3 A 188/2019 – 39

Rubrum

Ani za situace, kdy opravný prostředek (zde rozklad) k výzvě žalovaného správního orgánu neobsahuje ani po doplnění požadované náležitosti, to nezbavuje žalovaného a jím řízený správní orgán prvního stupně povinnosti o rozkladu rozhodnout a předtím pomoci účastníku řízení odstranit nedostatky jeho podání do té míry, jak je to jen možné (viz slova „pomůže správní orgán“ v § 37 odst. 3 správního řádu).

Výrok

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jana Ryby a soudkyň JUDr. Ludmily Sandnerové a Mgr. Ivety Postulkové ve věci žalobce: J. Š., nar. xxxxxxx bytem Š. zast. Mgr.

V. V., advokátem sídlem P. proti žalovanému: ministr kultury Ministerstvo kultury, Maltézské náměstí 471/1, 118 11 Praha 1 o žalobě na ochranu proti nečinnosti žalovaného v řízení o rozkladu žalobce proti rozhodnutí Ministerstva kultury ze dne 13. 8. 2019 č. j. MK 56564/2019 KST takto:

Odůvodnění

I. Žalovanému se ukládá povinnost vydat rozhodnutí o rozkladu žalobce proti rozhodnutí Ministerstva kultury ze dne 13. 8. 2019 č. j. MK 56564/2019 KST, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku. II. Účastníkům se nepřiznává náhrada nákladů řízení.

Poučení

I. Předmět přezkumu vymezený žalobou 1. Žalobce se domáhá u Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“) ochrany proti nečinnosti žalovaného, kterou spatřuje v nevydání rozhodnutí o rozkladu žalobce podaného dne 14. 8. 2019 proti rozhodnutí Ministerstva kultury (dále jen „ministerstvo“) ze dne 13. 8. 2019 zn., resp. č. j. MK 56564/2019 KST (dále též „prvostupňové rozhodnutí“).

2. Žalobce uvádí, že dne 15. 7. 2019 zaslal ministerstvu žádost o informace podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o svobodném přístupu k informacím“), kterou se domáhal poskytnutí údajů o tom, jaká konkrétní částka původně určená na platy neobsazených míst byla povinným subjektem v roce 2018 použita na odměny, jaká byla výše tří nejvyšších odměn a jaké osoby je získaly a za co. Ministerstvo žádost o informace podle žalobce zamítlo prvostupňovým rozhodnutím, proti kterému žalobce podal dne 14. 8. 2019 rozklad (žalobce uvádí, že terminologicky nesprávně označil podání za odvolání). Jelikož žalovaný o rozkladu žádným způsobem nerozhodl, podal žalobce nad rámec svých procesních povinností dne 17. 10. 2019 žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti. Ani na tuto žádost však nebylo nijak reagováno. Žalovaný je podle žalobce nečinný, protože ve věci nevydal rozhodnutí, ačkoli lhůta pro jeho vydání již uplynula.

3. Žalobce navrhuje, aby městský soud vydal rozsudek, jímž žalovanému uloží povinnost vydat rozhodnutí o rozkladu žalobce podaného dne 14. 8. 2019 proti prvostupňovému rozhodnutí ve lhůtě 30 dnů od právní moci rozsudku a jímž zároveň uloží žalovanému povinnost nahradit žalobci jeho náklady soudního řízení. II. Vyjádření žalovaného a replika žalobce 4. Ministerstvo ve svém vyjádření navrhlo zamítnutí žaloby. Konstatovalo, že podání žalobce ze dne 14. 8. 2019, které žalobce v žalobě označuje jako rozklad, je z hlediska svého obsahu pouhým avízem rozkladu, když sestává toliko z jediné stručné věty a úvodního a závěrečného pozdravu „Dobrý den, proti Vašemu rozhodnutí se musím odvolat. S pozdravem Š.“. Má za to, že citované podání není způsobilé k tomu, aby mohlo být projednáno jako rozklad, a to z hlediska nesplnění náležitostí upravených v ust. § 37 odst. 2 a § 82 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“).

