3 A 93/2014 - 57

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ludmily Sandnerové a soudců Mgr. Milana Taubera a JUDr. Jana Ryby v právní věci žalobců: a) J. Č. a b) V. Č., oba zastoupeni JUDr. Janem Pavlokem, Ph.D., advokátem, se sídlem K Brusce 124/6, Praha 6, proti žalovanému: Magistrát hlavního města Prahy, se sídlem Mariánské náměstí 2, Praha 1, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 13. 5. 2014, č. j. MHMP- 689260/2014/ODA-O4/Go, takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Předmět sporu a předcházejí řízení Žalovaný rozhodnutím ze dne 13. 5. 2014, č. j. MHMP-689260/2014/ODA-O4/Go, zamítl odvolání žalobců a potvrdil rozhodnutí Úřadu městské části Praha 16 ze dne 7. 11. 2013, č. j. 021046/09/OVDŽP/MI. Úřad tímto deklaratorním rozhodnutím určil dle § 142 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, že pozemní komunikace umístěná na pozemcích parcelního č. 558/1, 558/2, 558/3, 558/8, 558/12 v k. ú. Lahovice a parcelního č. 1212/1 v k. ú. Velká Chuchle je dle § 7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích (dále jen „ZPK“), veřejně přístupnou účelovou komunikací. Žalovaný po rekapitulaci prvostupňového rozhodnutí konstatoval, že účelová komunikace je jednou ze čtyř kategorií komunikace se specifickými právními vztahy. Zatímco vlastnictví účelové komunikace, které může náležet jakékoli fyzické nebo právnické osobě, spočívá v rovině soukromého práva, její obecné užívání upravují normy práva veřejného. Přitom z § 19 ZPK vyplývá, že pozemní komunikace jsou veřejně přístupné, s výjimkou omezení v případě komunikací v uzavřených objektech a těch, u nichž je obecné užívání omezeno zákonem. Veřejně přístupná účelová komunikace vzniká tehdy, pokud je patrná cesta v terénu, cesta musí sloužit k přístupu nebo příjezdu k určitým cizím nemovitostem, existuje konkludentní souhlas vlastníka cesty a nutná komunikační potřeba. Vstup na veřejně přístupnou účelovou komunikaci je zaručen každému a nemůže být vlastníkem svévolně omezen jen na určitý okruh osob. Souhlas vlastníka s veřejným užíváním cesty je v podstatě věnováním této cesty k veřejnému užívání. Z judikatury Nejvyššího správního soudu přitom vyplývá, že tento souhlas může být jak písemný, tak může být udělen mlčky. Pokud je účelová komunikace v souladu s vůlí vlastníka na pozemku zřízena, nemůže vlastník jednostranným prohlášením zamezit její obecné užívání. V odůvodnění napadeného rozhodnutí se dále konstatuje, že k nutné komunikační potřebě Nejvyšší správní soud taktéž uvedl, že byla-li cesta od nepaměti veřejně užívána z naléhavé komunikační potřeby, jde o účelovou komunikaci. Žalovaný dále poukázal na judikaturu Ústavního soudu, že omezení vlastnického práva k pozemku ve formě veřejného přístupu na tento pozemek je způsobilé přecházet z vlastníka na vlastníka a že není třeba souhlasu nového vlastníka, pokud byl souhlas udělen vlastníky předchozími; tento právní názor neplatí v případě restitucí, což není případ žalobců. Závěrem žalovaný uvedl, že žalobcům nelze upřít jejich vlastnické právo, ale dodal, že v případě veřejně sloužící účelové komunikace je veřejné právo nadřazeno právu jednotlivce. II. Obsah žaloby a související vyjádření Žalobou ze dne 27. 7. 2014 napadli žalobci nadepsané rozhodnutí žalovaného. Uvádějí, že jsou vlastníky pozemků parcelního č. 558/2, 558/3, 558/4, 558/8 a 558/12 v k. ú. Lahovice, přičemž pouze pozemek parcelního č. 558/8 je užíván jako komunikace, a to na základě smlouvy o věcném břemeni. Zbývající 4 pozemky jsou protiprávně užívány navrhovatelem, který inicioval řízení o určení účelové komunikace, k parkování vozidel jeho obchodních partnerů a zákazníků a neslouží nezbytné komunikační potřebě. Žalobci namítají, že správní orgány se nezabývaly otázkou udělení souhlasu ze strany žalobců či jejich právních předchůdců k veřejnému užívání předmětných pozemků jako veřejné účelové komunikace ve smyslu § 7 odst. 1 ZPK. Z obsahu spisu přitom není patrný žádný důkazní prostředek ani žádné konkrétní skutkové tvrzení žádné ze zúčastněných osob, že by žalobci nebo jejich právní předchůdci souhlas udělili a předmětné pozemky k veřejnému užívání věnovali. Žalobci souhlas neudělili výslovně ani konkludentně. Rovněž nesouhlasí s názorem správních orgánů, že předmětné pozemky jsou jako veřejná účelová komunikace užívány od nepaměti. Pokud byl souhlas k veřejnému užívání pozemků udělen před rokem 1989 či mezi roky 1948 a 1989 vznikla fakticky využívaná komunikace, nelze s ohledem na jiné společenské a právní podmínky tohoto období uvažovat o vzniku veřejně přístupné účelové komunikace dle § 7 odst. 1 ZPK. Skutkový závěr správních orgánů ohledně užívání komunikace od nepaměti je v rozporu se skutečností. Žalobci ke zřízení této černé a neoprávněné stavby jako vlastníci předmětných pozemků nikdy neudělili souhlas, který tedy jako jeden z konstitutivních prvků veřejně přístupné účelové komunikace chybí. Žalobci udělili souhlas pouze k užívání dvou původních vjezdů situovaných z vnějšího pohledu vpravo do stávajícího černého a neoprávněného vjezdu. V tomto směru uzavřeli se společností Tradeco – Praha s. r. o. v roce 2010 smlouvu o zřízení věcného břemene k pozemku parcelního č. 558/8 v k. ú. Lahovice. Tato smlouva o zřízení věcného břemene ze dne 16. 