3 A 96/2025–28

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ludmily Sandnerové a soudkyň Mgr. Ivety Postulkové a JUDr. Petry Kamínkové ve věci žalobce: V. H., narozený dne X, občan X pobytem na území republiky na adrese X zastoupený JUDr. Veronikou Pupalovou, advokátkou sídlem Májová 606/35, 350 02 Cheb proti žalovanému: Ministerstvo vnitra sídlem Nad Štolou 936/3, 170 00 Praha 7 o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného, a to vrácení žalobci žádosti o dočasnou ochranu ze dne 7. 7. 2025 č. j. OAM–0395047/DO–2025 pro nepřijatelnost, takto:

Výrok

I. Zásah žalovaného spočívající v tom, že vrátil žalobci dne 7. 7. 2025 jako nepřijatelnou jeho žádost o dočasnou ochranu, evidovanou pod č. j. OAM–0395047/DO–2025, byl nezákonný.

II. Žalovanému se zakazuje pokračovat v porušování práv žalobce a přikazuje se mu obnovit stav před vrácením žádosti o dočasnou ochranu ze dne 7. 7. 2025, evidované pod č. j. OAM–0395047/DO–2025.

III. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci na náhradě nákladů řízení 12 270 Kč do jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku k rukám JUDr. Veroniky Pupalové, advokátky.

Odůvodnění

1. Předmět řízení 1. Žalobce je občanem Ukrajiny, který dne 7. 7. 2025 požádal v České republice o dočasnou ochranu podle zákona č. 65/2022 Sb., o některých opatřeních v souvislosti s ozbrojeným konfliktem na území Ukrajiny vyvolaných invazí vojsk Ruské federace (lex Ukrajina) (dále též „Lex Ukrajina“). Žádost žalovaný označil za nepřijatelnou, neboť žalobce získal dočasnou nebo mezinárodní ochranu v jiném členském státě Evropské unie. Nepřijatelnost vyznačil přímo v tiskopisu žádosti.

2. Podání účastníků řízení a procesní vývoj věci 2. Žalobou se žalobce domáhá vydání rozsudku, kterým by soud konstatoval, že zásah žalovaného byl nezákonný. Zároveň požaduje, aby soud zakázal žalovanému pokračovat v porušování jejích práv a přikázal mu, aby obnovil stav před vrácením žádosti.

3. Žalobce v žalobě uvedl, že z Ukrajiny utekl před válkou v obavě o svůj život a v Rumunsku mu dne 28. 9. 2024 byla udělená dočasná ochrana. Dne 23. 10. 2024 ji zrušil na Ambasádě Rumunska v Praze, o tom disponuje certifikátem o zrušení pobytu v Rumunsku ze dne 23. 10. 2024, který k žalobě připojil. Žalobce se rozhodl být v České republice, kde má otce a přátele, sociální zázemí. Jeho žádost proto měla být přijata. Na podporu tvrzení odkazuje na judikaturu Nejvyššího správního soudu i rozsudek Soudního dvora Evropské unie (SDEU) ve věci C–753/23, Krasiliva ze dne 27. 2. 2025. Dále odkazuje na obdobnou věc, v níž bylo tamnímu žadateli vyhověno. Podle žalobce se jedná o nezákonný zásah do jeho práv. K tomuto poukázal na judikaturu.

4. Žalovaný v písemném vyjádření k žalobě uvedl, že žádost shledal za nepřijatelnou podle § 5 odst. 1 písm. d) Lex Ukrajina, protože žalobce je veden v Platformě pro výměnu informací o žadatelích a držitelích dočasné ochrany mezi členskými státy (Temporary Protection Platform) jako držitel dočasné ochrany v Rumunsku. Žalobce do žádosti neuvedl, že by na území byl přítomen některý z jeho rodinných příslušníků, který by byl již držitelem dočasné ochrany v České republice. Žalovaný proto nemohl uvažovat o udělení dočasné ochrany z důvodu sloučení rodiny podle § 51 Lex Ukrajina, ani z důvodů zřetele zvlášť hodných podle § 52 téhož zákona. Žalovaný neměl jinou zákonnou možnost než žádost žalobce o dočasnou ochranu vyhodnotit za nepřijatelnou. Žalovaný si je vědom aktuální judikatury Nejvyššího správního soudu (rozsudky ze dne 3. 4. 2025 č. j. 1 Azs 336/2024–42 a č. j. 1 Azs 174/2024–42). Její závěry stran práva sekundárního pohybu držitelů povolení k pobytu z titulu dočasné ochrany napříč členskými státy EU však ze žádného právního předpisu nevyplývají a v současnosti ani nemohou obstát. Ačkoli dne 13. 6. 2025 ministři vnitra na zasedání Rady ministrů vnitra jednomyslně podpořili další roční prodloužení dočasné ochrany, v úvodních ustanoveních (tzv. recitálech) rozhodnutí o prodloužení došlo ke změnám v oblasti druhotných pohybů, jelikož byly odsouhlaseny dva nové recitály. První recitál míří na případy, kdy osoba, která je poživatelem dočasné ochrany v jednom členském státě, požádá o udělení dočasné ochrany v druhém členském státě. Takové žádosti by měly být „zamítnuty“, což ale zahrnuje všechny formy negativního posouzení, tj. žádná asistence orgánů členského státu směrem k poživateli dočasné ochrany, jde–li o zrušení jeho dočasné ochrany v druhém členském státě. Druhý recitál by měl být vykládán tak, že podle čl. 8 odst. 1 směrnice 2001/55/ES má členský stát povinnost vydat povolení k pobytu pouze osobě požívající dočasné ochrany, které nebylo toto pobytové oprávnění ještě vydáno jiným členským státem. Nedopadá tedy na osoby, které již dočasné ochrany požívají v jiném členském státě. Přesněji, kterým bylo jiným členským státem vydáno povolení k pobytu z titulu dočasné ochrany. V opačném případě by byly nadbytečné články 15 a 26 směrnice o dočasné ochraně, které právo na sekundární pohyb těchto osob v některých specifických případech upravují (slučování rodin, přesuny osob požívajících dočasné ochrany z kapacitních důvodů). Toho si byl patrně vědom i Nejvyšší správní soud, jenž toto právo dovodil z prováděcího rozhodnutí Rady 2022/382, z dohody členských států o vyloučení článku 11 směrnice o dočasné ochraně a z výkladových stanovisek Komise jakožto soft–law. S těmito závěry však žalovaný nesouhlasí.

