3 A 67/2020 – 53

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ludmily Sandnerové a soudkyň Mgr. Ivety Postulkové a JUDr. Petry Kamínkové ve věci žalobce: M. R., narozený dne XXX bytem XXX proti žalovanému: Ministerstvo spravedlnosti sídlem Vyšehradská 16, Praha 2 o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 9. 6. 2020, č. j. MSP–19/2020–OINS–SRZT/2, takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

1. Žalobce se u Městského soudu v Praze domáhá zrušení v záhlaví označeného rozhodnutí vydaného žalovaným, kterým bylo zamítnuto odvolání žalobce a potvrzeno rozhodnutí předsedy Městského soudu v Praze (dále jen „prvostupňový orgán“) ze dne 30. 4. 2020, č. j. Spr 803/2019 (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“), jímž byla zamítnuta žádost žalobce o jmenování znalcem v oboru ekonomika, odvětví ceny a odhady, specializace v oblasti movitých věcí a v oboru Služby, odvětví služby.

2. Žalobce nesouhlasí s názorem žalovaného, že nebylo ze strany žalobce doloženo potřebné vzdělání. Dle žalobce z webových stránek www.justice.cz vyplývá, že u všech odvětví znalecké činnosti, vyjma jednoho, je vyžadováno vysokoškolské vzdělání. V oboru Ekonomika, specializace oceňování movitých věci však splnění této podmínky není vyžadováno. Zde je vyžadováno pouze získání nejvyššího vzdělání, kterého lze pro danou specializaci dosáhnout. V roce 1988 (maturitní ročník žalobce) však žádná vysoká ani střední škola se specializací na oceňování movitého majetku neexistovala. Žalobce tak splnil podmínku prokázání vzdělání, když doložil úplné střední vzdělání ekonomického směru. Žalobce považuje za formalistické, požaduje–li po něm žalovaný splnění blíže neurčeného vysokoškolského vzdělání a rovněž nesouhlasí s tvrzením, že nedoložil potřebnou praxi. Žalobce již patnáct let každodenně oceňuje a posuzuje předměty denní potřeby z titulu jeho zaměstnání. Žalobci též není zřejmé, jak může někdo doložit alespoň desetiletou praxi v konkrétní oblasti znaleckého posuzování, když dosud znalcem jmenován nebyl. Žalobce je přesvědčen, že oceňování movitých věcí (věcí běžné denní potřeby) není tak náročnou disciplínou jako například lékařství či jaderná fyzika. Je tedy dle jeho názoru zbytečné pro jmenování znalcem v tomto oboru požadovat vystudování vysoké školy (a následnou desetiletou praxi).

3. Žalobce následně dne 16. 12. 2020 zaslal soudu jím vypracovaný vzorový znalecký posudek, jakož i rozsudek Nejvyššího správního soudu, který pojednává o žalobě proti nejmenování znalcem.

4. Žalovaný v písemném vyjádření nejprve odkazuje na Přílohu č. 10 k Instrukci č. 8/2017 ze dne 23. 11. 2017, č. j. MSP–26/2017–OJD–ORG/32, o správním řízení ve věcech znalců a tlumočníků a o některých dalších otázkách (dále jen „instrukce č. 8/2017“), v níž jsou stanoveny odborné podmínky pro jmenování znalcem v jednotlivých oborech znalecké činnosti. Přestože se nejedná o obecně závazný právní předpis, je v tomto aktu shrnuta ustálená správní praxe a sjednocen výklad neurčitého právního pojmu potřebných znalostí a zkušeností, jakožto jedné z podmínek pro jmenování znalcem. Dále žalovaný zmiňuje, že odvětví ceny a odhady v rámci oboru ekonomika je vysoce náročným znaleckým odvětvím, neboť spojuje požadavky na odbornost znalce po stránce věcné i ekonomické. Pro toto odvětví je tak pravidlem požadavek na získání vysokoškolského vzdělání v příslušné oblasti (např. ekonomické) v kombinaci se znalostmi způsobů a postupu oceňování v rámci zvolené specializace, získanými postgraduálním specializačním studiem. Žalovaný zdůrazňuje, že výjimka z obecně požadovaného vysokoškolského vzdělání je otevřena pouze pro specifické předměty ocenění, u nichž je technický aspekt převažující a pro předmět ocenění není možné příslušné vysokoškolské vzdělání získat (např. oblast oceňování drahých kovů a kamenů). Ve všech ostatních případech je pro znalecké oceňování vysokoškolské vzdělání vyžadováno, a podle převažujícího aspektu zvolených movitých věcí je vyžadováno buď vzdělání ekonomického zaměření, nebo technického zaměření.