11. 2010 byla předložena Katastrálnímu úřadu pro hl. m. Prahu dne 8. 12. 2010 a vklad práva podle této smlouvy byl pod sp. zn. V-59305/2010-101 povolen dne 5. 1. 2011. Žalobci jako vlastníci pozemků postupují při výkonu svých vlastnických práv v souladu s dobrými mravy a umožňují vjezd do areálu tak, jak byl po desetiletí užíván. Žalobci se ale brání tomu, aby jejich vlastnické právo bylo omezováno svévolnými změnami třetích osob, konkrétně posunutím dlouhodobě užívaného vjezdu do areálu o cca 10 metrů vlevo, kde byl nahrazen černou stavbou. U stavebního úřadu probíhá řízení o odstranění nepovolené stavby pod sp. zn. 005136/10/OVDŽP/Hm a důležité je i potvrzení stavebního úřadu ze dne 26. 7. 2011, č. j. 011157/11/OVDŽP/Bm, které potvrzuje, že účelová komunikace není veřejně přístupná. Žalobci rovněž namítají, že před správními orgány nebyla zjištěna a prokázána nezbytná komunikační potřeba. Celý areál byl před rokem 1989 ve státním vlastnictví a právo hospodaření k němu vykonával státní podnik Státní rybářství Třeboň. Celý areál byl využíván jedním subjektem, který k vjezdu a výjezdu z tohoto areálu užíval dvě brány opatřené vraty. Prvá vrata byla umístěna vpravo a druhá vrata byla hned vedle. Až po roce 1989 došlo ke svévolnému zrušení výjezdové brány na straně jedné a zřízení nové výjezdové brány na pozemcích žalobců. Žalobci s tímto stavem projevili svůj nesouhlas, mimo jiné i iniciováním řízení o odstranění stavby. Žalobci dále uvádí, že druhý vjezd byl protiprávně zrušen a tím došlo k zabránění, resp. zmaření možnosti výjezdu z areálu. Nový vjezd je opatřen vraty a při jeho používání je nezbytné nutně vjíždět nebo vstupovat na pozemky ve vlastnictví žalobců, které nikdy před tím nebyly užívány jako veřejně přístupná účelová komunikace ve smyslu § 7 odst. 1 ZPK. Žalobci odkazují na nález Ústavního soudu ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/2006, z něhož dovozují, že vedle nezbytného souhlasu vlastníka je podmínkou veřejného užívání soukromého pozemku též existence nutné a ničím nenahraditelné komunikační potřeby. V daném případě je to ale naopak, neboť existující a dlouhodobě používané funkční řešení vjezdu a výjezdu do areálu sádek bylo svévolně zrušeno a svévolně byl zřízen na cizím pozemku jiný vjezd, ačkoli takové řešení nebylo z dopravního hlediska nezbytné. Žalobci v tom kontextu odkazují i na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 20. 3. 2013, sp. zn. 22 Cdo 2711/2011. Závěrem žalobci poukazují na skutečnost, že nedotknutelnost vlastnického práva je jednou ze základních civilizačních hodnot, kterou garantuje čl. 11 odst. 1 a 4 Listiny základních práv a svobod a čl. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod. S ohledem na tyto závazky České republiky nelze připustit svévolné a opakované vnikání na cizí pozemek soukromého vlastníka. Vzhledem ke konkrétnímu skutkovému stavu nelze v projednávané věci přiznat cestě status veřejně přístupné účelové komunikace. Žalobci naopak odkazují na zásadu, že nikdo nemůže zneužívat vlastní nepoctivosti. Vedle již citovaných ustanovení spatřují žalobci v rozhodnutích správních orgánů i porušení § 2, § 3, 50, § 51 správního řádu, § 7 ZPK, čl. 1 a čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky a čl. 2 odst. 2 Listiny. Žalobci proto navrhují, aby soud rozhodnutí obou stupňů zrušil. Ve vyjádření ze dne 4. 9. 2014, č. j. MHMP-1249486/2014/ODA-O4/Go, žalovaný k žalobě uvádí, že jeho rozhodnutím bylo potvrzeno, že na předmětných pozemcích se nacházela veřejně přístupná komunikace, která je zde využívána dle § 19 ZPK více jak 30 let, přičemž toto obecné užívání nikdo neměl zájem omezovat. Žalobci získali pozemky do vlastnictví na základě smluv v letech 2003 a 2009, čímž přisvědčili užívání těchto pozemků jako veřejně přístupných. V dané době na těchto pozemích existovala veřejně přístupná komunikace již řadu let. Od chvíle získání vlastnictví začali žalobci jednat o omezení veřejné přístupnosti příslušných pozemků. Žalobcům s určitostí bylo známo, že je jejich vlastnictví k pozemkům omezeno obecným užíváním, protože pozemky byly jejich právními předchůdci darovány veřejnému užívání, což lze učinit i mlčky. Žádné právní poměry nenasvědčují tomu, že uvedené pozemky nejsou veřejně přístupné. Žalovaný dostatečně prokázal existenci veřejně přístupné účelové komunikace, neboť vycházel z právně relevantních skutečností, které jsou postaveny na zákonných důvodech. Žalovaný proto navrhuje, aby soud žalobu zamítl v celém rozsahu jako nedůvodnou. Vyrozuměním ze dne 26. 9. 