5. Žalovaný nesouhlasí zejména s důsledky, které z vyloučení aplikace článku 11 směrnice o dočasné ochraně dovodil Nejvyšší správní soud. Podle žalovaného se cizinec v případě vyloučení tohoto článku toliko nemusí obávat, že bude v případě neoprávněného pobytu automaticky předán orgánům členského státu, který mu povolení k pobytu vydal. Právo na získání pobytového oprávnění podle článku 8 odst. 1 na území členského státu, na jehož území pobývá neoprávněně, mu tím nevznikne, alespoň nikoli na základě vyloučení článku 11; tento článek totiž neupravuje žádné povinnosti členských států vůči němu, ale pouze ve vztazích mezi členskými státy. Nepoužívání článku 11 mezi členskými státy tedy samo o sobě nemůže založit osobě požívající dočasné ochrany, které bylo vydáno povolení k pobytu podle článku 8 odst. 1 směrnice o dočasné ochraně jedním členským státem, právo získat toto povolení v jiném členském státě. V operačních pokynech Komise je sice obsažen názor, podle nějž platnost prvního vydaného povolení k pobytu a práva z něj vyplývající skončí udělením pobytu v rámci dočasné ochrany v jiném členském státě, avšak jde pouze o tvrzení, u nějž Komise nevysvětluje, z čeho jej dovodila. Naproti tomu na svých internetových stránkách Komise existenci práva na sekundární pohyb nezmiňuje. Operační pokyny tak nemohou mít žádnou váhu ani coby soft–law. Žalovaným zastávaný výklad má pak oporu i v novém recitálu (bodu 6) návrhu nového prováděcího rozhodnutí Rady ze dne 13. 6. 2025.

6. Žalovaný dále poukázal na to, že cílem dohody o vyloučení článku 11 nebylo umožnění druhotných pohybů v rámci členských států Unie, nýbrž rovnoměrné rozprostření vysídlených osob z Ukrajiny po celém území Unie. Kromě toho Česká republika prohlášením z 24. 6. 2024 od této politické dohody členských států odstoupila, proto se v jejích vzájemných vztazích s ostatními členskými státy článek 11 aplikuje. Tento článek předpokládá, že se členské státy na základě dvoustranné dohody mohou rozhodnout, že jej nebudou aplikovat. Ačkoli se v tomto případě na jeho nepoužívání dohodly všechny členské státy, neznamená to, že by od takové dohody nemohl žádný členský stát odstoupit. Dohoda stojí mimo prováděcí rozhodnutí Rady 2022/382 a není žádným způsobem součástí normativního textu tohoto rozhodnutí, aby od ní nemohla Česká republika jednostranně odstoupit.

7. Přijetí závěru Nejvyššího správního soudu by prakticky znamenalo, že Česká republika jako jeden z nejvíce zatížených států EU, pokud jde o pobyt osob požívajících dočasné ochrany, by byla nucena přijímat na své území a poskytnout povolení k pobytu za účelem dočasné ochrany i v případě osob, které již požívají práva plynoucí z dočasné ochrany v jiném členském státě. Šlo by o jednoznačný faktor dalšího nedůvodného náporu na Českou republiku. Pokud by cílem prováděcího rozhodnutí Rady 2022/382, které se týká vyhlášení a prodloužení dočasné ochrany, bylo naprosto volné přemisťování osob mezi členskými státy, došlo by k situaci, která nemá právní ani věcný základ v migračním systému EU. Unijní právo osobám s mezinárodní ochranou umožňuje přesun do jiného členského státu za podmínek definovaných ve směrnici 2003/109/ES až po uplynutí pěti let od přiznání mezinárodní ochrany. Právo sekundárního pohybu v rámci EU tedy nepatří mezi standardní práva přiznaná příslušníkům ze třetích zemí, kteří oprávněně pobývají v některém z členských států, náleží pouze občanům EU. Směrnice o dočasné ochraně byla přitom přijata v době, kdy už platila tzv. Dublinská úmluva, jejímž účelem bylo zabránit jevu zvanému asylum shopping, tedy opakovanému posuzování žádostí o azyl jednoho cizince v různých členských státech.

8. Žalovaný dále namítl, že pokud právo sekundárného pohybu v rámci EU neplyne držitelům dočasné ochrany přímo ze směrnice o dočasné ochraně, nelze je dovozovat z prováděcího rozhodnutí Rady 2022/382, kterým byla dočasná ochrana vyhlášena. SDEU totiž v rozsudku ze dne 19. 12. 2024 ve spojených věcech C–244/24 a C–290/24 shledal, že článek 1 prováděcího rozhodnutí Rady 2022/382 se omezuje na provedení směrnice o dočasné ochraně, takže nemůže být v rozporu s cílem sledovaným článkem 7 této směrnice ani měnit jeho normativní obsah. Článek 1 tak nemůže omezit prostor pro volné uvážení, který tento článek 7 přiznává členským státům. Prováděcí rozhodnutí Rady 2022/382 ve své preambuli deklaruje pouze možnost členského státu vydat povolení k pobytu osobě, která požívala dočasné ochrany v jiném členském státě. Nejde v žádném případě o povinnost členského státu, natož pak stanovenou v normativním textu prováděcího rozhodnutí Rady 2022/382. Má–li být jedním z cílů směrnice o dočasné ochraně předcházení riziku druhotného pohybu osob mezi členskými státy (viz bod 9 preambule této směrnice), pak nelze prováděcím rozhodnutím Rady 2022/382 podle článku 5 ani praxí členských států zavést přesný opak, a to absolutně nekontrolovatelné sekundární přesuny osob požívajících dočasné ochrany mezi členskými státy. Podle žalovaného § 5 odst. 1 písm. d) Lex Ukrajina proto není rozporné s unijním právem.

3. Posouzení věci 9. Městský soud v Praze v souladu s § 82 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), přezkoumal popsaný skutkový děj. Vycházel při tom ze skutkového a právního stavu ke dni rozhodnutí (§ 87 odst. 1 část věty před středníkem s. ř. s.). O věci rozhodl bez jednání, jelikož s takovým postupem žalovaný výslovně souhlasil, žalobce nesouhlas nevyjádřil (§ 51 odst. 1 s. ř. s.).

