3 A 39/2024–76

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ludmily Sandnerové a soudkyň JUDr. Petry Kamínkové a Mgr. Ivety Postulkové ve věci žalobce: proti žalovanému: X. Y. bytem X zastoupený advokátem Mgr. Bc. Martinem Kůsem sídlem Kaprova 42/14, 110 00 Praha 1 Ministerstvo zemědělství sídlem Těšnov 17/65, 110 00 Praha 1 o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 18. 4. 2024, č. j. MZE–22111/2024–14142 takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení.

III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení nepřiznává.

Odůvodnění

Vymezení věci 1. Žalobce se podanou žalobou domáhal přezkoumání a zrušení v záhlaví uvedeného rozhodnutí, kterým žalovaný podle § 90 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „správní řád“), zamítl jeho odvolání a potvrdil čtyři rozhodnutí Státního zemědělského intervenčního fondu (dále též „SZIF“ či „Fond“), a to ze dne 15. 11. 2023, č. j. SZIF/2023/0692768, ze dne 16. 11. 2023, č. j. SZIF/2023/0693940, ze dne 16. 11. 2023, č. j. SZIF/2023/0693937, a ze dne 9. 1. 2024, č. j. SZIF/2024/0024577, (dále též „rozhodnutí SZIF“ či „prvostupňová rozhodnutí“).

2. Prvostupňovými rozhodnutími Fond zamítl níže uvedené žádosti žalobce pro rok 2022: – o poskytnutí přechodných vnitrostátních podpor, konkrétně platby na zemědělskou půdu o celkové výměře 155,27 ha a platby na přežvýkavce na 47,65 velkých dobytčích jednotek (žádost ze dne 15. 11. 2023, č. j. SZIF/2023/0692768); – o Podporu na chov telete masného typu na 42 ks telat, tj. 16,80 velkých dobytčích jednotek (žádost ze dne 16. 11. 2023, č. j. SZIF/2023/0693940); – o Platbu pro zemědělce dodržující zemědělské postupy příznivé pro klima a životní prostředí, kdy základ pro výpočet platby podle rozhodnutí SZIF o platbě na jednotnou platbu na plochu, č. j. SZIF/2023/0353992, činí 155,43 ha (žádost ze dne 16. 11. 2023, č. j. SZIF/2023/0693937); – o Podporu na produkci bílkovinných plodin na celkovou výměru zemědělské půdy o výměře 3,30 ha (žádost ze dne 9. 1. 2024, č. j. SZIF/2024/0024577). (dále jen „žádosti“).

3. Fond žádosti zamítl podle čl. 75 prováděcího nařízení Komise (EU) č. 809/2014, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1306/2013, pokud jde o integrovaný administrativní a kontrolní systém, opatření pro rozvoj venkova a podmíněnost (dále jen „prováděcí nařízení“). Podle tohoto článku platí, že v případech úmyslného nesouladu mimořádného rozsahu, závažného nebo trvalého charakteru se příjemce kromě sankce uložené a vypočtené v souladu s článkem 40 nařízení v přenesené pravomoci (EU) č. 640/2014 vyloučí ze všech plateb uvedených v článku 92 nařízení (EU) č. 1306/2013 pro následující kalendářní rok.

4. Fond vycházel z toho, že žalobci zamítl žádost o dotace pro rok 2021 z důvodu úmyslného porušení, a proto aplikoval čl. 75 prováděcího nařízení a zamítl též žádosti o dotace pro rok 2022.

5. Pokud jde o zamítnutí žádosti v roce 2021, z napadeného rozhodnutí vyplývá, že rozhodnutím SZIF ze dne 9. 12. 2021, č. j. SZIF/2021/0742486, byla žalobci zamítnuta jeho žádost o Jednotnou platbu na plochu za zemědělskou půdu pro rok 2021 (dále jen „rozhodnutí Fondu SAPS 2021“). Důvodem zamítnutí této žádosti bylo porušení několika podmínek podmíněnosti (cross–compliance) podle nařízení vlády č. 48/2017 Sb., o stanovení požadavků podle aktů a standardů dobrého zemědělského a environmentálního stavu pro oblasti pravidel podmíněnosti a důsledků jejich porušení pro poskytování některých zemědělských podpor (dále jen „nařízení vlády pro pravidla podmíněnosti“), a to konkrétně podmínky dobrého zemědělského a enviromentálního stavu DZES 1a (Ochranné nehnojené pásy o šíři 3 m), podmínky dobrého zemědělského a enviromentálního stavu DZES 3a (Zacházení se závadnými látkami při ochraně vod), a povinného požadavku na hospodaření PPH 1/6 (Udržování nehnojených pásů v šířce 3 m od břehové čáry útvaru povrchových vod). Fond rozhodl na základě kontrolních zjištění zdokumentovaných v protokolech o kontrole, jež byly vyhotoveny v rámci kontroly provedené Ústředním kontrolním a zkušebním ústavem zemědělským (dále jen „ÚKZÚZ“) dne 23. 2. 2021.

6. Rozhodnutí Fondu SAPS 2021 bylo v rámci odvolacího řízení potvrzeno rozhodnutím Ministerstva zemědělství ze dne 14. 4. 2023, č. j. MZE–3779/2022–14142 (dále též „rozhodnutí MZE SAPS 2021“). Proti rozhodnutí Ministerstva podal žalobce správní žalobu, kterou zdejší soud zamítl rozsudkem ze dne 21. 10. 2024, č. j. 5 A 18/2023–53.