5. Podpůrně žalovaný odkazuje na novou právní úpravu znalecké činnosti v § 8 zákona č. 254/2019 Sb., o znalcích, znaleckých kancelářích a znaleckých ústavech, dle nějž je vyžadováno získání vysokoškolského vzdělání odpovídajícího směru zaměřené na daný obor a dané odvětví nejméně v magisterském studijním programu, pokud je lze získat, jinak nejvyššího možného dosažitelného vzdělání zaměřeného na daný obor a dané odvětví. Zákonodárce tak nově přímo zákonem stanovil podmínku vysokoškolského vzdělání v případech, kdy je možné je v daném oboru získat. V rámci oboru ekonomika lze pro všechna odvětví zaměřená na oceňování dosáhnout vysokoškolského vzdělání. Soudní znalec v oblasti oceňování výpočetní techniky musí být nadto schopen odborného posouzení výpočetní techniky v celé šíři, nejen běžně užívaných osobních počítačů. Znalecká profese vyžaduje v zájmu řádného a kvalitního výkonu splnění náročných vstupních podmínek, ze kterých není možno slevovat.

6. K námitce prokázání potřebné praxe žalovaný uvádí, že pro nabývání potřebných praktických zkušeností je nezbytné potřebné vzdělání. Pouhá dlouhodobá praxe nemůže kompenzovat absenci potřebných znalostí.

7. Soud rozhodl ve věci samé bez nařízení jednání, neboť žalobce s tímto výslovně souhlasil a žalovaný s takovým projednáním ve lhůtě neprojevil nesouhlas. Soud proto postupoval v souladu s ust. § 51 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“).

8. Městský soud v Praze přezkoumal žalobou napadené rozhodnutí v rozsahu uplatněných žalobních bodů, kterými je vázán (§ 75 odst. 2 věta první s. ř. s.) a vycházel přitom ze skutkového i právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 odst. 1 s. ř. s.), a věc posoudil takto:

9. Podle ust. § 4 odst. 1 písm. e) zákona č. 36/1967 Sb., o znalcích a tlumočnících (dále jen „zákon o znalcích“), Jmenovat znalcem (tlumočníkem) lze toho, kdo: má potřebné znalosti a zkušenosti z oboru (jazyka), v němž má jako znalec (tlumočník) působit, především toho, kdo absolvoval speciální výuku pro znaleckou (tlumočnickou) činnost, jde–li o jmenování pro obor (jazyk), v němž je taková výuka zavedena.

10. Podle přílohy č. 10 instrukce č. 8/2017 pro obor ekonomika, odvětví ceny a odhady, specializace v oblasti movitých věci je mimo jiné podmínkou pro jmenování znalcem – získání nejvyššího vzdělání, které lze pro danou specializaci dosáhnout; – absolvování postgraduálního specializačního studia (tj. zaměřeného na danou specializaci) studia v případě těch specializací, u kterých je zavedeno, jinak; – absolvování kurzu tzv. znaleckého minima; – minimálně 10 let odborné praxe po dosažení nejvyššího vzdělání bezprostředně předcházející podání žádosti o jmenování. Pro obor služby, odvětví služby je uvedena podmínka vysokoškolské vzdělání odpovídajícího směru zaměřené na dané odvětví nejméně magisterského stupně jinak nejvyšší možné dosažitelné vzdělání zaměřené na dané odvětví.