5. Ministerstvo ve vyjádření připomnělo, že dopisem ze dne 26. 11. 2019 č. j. MK 79407/2019 KST vyzvalo žalobce, aby ve lhůtě 15 dnů od doručení výzvy upřesnil podání ze dne 14. 8. 2019 tak, aby bylo zřejmé, zda jím skutečně podává rozklad (odvolání) proti prvostupňovému rozhodnutí a zároveň, aby uvedl konkrétní skutečnosti tak, aby podání žalobce splňovalo náležitosti rozkladu (odvolání) uvedené v ust. § 82 odst. 2 správního řádu. Současně byl žalobce upozorněn, že pokud ve stanovené lhůtě neupřesní a nedoplní podání ze dne 14. 8. 2019, bude podání považováno za pouhé avízo podání rozkladu a ve věci nebudou činěny ze strany ministerstva a ministra kultury žádné další úkony.

6. Na výzvu žalobce reagoval podáním ze dne 1. 12. 2019, v němž uvedl, že nerozumí, proč je jeho podání považováno za pouhé avízo podání odvolání, a položil otázku, jaký by to mělo smysl, aby Ministerstvo kultury informoval dopředu, že podá odvolání. Dále argumentoval tím, že kdyby žalovanému nebylo zřejmé, čeho se podáním ze dne 14. 8. 2019 domáhá, měl reagovat již v srpnu 2019. Připomíná, že z jeho žádosti o uplatnění opatření proti nečinnosti bylo také srozumitelně uvedeno, v čem shledává nečinnost žalovaného.

7. Podle vyjádření ministerstva žalobce zcela neodstranil vady svého podání ze dne 14. 8. 2019 ve smyslu ust. § 37 odst. 2 a § 82 odst. 2 správního řádu, které lze ve spojení s podáním ze dne 1. 12. 2019 považovat nanejvýš za blanketní rozklad. Z rozkladu žalobce totiž není podle ministerstva zřejmé, v jakém rozsahu rozhodnutí napadá, rozklad neobsahuje ani jeden projednatelný důvod a není z něj zřejmé, v čem je spatřován rozpor s právními předpisy nebo nesprávnost rozhodnutí nebo řízení, jež mu předcházelo. Vzhledem k tomu, že ani podání žalobce ze dne 1. 12. 2019 nepřineslo ohledně splnění náležitostí odvolání relevantní posun, ministerstvo považuje podání ze dne 14. 8. 2019 z hlediska jeho obsahu i nadále za neprojednatelné. K nečinnosti namítané žalobcem tudíž podle vyjádření ministerstva kultury nedochází.

8. Žalobce reagoval na vyjádření ministerstva replikou. Žalobce nesouhlasí s tvrzením ministerstva, že podání ze dne 14. 8. 2019 není způsobilé k tomu, aby mohlo být projednáno jako rozklad. Žalobce připouští, že mohl rozklad koncipovat vhodnějším způsobem, např. kdyby uvedl, že „podává rozklad“, nelze mu však vyčítat, že nevyužil jiné slovní spojení, neboť by se jednalo o projev tzv. přepjatého formalismu. Navíc jestliže měl žalovaný jakékoli pochybnosti o tom, co je smyslem a účelem podání žalobce ze dne 14. 8. 2019, pak ty byly nad veškerou pochybnost odstraněny žalobcovou žádostí o uplatnění opatření proti nečinnosti ze dne 17. 10. 2019 a také podáním ze dne 1. 12. 2019, kde žalobce podrobně vysvětil, že se jednalo o rozklad. Z toho důvodu žalobce nesouhlasí se stanoviskem, že jeho rozklad je toliko „avízem podání rozkladu“. Pokud jde o chybějící náležitosti rozkladu, ani tato skutečnost nezbavuje žalovaného povinnosti o rozkladu rozhodnout. Není–li z odvolání patrné, v jakém rozsahu je rozhodnutí prvého stupně napadáno, platí, že je napadáno v plném rozsahu. Neobsahuje–li odvolání odvolací důvody, zkoumá podle žalobce odvolací orgán zákonnost a přezkoumatelnost rozhodnutí z úřední povinnosti a jeho správnost, je–li to ve veřejném zájmu (§ 89 odst. 2 správního řádu). Žalobce proto považuje žalobu za důvodnou, protože žalovaný je nečinný, když do současné doby nerozhodl o podaném rozkladu.