7. V nyní projednávané věci Fond zamítl žádosti žalobce pro rok 2022. Aplikoval § 4 odst. 2 nařízení vlády pro pravidla podmíněnosti, který provádí článek 75 prováděcího nařízení. Dle těchto ustanovení se dotace neposkytne nejen v roce, v němž došlo k porušení povinností, ale ani v roce následujícím. Proti jednotlivým prvostupňovým rozhodnutím podal žalobce odvolání, jež následně žalovaný spojil do jednoho řízení a vydal napadené rozhodnutí, jímž jednotlivá prvostupňová rozhodnutí potvrdil. Obsah žaloby Nevyrozumění žalobce o spojení řízení 8. Žalobce namítá nezákonnost procesního postupu žalovaného, který poté, co spojil čtyři samostatná odvolací řízení do jednoho, o této skutečnosti žalobce nevyrozuměl, a nedostál tak povinnostem spojeným s § 140 odst. 4 správního řádu. Nepřezkoumatelnost rozhodnutí SZIF i napadeného rozhodnutí 9. Žalobce dále uvádí, že z napadeného rozhodnutí není patrné, z jakého ustanovení prováděcího nařízení žalovaný vycházel, konkrétně zda šlo o čl. 74, nebo čl.

75. Čl. 74 zavádí maximální výši snížení dotace, zatímco čl. 75 je možné aplikovat v případě úmyslného nesouladu mimořádného rozsahu, který však nebyl ze strany SZIF ani žalovaného dovozen. Nadto čl. 75 hovoří o vyloučení z dotací pro následující rok a nikoliv pro rok, za něž se o dotace žádá, což je (dle slov žalobce) posuzovaný případ. Z tohoto důvodu je napadené rozhodnutí zatíženo nepřezkoumatelností.

10. Žalovaný dle žalobce pochybil, pokud nezrušil rozhodnutí SZIF pro nepřezkoumatelnost. Argumentace SZIF, týkající se důvodů pro zamítnutí žádostí žalobce, je dle žalobce nedostatečná, a žalovaný, namísto aby prvostupňová rozhodnutí zrušil, fakticky dovytváří absentující argumentaci prvostupňového orgánu, což je nepřijatelné.

11. Dle žalobce měla být na posuzovaný případ primárně aplikována ustanovení čl. 39 a 40 nařízení Komise v přenesené pravomoci (EU) č. 640/2014, kterým se doplňuje nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1306/2013, pokud jde o integrovaný administrativní a kontrolní systém a o podmínky pro zamítnutí nebo odnětí plateb a správní sankce uplatňované na přímé platby, podporu na rozvoj venkova a podmíněnost (dále jen „nařízení Komise č. 640/2014“). Porušení povinných požadavků a forma zavinění, odkázání na závěry jiného správního orgánu 12. Žalobce obsáhle brojí proti porušením povinných požadavků, jež byly již hodnoceny v rozhodnutích Fondu SAPS 2021 a MZE SAPS 2021. Nesouhlasí s posouzením svého jednání jako úmyslného.

13. Žalobce má za to, že protokol o kontrole učiněný jiným správním orgánem (ÚKZÚZ) nemůže nahradit činnost správního orgánu rozhodujícího v této věci. Závěry ÚKZÚZ nejsou pro toto řízení směrodatné. Je základní povinností SZIF a žalovaného, aby sami provedli zhodnocení všech důkazů, a nikoliv, aby přejímali závěry tím způsobem, že na ně toliko odkážou. Mimořádnost rozsahu 14. Žalobce dále namítá, že správný výklad neurčitého právního pojmu „mimořádný rozsah“ absentuje jak v prvostupňových rozhodnutích, tak i v napadeném rozhodnutí. Pokud by zákonodárce považoval za nutné nepřiznat žadateli dotaci i pro další rok v případě krácení dotace v předcházejícím roce z důvodu úmyslného porušení, neodstranitelného následku a velkého rozsahu, pak by tímto způsobem definoval pravidla pro poskytnutí dotací na následující rok a nespojoval to s pojmem „úmyslný nesoulad mimořádného rozsahu“. Tento pojem je navíc v předmětném předpisu použit pouze jedenkrát v souvislosti s touto extrémní sankcí.

15. Žalobce upozorňuje, že všichni zemědělští podnikatelé jsou na dotacích existenčně závislí a pro většinu z nich má nepřiznání dotací za dva po sobě jdoucí roky za následek ukončení činnosti. Také z tohoto důvodu by měl být dle žalobce pojem „mimořádný rozsah“ vykládán jako extrémní porušení, které je například spojeno s ekologickou katastrofou, dotačním podvodem atp.

16. Žalobce poznamenává, že prováděcí nařízení používá pojmy: a) nesoulad, b) významný nesoulad, c) závažný stupeň nesouladu, d) úmyslný nesoulad mimořádného rozsahu. Z toho je dle žalobce zřejmé, že pojem „úmyslný nesoulad mimořádného rozsahu“ je případem mimořádně extenzivního a velmi závažného úmyslného jednání. Žalobce má za to, že krácení dotace za rok 2021 neodůvodňuje závěr o „mimořádnosti rozsahu“. Dvojí penalizování, nepřihlédnutí k okolnostem a likvidační povaha sankce 17. Žalobce dále uvádí, že hodnocení žalovaného v napadeném rozhodnutí je nesprávné, neboť dochází k dvojímu penalizování za tutéž kvalifikaci. Přílohy nařízení vlády pro pravidla podmíněnosti kvalifikují závažnost dle rozsahu, úmyslu a odstranitelnosti. Čím závažnější porušení, tím vyšší sankce. Pokud správní orgány dospěly v roce 2021 k závěru, že z důvodu neodstranitelnosti, velkého rozsahu i úmyslu je důvod pro krácení dotace o 100 % za rok 2021, pak tímto postupem rozhodly o žádosti o dotaci za rok 2021. Toto hodnocení však samo o sobě neodůvodňuje závěr o mimořádném rozsahu, což je podmínkou pro zamítnutí žádosti o dotaci za rok 2022. Podle žalobce by musel být rozsah jeho úmyslného porušení povinností natolik extrémní, aby jej diskvalifikoval z poskytnutí dotací i v roce 2022. Současně dodává, že nesouhlasí ani s důvody pro krácení dotací za rok 2021.