2014, č. j. 3A 93/2014-42, vyzval soud všechny účastníky předcházejícího řízení o určení právního vztahu, aby ve stanovené lhůtě soudu sdělili, zda chtějí uplatňovat práva osoby zúčastněné na řízení. Žádná z osob svého práva nevyužila. III. Posouzení žaloby Městský soud v Praze přezkoumal žalobou napadené rozhodnutí v rozsahu uplatněných žalobních bodů, kterými je vázán [§ 75 odst. 2 věta první zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“)], a vycházel přitom ze skutkového i právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 odst. 1 s. ř. s.). Dne 24. 8. 2016 proběhlo u zdejšího soudu jednání. Obě strany setrvaly na svých návrzích i argumentech. Žalobci svá dosavadní tvrzení doplnili o skutečnost, že předmětné pozemky získali od restituentky; nabyli je jako „čisté“, nijak nezatížené. Uvedli také, že v současné době předmětná pozemní komunikace slouží jako parkoviště autovraků a že vjezdová vrata do areálu sádek jsou přesunuta, k čemuž nebyl dán souhlas. Soud zamítl důkazní návrhy žalobců (katastrální mapa, mapa ze stavebního řízení, místní ohledání), neboť po konfrontaci s obsahem správního spisu shledal, že dostatek mapových podkladů (souladných s důkazními návrhy) i fotodokumentace jsou obsaženy ve správním spisu a v tomto směru by tedy bylo dokazování nadbytečné – nepřineslo by žádné nové skutečnosti; pokud jde o místní ohledání, soud jednak opětovně shledal dostatek podkladů pro posouzení věci ve správním spisu a jednak by místním ohledáním vybočil ze zásady, že vychází ze skutkového stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu. Žaloba není důvodná. Podle § 2 odst. 1 ZPK „[p]ozemní komunikace je dopravní cesta určená k užití silničními a jinými vozidly a chodci, včetně pevných zařízení nutných pro zajištění tohoto užití a jeho bezpečnosti“. Podle § 7 odst. 1 věty první ZPK „[ú]čelová komunikace je pozemní komunikace, která slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků“. Předmětem sporu je otázka, zda správní orgány dospěly ke správnému závěru, že pozemní komunikace umístěná na pozemcích parcelního č. 558/1, 558/2, 558/3, 558/8, 558/12 v k. ú. Lahovice a parcelního č. 1212/1 v k. ú. Velká Chuchle je dle § 7 odst. 1 ZPK veřejně přístupnou účelovou komunikací Setrvalá judikatura soudů stanovila pro vznik účelové komunikace 4 základní podmínky (srov. Černínová, M., Černín, K., Tichý, M. Zákon o pozemních komunikacích: komentář. Praha: Wolters Kluwer, a. s., 2015. In: ASPI [právní informační systém]. Výklad k § 7): 1. musí jí o stálou a v terénu patrnou dopravní cestu, která 2. naplňuje účel stanovený v zákoně, přičemž 3. její vlastník dal souhlas k obecnému užívání své cesty veřejností, a zároveň 4. tato cesta naplňuje nutnou komunikační potřebu. Jakmile jsou tyto podmínky kumulativně splněny, vzniká veřejně přístupná účelová komunikace. Účelem řízení dle § 142 správního řádu je pak pouze deklarování právního stavu, který vznikl již na základě zákona. V nyní posuzovaném případě žalobci nerozporují první dvě podmínky, ale napadají pouze naplnění podmínky třetí a čtvrté. V otázce vzniku veřejně přístupných účelových komunikací existuje četná judikatura správních soudů. V rozsudku ze dne 22. 12. 2009, č. j. 1 As 76/2009-60, č. 2028/2010 Sb. NSS (všechna rozhodnutí správních soudů jsou dostupná na: www.nssoud.cz), Nejvyšší správní soud shrnul základní podmínky vzniku veřejně přístupné účelové komunikace: „Ke vzniku veřejné účelové komunikace na předmětném pozemku by došlo, pokud by komunikace byla jejím majitelem věnována veřejnému užívání nebo k němu byla konkludentně určena. Pro vznik veřejné účelové komunikace ze zákona je nutné splnění podmínek uvedených v ustanovení § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích. Musí se jednat o dopravní cestu, určenou k užití silničními a jinými vozidly a chodci, která slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků. Výkladem § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích se v minulosti opakovaně zabýval jak Nejvyšší správní soud, tak i Ústavní soud. V nálezu sp. zn. II. ÚS 268/06 ze dne 9. 1. 2008 (N 2/48 SbNU 9) Ústavní soud mimo jiné konstatoval, že vlastnické právo je omezitelné v případě kolize s jiným základním právem nebo v případě nezbytného prosazení ústavně aprobovaného veřejného zájmu za náhradu. Pokud některá z podmínek nuceného omezení vlastnického práva absentuje (například kompenzace za něj), jedná se o neústavní porušení vlastnického práva. V takových případech lze ústavně konformně omezit vlastnické právo pouze se souhlasem vlastníka a nelze proto vůbec hovořit o nuceném (resp. vynuceném) omezení podle ustanovení § 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod (srov. obdobně též rozsudek NSS ze dne 26. 6. 