9. Ve vyjádřeních ze dne 2. 12. 2021 a 11. 1. 2022 ministerstvo setrvalo na svém stanovisku, že ze strany žalobce nedošlo k upřesnění podání odvolání (rozkladu), takže ministerstvo je považuje za pouhé avízo s tím, že ve věci nebudou činěny ze strany ministerstva ani ministra kultury další úkony. III. Rozhodné skutečnosti vyplývající ze správního a soudního spisu 10. Žalobce zaslal dne 15. 7. 2019 Ministerstvu kultury žádost o informace podle zákona o svobodném přístupu k informacím, kterou se domáhal poskytnutí údajů o tom, jaká konkrétní částka původně určená na platy neobsazených míst byla povinným subjektem v roce 2018 použita na odměny, jaká byla výše tří nejvyšších odměn a jaké osoby je získaly a za co. Ministerstvo žádost o informace částečně odmítlo prvostupňovým rozhodnutím.

11. Žalobce zaslal dne 14. 8. 2019 ministerstvu podání s uvedením č. j. 56564/2019 KST, v němž uvedl: „Dobrý den, proti Vašemu rozhodnutí se musím odvolat. S pozdravem Š.“.

12. Jelikož žalovaný o rozkladu žádným způsobem nerozhodoval, žalobce dne 17. 10. 2019 zaslal ministerstvu stížnost na nečinnost, v níž uvedl: „dobrý den, dne 14. 8. 2019 jsem podal odvolání proti vašemu rozhodnutí ze dne 13. 8. 2019, č. j. MK 56564/2019 KST, do dnešního dne však nebylo nijak rozhodnuto, a jste proto nečinní žádám ministra kultury, aby zjednal nápravu, tj. aby uložil opatření proti nečinnosti, resp. řádně vyřídil mé odvolání“.

13. Dne 21. 11. 2019 podal žalobce u městského soudu žalobu proti nečinnosti žalovaného ministra kultury v řízení o rozkladu žalobce proti prvostupňovému rozhodnutí.

14. Dne 26. 11. 2019 (tedy již pět dnů po podání žaloby) ministerstvo vyzvalo žalobce, aby ve lhůtě 15 dnů od doručení výzvy upřesnil podání ze dne 14. 8. 2019 tak, aby bylo zřejmé, zda jím skutečně podává rozklad (odvolání) proti prvostupňovému rozhodnutí a zároveň, aby uvedl konkrétní skutečnosti tak, aby podání žalobce splňovalo náležitosti rozkladu (odvolání) uvedené v ust. § 82 odst. 2 správního řádu. Současně byl žalobce upozorněn, že pokud ve stanovené lhůtě neupřesní a nedoplní podání ze dne 14. 8. 2019, bude podání považováno za pouhé avízo podání rozkladu a ve věci nebudou činěny ze strany ministerstva a ministra kultury žádné další úkony.

15. Na výzvu ministerstva reagoval žalobce podáním ze dne 1. 12. 2019 (tedy již v době, kdy běželo toto soudní řízení), v němž mj. uvedl: „Nerozumím tomu, proč moje odvolání označujete za avízo podání odvolání. Jaký by to mělo smysl, abych Vás informoval dopředu o tom, že podám odvolání, když nic takového se v praxi neděje (navíc, když bych jej pak podle Vašeho názoru ani nepodal)? Váš výklad je zcela absurdní a zjevně účelový. Ostatně pokud by Vám nebylo zřejmé, čeho se mým podáním ze dne 14. 8. 2019 domáhám, tak byste na něj jistě měli reagovat již v srpnu 2019, ale reagujete na něj až nyní, poté, co jsem byl Vaší nečinností donucen podat žalobu. Poté v mé žádosti o uplatnění opatření proti nečinnosti bylo také zcela srozumitelně uvedeno, v čem shledávám Vaši nečinnost a že žádám o nápravu, tj. uložení opatření proti nečinnosti. Vaše tvrzení, že Vám nebylo známo, o co mi jde, proto nemůže obstát. S pozdravem J. Š.“ IV. Soudní přezkum 16. Městský soud přezkoumal žalobu v řízení podle ust. § 79 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), podle kterého ten, kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu, může se žalobou domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení.