18. Dále žalobce podotýká, že žalovaný opomenul skutečnost, že zamítnutí dotace (zkrácení o 100 %) za rok 2021 je samo o sobě zcela extrémním opatřením. Uvádí, že nebylo možné vycházet z úmyslné formy zavinění, neboť nebyla prokázána. I pokud by takový závěr obstál, uvedené předpisy považují absolutní sankci, tedy úplné vyloučení podpory, za prostředek ultima ratio, k jehož aplikaci by mělo docházet pouze výjimečně. Správní orgány měly přihlédnout k polehčujícím i přitěžujícím okolnostem, přičemž forma zavinění není přitěžující okolností. Navzdory tomu však správní orgány opomněly skutečnost, že se jednalo o první porušení jeho povinností, zatímco zemědělskou činnost vykonává po mnoho desítek let a hospodaří na ploše cca 160 ha. Správní orgány nepřihlédly ke skutečnosti, že až do roku 2020 včetně byly žalobci přiznány veškeré dotace, o které žádal, a až do roku 2021 mu nebylo ze strany správních orgánů ničeho vytčeno. Žalobce dodal, že udělená sankce pro něj má likvidační charakter. Pokud by správní orgány shledaly na straně žalobce jakékoli porušení povinností, jednalo by se toliko o mimořádný exces vybočující z jinak vzorného hospodaření, čemuž by měla odpovídat též sankce, která by měla mít výchovný, nikoli likvidační charakter. Vyjádření žalovaného 19. Žalovaný ve vyjádření k podané žalobě upozornil na vnitřní rozpornost žaloby, která mu ztěžuje se k ní řádně vyjádřit. Žaloba formálně dle svého označení směřuje proti napadenému rozhodnutí, avšak po obsahové stránce se týká jiné blíže neurčené věci. Toto lze dovodit například z následujících skutečností. Žalobce tvrdí, že předmětem žaloby jsou žádosti o dotaci za rok 2021 [viz žaloba – bod II., druhý odstavec písm. b)]. Žalobce v bodě IV. žaloby tvrdí, že žádosti o dotaci podal dne 27. 4. 2021 (žádosti, jež se týká napadené rozhodnutí, byly však podány dne 10. 5. 2022); bod V. žaloby se míjí s předmětem projednávané věci – žalobce se zde obsáhle vyjadřuje k otázce porušení jednotlivých požadavků DZES 1a, DZES 3a a PPH 1/6. Žádosti žalobce však byly zamítnuty postupem dle čl. 75 prováděcího nařízení. Žalobce dále uvádí a cituje pasáže „z napadeného rozhodnutí“, které se však v napadeném rozhodnutí vůbec neobjevují (viz bod V. část A na str. 4 žaloby). Žalobce polemizuje s úvahami a závěry v souvislosti se zákonem č. 254/2001 Sb., vodní zákon, jež však napadené rozhodnutí vůbec neobsahuje (viz str. 7 žaloby). Žalobce odkazuje na čl. 75 prováděcího nařízení a uvádí, že „toto ustanovení definuje vyloučení z dotací pro následující rok a nikoliv pro rok, za něž se o dotace žádá (což je posuzovaný případ)“. To svědčí o omylu žalobce ohledně toho, jaké (jaká) rozhodnutí je (jsou) předmětem žaloby. Bod V. žaloby (žaloba nedodržuje pravidla číslování vzestupnou řadou) obsahuje námitky směřující proti důvodům pro zamítnutí dotace pro rok 2021.

20. Žalovaný navrhl žalobu zamítnout a dále poznamenal, že čl. 75 prováděcího nařízení a čl. 40 nařízení Komise č. 640/2014 se navzájem doplňují a je nutné je vykládat v jejich vzájemné souvislosti a návaznosti. K provedení těchto ustanovení bylo zákonodárcem přijato nařízení vlády pro pravidla podmíněnosti, konkrétně § 3 až § 6.

21. K námitce žalobce o nedostatečné vyrozumění podle § 140 správního řádu žalovaný uvedl, že žalobce o spojení řízení vyrozuměl v napadeném rozhodnutí. Usnesení se toliko poznamenává do spisu a nelze se proti němu odvolat. Na postavení žalobce by se pravděpodobně ničeho nezměnilo a nelze tak hovořit o porušení práva na spravedlivý proces, jež by mělo za následek nezákonnost napadeného rozhodnutí.

22. K námitce o výkladu pojmu „nesoulad mimořádného rozsahu“ žalovaný odkázal na str. 4 až 6 napadeného rozhodnutí a poznamenal, že jednotlivá zjištění učiněná ÚKZÚZ jsou dostatečně popsána v kontrolních protokolech, jejichž shrnutí je obsaženo v napadeném rozhodnutí, stejně tak jako i v rozhodnutích Fondu SAPS 2021 a v rozhodnutí MZE SAPS 2021. Mimořádnost jednání žalobce dokresluje skutečnost, že porušení požadavků, jež se žalobce dopustil, byla v nejvyšších možných stupních daných kritérií, tj. porušení v rozsahu velkém, závažnosti velké a neodstranitelné. Hodnotící škála v souladu s nařízením vlády pro pravidla podmíněnosti již neumožňuje stanovit přísnější posouzení, resp. vyhodnocení porušení podmínek dobrého zemědělského a environmentálního stavu, než jak bylo stanoveno v případě žalobce.

23. Žalovaný k rozhodnutí MZE SAPS 2021 konstatoval, že má fakticky povahu řetězícího rozhodnutí, resp. charakter podmiňujícího správního aktu ve vztahu k navazujícímu rozhodnutí o platbách pro rok 2022, kterým je v tomto případě napadené rozhodnutí. Tomu je tak s ohledem na aplikovaný článek 75 prováděcího nařízení. Toto dřívější rozhodnutí představuje tzv. řetězící rozhodnutí, které je samostatně soudně přezkoumatelné. Konstantní judikatura pak tradičně vychází z toho, že v navazujícím rozhodnutí nelze napadat ty otázky, které bylo možno podrobit přezkumu v žalobě proti rozhodnutí v posloupnosti správního procesu předcházejícímu (srovnej např. rozsudek Nejvyššího správního soudu z 29. 6. 2007 č. j. 4 As 37/2005–83, nebo z 10. 2. 2010 č. j. 6 As 43/2008–472). Obdobná otázka byla v oblasti zemědělských dotací řešena též rozsudkem Městského soudu v Praze č. j. 6 A 149/2016–59, ze dne 17. 6. 2020.