10. Podkladem pro rozhodnutí soudu je primárně tiskopis žádosti o dočasnou ochranu, který žalobce u žalovaného podal a který mu žalovaný vrátil. Obsah tohoto dokumentu je účastníkům řízení z povahy věci znám, posouzení důvodnosti žaloby záleží na zodpovězení právní otázky. Soud neshledal za nutné dokazovat přílohami žaloby ani přílohami vyjádření žalovaného. Žádný z těchto dokumentů nemohl nic změnit na věcném hodnocení věci.

11. Soud uvádí, že v nedávné době došlo k judikaturnímu vývoji stran přiznání dočasné ochrany. Jedná se o již zmiňovaný rozsudek SDEU ve věci Krasiliva a na něj navazující judikaturu Nejvyššího správního soudu (např. rozsudky ze dne ze dne 1. 4. 2025 č. j. 5 Azs 273/2023–27, ze dne 3. 4. 2025 č. j. 1 Azs 336/2024–42 a č. j. 1 Azs 174/2024–42), na níž navázaly i další senáty Nejvyššího správního soudu (např. rozsudky ze dne 8. 4. 2025 č. j. 9 Azs 20/2024–37, ze dne 17. 4. 2025 č. j. 2 Azs 271/2024–43, ze dne 24. 4. 2025 č. j. 10 Azs 4/2025–49, či ze dne 25. 4. 2025 č. j. 5 Azs 217/2023–36). V návaznosti na tento judikaturní vývoj žalovaný argumentaci doplnil. Na ni reagoval Městský soud v Praze v rozsudcích např. ze dne 23. 4. 2025 č. j. 10 A 6/2025–61, ze dne 30. 4. 2025 č. j. 5 A 36/2025–38, či ze dne 30. 4. 2025 č. j. 5 A 25/2025–45. Následně žalovaný svoji argumentaci dále upravil, na což reagoval Městský soud v Praze v rozsudku např. ze dne 17. 6. 2025 č. j. 10 A 56/2025–39. Argumentace žalovaného v tomto řízení je obdobná totožná, nyní rozhodující senát je již vyslovenými závěry Nejvyššího správního soudu vázán.

12. Ochranu podle § 82 a násl. s. ř. s. může správní soud poskytnout tehdy, jsou–li kumulativně splněny podmínky, aby žalobce byl přímo (1. podmínka) zkrácen na svých právech (2. podmínka) nezákonným (3. podmínka) zásahem, pokynem nebo donucením („zásahem“ v širším smyslu) správního orgánu, které nejsou rozhodnutím (4. podmínka), a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo (5. podmínka). Není–li byť jen jediná z uvedených podmínek splněna, nelze žalobci ochranu podle § 82 a násl. s. ř. s. poskytnout (viz například rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 3. 2008 č. j. 2 Aps 1/2005–65).

13. Soud jsa vázán shora uvedenou aktuální judikaturou Nejvyššího správního soudu konstatuje splnění první, druhé a páté podmínka, neboť vrácení žádosti o dočasnou ochranu žalobci pro nepřijatelnost je tedy přímým zásahem do práv, ačkoli mu již byla dočasná ochrana udělena v jiném členském státě Evropské unie. Jedná–li se o hodnocení předmětného úkonu, je proto nutno vyjít z existující judikatury, podle níž bránění v podání žádosti či její nepřijetí, může představovat nezákonný zásah (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 5. 2017 č. j. 10 Azs 153/2016–52). Čtvrtá podmínka výše uvedeného testu je proto splněna.

14. Zbývá posoudit, zda žádost o dočasnou ochranu byla žalobci vrácena jako nepřijatelná v souladu s právními předpisy či nezákonně.

15. Otázka výkladu slučitelnosti české právní úpravy nepřijatelnosti žádosti o dočasnou ochranu, o kterou již bylo dříve požádáno či která již byla poskytnuta jiným členským státem ve smyslu ustanovení § 5 odst. 1 písm. d) Lex Ukrajina s právem Evropské unie, vyložil Nejvyšší správní soud v rozsudcích ze dne 3. 4. 2025 č. j. 1 Azs 336/2024–42 a č. j. 1 Azs 174/2024–42. Soud i přes polemiku žalovaného se od závěrů Nejvyššího správního soudu nemohl odchýlit.

16. Nejvyšší správní soud ve výše citovaných rozsudcích ze dne 3. 4. 2025 vyložil, že dočasná ochrana je udělována hromadně aktem unijního práva pro celou skupinu osob definovanou vždy v prováděcím rozhodnutí Rady (EU) přijatým na základě článku 5 směrnice o dočasné ochraně; prováděcím rozhodnutím je ve vztahu ke státním příslušníkům Ukrajiny prováděcí rozhodnutí Rady 2022/382. Osoby spadající do některé z kategorií vymezených v článku 2 tohoto prováděcího rozhodnutí Rady 2022/382 tudíž mají přiznané právo na dočasnou ochranu na celém území EU, a to právě již samotným prováděcím rozhodnutím Rady 2022/382. Členské státy těmto osobám pouze poskytují dílčí práva plynoucí z dočasné ochrany podle kapitoly III směrnice o dočasné ochraně.

17. Nejvyšší správní soud přisvědčil žalovanému, že institut nepřijatelnosti žádosti podle § 5 odst. 1 písm. d) Lex Ukrajina osobu z dočasné ochrany nevylučuje. Dopadá výhradně na případy, kdy držiteli dočasné ochrany byla práva z ní plynoucí již poskytnuta v jiném členském státě, který mu jako první vydal oprávnění k pobytu. Rovněž souhlasil se žalovaným, že čerpání práv plynoucích z dočasné ochrany je možné pouze v jednom členském státě. Tento závěr výslovně potvrzuje bod 16 odůvodnění prováděcího rozhodnutí Rady 2022/382, systematika a znění směrnice o dočasné ochraně, která počítá jen s jedním hostitelským státem (srov. např. články 11, 15 odst. 5, 25 a 26), jakož i již zmíněný rozsudek SDEU ve věci Krasiliva, podle něhož si státní příslušníci Ukrajiny mohou zvolit členský stát, v něm budou požívat práv plynoucích z dočasné ochrany.