11. Podle ust. § 8 odst. 1 písm. a) zákona č. 254/2019 Sb., o znalcích, znaleckých kancelářích a znaleckých ústavech Za odborně způsobilou podle § 5 odst. 1 písm. a) se považuje osoba, která získala vysokoškolské vzdělání odpovídajícího směru zaměřené na daný obor a dané odvětví nejméně v magisterském studijním programu, pokud je lze získat, jinak nejvyšší možné dosažitelné vzdělání zaměřené na daný obor a dané odvětví.

12. Podle ust. § 65 odst. 1 s. ř. s. Kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti, (dále jen "rozhodnutí"), může se žalobou domáhat zrušení takového rozhodnutí, popřípadě vyslovení jeho nicotnosti, nestanoví–li tento nebo zvláštní zákon jinak.

13. Podle ust. § 78 odst. 7 s. ř. s. Soud zamítne žalobu, není–li důvodná.

14. Důvodnost žaloby závisí na posouzení skutečnosti, zda pro jmenování znalcem podle dříve platného a účinného zákona o znalcích a tlumočnících (č. 36/1967 Sb.) a instrukce č. 8/2017 v oboru ekonomika, odvětví oceňování movitých věcí a v oboru služby, odvětví služby, bylo nezbytné získat vysokoškolské vzdělání v těchto oborech. Soud v dané věci postupoval podle tohoto zákona, neboť nový zákon o znalcích, znaleckých kancelářích a znaleckých ústavech (č. 254/2019 Sb.) vešel v účinnost až po vydání napadeného rozhodnutí.