24. Žalovaný neměl pochybnosti, že v projednávané věci byly naplněny podmínky pro aplikaci čl. 75 prováděcího nařízení, tj. vyloučení z plateb i pro následující kalendářní rok. Pro dokreslení výjimečnosti situace uvedl, že v letech 2015–2022 došlo v mezích 90 – 100% uplatněného snížení dotace z důvodu porušení hodnoceného jako úmyslné pouze u 10 žadatelů o dotace. Dřívější porušení pravidel žalobcem 25. Tvrzení žalobce o tom, že na dotacích nebyl nikdy krácen, ani že mu nikdy nebyla uložena žádná sankce a jedná se tak o jeho první porušení, je dle žalovaného nepravdivé. Kontroly podmíněnosti, kterými je ověřováno plnění základních dotačních podmínek zemědělci, jsou v ČR zavedeny od roku 2009. Za tuto dobu byly u žalobce provedeny kontroly podmíněnosti týkající se označování a evidence zvířat ze strany České plemenářské inspekce (dále jen „ČPI“) v letech 2018, 2019, 2020, a kontrola požadavků nitrátové směrnice ze strany Ústředního kontrolního a zkušebního ústavu zemědělského v roce 2018. Kontrolami provedenými ČPI bylo zjištěno opakované porušení požadavků v letech 2018 a 2019, jenž měly dopad na výši dotací poskytnutých žalobci. Tvrzení žalobce tedy není pravdivé. Dvojí penalizování, nepřihlédnutí k okolnostem a likvidační povaha sankce Žalovaný zdůraznil, že v projednávané věci nejde o správní trestání nebo represi ze strany správního orgánu, jak se snaží poukázat žalobce. Nebylo totiž rozhodováno o odpovědnosti za přestupek a individualizovaném správním trestu, u nějž by správní orgán konstatoval vinu, nýbrž bylo rozhodováno o poskytnutí podpory. Neposkytnutí podpory pak bylo objektivním následkem nesplnění požadavku zemědělsky hospodařit v souladu s požadavky plynoucími z nařízení vlády pro pravidla podmíněnosti. Dotace je formou určitého dobrodiní ze strany státu, a právě proto je její poskytnutí vázáno na dodržování přísných podmínek. Chce–li žadatel dotaci získat, musí splnit stanovené podmínky. Snížení výše poskytnuté dotace v návaznosti na nesplnění podmínek opatření však nelze přirovnávat ke správnímu trestání nebo represi. Smyslem podmíněnosti je též to, aby stát neposkytoval finanční prostředky žadatelům, kteří nesplnili stanovené podmínky podmíněnosti v důsledku porušení jiných právních povinností. Jinak řečeno, není důvodů poskytovat dobrodiní v podobě finančních prostředků těm zemědělcům, kteří nedodržují nastavená pravidla podmíněnosti. Tento závěr žalovaného podporuje i čl. 3 nařízení Komise č. 640/2014, který stanoví: „Ukládáním správních sankcí a zamítnutím či odnětím podpory stanoveným v tomto nařízení není dotčeno uplatňování sankcí podle trestního práva, jestliže tak vnitrostátní právní předpisy stanoví.“ Nejde tak dvojí trestání za totéž jednání. Splnění procesních podmínek a rozsah soudního přezkumu 26. Soud ověřil, že žaloba byla podána včas, osobou k tomu oprávněnou, po vyčerpání řádných opravných prostředků a splňuje všechny formální požadavky na ni kladené. Jde tedy o žalobu věcně projednatelnou. Soud vycházel při přezkumu napadeného rozhodnutí ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době jeho vydání (§ 75 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb. soudní řád správní; dále jen „s. ř. s.“). Napadené rozhodnutí přezkoumal v mezích uplatněných žalobních bodů, kterými je vázán (§ 75 odst. 2 s. ř. s.). Neshledal přitom vady, k nimž by byl povinen přihlédnout i z moci úřední. Jednání před soudem 27. Při jednání dne 16. 5. 2025 účastníci řízení setrvali na svých procesních stanoviscích. Žádný z účastníků nevznesl návrh na provedení důkazů. Posouzení žaloby soudem 28. Soud předesílá, že v obdobných věcech téhož žalobce již opakovaně rozhodoval. Rozsudkem ze dne 21. 10. 2024, č. j. 5 A 18/2023–53, zamítl žalobu žalobce proti rozhodnutí žalovaného ohledně jednotné platby na plochu pro rok 2021. Ztotožnil se se závěry správních orgánů, že žalobce úmyslně porušil podmínky dotace, konkrétně podmínku udržovat ochranné nehnojené pásy o šíři 3 m, podmínku zacházení se závadnými látkami při ochraně vod, ani podmínku udržování nehnojených pásů v šířce 3 m od břehové čáry útvaru povrchových vod. Žalobce s tímto hodnocením nesouhlasí.

29. K tomu soud uvádí, že rozhodnutí SZIF ze dne 9. 12. 2021, kterým byla žalobci zamítnuta jeho žádost o dotaci pro rok 2021, není předmětem tohoto řízení. V této věci podal žalobce samostatnou žalobu, o které rozhodl 5. senát tohoto soudu výše uvedeným rozsudkem. Soud se se závěry 5. senátu ztotožňuje a i v nyní projednávané věci vychází z toho, že k úmyslnému porušení podmínek žalobcem v roce 2021 došlo.