18. Nejvyšší správní soud zdůraznil, že klíčová je otázka, zda držitelé dočasné ochrany mají právo na přesun do jimi zvoleného jiného členského státu a zda České republice plyne z práva EU povinnost přijmout žádost o poskytnutí dočasné ochrany od osob usilujících o sekundární přemístění v rámci Unie a vydat jim za tím účelem povolení k pobytu. Konstatoval, že odpověď na tuto otázku nevyplývá přímo ani ze směrnice o dočasné ochraně ani z prováděcího rozhodnutí Rady 2022/382 a ani z rozsudku Soudního dvora ve věci Krasiliva, který se, přes výslovně položenou otázku k (ne)slučitelnosti institutu nepřijatelnosti žádosti podle § 5 odst. 1 písm. d) Lex Ukrajina nevyjádřil. Právě z tohoto posledně uvedeného důvodu Nejvyšší správní soud již neshledal důvod předkládat novou předběžnou otázku Soudnímu dvoru a předmětnou otázku výkladu unijního práva, a jeho promítnutí do české úpravy posoudil sám (viz body [44] až [47] rozsudku Nejvyššího správního soudu sp. zn. 1 Azs 174/2024).

19. Podle Nejvyššího správního soudu směrnice o dočasné ochraně nezakládá držitelům dočasné ochrany bez dalšího právo volby hostitelského členského státu. Členské státy se mezi sebou mají dohodnout, který z nich a jaké osoby požívající dočasné ochrany přijme a poskytne jim práva plynoucí z dočasné ochrany na svém území. To potvrzuje článek 25 směrnice o dočasné ochraně, podle něhož „členské státy přijímají osoby oprávněné požadovat dočasnou ochranu v duchu solidarity Společenství. Vyjádří číselně nebo v obecných rysech, jaká je jejich kapacita pro přijetí těchto osob. Tyto informace se zařadí do rozhodnutí Rady uvedeného v článku 5“. Na překročení takto stanovené kapacity má přitom neprodleně reagovat Rada. Pakliže držitelé dočasné ochrany nemají právo primární volby členského státu, v němž jim má být vydáno (první) pobytové oprávnění, nemají ani právo na sekundární přesun do jimi vybraného členského státu. Tyto situace ale reflektují články 15 (sloučení rodiny) a 26 (ostatní případy) směrnice o dočasné ochraně, přičemž vždy jde o přesuny iniciované a realizované na žádost členských států. Článek 21 směrnice o dočasné ochraně poté předvídá situaci, kdy držitel dočasné ochrany opustí hostitelský stát, avšak z důvodu přetrvávajících okolností v zemi původu žádá o opětovné vydání povolení k pobytu. Článek 11 směrnice o dočasné ochraně poté zavádí mechanismus vnitro–unijního nuceného navracení nelegálně pobývajících držitelů dočasné ochrany do hostitelského členského státu.

20. Podle Nejvyššího správního soudu ve vztahu k dočasné ochraně udělené státním příslušníkům Ukrajiny unijní orgány zvolily režim odlišný. Prováděcí rozhodnutí Rady 2022/382, doplněné o dohodu členských států o vyloučení článku 11 směrnice o dočasné ochraně, popsaný režim obrací. Držitelům dočasné ochrany přiznává právo primární volby členského státu, v němž jim má být poskytnut komplex práv s touto ochranou spojených a tento režim nutně zahrnuje i volbu sekundární. K tomuto závěru dospěl Nejvyšší správní soud na základě pěti zásadních argumentů:

21. Za prvé prováděcí rozhodnutí Rady 2022/382 nevychází z kapacitních možností členských států a nestanovuje žádný mechanismus určení, jak budou osoby požívající dočasné ochrany mezi jednotlivé členské země rozděleny. Podle bodu 16 odůvodnění je toto prováděcí rozhodnutí Rady 2022/382 naopak založeno na východisku, že státní příslušníci Ukrajiny mají právo pohybovat se v rámci 90denního bezvízového pohybu volně po EU a v tomto časovém rámci si mohou svobodně vybrat členský stát, v němž chtějí požívat práv spojených s dočasnou ochranou. První klíčovou odlišností právní úpravy dočasné ochrany určené pro státní příslušníky Ukrajiny je tedy právo těchto osob vybrat si členský stát, v němž požádají o (prvotní) pobytové oprávnění. Tento členský stát jim přitom v souladu s článkem 8 směrnice o dočasné ochraně musí pobytové oprávnění vydat. Tím došlo k odchýlení se od obecného režimu směrnice o dočasné ochraně vycházejícího z kapacitních možností jednotlivých členských států, k jejichž zachování slouží právě mechanismy přerozdělování podle článku 15 odst. 5 a článku 26 směrnice o dočasné ochraně.

22. Podle žalovaného právo primární volby členského státu vysídleným osobám náleží implicitně přímo z článku 8 odst. 1 směrnice o dočasné ochraně, jejím smyslem je podle bodu 9 její preambule zabránit druhotnému pohybu osob, přičemž bod 16 preambule prováděcího rozhodnutí Rady 2022/382 nelze dovodit právo na sekundární volbu. Prováděcí rozhodnutí Rady 2022/382 nemůže podle žalovaného přiznat osobám práva, která jim nevyplývají ze samotné směrnice o dočasné ochraně.

23. Soud poukazuje na to, že podle bodu 8 preambule představuje směrnice o dočasné ochraně především minimální normy pro poskytování dočasné ochrany v případě hromadného přílivu vysídlených osob a k přijetí opatření k zajištění rovnováhy mezi členskými státy při vynakládání úsilí na přijímání těchto osob a vyrovnávání se s následky z toho plynoucími. Jestliže v bodě 9 preambule deklaruje zájem zabránit druhotnému pohybu osob, odpovídá tomu to, že pouze v případech uvedených v článcích 15 a 26 umožňuje osobám požívajícím dočasnou ochranu (zásadně za konsenzu členských států) přemístit své bydliště.

