v Programu, plyne z výše uvedeného, že Program není zákonem o ochraně ovzduší koncipován jako dokument, který by měl všechna myslitelná konkrétní opatření upravit. Ostatně navrhovatelé ani neuvádějí, která konkrétní opatření by měl Program obsahovat. Jistá neurčitost Programu, která je výsledkem i vágní právní úpravy a povahy dokumentu (plánu), může vyvolávat řadu otázek, zda se podaří plán ve stanoveném čase naplnit, obavy a námitky navrhovatelů v tomto směru uplatněné mají v nynější chvíli jen charakter blíže nepodložených domněnek a hypotéz. Soud připomíná, že dle 14. bodu Stanoviska je povinen odpůrce provést vyhodnocení Programu každý rok. Případné negativní vyhodnocení by bylo důvodem pro revizi dle § 9 odst. 5 zákona o ovzduší. Rovněž s ohledem na dlouhou lhůtu pro podání návrhu na zrušení OOP nelze vyloučit (§ 101b odst. 1 s. ř. s.), aby se navrhovatelé domáhali opakovaně soudní ochrany, pokud by prozatím nepodložené hypotézy a domněnky se staly reálnými a Program hmatatelně vykazoval protizákonné účinky, které odpůrce, ale ani soud nemohl vzhledem k absenci zkušeností s novým institutem předvídat. IV. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení Na základě shora uvedeného soud dospěl k závěru, že návrh není důvodný, a proto jej podle § 101d věty druhé s. ř. s. zamítl. O nákladech řízení soud rozhodl podle § 60 odst. 1 s. ř. s., podle kterého má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Ve věci měl plný úspěch odpůrce, avšak odpůrci v řízení žádné náklady nad rámec jeho běžných činností nevznikly. Soud proto rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů tohoto řízení.

Poučení