30. Zdejší soud dále rozsudkem ze dne 2. 12. 2024, č. j. 17 A 2/2024–39, zamítl žalobu žalobce proti rozhodnutí žalovaného ohledně žádosti žalobce o jednotnou platbu na plochu pro rok 2022, kterou SZIF zamítl podle čl. 75 prováděcího nařízení pro úmyslné porušení podmínek v roce 2021. Soud dospěl ve shodě se správními orgány k závěru, že porušení podmínek bylo úmyslným nesouladem mimořádného rozsahu ve smyslu č. 75 prováděcího nařízení.

31. V nyní projednávané věci soud rozhoduje o dalších žádostech žalobce o dotace pro rok 2022.

32. Soud v nyní projednávané věci neshledal důvod se odchýlit od svých dříve přijatých závěrů.

33. Soud při posouzení věci vyšel z následující právní úpravy: – Podle čl. 75 prováděcího nařízení v případech úmyslného nesouladu mimořádného rozsahu, závažného nebo trvalého charakteru se příjemce kromě sankce uložené a vypočtené v souladu s článkem 40 nařízení v přenesené pravomoci (EU) č. 640/2014 vyloučí ze všech plateb uvedených v článku 92 nařízení (EU) č. 1306/2013 pro následující kalendářní rok. – Podle čl. 74 prováděcího nařízení pokud byl zjištěn více než jeden případ porušení v rámci různých oblastí podmíněnosti z nedbalosti, použije se postup pro stanovení snížení podle čl. 39 odst. 1 nařízení v přenesené pravomoci (EU) č. 640/2014 zvlášť na každý případ porušení. Výsledné procentní podíly snížení se sčítají. Maximální snížení však nepřekročí 5 % celkové výše podle čl. 73 odst. 4 tohoto nařízení. V případě zjištění opakovaného porušení spolu s dalším porušením nebo dalším opakovaným porušením se výsledné procentní podíly snížení sčítají. Maximální snížení však nepřekročí 15 % celkové výše podle čl. 73 odst. 4 tohoto nařízení. – Podle čl. 40 nařízení v přenesené pravomoci (EU) č. 640/2014 pokud se zjištěného nesouladu dopustil příjemce úmyslně, uplatní se na celkovou částku uvedenou v čl. 39 odst. 1 snížení, které činí zpravidla 20 % této celkové částky. Platební agentura však může na základě posouzení významu nesouladu uvedeného příslušným kontrolním orgánem v hodnotící části kontrolní zprávy s ohledem na kritéria uvedená v čl. 38 odst. 1 až 4 rozhodnout o snížení tohoto procentního podílu na nejméně 15 %, nebo o jeho zvýšení až na 100 % celkové částky. – Podle § 3 odst. 1 nařízení vlády pro pravidla podmíněnosti hodnotí kontrolní orgán porušení kontrolovaného požadavku na základě kritérií uvedených v příloze č. 3 nebo 4 k tomuto nařízení. – Podle § 3 odst. 4 písm. d) nařízení vlády pro pravidla podmíněnosti jako velké porušení hodnotí kontrolní orgán porušení v rozsahu velkém, závažnosti velké a neodstranitelné. – Podle § 4 odst. 2 nařízení vlády pro pravidla podmíněnosti neposkytne fond dotaci v případě hodnocení porušení kontrolovaného požadavku podle § 3 odst. 4 písm. d), a to ani v následujícím kalendářním roce. Nevyrozumění žalobce o spojení řízení 34. Žalobce předně namítal, že žalovaný porušil jeho práva na spravedlivý proces tím, že spojil čtyři řízení o odvolání do jediného řízení, aniž by ho o tom vyrozuměl.

35. Této námitce soud nepřisvědčil.

36. Soud nezpochybňuje, že žalobce se o spojení řízení dozvěděl až z napadeného rozhodnutí. To však nelze považovat za procesní pochybení.

37. Podle § 140 odst. 1 správního řádu může správní orgán na požádání účastníka nebo z moci úřední usnesením spojit různá řízení, k nimž je příslušný, pokud se týkají téhož předmětu řízení nebo spolu jinak věcně souvisejí anebo se týkají týchž účastníků, nebrání–li tomu povaha věci, účel řízení anebo ochrana práv nebo oprávněných zájmů účastníků. Spojit řízení lze i v průběhu řízení za předpokladu, že tím nevznikne nebezpečí újmy některému z účastníků.

38. Podle § 140 odst. 4 správního řádu se usnesení o spojení řízení pouze poznamená do spisu. Správní řád nestanoví, kdy a jakým způsobem má žalovaný o spojení řízení žalobce vyrozumět.

39. V komentářové literatuře lze nalézt, že „[ú]častníci řízení se o vydání takového usnesení vhodným způsobem vyrozumí, a to např. ústně či písemně, případně je možné jim jakožto vyrozumění zaslat předmětné usnesení na vědomí.“ (viz Kopecký, M., Staša, J., Balounová, J., Malast, J., Pouperová, O., Kopecký, P., Adamusová, Z. Správní řád: Komentář.).

40. Soud však nepřisvědčil žalobci, že by mu v důsledku postupu žalovaného vznikla jakákoliv újma. Správní řád správnímu orgánu povinnost účastníka řízení o spojení řízení samostatně vyrozumět neukládá. Spojení řízení je vedeno zásadou procesní ekonomie a příslušné usnesení nabývá právní moci poznamenáním do spisu. Proti spojení řízení přitom žalobce nebyl oprávněn podat odvolání (§ 76 odst. 5 správního řádu) ani správní žalobu (§ 70 písm. c) s. ř. s.). Žalobce ostatně ani v nyní projednávané věci nebrojí proti samotnému spojení řízení, ale toliko proti tomu, že o něm nebyl náležitě vyrozuměn.