15. Zde soud považuje za vhodné poukázat na judikaturu ohledně ustálené správní praxe a možnosti aplikace vnitřního předpisu správního orgánu (instrukce č. 8 /2017). V rozsudku ze dne 23. 8. 2007, č. j. 7 Afs 45/2007 – 251, Nejvyšší správní soud konstatoval, že „za situace, kdy zákon či předpis jej provádějící výslovně neupravují konkrétní postup správních orgánů, k němuž jsou tyto orgány na základě zákona zmocněny, není v rozporu se zákonem, postupují–li dle interních předpisů. Podmínkou ovšem je, že takový interní předpis založil správní praxi, která je nepochybně a všeobecně dodržována. Správní orgán se pak od této správní praxe nemůže v jednotlivém případě odchýlit, neboť takový postup by byl nepřípustnou libovůlí.“ Dle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2010, č. j. 2 Ans 1/2009 – 71, je správní praxe zakládající legitimní očekávání „ustálená, jednotná a dlouhodobá činnost (příp. i nečinnost) orgánů veřejné správy, která opakovaně potvrzuje určitý výklad a použití právních předpisů. Takovou praxí je správní orgán vázán. Jen taková správní praxe je doplněním psaného práva a je způsobilá modifikovat pravidla obsažená v právní normě. Současně rozšířený senát připomenul, že za ustálenou správní praxi lze považovat pouze postup v intencích interní směrnice, která se nachází intra legem, a není tedy ani contra legem, ani praeter legem; smyslem takového interního předpisu je omezit škálu možných významů interpretace zákona.“ V rozsudku ze dne 16. 8. 2010, č. j. 2 Afs 53/2010 – 63, Nejvyšší správní soud uvedl, že „pokyny ministerstev jsou interními předpisy, které upravují a sjednocují praxi správních orgánů. Přestože pokyny ministerstev nejsou obecně závaznými právními předpisy, správní orgány mají povinnost se jimi ve své právní praxi řídit, což neplatí pouze v případě, že by se taková praxe neslučovala s obecně závaznými právními předpisy“. V rozsudku ze dne 28. 4. 2005, č. j. 2 Ans 1/2005 – 55, Nejvyšší správní soud konstatoval, že „jestliže se takováto (správní) praxe vytvořila, správní orgán se od ní nemůže v jednotlivém případě odchýlit, neboť takový jeho postup by byl libovůlí, která je v právním státě (viz čl. 1 odst. 1 Ústavy) nepřípustná. Ze zásady zákazu libovůle a neodůvodněně nerovného zacházení (viz čl. 1 věta první Listiny základních práv a svobod) vyplývá princip vázanosti správního orgánu vlastní správní praxí v případě, že mu zákon dává prostor pro uvážení, pokud se taková praxe vytvořila. … Je–li určitá správní praxe upravena vnitřním předpisem, je přípustné (a zároveň nutné) se od něho výjimečně odchýlit v konkrétním případě, jde–li o případ zvláštní a atypický. Obecně se odchýlit od určité správní praxe, jež se vytvořila, správní orgán může, avšak zásadně pouze pro futuro, z racionálních důvodů a pro všechny případy, kterých se praxí zavedený postup správního orgánu dotýká.“ 16. Městský soud v Praze považuje za vhodné odkázat též na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 22. 6. 2015, sp. zn. 25 Cdo 1902/2013, dle nějž „sdělením, že bakalářský studijní program nabízený žalující soukromou vysokou školou nemůže nahradit vyžadované vysokoškolské stavební vzdělání v inženýrském (magisterském) studijním programu, žalovaná Česká republika – Krajský soud v Brně neporušila žádnou právní povinnost, neboť konkretizování potřebných znalostí pro případné jmenování znalcem a jeho zápis do seznamu znalců je podle § 4 odst. 1 písm. e) zákona č. 36/1967 Sb., o znalcích a tlumočnících, plně v kompetenci toho, kdo o věci rozhoduje, tedy ministra spravedlnosti, nebo jím pověřeného předsedy krajského soudu.“ 17. Z judikatury tedy vyplývá, že správní orgány byly povinny postupovat dle instrukce č. 8/2017, přičemž odchýlit se od ní mohly jen v případech zvláštního zřetele hodných. Je třeba přisvědčit žalobci, že podle výše citované instrukce č. 8/2017 nebylo pro jím požadovaný obor výslovně nezbytné absolvování vysokoškolského studia. Ačkoliv dle dané směrnice by mohlo být přípustné dosažení nižšího než vysokoškolského vzdělání, nelze toto interpretovat tak, že vyšší vzdělání v konkrétním oboru, odvětví či specializace není možné. Při rozhodování o splnění podmínek pro jmenování znalcem se nelze omezit pouze na aplikaci této směrnice, ale je třeba přihlížet k charakteru znalecké činnosti, jejímu významu pro rozhodování soudů a současným studijním možnostem. Vzhledem ke skutečnosti, že znalecká profese je mnohdy zcela stěžejní pro rozhodování soudů o právech a povinnostech osob, jsou na ni kladeny ty nejpřísnější podmínky, neboť znalec musí být expertem v daném oboru a za tímto účelem je vyžadováno získání nejvyššího možného vzdělání v oboru a následně dlouholetá praxe, v jejímž rámci dojde k zužitkování tímto studiem nabytých znalostí. Z tohoto důvodu nelze na požadavky stanovené v instrukci č. 8/2017 pohlížet optikou tehdy nejvyššího dosažitelného vzdělání, ale naopak je ke splnění předpokladů pro jmenování znalcem třeba přistupovat s ohledem na možnosti dnešní doby. Jinými slovy není rozhodné, že v době, kdy žalobce studoval na střední škole, nebylo možné dosáhnout vyššího vzdělání v daném oboru, než středoškolského s maturitou, ale jakého vzdělání v daném oboru lze dosáhnout v době, kdy žalobce o jmenování znalcem žádá.

18. Je všeobecně známo, že v dnešní době (a době podání žádosti žalobce), je možné dosáhnout vysokoškolského vzdělání v oboru ekonomie, v jehož rámci lze získat potřebné znalosti pro oceňování majetku (například na Vysoké škole ekonomické v Praze). Alternativou je rovněž absolvování vysoké školy technického směru, který by korespondoval s druhem oceňovaných věcí (například České vysoké učení technické v Praze). V příloze č. 2 zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání je v části oceňování majetku pro oceňování věcí movitých a nemovitých uvedena odborná způsobilost mimo jiné: vysokoškolské vzdělání ve studijním programu a studijním oboru zaměřeném na oceňování majetku. I z tohoto zákona je tedy zřejmé, že vysokoškolského vzdělání v daném oboru nyní dosáhnout lze. Žalovanému nelze tedy vyčítat, že žádosti žalobce nevyhověl z důvodu, že po něm požadoval nyní nejvyšší dosažitelné vzdělání pro výkon znalecké profese, která vyžaduje expertní znalosti a zkušenosti v daném oboru.