17. Městský soud rozhodoval ve věci na základě skutkového stavu zjištěného ke dni svého rozhodnutí (§ 81 odst. 1 s. ř. s.), a to podle ust. § 51 odst. 1 s. ř. s. bez nařízení jednání, neboť oba účastníci po poučení městským soudem vyjádřili s tímto postupem souhlas.

18. Nejprve se městský soud zabýval splněním podmínek řízení, mimo jiné tím, zda žalobce bezvýsledně vyčerpal prostředky stanovené správním řádem na ochranu proti nečinnosti. Dospěl k závěru, že tomu tak bylo a že se tak stalo žalobcovou žádostí o uplatnění opatření proti nečinnosti podle ust. § 80 správního řádu v této věci (výše zmíněným) podáním ze dne 17. 10. 2019, adresovaným ministerstvu.

19. Podle ust. § 152 odst. 1 správního řádu proti rozhodnutí, které vydal ústřední správní úřad, ministr nebo vedoucí jiného ústředního správního úřadu v prvním stupni, lze podat rozklad.

20. Podle ust. § 152 odst. 2 správního řádu o rozkladu rozhoduje ministr nebo vedoucí jiného ústředního správního úřadu.

21. Podle ust. § 37 odst. 1 správního řádu podání je úkonem směřujícím vůči správnímu orgánu. Podání se posuzuje podle svého skutečného obsahu a bez ohledu na to, jak je označeno.

22. Podle ust. § 37 odst. 3 správního řádu nemá–li podání předepsané náležitosti nebo trpí–li jinými vadami, pomůže správní orgán podateli nedostatky odstranit nebo ho vyzve k jejich odstranění a poskytne mu k tomu přiměřenou lhůtu.

23. Podle ust. § 66 odst. 1 písm. c) správního řádu řízení o žádosti správní orgán usnesením zastaví, jestliže žadatel v určené lhůtě neodstranil podstatné vady žádosti, které brání pokračování v řízení.

24. Podle ust. § 82 odst. 2 správního řádu odvolání musí mít náležitosti uvedené v § 37 odst. 2 a musí obsahovat údaje o tom, proti kterému rozhodnutí směřuje, v jakém rozsahu ho napadá a v čem je spatřován rozpor s právními předpisy nebo nesprávnost rozhodnutí nebo řízení, jež mu předcházelo. Není–li v odvolání uvedeno, v jakém rozsahu odvolatel rozhodnutí napadá, platí, že se domáhá zrušení celého rozhodnutí. Odvolání se podává s potřebným počtem stejnopisů tak, aby jeden stejnopis zůstal správnímu orgánu a aby každý účastník dostal jeden stejnopis. Nepodá–li účastník potřebný počet stejnopisů, vyhotoví je správní orgán na náklady účastníka.

25. Podle ust. § 89 odst. 2 správního řádu odvolací správní orgán přezkoumává soulad napadeného rozhodnutí a řízení, které vydání rozhodnutí předcházelo, s právními předpisy. Správnost napadeného rozhodnutí přezkoumává jen v rozsahu námitek uvedených v odvolání, jinak jen tehdy, vyžaduje–li to veřejný zájem. K vadám řízení, o nichž nelze mít důvodně za to, že mohly mít vliv na soulad napadeného rozhodnutí s právními předpisy, popřípadě na jeho správnost, se nepřihlíží; tímto ustanovením není dotčeno právo na náhradu škody způsobené nesprávným úředním postupem.

26. Podle ust. § 152 odst. 5 správního řádu nevylučuje–li to povaha věci, platí pro řízení o rozkladu ustanovení o odvolání.

27. Podle ust. § 152 odst. 6 správního řádu nestanoví–li zvláštní zákon jinak, lze v řízení o rozkladu (a) rozhodnutí zrušit nebo změnit, pokud se tím plně vyhoví rozkladu a jestliže tím nemůže být způsobena újma žádnému z účastníků, ledaže s tím všichni, jichž se to týká, vyslovili souhlas, nebo (b) rozklad zamítnout.

28. V posuzované věci je stěžejní otázkou, zda je podání žalobce ze dne 14. 8. 2019 způsobilé k tomu, aby mohlo být projednáno jako rozklad, a zda měl či má žalovaný povinnost vydat meritorní rozhodnutí o rozkladu žalobce.

29. Žalobci lze přisvědčit v tom, že ačkoli z obsahu podání ze dne 14. 8. 2019 nebylo zcela zřejmé, zda podává opravný prostředek a jaký, případné pochybnosti žalovaného v tomto ohledu byly odstraněny nejpozději žádostí o uplatnění opatření proti nečinnosti žalovaného ze dne 17. 10. 2019. Touto žádostí žalobce postavil najisto, že podáním ze dne 14. 8. 2019 mínil odvolání, resp. rozklad proti prvostupňovému rozhodnutí. Výzva žalovaného, resp. ministerstva k upřesnění podání tak, aby bylo zřejmé, zda jím žalobce skutečně podává rozklad (odvolání) proti prvostupňovému rozhodnutí, tak již byla nadbytečná za situace, kdy podání opravného prostředku bylo prokázáno již byť stručným vysvětlením v podání žalobce ze dne 17. 10. 2019. Pochybnosti o podání opravného prostředku byly rozptýleny rovněž odpovědí žalobce na výzvu žalovaného ze dne 1. 12. 2019, to již během tohoto soudního řízení. Pokud jde o formální nedostatky podání žalobce, nesprávné označení opravného prostředku jako „odvolání“ nemůže být jistě k tíži žalobce, neboť podání se posuzuje podle svého skutečného obsahu a bez ohledu na to, jak je označeno (§ 37 odst. 1 správního řádu). Z podání žalobce ze dne 14. 8. 2019 a 17. 10. 2019 bylo rovněž patrno, že opravný prostředek směřuje proti prvostupňovému rozhodnutí.

30. Ministerstvu, resp. žalovanému lze přisvědčit, že žalobcovo podání rozkladu slovy „proti Vašemu rozhodnutí se musím odvolat“ bylo neúplné a vyžadovalo doplnění, pro které zákon (správní řád) předvídá postup v ustanovení § 37 odst. 3 a v návaznosti na případné nedoplnění podání k výzvě správního orgánu postup v ustanovení § 66 odst. 1 písm. c). Toto doplnění, jak je myšleno či předvídáno zákonem, však zjevně po obsahové stránce nesplnilo ani podání, které žalobce učinil dne 17. 10. 2019, které městský soud akceptuje jako procesní předpoklad pro podání nečinnostní žaloby (§ 79 odst. 1 s. ř. s.), avšak v němž ani městský soud nenalézá žádný (tedy ani jediný) odvolací, resp. rozkladový důvod (§ 82 odst. 2, § 152 odst. 5 správního řádu), kterým by žalobce vyjádřil, v čem ministerstvo pochybilo vydáním prvostupňového rozhodnutí.

31. Ani za situace, kdy rozklad k výzvě ministerstva ze dne 26. 11. 2019 by neobsahoval ani po doplnění ze dne 1. 12. 2019 požadované náležitosti, nezbavuje to žalovaného a jím řízené ministerstvo povinnosti o rozkladu rozhodnout a předtím v souladu s ust. § 37 odst. 3 správního řádu pomoci účastníku, zde žalobci, odstranit nedostatky jeho podání (zde rozkladu) do té míry, jak je to jen možné (viz slova pomůže správní orgán v § 37 odst. 3 správního řádu). Je tomu tak proto, aby bylo zřejmé, v jakém rozsahu rozhodnutí napadá či zda se domáhá zrušení celého rozhodnutí (§ 82 odst. 2 správního řádu). Nejvyšší správní soud v této souvislosti v rozsudku ze dne 23. 4. 2015 č. j. 2 As 215/2014–43 judikoval, že je–li podáno toliko blanketní odvolání, bez uplatnění jakýchkoli právních nebo skutkových námitek, je povinností správního orgánu přezkoumat v zásadě toliko soulad napadeného rozhodnutí a řízení s právními předpisy. Žalovaný se tak měl zabývat podaným rozkladem a měl posoudit po postupu předvídaném ustanovením § 37 odst. 3 správního řádu, zda například procesní situace směřuje k nezbytnosti zastavení řízení ve smyslu ust. 66 odst. 1 písm. c) správního řádu, anebo k věcnému posouzení zákonnosti prvostupňového rozhodnutí a rozhodnutí o rozkladu v návaznosti na rozsah odstranění vad podaného rozkladu s tím, že samozřejmě rozsah „odpovědi“ v rozhodnutí rozkladového správního orgánu bude zjevně odpovídat míře preciznosti či povrchnosti rozkladových námitek neboli – matematicky řečeno – bude přímo úměrný tomu, jakou pozornost žalobce věnuje (věnoval) zdůvodnění svého podání a zdůvodnění tvrzených pochybení ministerstva v prvostupňovém rozhodnutí.

32. Jelikož takto žalovaný nepostupoval, nemůže obstát názor, že rozklad žalobce je neprojednatelný pro nevymezení rozsahu, v jakém rozhodnutí napadá, jakož i absenci rozkladových námitek bez procesního ukončení správního řízení. Za dané situace městskému soudu nezbývá než konstatovat, že žaloba podaná z časového hlediska (21. 11. 2019) ještě před tím, kdy ministerstvo učinilo výzvu k odstranění vad podaného rozkladu (26. 11. 2019), je důvodná, že správní řád nepředvídá vyhodnocení podání jako „avíza“, aniž by bylo třeba vyzvat k jeho doplnění, a že žalovaný je tak v řízení nečinný, neboť dosud nevydal o podaném rozkladu či k podanému rozkladu žádné meritorní či procesní rozhodnutí. Městský soud proto ukládá žalovanému povinnost vydat rozhodnutí týkající se podaného rozkladu v přiměřené lhůtě (§ 81 odst. 2 s. ř. s.). V. Posouzení nákladů řízení 33. O náhradě nákladů řízení rozhodl městský soud podle ust. § 60 odst. 7 s. ř. s., neboť z průběhu správního řízení, který byl městskému soudu doložen listinami tvořícími správní spis, jakož i z průběhu soudního řízení o nečinnostní žalobě nabyl městský soud přesvědčení, že procesní postup žalobce jak v etapě správního řízení, kdy nebyl právně zastoupen, tak i v etapě soudního řízení, kdy již byl právně zastoupen, nebyl veden – alespoň do doby tohoto rozhodnutí soudu – snahou domoci se skutečného věcného řešení, pokud jde o zájem a právo získat informaci od správního orgánu v široce poskytnutých možnostech daných zákonem o svobodném přístupu k informacím. Městský soud tak shledal důvody hodné zvláštního zřetele pro výjimečné rozhodnutí o nepřiznání náhrady nákladů řízení jinak procesně úspěšnému žalobci. Procesně neúspěšnému žalovanému pak náhrada nákladů řízení nenáleží (§ 60 odst. 1 s. ř. s. a contrario).

Rubrum

I. Předmět přezkumu vymezený žalobou II. Vyjádření žalovaného a replika žalobce III. Rozhodné skutečnosti vyplývající ze správního a soudního spisu IV. Soudní přezkum V. Posouzení nákladů řízení