41. Soud neshledal, že by byl žalobce postupem žalovaného zkrácen na svých procesních právech.

42. Tato žalobní námitka tak není nedůvodná. Nepřezkoumatelnost rozhodnutí Fondu i napadeného rozhodnutí 43. Soud nepřisvědčil námitce žalobce, že žalovaný pochybil tím, že nezrušil prvostupňová rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost. K námitce nepřezkoumatelnosti soud odkazuje na ustálenou judikaturu Nejvyššího správního soudu, podle které správní řízení před správními orgány prvního a druhého (odvolacího) stupně představuje až do vydání konečného rozhodnutí jeden celek. Jako jeden celek je tak nutné vnímat i rozhodnutí vydaná v jednotlivých fázích řízení. To platí tím spíše, vychází–li prvostupňový i odvolací orgán ze stejných skutkových zjištění (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 5. 2017, č. j. 7 Azs 86/2017–33). Odvolací orgán přitom může doplnit či nahradit část odůvodnění rozhodnutí správního orgánu prvního stupně vlastní úvahou a korigovat tak určitou dílčí nejasnost či strohost odůvodnění, a to i v případě, kdy prvostupňové rozhodnutí potvrzuje (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 2. 2013, č. j. 6 Ads 134/2012–47). Odvolací správní orgán tak odpovídá za správné a úplné zjištění skutkového a právního stavu ve stejném rozsahu jako správní orgán prvního stupně, neboť až rozhodnutím odvolacího orgánu se správní řízení končí (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 11. 2023, č. j. 4 As 269/2020–46).

44. V projednávaném případě prvostupňová rozhodnutí obsahují stručné odůvodnění zamítnutí žádosti, podle kterého se žalobce dopustil úmyslného porušení čl. 75 prováděcího nařízení. Úvahy prvostupňového orgánu doplnil žalovaný v napadeném rozhodnutí. Konkrétně žalovaný v napadeném rozhodnutí poukázal na to, že východiskem pro posouzení dané věci bylo rozhodnutí Fondu SAPS 2021, kterým byla zamítnuta žádost žalobce o jednotnou platbu na plochu pro rok 2021. Důvodem zamítnutí žádosti žalobce bylo porušení několika podmínek podmíněnosti podle nařízení vlády pro pravidla podmíněnosti, a to konkrétně podmínky dobrého zemědělského a enviromentálního stavu DZES 1a (Ochranné nehnojené pásy o šíři 3 m), podmínky dobrého zemědělského a enviromentálního stavu DZES 3a (Zacházení se závadnými látkami při ochraně vod), a povinného požadavku na hospodaření PPH 1/6 (Udržování nehnojených pásů v šířce 3 m od břehové čáry útvaru povrchových vod). Porušení podmínek ze strany žalobce bylo takového rozsahu, že mělo za následek 100% snížení poskytnuté dotace, tedy vedlo k zamítnutí žádosti žalobce v souladu s § 4 odst. 2 nařízení vlády pro pravidla podmíněnosti. Toto rozhodnutí pak bylo potvrzeno rozhodnutím MZE SAPS 2021.

45. Dále žalovaný připomenul, že porušení výše uvedených podmínek byla správními orgány v dotčených rozhodnutích vyhodnocena v každém jednotlivém případu v rozsahu velkém, se závažností velkou, a to neodstranitelně. V každém jednotlivém kritériu správní orgány vyhodnotily porušení kontrolovaného požadavku jako nejpřísněji možné. Zároveň žalovaný popsal skutečnosti, pro které správní orgány k tomuto hodnocení přistoupily. Žalovaný zdůraznil, že každé jednotlivé porušení podmínek by samo o sobě vedlo ke ztrátě dotace. Současně žalovaný zdůraznil, že se porušení shora uvedených podmínek dopustil žalobce úmyslně.

46. Konečně žalovaný uvedl, že zjištění míry porušení požadavků podmíněnosti, která byla hodnocena v nejvyšších stupních daných kritérií, dokládá mimořádnost a závažnost zjištěných porušení. Hodnocení v těchto mírách (velký, velká) pro rozsah a závažnost porušení představují zásadní porušení a mají zásadní negativní dopady na požadovaný stav stanovený požadavky a standardy. V tomto případě na ochranu životního prostředí, ochranu vodních toků, údolních niv a břehových porostů prostřednictvím ochranných nehnojených pásů podél útvarů povrchových vod (DZES 1a a PPH 1/6) a ochranu povrchových a podzemních vod prostřednictvím dodržování pravidel pro manipulaci se závadnými látkami (DZES 3a).

47. Na základě shora uvedeného má soud za to, že napadené rozhodnutí není nepřezkoumatelné. Z napadeného rozhodnutí zcela jednoznačně vyplývá, na základě jakých skutečností a jakou úvahou žalovaný dospěl k závěru o aplikovatelnosti čl. 75 prováděcího nařízení. Bylo tomu tak proto, že se žalobce v předchozím kalendářním roce dopustil trojího úmyslného porušení podmínek podmíněnosti podle nařízení vlády pro pravidla podmíněnosti. Porušení jednotlivých podmínek správní orgány přitom vyhodnotily v nejvyšších možných stupních příslušných kritérií. Právě hodnocení porušení podmínek v nejvyšších možných stupních, počet porušení a jejich dopad na požadovaný stav stanovený požadavky a standardy vedl žalovaného k závěru o mimořádnosti a závažnosti porušení podmínek podmíněnosti podle nařízení vlády pro pravidla podmíněnosti.

48. S ohledem na shora uvedené má soud za to, že žalovaný v napadeném rozhodnutí zcela jednoznačně vysvětlil, na základě jakých skutečností dospěl k závěru, že bylo nutné postupovat v souladu s čl. 75 prováděcího nařízení a žádosti žalobce zamítnout.

49. K poukazu žalobce na čl. 40 nařízení Komise č. 640/2014 a čl. 99 odst. 3 nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1306/2013 soud uvádí, že žalobce zcela pomíjí čl. 75 prováděcího nařízení, který byl aplikován v projednávaném případě. Toto ustanovení správním orgánům neumožňuje v případě zjištění úmyslného nesouladu mimořádného rozsahu v daném kalendářním roce postupovat jinak, než žalobce zcela vyloučit ze všech plateb uvedených v čl. 92 nařízení (EU) č. 1306/2013 i v roce následujícím. Porušení povinných požadavků a forma zavinění, mimořádnost rozsahu 50. Žalobce nesouhlasí s posouzením svého jednání jako úmyslného a obsáhle brojí proti porušením povinných požadavků, jež byly již hodnoceny v rozhodnutích Fondu SAPS 2021 a MZE SAPS 2021.