2008, čj. 6 As 80/2006 - 105). Existuje-li tedy v zákoně veřejnoprávní institut omezující vlastnické právo, aniž by s tímto omezením spojoval poskytnutí náhrady, je nezbytnou podmínkou jeho ústavní konformity souhlas vyjádřený vlastníkem. Tak je tomu v případě tzv. veřejně přístupných účelových komunikací definovaných v ustanovení § 7 zákona o pozemních komunikacích, v jejichž případě je vlastnické právo omezeno tím, že vlastník musí strpět obecné užívání pozemku jako komunikace (§ 19 zákona) a umožnit na něj veřejný přístup. Zákon o pozemních komunikacích toto omezení nespojuje s poskytnutím finanční náhrady. Jediný ústavně konformní výklad je proto ten, že s takovým omezením vlastnického práva musí vlastník příslušného pozemku souhlasit. Tomuto závěru nikterak neodporuje skutečnost, že účelová komunikace a obecné užívání komunikací jsou instituty veřejnoprávními, nikoli soukromoprávními. Jestliže vlastník se zřízením veřejně přístupné účelové komunikace souhlasil, jsou jeho soukromá práva v takovém případě omezena veřejnoprávním institutem obecného užívání pozemní komunikace. Obecné užívání pozemní komunikace nemůže být vyloučeno pozdějším jednostranným úkonem vlastníka, jenž takový souhlas udělil, ani jeho právního nástupce. Nutno upozornit, že souhlas vlastníka nemusí být projeven výslovně, obvykle totiž půjde o souhlas vyjádřený konkludentně. Pokud vlastník pozemku v minulosti, kdy pozemek začal sloužit jako veřejně přístupná účelová komunikace, s tímto nevyslovil kvalifikovaný nesouhlas, jde o veřejně přístupnou účelovou komunikaci, vzniklou ze zákona. Stačí tedy, aby vlastník strpěl užívání pozemku jako komunikace. Naproti tomu v případě nesouhlasu musí jít o aktivní jednání vlastníka pozemku. Veřejnou cestou se tedy pozemek stává jeho věnováním obecnému užívání, ať již vlastníkem výslovně projeveným souhlasem nebo konkludentním strpěním. Rovněž komunikace, u níž sice již nelze zjistit, zda byla některým z předchozích vlastníků obecnému užívání věnována, jež však byla jako veřejná cesta užívána od nepaměti z naléhavé komunikační potřeby, je veřejně přístupnou účelovou komunikací (srov. rozsudek NSS ze dne 30. 9. 2009, čj. 5 As 27/2009 - 66). Pokud je účelová komunikace zřízena, je její právní status závazný i pro budoucí majitele pozemku, na kterém leží účelová komunikace. Tyto osoby tedy nejsou oprávněny komunikaci ze své vůle bez dalšího uzavřít (srov. též § 7 odst. 1 in fine zákona o pozemních komunikacích)“ (vybrané části zvýraznil zdejší soud, pozn.). Z citovaného rozhodnutí pak Nejvyšší správní soud vycházel i v rozsudku ze dne 9. 6. 2011, č. j. 5 As 36/2010-204, č. 2390/2011 Sb. NSS, v němž doplnil, že uvedené závěry o vázanosti právních nástupců dříve uděleným souhlasem k využívání účelové komunikace veřejností neplatí pouze v případě, pokud právní nástupci získali nemovitost v rámci restitucí. V rozsudku ze dne 30. 11. 2015, č. j. 6 As 213/2015-14, č. 3371/2016 Sb. NSS, pak Nejvyšší správní soud konstatoval, že souhlas vlastníka je tím znakem veřejně přístupné účelové komunikace (§ 7 odst. 1 ZPK), u něhož je třeba zhodnotit, zda cestu užíval blíže neurčený okruh osob, tedy veřejnost. Znak nutné komunikační potřeby se naopak zkoumá vždy ve vztahu ke konkrétním dotčeným nemovitostem, pro něž sporná cesta plní roli komunikační spojnice. Oba uvedené znaky musí být naplněny, aby bylo možno na soukromém pozemku deklarovat veřejnou cestu, avšak zkoumat je třeba každý z nich zvlášť. Na pozadí existující judikatury zdejší soud posoudil jednotlivé námitky. Žalobci předně uvádějí, že nikdy neudělili souhlas s veřejným užíváním komunikace. Správní orgány se rovněž podle nich nezabývaly otázkou, zda byly předmětné pozemky věnovány k veřejnému užívání. Také se vymezují proti názoru, že předmětné pozemky byly využívány jako veřejná účelová komunikace od nepaměti. Soud k námitce uvádí, že v nyní posuzovaném případě nebylo předmětem posouzení, zda žalobci souhlasili s veřejným užíváním komunikace. Správní orgány totiž vycházely ze skutečnosti, že předmětná účelová komunikace sloužila veřejnosti již od nepaměti, pročež se souhlas předchozích vlastníků nemovitosti předpokládal. Jelikož žalobci nezískali dotčené pozemky v rámci restituce, přešlo na ně existující veřejnoprávní omezení z předchozích vlastníků. Uvedený závěr přitom správní orgány podložily řadou zjištění: - Z výpovědi svědka Š. V., který v místě žil od roku 1980, vyplynulo, že posuzovaná „[…] účelová komunikace existuje stále ve stejném stavu, je veřejně přístupná a byla vždy hojně využívána jak zásobováním areálu sádek […], tak i širokou veřejností“ (str. 2 prvostupňového rozhodnutí). - Předmětná stavba komunikace byla ve stávajícím rozsahu vybudována již před stavbou areálu sádek před rokem 1972, což vyplynulo i z ověřené projektové dokumentace, a vždy sloužila jako jediná přístupová komunikace do tohoto areálu (str. 4 prvostupňového rozhodnutí). - Správní orgán rovněž poukazoval na skutečnost, že žalobci nabyli dotčené pozemky na základě soukromoprávních dohod v letech 2003 a 2009, ačkoli účelová komunikace sloužila veřejnosti již před tím (str. 7 prvostupňového rozhodnutí), a proto musel být udělen