19. Přestože žalobce dosáhl středoškolského vzdělání ve studijním oboru ekonom a absolvoval kurz znaleckého minima, vzhledem k šíři specializace v oblasti movitých věcí (výpočetní technika, kancelářská technika a nábytek, kuchyňské vybavení, příruční nástroje a vybavení bytů) jde o nedostatečné vzdělání v daném oboru. Žalobce totiž nedosáhl dostatečně vysokého vzdělání ani v oboru ekonomika, ani vzdělání technického zaměření (vzhledem k výpočetní technice). Pro část specializací by žalobci postačovalo vysokoškolské vzdělání ekonomického směru, avšak pro oblast oceňování výpočetní techniky (která v sobě zahrnuje více než jen osobní počítače a předměty denní potřeby) je třeba buď absolvování vysokoškolského studia technického směru, nebo (jak uvedl žalovaný) specializačního studia na oceňování movitých věcí, které nabízí např. Ústav soudního inženýrství VUT v Brně.

20. Jak uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 4. 10. 2018, 2 As 94/2018–54, „nelze akceptovat názor (…) že získání tohoto (vysokoškolského) vzdělání je vyžadováno od všech žadatelů o zápis do seznamu bez rozdílu“. Jakkoli soud nemíní zlehčovat žalobcem nabytou praxi, která je bezpochyby na vysoké úrovni, ztotožňuje se se žalovaným, že praxe v daném oboru by měla navazovat na získané nejvyšší možné vzdělání, aby žadatel o jmenování znalcem nabýval zkušenosti a vykonával praxi, při níž zužitkuje znalosti nabyté studiem (toto vyplývá, z Přílohy č. 10 instrukce č. 8/2017, kde je vyžadována praxe 10 let po dosažení nejvyššího vzdělání, jakož i z § 8 odst. 1 písm. b) a odst. 2 nového zákona o znalcích, kde je praxe po ukončení nejvyššího vzdělání vyžadována v dílce 5 let). Na druhou stranu nelze vyloučit, že právě v případě praxe by od tohoto požadavku bylo možné upustit ve zcela výjimečných případech (například pokud žadatel vykonává více než deset let praxi v daném oboru, jeho praxe vykazuje znaky velmi vysoké kvality, potažmo má takové osobní vlastnosti, které zaručují, že znaleckou činnost bude vykonávat řádně). Soud nepochybuje, že právě žalobce by tato kritéria mohl splňovat, přičemž z judikatury Nejvyššího správního soudu vyplývá, že i nedostatky v teoretické znalosti lze nahradit praxí či teoretické znalosti prokázat jinak: „Není ani vyloučeno, aby při nedostatku teoretického vzdělání žadatel prokázal, že požadovanými znalostmi disponuje. Nejvyšší správní soud proto musí konstatovat, že jakkoli je obecně požadavek na absolvování vysokoškolského vzdělání u žadatelů o funkci znalce uvedený v instrukci ministerstva pochopitelný, rozumný a důvodný, nelze a priori bez dalšího říci, že za žádných specifických okolností nelze „potřebné znalosti a zkušenosti“ získat jinak než vysokoškolským vzděláním a že v případě žádného z oborů a odvětví znalecké činnosti nemůže žádná, jakkoliv dlouhá, kvalifikovaná a odborná praxe, nahradit tento instrukcí stanovený požadavek na nejvyšší dosažené vzdělání. Takový názor je nesprávný, neboť vylučuje zohlednění konkrétních skutkových okolností jednotlivých případů, přičemž je třeba mít stále na paměti, že požadavek vysokoškolského vzdělání není stanoven obecně závazným právním předpisem (zákonem či vyhláškou), nýbrž pouze instrukcí ministerstva metodicky sjednocující interpretaci neurčitých právních pojmů, jejichž podstatou a smyslem je, že jsou vykládány pružně v závislosti na okolnostech případu. Šíře oborů znalecké činnosti a povaha odborné praxe, jež žadateli dá takové zkušenosti a znalosti, které i bez absolvování vysokoškolského vzdělání spolehlivě a bez pochybností prokážou potřebný standard znalostí oboru, nebude pravděpodobně příliš široká. Přesto se nelze dopouštět tak kategorických soudů, neposkytujících těmto výjimečným případům žádný prostor. Nelze také přehlédnout skutečnost, že je to žadatel, kdo splnění podmínek prokazuje; tedy je tím, kdo tvrdí, že má potřebné teoretické i praktické znalosti, a nabízí, jakým způsobem své tvrzení může doložit. (…) Předseda soudu ovšem dále v prvostupňovém rozhodnutí popsal povahu a charakter těchto kvalifikačních předpokladů, především pak uvedl, byť poněkud obecně, z jakých důvodů vyžaduje od stěžovatele dosažení vysokoškolského vzdělání, jaké hodnoty tento požadavek chrání a za jakým účelem je vyžadován, taktéž se předseda soudu individuálně zabýval a posoudil stěžovatelem tvrzené vzdělání a praxi, přičemž konstatoval, proč je nepovažuje za dostatečné. Předseda soudu tedy, usměrněn instrukcí ministerstva, sice vyšel z jejích požadavků, avšak tyto nároky kladené na žadatele zdůvodnil, zároveň posoudil, zdali stěžovatelem uváděné vzdělání a praxe přece jen nejsou dostatečnou zárukou „potřebných znalostí a zkušeností“, a dospěl k závěru, že nikoliv.

21. Jak uvedl žalovaný, výjimky ze vzdělání jsou přípustné pouze v oborech, pro něž neexistuje vysokoškolský či vyšší odborný program studia, jako jsou určitá řemesla či oceňování drahých kovů. Pro obor ekonomika a služby však vyššího vzdělání než středoškolského dosáhnout lze. Výjimku by bylo možné učinit pouze v případě, že by žalobce doložil skutečnosti natolik významné, že by vysokoškolské vzdělání v daných oborech nebylo třeba. Soud si je vědom, že žalobce doložil velké množství podkladů, z nichž plyne, že již dlouhou dobu oceňuje movité věci denní potřeby. Avšak samotné „odhady“ doložené žalobcem a učiněné v rámci výkonu povolání (technický pracovník a správce majetku) nelze považovat za znalecké či obdobné oceňování movitých věcí na obdobně vysoké úrovni. Žalobce rovněž nedoložil žádné doporučení na jmenování znalcem. Přestože žalovaný nesprávně lpěl na bezvýjimečném splnění podmínky vysokoškolského vzdělání, je z napadeného rozhodnutí patrné (byť je toto uvedeno poměrně stručně), že náročnost a rozsah žalobcem označených oborů je na takové úrovni, k níž nepostačuje pouhé středoškolské vzdělání s pouze jednou specializací ve spojení s dlouholetou praxí. Vzhledem k tomu, že je z napadeného rozhodnutí seznatelné, proč v případě žalobce nepostačuje pouhé středoškolské vzdělání, nelze pro dílčí nedostatky odůvodnění považovat napadené rozhodnutí za nezákonné.

22. Městský soud v Praze tak dospěl k závěru, že žaloba není důvodná, a proto ji podle § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl, neboť žalobce nesplnil základní podmínku pro jmenování znalcem, a to nejvyšší dosažitelné vzdělání v daném oboru (oborech).

23. O nákladech řízení soud rozhodl podle § 60 odst. 1 s. ř. s., podle kterého má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Ve věci měl plný úspěch žalovaný, avšak žalovanému v řízení žádné náklady nad rámec jeho běžných činností nevznikly. Soud proto rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů tohoto řízení.