24. Z podstaty minimálních norem směrnice o dočasné ochraně vyplývá pravomoc členských států v případě hromadného přílivu vysídlených osob zavádět nebo udržovat opatření příznivější pro osoby požívající dočasné ochrany (srov. bod 12 preambule této směrnice). Takto mohou členské státy postupovat podle článku 3 odst. 5 směrnice o dočasné ochraně, podle kterého se tato směrnice obecně nedotýká výsadního práva členských států stanovit nebo zachovávat příznivější podmínky pro osoby požívající dočasné ochrany. Např. i podle článku 7 odst. 1 směrnice mohou rozšířit dočasnou ochranu i na další kategorie vysídlených osob (obdobně srov. bod 13 preambule prováděcího rozhodnutí Rady 2022/382). Členské státy se ostatně dohodly na vyloučení aplikace článku 11 (srov. bod 15 preambule prováděcího rozhodnutí Rady 2022/382), což nepochybně vede k vylepšení postavení vysídlených osob. Prováděcí rozhodnutí Rady 2022/382 podle článku 5 odst. 3 směrnice o dočasné ochraně definuje dočasnou ochranu a popis osob, na něž se dočasná ochrana vztahuje. Obsah prováděcího rozhodnutí Rady 2022/382 přitom směrnice o dočasné ochraně vymezuje demonstrativně, není tedy vyloučeno, aby rozhodnutí upravovalo i další otázky, v mezích dané směrnice. Prováděcí rozhodnutí Rady 2022/382 zejména v bodech 6, 7 a 10 definuje (srov. článek 5 odst. 1 směrnice o dočasné ochraně), že nastal případ hromadného vysídlení osob, přičemž polovina přicházejících Ukrajinců se připojí ke svým rodinným příslušníkům nebo bude hledat zaměstnání, druhá polovina požádá o mezinárodní ochranu. Dále bod 16 preambule prováděcího rozhodnutí Rady 2022/382 uvádí, že dočasná ochrana je nejvhodnějším nástrojem, vzhledem k mimořádné a výjimečné povaze situace, včetně vojenské invaze Ruské federace na Ukrajinu a rozsahu hromadného přílivu vysídlených osob, by jim dočasná ochrana měla umožnit požívat v celé Unii harmonizovaných práv, která poskytují úroveň ochrany. Kromě toho mají ukrajinští státní příslušníci jakožto cestující bez vízové povinnosti právo volně se pohybovat v rámci EU poté, co jim byl na její území umožněn vstup na dobu 90 dnů. Na tomto základě si mohou vybrat členský stát, v němž chtějí požívat práv spojených s dočasnou ochranou, a připojit se ke své rodině a přátelům v rámci sítí početných diaspor, které v současnosti existují v EU. Předpokládá, že jakmile členský stát vydá v souladu se směrnicí o dočasné ochraně povolení k pobytu, má osoba požívající dočasné ochrany sice právo pohybovat se po dobu 90 dnů během období 180 dnů v rámci celé EU, ale využití práv vyplývajících z dočasné ochrany by pro ni mělo být možné pouze v členském státě, který povolení k pobytu vydal. Tím by neměla být dotčena možnost členského státu kdykoli se rozhodnout vydat povolení k pobytu osobám požívajícím dočasné ochrany podle tohoto rozhodnutí.

25. Z uvedeného vyplývá, že zatímco směrnice o dočasné ochraně představuje minimální normy, je obecně přípustné přiznat vysídleným osobám práva i nad rozsah této směrnice (opak je nepřípustný podle článku 8 odst. 2 směrnice o dočasné ochraně). Toto výhodnější přiznání a doplnění již přiznaných práv směrnicí o dočasné ochraně (např. podle článku 15 a 26 této směrnice) pak činí prováděcí rozhodnutí Rady 2022/382, které konkrétně reaguje na situaci vysídlených osob z Ukrajiny, u nichž předpokládá potřebu pohybu na území členských států, tj. cestování, sloučení rodiny, hledání zaměstnání. Těmito předpoklady, které konstatuje prováděcí rozhodnutí Rady 2022/382, se tyto osoby liší od ostatních vysídlených osob, které právo volby členské státu automaticky nemají (srov. bod [52] rozsudku Nejvyššího správního soudu sp. zn. 1 Azs 174/2024). Z ustanovení článku 8 odst. 1 směrnice o dočasné ochraně pak vyplývá toliko povinnost členských států přijmout opatření nezbytná k zajištění povolení k pobytu osobám požívajícím dočasné ochrany a není výslovně provázáno jen s tím členským státem, v němž osoba poprvé požádá o dočasnou ochranu. Soud dodává, že je přitom zcela nerozhodné, na základě jakého právního předpisu je ukrajinským státním příslušníkům povolen vstup na území členských států. Otázka právního režimu vstupu a pohybu je totiž zcela nezávislá na přiznání práv z dočasné ochrany osoby, která se nachází na území členského státu.

26. Za druhé členské státy výslovně prohlásily, že ve vztahu ke státním příslušníkům Ukrajiny nebudou uplatňovat článek 11 směrnice o dočasné ochraně (srov. bod 15 odůvodnění prováděcího rozhodnutí Rady 2022/382). Ačkoliv Soudní dvůr v rozsudku ve věci Krasiliva tento článek směrnice o dočasné ochraně posoudil jako irrelevantní, podle Nejvyššího správního soudu se Soudní dvůr tímto článkem zabýval jen ve vztahu k posuzovanému případu. Článek 11 výše citované směrnice, podle kterého se v obecném režimu dočasné ochrany uplatňuje nucené navrácení, je irrelevantním v případě, kdy posuzované osobě právo dočasné ochrany doposud přiznáno nebylo a nelze tak určit stát, který má osobu převzít. Podle Nejvyššího správního soudu (body [57] a [61] rozsudku sp. zn. 1 Azs 174/2024) je dohoda členských států o vyloučení článku 11 směrnice o dočasné ochraně podstatná pro zodpovězení otázky, zda mají držitelé dočasné ochrany s pobytovým oprávněním v jednom členském státě právo na sekundární přemístění se do jiného členského státu. Znamená, že se ve vztahu ke státním příslušníkům Ukrajiny neuplatní režim nuceného navrácení neoprávněně pobývajících držitelů ochrany do hostitelského členského státu. Důsledkem je tak faktická možnost těchto osob pobývat nejen v hostitelském členském státě (tj. státě, který jim formálně vydal pobytové oprávnění), ale na území celé EU. „Neoprávněný“ pobyt v jiném členském státě totiž tak jako tak nemůže vést k nucenému předání do hostitelského státu. Pokud mají státní příslušníci Ukrajiny (kteří jsou držiteli dočasné ochrany podle prováděcího rozhodnutí Rady 2022/382) právo zvolit si hostitelský členský stát a současně se vůči nim neuplatní článek 11 směrnice o dočasné ochraně, nelze podle kasačního soudu dospět k jinému závěru, než že mají v průběhu trvání dočasné ochrany rovněž právo přemístit svůj pobyt do jiné, jimi zvolené členské země, pro ně výhodnější. Proto jim musí být vydáno pobytové oprávnění.

27. Nejvyšší správní soud v bodě [59] výše citovaného rozsudku vyhodnotil vyjádření české delegace na jednání Výboru stálých zástupců a Rady 2022/382 dne 24. 6. 2024, podle kterého již Česká republika není schopna plně uplatňovat odchylku od článku 11 směrnice o dočasné ochraně, jako toliko jednostranné politické prohlášení bez právního významu. V souladu s prohlášením členských států učiněným při projednávání návrhu prováděcího rozhodnutí Rady 2022/382 je totiž možné se od uvedené dohody odchýlit pouze odlišnou bilaterální dohodou členských států (mezi nimiž by se pak článek 11 znovu uplatňoval). Žádnou takovou dohodu však Česká republika neuzavřela. Nejvyšší správní soud k tomuto poukázal na to, že prováděcí rozhodnutí Rady č. 2024/1836 ze dne 3. 7. 2024 znovu i po prohlášení České republiky zdůraznilo, že se členské státy dohodly neuplatňovat článek 11 směrnice o dočasné ochraně.

28. Nejvyšší správní soud z uvedeného dovodil, že pokud mají státní příslušníci Ukrajiny (kteří jsou držiteli dočasné ochrany podle prováděcího rozhodnutí Rady 2022/382) právo zvolit si hostitelský členský stát a současně se vůči nim neuplatní článek 11 směrnice o dočasné ochraně, mají v průběhu trvání dočasné ochrany rovněž právo přemístit svůj pobyt do jiné, jimi zvolené členské země. Za účelem legalizace jim poté musí být vydáno pobytové oprávnění.

29. Podle žalovaného nemá vyloučení aplikace článku 11 směrnice o dočasné ochraně význam pro otázku sekundárního pohybu. Naopak, v situaci, kdy se ve vztahu ke státním příslušníkům Ukrajiny neuplatní režim nuceného navrácení neoprávněně pobývajících držitelů ochrany do hostitelského členského státu, který jim povolení k pobytu z titulu dočasné ochrany vydal, tyto osoby fakticky mohou pobývat na území celé Evropské unie. Právě článek 11 směrnice o dočasné ochraně je přitom ustanovením, jehož aplikaci mohou podle této směrnice členské státy dohodou výslovně vyloučit, což členské státy učinily, jak vyplývá z bodu 15 preambule prováděcího rozhodnutí Rady 2022/382. Přestože Česká republika dne 24. 6. 2024 prohlásila, že se necítí být nadále vázána dohodou o neaplikaci článku 11 směrnice o dočasné ochraně, není zřejmé, jak prakticky se tento postoj České republiky projevuje. Městský soud v Praze odkazuje na argumentaci Nejvyššího správního soudu, který v rozsudcích poukázal na to, že dne 3. 7. 2024, tj. po učiněném jednostranném prohlášení České republiky, došlo k prodloužení dočasné ochrany prováděcím rozhodnutím Rady č. 2024/1836 (Úř. věst. ze dne 3. 7. 2024, L 2024/1836). V bodě 4 v úvodních ustanovení toto rozhodnutí připomnělo, že došlo k dohodě členských států neuplatňovat ve vztahu k dočasné ochraně státních příslušníků Ukrajiny vnitro–unijní režim navrácení podle článku 11 směrnice o dočasné ochraně pro všechny členské státy bez výjimky. Městský soud v Praze proto na uvedené odkazuje.

30. Na věci nic nemění ani otázka vyčerpání stávajících kapacit České republiky. Též žalovaný uvedl, že i kdyby došlo ke stanovení kapacitních kvót, nezbavilo by to Českou republiku jako členský stát povinnosti dočasnou ochranu poskytovat. Soud podotýká, že podstatou sporu není povinnost udělit dočasnou ochranu žalobci, ale zabývat se věcně jeho žádostí.

31. Za třetí závěr o právu přemístit svůj pobyt do jiné členské země podle Nejvyššího správního soudu implicitně vyplývá z rozsudku Soudního dvora ve věci Krasiliva. Ačkoliv osoba může mít pobytové oprávnění pouze v jednom členském státě, podle Soudního dvora podání žádosti nezakládá překážku litispendence, jak ji v podstatě předvídal § 5 odst. 1 písm. c) Lex Ukrajina. Orgány jiného členského státu mají povinnost posuzovat obdrženou žádost i v případě, že stejná žádost již byla podána dříve v jiném členském státě. Pokud mají tyto orgány vést řízení o přiznání práv plynoucích z dočasné ochrany, mají právo o případné žádosti pozitivně rozhodnout. Mohou–li ale orgány druhého členského státu práva plynoucí z dočasné ochrany v podobné situaci přiznat, nelze systémově odlišit scénáře podle písm. c) a písm. d) ustanovení § 5 odst. 1 Lex Ukrajina. Pokud je žadateli přiznáno právo volby podat další žádost, které může být vyhověno, lze jen obtížně strukturálně vyloučit možnost podat následnou žádost jinde.