konkludentní souhlas ještě před tím, než se žalobci stali vlastníky. Soud rovněž poukazuje na další skutečnosti, které svědčí závěru správních orgánů: - Prostor areálu sádek zjevně vždy sloužil podnikatelské činnosti (dříve: Státní rybářství Třeboň; dnes: Rybářství Třeboň Hld. a. s., Tradeco – Praha s. r. o.), s níž je spojen přístup blíže neurčeného širokého okruhu osob (zásobování, obchodní partneři, zákazníci, jiná veřejnost, atd.). Nejedná se tak o situaci, kdy by přicházela v úvahu prostá soukromoprávní úprava vztahů v území (např. zřízení věcného práva), ale popisovaná účelová komunikace slouží široké veřejnosti. - O povaze veřejně přístupné účelové komunikace svědčí i její podoba. Komunikace má živičný povrch, na jedné straně je po celé délce ohraničena silničním svodidlem a na straně druhé vede chodník pro pěší. Z jejího stavebně technického vzhledu vyplývá, že jejím hlavním účelem bylo a je propojení ulice K Sádkám s areálem sádek. Pokud žalobci namítají, že nelze uvažovat o udělení souhlasu vlastníka před rokem 1989, soud mutatis mutandis odkazuje na rozsudek ze dne 29. 1. 2014, č. j. 9 As 15/2012-27, č. 3028/2014 Sb. NSS, v němž se rozšířený senát Nejvyššího správního soudu zabýval statusem pozemních komunikace před a po přijetí ZPK. Dospěl přitom k závěru, že „[b]yla-li pozemní komunikace místní komunikací podle právních předpisů účinných před 1. 4. 1997, zůstává jí tento status i podle zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích. To neplatí, nesplňuje-li znaky místní komunikace uvedené v tomto zákoně“. Svůj závěr odůvodnil tak, že „[z]mění-li se obsah veřejného práva a dosavadní veřejnoprávní status je zrušen zrušením staré právní úpravy a přijetím právní úpravy nové a je zaveden status nový (nová kategorizace pozemních komunikací), je starý status pro určení nového statusu pozemní komunikace rozhodný jen potud, pokud z obsahu rozhodného práva plyne, že starý status má pro kategorizaci podle nových pravidel nějaký právní význam (například že přetrvává i pro účely nového práva nebo že se určitým způsobem transformuje do statusu podle nového práva). Zákon č. 13/1997 Sb. žádná výslovná přechodová pravidla neobsahuje. Jeho přechodná ustanovení o ničem takovém nehovoří, o vztahu mezi starou a novou kategorizací pozemních komunikací zcela mlčí (srov. přechodná ustanovení zákona v jeho § 45). Záměr zákonodárce, aby právní důsledky starého zařazení byly převzaty i novým právem, z právní úpravy však plyne implicitně. V první řadě jak zákon č. 135/1961 Sb., tak zákon č. 13/1997 Sb. právně regulují věcně shodné zjevy, a sice vymezené části zemského povrchu (včetně např. mostních objektů či tunelů, viz § 12 zákona č. 13/1997 Sb.) určené zásadně k tomu, aby se po nich jezdilo dopravními prostředky či chodilo. Vycházejí z obdobných pojmů pozemních komunikací (viz věcná charakteristika pozemních komunikací a jejich účelu a jejich členění v § 1 odst. 1 a odst. 2 zákona č. 135/1961 Sb. a legální definice tohoto pojmu a členění pozemních komunikací v § 2 odst. 1 a 2 zákona č. 13/1997 Sb.) a jejich jednotlivých kategorií (dálnice, silnice, místní komunikace a účelové komunikace). Rovněž definice jednotlivých kategorií pozemních komunikací ve staré i nové právní úpravě jsou z věcných, technických a funkčních hledisek podobné (u dálnic, silnic a místních komunikací) či blízké (u účelových komunikací). Je tedy zřejmé, že zákonodárce implicitně počítal s tím, že pozemní komunikace podle staré právní úpravy, které byly podle pravidel staré právní úpravy zařazeny do určité konkrétní kategorie, budou považovány za pozemní komunikace obdobné kategorie i podle úpravy nové, pokud splňují zákonné znaky dané kategorie pozemní komunikace podle nové úpravy. Znamená to tedy, že byla-li například určitá část zemského povrchu místní komunikací podle staré právní úpravy, stala se místní komunikací podle nové právní úpravy v zákoně č. 13/1997 Sb. okamžikem nabytí účinnosti tohoto zákona, aniž by bylo nutno o tom vydávat rozhodnutí podle § 3 odst. 1 uvedeného zákona. To ovšem platí pouze v případě, že místní komunikace, jež takovou byla podle staré právní úpravy, splňuje všechny zákonné znaky místní komunikace i podle právní úpravy nové“ (relevantní části zvýraznil zdejší soud, pozn.). Ačkoli se závěry Nejvyšší správního soudu vztahují k posuzování místních komunikací, soud je považuje za přiměřeně aplikovatelné i na otázku veřejně přístupné účelové komunikace. Podle závěrů Nejvyššího správního soudu byla posuzovaná komunikace za staré (zákon č. 135/1961 Sb., o pozemních komunikacích) i nové úpravy (ZPK) nesporně účelovou komunikací. Ačkoli v době minulého režimu stát neposkytoval srovnatelnou ochranu státnímu vlastnictví na straně jedné a osobnímu vlastnictví na straně druhé, posuzovaná účelová komunikace sloužila veřejnosti nejenom před rokem 1989, ale stejný účel naplňovala i po změně společenských poměrů. Navíc, žalobci získali pozemek parcelního č. 558/2 v roce 1994 a zbývající pozemky až v letech 2003 až 2009. Posuzovaná účelová komunikace proto sloužila veřejnosti po dlouhou dobu již za právního předchůdce žalobců a dále v některých částech i v době, kdy ji vlastnili samotní žalobci, kteří se proti její veřejné přístupnosti začali vymezovat až v řízení zahájeném dne 1. 12. 2009 dle § 142 správního řádu o deklarování veřejně přístupné účelové komunikace. Je přirozené, že žalobci v právě projednávaném řízení nesouhlasí z pozice jedné procesní strany s veřejnoprávním zatížením pozemků v jejich vlastnictví. Z tohoto současného stanoviska nelze ale vycházet, protože vyjadřuje nynější postoj, nikoli historický postoj k situaci v území, který je rozhodující pro posouzení naplnění třetí podmínky. Přestože žalobci nyní namítají, že neudělili nikdy ani konkludentní souhlas, neuvádějí, tím méně osvědčují, skutečnosti, ze kterých by vyplývalo, že se mimo toto řízení snažili zabránit užívání svých pozemků veřejností (např. umístěním zábran, výstražných cedulí, zahájením řízení dle § 7 odst. 1 věta druhá ZPK, zápůrčí žalobou atd.). Konkludentní souhlas je v případě vzniku veřejně přístupné účelové komunikace založen právě na srozumění vlastníka, že blíže neurčená veřejnost užívá účelovou komunikaci v jeho vlastnictví, přičemž vlastník neučiní žádné právem aprobované kroky, aby jí v tom zabránil. Pokud žalobci byli se situací s užíváním jejich pozemků nespokojeni pouze vnitřně (mentální rezervace), nejedná se o právně relevantní skutečnost, již by bylo možné nyní zohlednit. Naopak ve smyslu citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu č. 2028/2010 Sb. NSS bylo potřeba, aby nesouhlas přímo aktivně vyjadřovali fakticky či právně např. některým z výše uvedených způsobů. Za takový krok přitom nelze považovat iniciování řízení o odstranění stavby, které nemá ve vztahu k užívání pozemní komunikace přímý vztah. Pokud žalobci během jednání nově uvedli, že předmětné pozemky získali od restituentky, jedná se o skutečnost, která ze správního spisu nevyplývá a již žalobci soudu blíže nedoložili. Soud se i tak alespoň v hypotetické rovině s námitkou vypořádává. Ačkoli restituce předmětných pozemků by byla právní skutečností, která by vyloučila přechod statusu veřejně přístupné účelové komunikace z dřívějších právních předchůdců na restituenta, v době, kdy restituentka vlastnila předmětné pozemky, mohla účelová komunikace v jejím vlastnictví opětovně status veřejné přístupnosti nabýt. Stačilo, aby došlo ke splnění výše uvedených zákonných podmínek. Posuzovaná účelová komunikace je podle tvrzení svědka V. od nepaměti využívána veřejností, jedná se o jedinou přístupovou cestu k severní části areálu a soud nemá informaci, že by restituentka přístupu veřejnosti na danou komunikaci aktivně bránila. Soud nemá k dispozici nic hmatatelného, co by zavdávalo důvod, aby nesdílel přesvědčení správních orgánů, že u právních předchůdců žalobců byla naplněna podmínka alespoň konkludentního souhlasu. Ostatně žalobci ve správním řízení existenci souhlasu ze strany restituentky nezpochybňovali. Teprve až při jednání před zdejším soudem bez bližší konkretizace a bez jakýchkoli důkazů poprvé přišli s tvrzením, že příslušné pozemky nabyli od restituentky a že je nabyli bez jakéhokoli zatížení. Pokud žalobci poukazují na existenci „černé stavby“ a na skutečnost, že s jejím vznikem nikdy nesouhlasili, soud uvádí, že souhlas žalobců s umístěním vjezdu není relevantní podmínkou pro deklarování existence veřejně přístupné účelové komunikace. Třetí podmínkou je totiž souhlas vlastníka, byť i konkludentní, s užíváním takové komunikace, nikoli jeho souhlas s úpravami nemovitostmi, kterou spojuje daná komunikace s jinými nemovitostmi, okolními pozemními komunikacemi či za účelem zajištění obhospodařovaní (srov. § 7 odst. 1 věta první ZPK). Mezi stranami je sporné, zda došlo k posunu jednoho z vjezdů do areálu sádek. Zatímco žalobci tvrdí, že „[…] stávající dlouhodobě užívaný vjezd do areálu byl svévolně zrušen a svévolně nahrazen černou stavbou posunutou z pohledu zepředu o cca 10 m vlevo,“ správní orgán prvního stupně naopak dospěl k závěru, že „[…] pro přístup do areálu sádek byly vybudovány dva vjezdy s největší pravděpodobností, podle stavebně technického stavu i podle výpovědi svědků, ve stejnou dobu v rámci stavby oplocení areálu“. Soud dospěl ale k závěru, jak dále osvětlí, že tato otázka není pro nyní posuzovaný případ relevantní. Soud poukazuje na skutečnost, že deklarovaná veřejně přístupná účelová komunikace je ze stavebně-technického hlediska (ohraničení silničním svodidlem a chodníkem) v místě napojení na areál sádek (pozemky parcelního č. 558/2, 558/3, 558/8, 558/12 v k. ú. Lahovice) prakticky stejně široká, jako prostor možného vjezdu do areálu (pozemky parcelního č. 369/27, 369/28, 369/32, 369/64 tamtéž), odmyslí-li se rozmístění plotu a vjezdů. Na první pohled je tak zjevné, že posuzovaná účelová komunikace a vjezd do areálu sádek byly vzájemně navrženy tak, aby na sebe přesně navazovaly. Soud zastává názor, že se nejednalo o nahodilé napojení nemovitosti na síť pozemních komunikací, ale dané uspořádání odpovídalo tehdejším potřebám areálu sádek (např. požadavku na průjezd a vzájemné vyhýbání se rozměrných vozidel zásobování apod.). Smyslem celé veřejně přístupné účelové komunikace tak bylo a je zajištění potřebného napojení areálu sádek. S ohledem na čtvrtou definiční podmínku veřejně přístupné účelové komunikace by tak bylo stěží myslitelné, aby status veřejné přístupnosti získala pouze část účelové komunikace. Soud dále dodává, že v areálu sádek podnikají minimálně společnosti Rybářství Třeboň Hld. a. s. a dále Tradeco – Praha, s. r. o. Nejbližší možný vjezd z deklarované veřejně prospěšné účelové komunikaci na severní pozemek společnosti Tradeco – Praha, s. r. o. je představitelný z pozemku parcelního č. 558/8 v k. ú. Lahovice, kde je opravdu umístěn. Vjezd na pozemek Rybářství Třeboň Hld. a. s. (parcelního č. 369/91 tamtéž) je ale možný pouze buď přes pozemky parcelního č. 558/8, 558/2, 558/12 a 558/3 tamtéž, nebo přes pozemek parcelního č. 558/8 tamtéž a dále přes pozemky patřící společnosti Tradeco – Praha, s. r. o., jež jsou součástí jejího provozu. Obě varianty cesty na pozemek parcelního č. 369/91 tamtéž ve vlastnictví společnosti Rybářství Třeboň Hld. a. s., tedy do její provozovny, jsou přibližně stejně dlouhé. Ze správního spisu také vyplývá, že společnost Rybářství Třeboň Hld. a. s. doložila správnímu orgánu prvního stupně vyjádření společnosti Tradeco – Praha, s. r. o. ze dne 20. 5. 2013, která uvedla, že neuvažuje o tom, že by při zrušení oplocení umožnila Rybářství Třeboň Hld. a. s. průjezd přes svůj pozemek. Deklarovaná veřejně přístupná účelová komunikace zajišťovala od počátku propojení areálu jako celku s jinými pozemními komunikacemi. Pokud později došlo k rozdělení areálu mezi několik vlastníků, přirozeně veřejnoprávní omezení účelové komunikace ve vlastnictví žalobců nezaniklo. I kdyby došlo k protiprávnímu posunu vjezdu, nejednalo by se o zásah do vlastnického práva žalobců nad veřejnoprávní omezení již existující. Soud uvádí, že deklarovaná veřejně přístupná účelová komunikace, jak bylo výše uvedeno, může sloužit svému účelu právě tehdy, pokud je vnímána jako funkční celek, jak byla navržena a postavena. Proto její napojení musí zahrnovat i pozemky parcelního č. 558/2, 558/3, 558/8, 558/12 v k. ú. Lahovice nehledě na lokalizaci vjezdů. Soud také poukazuje na skutečnost, že žalobci fakticky požadují, aby byl vjezd na pozemky Rybářství Třeboň Hld. a. s. veden přes pozemky společnosti Tradeco – Praha, s. r. o. Nehledě na nesouhlas této společnosti s průjezdem přes její pozemky soud zdůrazňuje, že zatímco na pozemcích žalobců je přímo vystavěna účelová komunikace, která byla zbudována za účelem propojení areálu sádky s jinými pozemními komunikacemi, pozemky společnosti Tradeco – Praha, s. r. o. jsou součástí areálu a jejího provozu. Soud proto považuje přijaté řešení nejen za důležité k zajištění nutné komunikační potřeby, ale i za racionální. Deklarování veřejně prospěšné účelové komunikace přes pozemky společnosti Tradeco – Praha, s. r. o. by nesplňovalo první podmínku pro její vznik. Rovněž, pokud existují dvě prakticky srovnatelné varianty cesty, je přirozenější, aby veřejně přístupná účelová komunikace vznikla na místě, které tomu stavebně a technicky odpovídá, než aby vznikla na místě tomu neodpovídajícím. Závěrem soud připomíná, že právo je také racionálním prostředkem k urovnávání sporů, nástrojem k vyvažování soukromých a veřejných zájmů a prostředkem k realizaci ekonomických vztahů. Zatímco v případě Rybářství Třeboň Hld. a. s. jsou důvody, proč měla společnost zájem na zajištění přístupu do své provozovny, zjevné, v případě žalobců není soudu jasné, jaké ekonomické zájmy sledují. Žalobci se brání prohlášení veřejně přístupné účelové komunikace u komunikace, která k tomuto účelem byla v minulosti zbudována. Zároveň žalobci nevlastní v blízkosti dané komunikace mimo několika pozemků s lesním porostem žádnou stavbu. Aniž by soud dále situaci hodnotil, uvádí, že není zřejmé, jak existence veřejně přístupné účelové komunikace reálně omezuje jejich vlastnické právo a jaké jsou jejich motivy. Žalobci dále namítají, že prohlášená veřejně přístupná účelová komunikace nezajišťuje nezbytnou komunikační potřebu. Poukazují na skutečnost, že existující a dlouhodobě používané funkční řešení vjezdu a výjezdu do areálu sádek bylo svévolně zrušeno a svévolně byl zřízen na cizím pozemku jiný vjezd, ačkoli takové řešení z hlediska dopravního nebylo nezbytné. S uvedenými námitkami se soud podrobně vypořádal již v rámci předchozího žalobního bodu. Na tomto místě pouze poukazuje na skutečnost, že správní orgány se nutnou komunikační potřebou zabývaly. Správní orgán prvního stupně na str. 5 svého rozhodnutí výslovně