51. Pokud jde o formu zavinění, soud podotýká, že se žalobce v podané žalobě omezil na prosté konstatování, že úmyslná forma zavinění nebyla prokázána, aniž by jakkoliv své úvahy rozvedl. Problematikou formy zavinění se zdejší soud podrobně zabýval v rozsudku ze dne 21. 10. 2024, č. j. 5 A 18/2023–53, přičemž dospěl k závěru, že jednání žalobce bylo úmyslné. Soud v podrobnostech odkazuje na rozsudek ze dne 21. 10. 2024, č. j. 5 A 18/2023–53, se kterým se ztotožňuje.

52. Nelze pak souhlasit s tvrzením, že žalovaný toliko odkázal na protokoly o kontrole Ústředního kontrolního a zkušebního ústavu, potažmo na rozhodnutí Fondu SAPS 2021 a MZE SAPS 2021. Jak již soud uvedl výše, žalovaný v napadeném rozhodnutí detailně popsal, co bylo obsahem protokolů o kontrole, čeho přesně se žalobce svým jednáním dopustil a jaké intenzity jednání žalobce dosahovalo, spolu s popisem jednotlivých kontrolních závěrů (viz zejm. str. 4–6 napadeného rozhodnutí). Protokoly o kontrole ani rozhodnutí Fondu SAPS 2021 a MZE SAPS 2021 nejsou samy o sobě předmětem přezkumu v nyní projednávané věci.

53. K námitce žalobce, že krácení dotace za rok 2021 neodůvodňuje závěr o „mimořádnosti rozsahu“, soud uvádí, že napadené rozhodnutí není vystavěno pouze na tvrzení, že se žalobce v roce 2021 dopustil porušení podmínek podmíněnosti podle nařízení vlády pro pravidla podmíněnosti. Z napadeného rozhodnutí totiž vyplývá, že žalovaný pro posouzení věci považoval za rozhodné, že porušení podmínek podmíněnosti podle nařízení vlády pro pravidla podmíněnosti v roce 2021 bylo úmyslné a dosahuje mimořádného (slovy žalobce extrémního, výjimečného, zásadního) rozsahu se zásadním dopadem na ochranu životního prostředí, ochranu vodních toků, údolních niv a břehových porostů a ochranu povrchových a podzemních vod, jenž odůvodňuje postup čl. 75 prováděcího nařízení (viz výše).

54. Soud souhlasí se žalobcem, že pojem „mimořádný rozsah“ užitý v čl. 75 prováděcího nařízení je neurčitým právním pojmem. Jeho smysl však jednoznačně vyplývá ze samotného čl. 75 prováděcího nařízení. Jedná se o natolik významné porušení podmínek (nesoulad), které bez dalšího vede nejen ke ztrátě dotace v daném kalendářním roce, ale i v roce následujícím. Vodítka pro posouzení závažnosti porušení podmínek jsou obsažena v nařízení vlády pro pravidla podmíněnosti, které provádí i prováděcí nařízení (viz § 1 uvedeného nařízení), konkrétně v § 3 ve spojení s přílohami 3 a 4, které se podrobně zabývají hodnocením porušení kontrolovaného požadavku podle aktu nebo standardu. Zároveň § 4 odst. 2 nařízení vlády pro pravidla podmíněnosti stanoví, a to právě v návaznosti na čl. 75 prováděcího nařízení, na které prostřednictvím poznámky i odkazuje, že prvostupňový orgán neposkytne dotaci i v následujícím kalendářním roce v případě hodnocení porušení kontrolního požadavku v nejvyšších možných stupních příslušných kritérií.

55. Ve výše nastíněném smyslu byl pojem „mimořádný rozsah“ žalovaným v napadeném rozhodnutí aplikován. Žalovaný v napadeném rozhodnutí popsal konkrétní skutkové okolnosti případu, které ho vedly k závěru o naplnění tohoto pojmu.

56. Žalobci nebyla poskytnuta dotace již v roce 2021, a to z důvodu, že se žalobce dopustil trojího úmyslného porušení podmínek podmíněnosti podle nařízení vlády pro pravidla podmíněnosti, přitom každé z těchto porušení bylo v souladu s uvedeným nařízením hodnoceno v nejvyšších možných stupních příslušných kritérií (viz výše), tj. dle § 3 odst. 4 písm. d) nařízení vlády pro pravidla podmíněnosti. Jednalo se tedy o velké (závažné, mimořádné) porušení. Soud připomíná, že nařízení vlády pro pravidla podmíněnosti rozlišuje mezi malým, středním a velkým porušením (viz § 3). Jiné stupně závažnosti nařízení vlády pro pravidla podmíněnosti neupravuje. Žalobce se pak v každém jednotlivém případě dopustil velkého porušení, tj. nejzávažnějšího porušení dle nařízení vlády pro pravidla podmíněnosti. Právě hodnocení jednotlivých porušení stupněm velké (tj. nejzávažnější porušení) s přihlédnutím k počtu porušení (3) a jejich dopadu na požadovaný stav stanovený požadavky a standardy vedlo žalovaného k závěru o splnění § 4 odst. 2 nařízení vlády pro pravidla podmíněnosti, a tedy i k naplnění čl. 75 prováděcího nařízení, tj. vyloučení žalobce z poskytnutí dotace pro rok 2022. Slovy žalovaného se jednalo o zásadní porušení se zásadním negativním dopadem na ochranu životního prostředí, ochranu vodních toků, údolních niv a břehových porostů a ochranu povrchových a podzemních vod.