32. Za čtvrté Nejvyšší správní soud se zabýval bodem 30 rozsudku Soudního dvora ve věci Krasiliva. Soudní dvůr připustil, že orgány členského státu jsou mimo jiné oprávněny ověřit, zda již osoby žádající o povolení k pobytu uvedené v článku 8 odst. 1 směrnice o dočasné ochraně již nezískaly povolení k pobytu v jiném členském státě. Podle Nejvyššího správního soudu tento závěr není v argumentaci Soudního dvora blíže osvětlen, nenachází odraz ve výroku citovaného rozsudku Soudního dvora a toto oprávnění koncipoval jako právo, nikoliv povinnost členského státu. Dovětek tak vyložil jako pouhé konstatování, že práva z dočasné ochrany nemají být poskytována naráz ve více členských státech. Nevylučuje však možnost přesunu mezi členskými státy (viz body [65] až [67] rozsudku Nejvyššího správního soudu sp. zn. 1 Azs 174/2024).

33. Za páté Nejvyšší správní soud odkázal na nezávazné („soft–law“) dokumenty Komise (nezávazné dokumenty mohou být výkladovými vodítky, které silou přesvědčivosti mohou ozřejmit obsah určitého právního předpisu), jmenovitě na dokument Komise s odpověďmi na často kladené otázky ke směrnici o dočasné ochraně a na operační pokyny, v nichž Komise uvedla, že v případě přesunutí do jiného členského státu musí tento druhý stát žadateli poskytnout všechna práva plynoucí z dočasné ochrany, včetně vydání pobytového oprávnění.

34. Nejvyšší správní soud proto uzavřel, že „z unijního práva plyne právo státních příslušníků Ukrajiny, kteří jsou držiteli dočasné ochrany na základě Rozhodnutí Rady č. 2022/382, na přemístění se do jiného členského státu. Tento členský stát jim musí v souladu s čl. 8 směrnice vydat povolení k pobytu. Právní úprava nepřijatelnosti žádosti o dočasnou ochranu podle § 5 odst. 1 písm. c) a písm. d) zákona č. 65/2022 Sb. tudíž tomuto právu odporuje. Nelze ji proto aplikovat.“ Z prováděcího rozhodnutí Rady 2022/382 tedy vyplývá, že státní příslušníci Ukrajiny, kteří jsou nebo byli držiteli dočasné ochrany na základě tohoto prováděcího rozhodnutí Rady 2022/382, mají právo na přemístění se do jiného členského státu a tam svůj pobyt legalizovat.

35. Soud proto s ohledem na výše uvedené konstatuje, že žalobce splňuje kritéria článku 2 odst. 1 prováděcího rozhodnutí Rady 2022/382. Svědčí mu právo sekundární volby hostitelského státu, není mu pro zásah žalovaného, který mu vrátil podanou žádost, v současnosti právo na dočasnou ochranu v České republice formálně přiznáno (respektive mu nebyla poskytnuta práva plynoucí z dočasné ochrany).

36. Soud proto s odkazem na výše citované rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 4. 2025 uvádí, že institut nepřijatelnosti podle § 5 odst. 1 písm. d) Lex Ukrajina je v rozporu se směrnicí o dočasné ochraně. Žalovaný tím, že žalobci podle § 5 odst. 2 Lex Ukrajina vrátil žádost o dočasnou ochranu pro nepřijatelnost, zasáhl do jeho práv. Soudu proto nezbývá než konstatovat, že žaloba byla podána důvodně.

37. Na uvedeném nic nemění návrh nového „aktualizačního“ prováděcího rozhodnutí Rady z 13. 6. 2025, na který žalovaný poukázal ve svém vyjádření k žalobě, ani vlastní „aktualizační“ prováděcí rozhodnutí Rady (EU) 2025/1460 z 15. 7. 2025, o prodloužení dočasné ochrany zavedené prováděcím rozhodnutím (EU) 2022/382, jež již bylo publikováno v Úředním věstníku Evropské unie dne 24. 7. 2025.

38. Prováděcí rozhodnutí 2025/1460 obsahově převzalo části návrhu, na něž upozornil žalovaný, konkrétně je zařadilo do bodů 4–6 recitálu, které znějí následovně: Vzhledem k tomu, že určitá osoba může v daném okamžiku požívat práv spojených s dočasnou ochranou pouze v jednom členském státě, by členské státy k zajištění toho, aby tato zásada byla respektována, a s cílem zabránit vícenásobným registracím k dočasné ochraně měly zamítnout žádosti o povolení k pobytu podané na základě čl. 8 odst. 1 směrnice 2001/55/ES, pokud je zřejmé, že dotčená osoba již povolení k pobytu na tomto základě získala v jiném členském státě. To by bylo v souladu s rozsudkem Soudního dvora ze dne 27. února 2025 ve věci C–753/23 (5), a zejména s jeho bodem 30. V souvislosti s aktivací dočasné ochrany podle směrnice 2001/55/ES se členské státy v jednomyslně přijatém prohlášení ze dne 4. března 2022 dohodly, že nebudou uplatňovat článek 11 uvedené směrnice na osoby, které požívají dočasné ochrany v daném členském státě v souladu s prováděcím rozhodnutím (EU) 2022/382 a které se přemisťují bez povolení na území jiného členského státu, pokud se členské státy na dvoustranném základě nedohodnou jinak. S ohledem na tento celkový kontext by nic nemělo být vykládáno tak, že znamená povinnost členského státu vydat povolení k pobytu za účelem dočasné ochrany osobě, která obdržela povolení k pobytu za účelem dočasné ochrany v jiném členském státě.

39. Pokud soud pomine, že ustanovení recitálu (preambule) unijních předpisů nejsou závazná, citovaná část recitálu nezpochybňuje závěry „dubnové“ judikatury Nejvyššího správního soudu, pokud jde o výklad relevantního práva EU.

40. Nejvyšší správní soud nedovodil, že druhotný pohyb držitelů dočasné ochrany je nežádoucí a že je nutné osobě, která je (byla) držitelkou dočasné ochrany v jiném členském státě, zamítnout (odmítnout) její žádost o dočasnou ochranu ČR bez dalšího.

41. Žalovaný dezinterpretuje recitál 4, resp. bod 30 rozsudku SDEU ve věci Krasiliva, resp. dovozuje z něj závěry v nich neobsažené. SDEU uvedl, že „orgány členského státu jsou však oprávněny v rámci zkoumání této žádosti ověřit, zda osoby žádající o povolení k pobytu uvedené v čl. 8 odst. 1 směrnice 2001/55 spadají do kategorií osob uvedených v článku 2 prováděcího rozhodnutí 2022/382 a požívají dočasné ochrany a zda již nezískaly povolení k pobytu v jiném členském státě“ – hovoří se o ověření, o zamítnutí žádosti zde není ničeho. Recitál 4 pak sice zmiňuje zamítnutí žádosti osoby, která dočasnou ochranu získala v jiném členském státě, ovšem s ohledem na v něm obsažený odkaz na bod 30 rozsudku SDEU ve věci Krasiliva a nutnost postupu v souladu s ním je izolovaný výklad žalovaného nesprávný.

42. Co se týče recitálu 6, jeho podstatou je skutečnost, že nemůže být udělena vícenásobná dočasná ochrana, rovněž žalovaný poukazuje na to, že recitál 6 navazuje na recitál 4 hovořící o cíli zabránit vícenásobné registraci k dočasné ochraně. Nejvyšší správní soud ve shora citované judikatuře dospěl k závěru, že pokud již byla v jiném členském státě dočasná ochrana zrušena, může být udělena v České republice, a pokud zrušena nebyla, má žalovaný žadateli umožnit ji zrušit. Tyto závěry Nejvyššího správního soudu nejsou v rozporu ani s bodem 30 rozsudku SDEU ve věci Krasiliva, ani s recitály 4 a 6. Neplyne z nich, že by členský stát mohl, zvlášť v situaci, jaká nastala v nynějším případě, žádost žalobce mechanicky procesně odmítnout jako nepřijatelné bez toho, aby je „propustil“ k věcnému posouzení. Žalobce měl podle svého tvrzení získat a následně pozbýt dočasnou ochranu v jiném členském státu. Podle soudu žalovaný musí proto okolnosti trvání této dočasné ochrany blíže zjišťovat a nemůže se spokojit pouze s údajem v informačním systému členských států (Temporary Protection Platform), který současně není on–line.

43. Cílem vložení nových bodů do recitálu prováděcího rozhodnutí je zajistit, aby v jednom okamžiku požívaly oprávněné osoby práv spojených s dočasnou ochranou pouze v jednom členském státě, a zabránit tak vícenásobným registracím. Postup předestřený judikaturou Nejvyššího správního soudu není s těmito cíli v rozporu, nevede k vícenásobné registraci (požívání dočasné ochrany ve více státech). Zejména ne potud, pokud od žalovaného vyžaduje ověření trvání povolení k pobytu za účelem dočasné ochrany v jiném členském státě.

4. Závěr a náklady řízení 44. Soud shrnuje, že soudní výluka je ve vztahu k důvodům nepřijatelnosti podle § 5 odst. 1 písm. d) Lex Ukrajina v rozporu s evropským právem a nelze ji aplikovat. Proto soud žalobu shledal důvodnou. Důvod nepřijatelnosti podle § 5 odst. 1 písm. d) citovaného zákona je v rozporu s právem Unie, konkrétně směrnicí o dočasné ochraně a Prováděcím rozhodnutím. Z tohoto důvodu soud podle § 87 odst. 2 věta první s. ř. s. určil, že zásah žalovaného spočívající v tom, že vrátil žalobci jako nepřijatelnou jeho žádost o udělení dočasné ochrany, byl nezákonný. Dále žalovanému zakázal pokračovat v porušování žalobcových práv, současně mu přikázal, aby obnovil stav před vrácením žádosti o udělení dočasné ochrany žalobci.

45. Ohledně dalšího postupu žalovaného soud poukazuje na bod 78 rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 1 Azs 174/2024–42. Pokud žádost o dočasnou ochranu v České republice bude podána poté, co osoba již v minulosti obdržela pobytové oprávnění v jiném členském státě, avšak tímto oprávněním k okamžiku podání žádosti tvrdí, že nedisponuje, nelze uplatnit institut nepřijatelnosti žádosti podle § 5 odst. 1 písm. d) Lex Ukrajina pro jeho neslučitelnost s právem Unie. Takovou žádostí bude nutné se zabývat, a v případě splnění podmínek pobytové oprávnění vydat. Podle shora uvedených závěrů Nejvyššího správního soudu, pokud původní pobytové oprávnění je stále platné a trvá, i v tom případě žádostí bude nutné se zabývat. Žalovaný má žadatele poučit o nemožnosti čerpání práv plynoucích z dočasné ochrany ve více členských státech současně. Pokud bude žadatel na své žádosti dále trvat s tím, že chce tato práva nově čerpat výlučně v České republice, žalovaný má ověřit, zda vydáním povolení k pobytu na území České republiky dojde podle práva dotčeného hostitelského státu automaticky k zániku předchozího pobytového oprávnění. V případě kladného zjištění žalovaný má vydat držiteli dočasné ochrany oprávnění k pobytu. V případě negativního zjištění, resp. pokud se nepodaří relevantní právní úpravu v hostitelském členském státě vůbec zjistit, má žalovaný vyzvat žadatele, aby sám v přiměřené lhůtě učinil kroky k ukončení pobytového oprávnění v hostitelském členském státě. K tomu mu má poskytnout součinnost. Jelikož uvedené závěry dovodil Nejvyšší správní soud, pak Městský soud v Praze na jeho závěry odkazuje.

46. Výrok o nákladech řízení je odůvodněn § 60 odst. 1 s. ř. s. Žalobce měl ve věci úspěch, a proto mu náleží náhrada nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Náklady žalobce představují náklady související s právním zastoupením žalobce advokátkou (od placení soudního poplatku byl osvobozen ze zákona). Tyto jsou tvořeny odměnou za dva úkony právní služby (převzetí zastoupení a sepsání žaloby). Sazba odměny za jeden úkon právní služby činí podle advokátního tarifu – vyhlášky č. 177/1996 Sb., částku 4 620 Kč (§ 6 odst. 1, § 7 a § 9 odst. 4 písm. d) cit. vyhlášky) plus dvě paušální částky ve výši 450 Kč (§ 13 odst. 4 cit. vyhlášky) a částku 2 130 Kč odpovídající dani z přidané hodnoty, celkem 12 270 Kč. Soud proto uložil žalovanému povinnost zaplatit náhradu nákladů řízení v této výši, jak je uvedeno shora.

Poučení

1. Předmět řízení 2. Podání účastníků řízení a procesní vývoj věci 3. Posouzení věci 4. Závěr a náklady řízení