uvedl, že „[…] přístup výlučně přes pozemek parcelního č. 558/8 není možný, neboť se jedná o pozemek ve vlastnictví manželů Červených, přičemž mezi tímto pozemkem a pozemky ve vlastnictví navrhovatele, se nacházejí ještě další pozemky ve vlastnictví 3. osob“. Následně na str. 7 hodnotil i alternativní možnosti vjezdu do areálu Rybářství Třeboň Hld. a. s., které posoudil jako nereálné a fyzicky nemožné. Daný vjezd totiž napojoval jen jižní část areálu pod budovou ve vlastnictví společnosti Tradeco – Praha, s. r. o., ačkoli nemovitost Rybářství Třeboň Hld. a. s. jsou v nepropojené severní části. Soud proto považuje za prokázané, že pro vjezd na pozemky Rybářství Třeboň Hld. a. s. neexistuje jiná vhodná cesta, jiné racionální řešení než po deklarované veřejně přístupné účelové komunikaci. Pokud žalobci odkazují na nález Ústavního soudu ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06, soud uvádí, že v tomto rozhodnutí se Ústavní soud zabýval situací, kdy „[s]těžovatelky se jako žalobkyně v občanskoprávním řízení domáhaly ochrany svého vlastnického práva k pozemku a žalobou požadovaly po obecných soudech uložení povinnosti vedlejšímu účastníkovi, hlavnímu městu Praha, odstranit vchod do sousední nemovitosti a uložení zákazu rušit žalobkyně ve výkonu jejich vlastnictví k pozemku procházením přes tento pozemek, hlukem a znečišťováním tohoto pozemku“. Obecné soudy jejich požadavku nepřisvědčily, protože dospěly zejména k závěru, že pozemek má charakter veřejně přístupné účelové komunikace. Ústavní soud pak obecným soudům vyčetl, že porušily vlastnické právo žalobkyň, protože se nezabývaly podmínkou komunikační nezbytnosti a jinými alternativami přístupu. Naproti tomu v nyní posuzovaném případě se správní orgány zabývaly komunikační nezbytností, která je jednou z podmínek vzniku veřejně přístupné účelové komunikace. Rovněž řádně odůvodnily, proč nepřicházejí v úvahu jiné alternativy. Odkazované rozhodnutí proto nemá pro tuto věc význam. Žalobci dále odkazují na rozsudek ze dne 20. 3. 2013, sp. zn. 22 Cdo 2711/2011, v němž Nejvyšší soud posuzoval otázku zřízení věcného břemene v podobě práva cesty. Nejvyšší soud se v něm zabýval obecně podmínkami pro zřízení věcného břemene spočívajícího v právu cesty přes přilehlý pozemek. Odvolací instanci v daném rozsudku pak vyčetl, že se nezabývala otázkou, zda nebylo podstatně přiměřenější vést cestu přes pozemky jiného vlastníka než žalovaného. Jelikož správní orgán v tomto případě naopak srozumitelně a přesvědčivě vysvětlil, proč je posuzovaná účelová komunikace jedinou možností pro přístup do areálu Rybářství Třeboň Hld. a. s., nevztahuje se ani toto rozhodnutí na nyní posuzovaný případ. Soud neshledal tvrzené porušení vlastnického práva zakotveného v čl. 11 Listiny. Vlastnické právo není neomezené. Listina umožňuje dle čl. 11 odst. 4 jeho omezení na základě zákona. Jelikož ZPK nespojuje se vznikem veřejně přístupné účelové komunikace přiznání náhrady jejím vlastníkům, dovodila judikatura Ústavního soudu podmínku, že ke vzniku veřejně přístupné účelové komunikace je nutný souhlasu vlastníků komunikace nebo jejich právních předchůdců. Vzhledem k výše uvedenému považuje soud tento souhlas minimálně v konkludentní formě za udělený. Proto se nelze přiklonit k názoru žalobců, že by docházelo ke svévolnému vnikání na jejich pozemek. Naopak se jedná o zákonné veřejnoprávní oprávnění blíže neurčené veřejnosti, které vzniklo naplněním výše popsaných podmínek. Pro existenci veřejnoprávního omezení přitom nehraje roli, zda žalobci o této skutečnosti při nabývání zatížených pozemků dědictvím či soukromoprávními smlouvami věděli. Pokud jde o poukaz žalobců při soudním jednání na to, že v současné době předmětná pozemní komunikace slouží jako parkoviště autovraků, soud se jím zabývat nemohl, neboť pro jeho posuzování není rozhodný současný stav, ale stav, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 odst. 1 s. ř. s.). Soud závěrem na okraj konstatuje, že nesouhlasí s názorem žalovaného, že veřejná práva jsou nadřazena právům soukromým, protože řada soukromých práv má přirozenoprávní charakter, jsou garantována přímo Listinou a jinými lidskoprávními dokumenty a jejich uplatňování je na veřejném právu nezávislé (srov. § 1 odst. 1 věta druhá zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník), tento nesprávný názor nemá ale žádný vliv na posouzení tohoto případu. IV. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení Na základě shora uvedeného soud dospěl k závěru, že žaloba není důvodná, a proto ji podle § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl. O nákladech řízení soud rozhodl podle § 60 odst. 1 s. ř. s., podle kterého má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Ve věci měl plný úspěch žalovaný, avšak žalovanému v řízení žádné náklady nad rámec jeho běžných činností nevznikly. Soud proto rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů tohoto řízení.