57. S ohledem na shora uvedené má soud za to, že žalovaný v napadeném rozhodnutí dostatečně vysvětlil, na základě jakých skutečností dospěl k závěru, že porušení podmínek, jehož se žalobce dopustil, je úmyslným nesouladem mimořádného rozsahu, závažného nebo trvalého charakteru ve smyslu čl. 75 prováděcího nařízení. Dvojí penalizování, přihlédnutí k okolnostem a likvidační povaha sankce 58. Námitky žalobce, podle které dochází k dvojímu penalizování za tutéž kvalifikaci, že mělo být přihlédnuto k polehčujícím a k přitěžujícím okolnostem, a že sankce je pro žalobce likvidační, neshledal soud důvodnými ze shodných důvodů jako 17. senát ve výše uvedeném rozsudku 17 A 2/2024–39, na nějž v podrobnostech odkazuje.

59. Předně soud připomíná, že již v rozsudku ze dne 29. 10. 2009, č. j. 1 Afs 100/2009–63, Sb. NSS 2332/2011, Nejvyšší správní soud uvedl, že pokud právní předpisy nestanoví jinak (poznámka soudu: což v projednávaném případě nestanoví), není na dotaci právní nárok. Poskytování finančních prostředků formou dotací je tedy ve své podstatě dobrodiním ze strany státu. Jelikož protiváhou tohoto dobrodiní není na rozdíl od soukromoprávních vztahů protiplnění ve prospěch poskytovatele dotace, je smyslem aktu přijetí dotace akceptace podmínek, za nichž je dotace přijímána, a záleží pouze na příjemci dotace, zda tyto podmínky akceptuje, či nikoliv. V rozsudku ze dne 28. 2. 2018, č. j. 1 Afs 370/2017–39, Nejvyšší správní soud konstatoval, že „poskytování dotací ze státního rozpočtu nebo ze zdrojů Evropské unie je ovládáno vrchnostenským postavením poskytovatele dotace. Z tohoto jeho postavení, na rozdíl od postavení účastníka soukromoprávních vztahů, tedy plyne, že může autoritativně rozhodovat o podmínkách poskytnutí dotace, které jsou předmětem jednání mezi ním a příjemcem dotace, avšak pouze v té míře, jak stanoví zákon nebo relevantní předpis práva EU, či v limitech, jež stanoví sám poskytovatel (srov. rozsudky NSS ze dne 21. 7. 2005, čj. 2 Afs 58/2005 – 90, či ze dne z 29. 10. 2009, čj. 1 Afs 100/2009 – 63). Samotné poskytnutí dotace je tedy přísně vázáno na splnění stanovených podmínek, které odpovídají určitému účelu poskytování podpory ve formě dotací. Poskytovatel vyplatí žadateli dotaci pouze tehdy, splňuje–li žadatel beze zbytku požadované podmínky (srov. např. rozsudek NSS ze dne 30. 6. 2014, čj. 8 Ans 4/2013 – 44)“ (poznámka soudu: podtržení doplněno zdejším soudem).

60. V projednávaném případě má soud za jednoznačně prokázané, že se žalobce v roce 2021 dopustil úmyslného nesouladu mimořádného rozsahu ve smyslu čl. 75 prováděcího nařízení (viz výše), správním orgánům tak nezbylo než žádost žalobce pro rok 2022 zamítnout.

61. V případě řízení o žádosti o jednotnou platbu na plochu se principy správního trestání neuplatňují. Správní orgán totiž nezasahuje do vlastních finančních prostředků žalobce, nýbrž upravuje výši požadované podpory od státu (či Evropské unie). Neposkytnutí (případně snížení) dotace tak nemá povahu sankce v pravém slova smyslu. Jedná se o ponechání prostředků ve státním rozpočtu. Účel neposkytnutí (případně snížení) dotace je kompenzační, nikoliv sankční. Z výše uvedeného je tedy zřejmé, že neposkytnutí dotace podle čl. 75 prováděcího nařízení je koncipováno jako postih za nedovolené jednání (neplnění požadavků), nikoliv jako sankce za protiprávní jednání na úrovni správního trestání. Při ukládání takového postihu je zcela jistě nutné zachovat základní principy správního řízení, aby měl příjemce dotace (žalobce) prostor uplatnit svoji obranu, nikoli však zajistit dodržování zásad správního trestání, o nějž se v daném případě nejedná. Skutečnost, že neposkytnutí dotace nepředstavuje sankci trestní povahy, na kterou by bylo možné aplikovat instituty správního trestání konstatoval i Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 31. 3. 2015, č. j. 5 As 95/2014–46, nebo ze dne 14. 10. 2024, č. j. 5 Afs 309/2022–44. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení 62. Ze shora uvedených důvodů soud neshledal žalobu důvodnou a podle § 78 odst. 7 s. ř. s. ji zamítl.

63. O náhradě nákladů řízení soud rozhodl podle § 60 odst. 1 s. ř. s. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení, neboť ve věci neměl úspěch. Žalovanému, který byl plně úspěšný, soud náhradu nákladů nepřiznal, neboť mu žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly.

Poučení

Vymezení věci Obsah žaloby Nevyrozumění žalobce o spojení řízení Nepřezkoumatelnost rozhodnutí SZIF i napadeného rozhodnutí Porušení povinných požadavků a forma zavinění, odkázání na závěry jiného správního orgánu Mimořádnost rozsahu Dvojí penalizování, nepřihlédnutí k okolnostem a likvidační povaha sankce Vyjádření žalovaného Dřívější porušení pravidel žalobcem Dvojí penalizování, nepřihlédnutí k okolnostem a likvidační povaha sankce Splnění procesních podmínek a rozsah soudního přezkumu Jednání před soudem Posouzení žaloby soudem Nevyrozumění žalobce o spojení řízení Nepřezkoumatelnost rozhodnutí Fondu i napadeného rozhodnutí Porušení povinných požadavků a forma zavinění, mimořádnost rozsahu Dvojí penalizování, přihlédnutí k okolnostem a likvidační povaha sankce Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení