3 Ad 3/2010 - 27

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ludmily Sandnerové a soudců JUDr. Jana Ryby a Mgr. Milana Taubera v právní věci žalobkyně: V. M., zastoupená JUDr. Alenou Fojtíkovou, advokátkou, se sídlem ve Frýdku- Místku, U Staré pošty 53, proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem Nad Štolou 3, Praha 7, o žalobě proti rozhodnutí ministra vnitra ze dne 29.ledna 2010, č. 12/2010, takto:

Výrok

I. Rozhodnutí ministra vnitra č. 12/2010 ze dne 29.1.2010, a rozhodnutí ředitele odboru sociálního zabezpečení Ministerstva vnitra ve věcech služebního poměru č.j. OSZ- 140945/V-Že-2009 ze dne 12.10.2009, se zrušují a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobkyni na nákladech řízení 6.800,- Kč k rukám JUDr. Aleny Fojtíkové, advokátky, a to do 1 měsíce od právní moci tohoto rozsudku.

Odůvodnění

Žalobou podanou u Městského soudu v Praze dne 23.3.2010 se žalobkyně domáhala přezkoumání rozhodnutí ministra vnitra (dále jen ,,ministr“) blíže označeného v záhlaví tohoto rozsudku, kterým bylo zamítnuto její odvolání proti rozhodnutí ředitele odboru sociálního zabezpečení Ministerstva vnitra (dále jen ,,ministerstvo“ nebo „správní orgán I. stupně“) ve věcech služebního poměru ze dne 12.10.2009, č.j. OSZ-140945/V-Že-2009. Tímto rozhodnutím správní orgán I. stupně žalobkyni přiznal příspěvek za službu v souvislosti se skončením jejího služebního poměru ke dni 1.9.2009. V odůvodnění napadeného rozhodnutí ministr konstatoval, že odvolatelka namítá, že jí měl být poslední hrubý měsíční služební příjem rozhodný pro stanovení výše příspěvku za službu stanoven z hrubého služebního příjmu za měsíc srpen 2009, tedy ze služebního příjmu určeného výlučně podle § 117 odst. 2 zákona č. 186/1992 Sb., o služebním poměru příslušníků Policie České republiky (dále jen „zákon č. 186/1992 Sb.“), a nikoliv podle vyhlášky č. 287/2002 Sb., kterou se upravují některé podrobnosti služebního poměru příslušníků Policie České republiky (dále jen „vyhl. č. 287/2002 Sb.“). Na podporu svého stanoviska poukázala odvolatelka na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 8. 2008, č.j. 4 Ads 20/2007-59. K tomuto rozsudku ministr uvedl, že označený rozsudek nemá pro ministerstvo precedenční povahu a byl závazný pouze pro konkrétní případ a pro Městský soud v Praze. Dále ministr uvedl, že skutečnost vyplývající z § 117 zákona č. 186/1992 Sb., tedy že příspěvek za službu se vyměřuje z posledního hrubého měsíčního služebního příjmu příslušníka před skončením služebního poměru nebo, jestliže je to pro něj výhodnější, z jeho průměrného hrubého služebního příjmu za posledních 12 měsíců před skončením služebního poměru, není v rozporu s úpravou obsaženou v § 76 vyhl. č. 287/2002 Sb., která následně upřesnila obecnou právní úpravu obsaženou v zákoně. Smyslem a cílem tohoto upřesnění bylo upřednostnění prvku ochrany před případnou nahodilou možností pohybu proměnlivých složek služebního příjmu. V podané žalobě namítá žalobkyně nezákonnost napadených rozhodnutí a konkrétně uvádí, že nesouhlasí s názorem žalovaného, že pro stanovení výše příspěvku za službu, kdy je rozhodný poslední hrubý měsíční příjem za měsíc srpen 2009, je pro výpočet hrubého měsíčního příjmu aplikován § 76 vyhl. č. 287/2002 Sb. Finanční částka hrubého měsíčního příjmu je zúžena a neodpovídá tak hrubému měsíčnímu příjmu za měsíc srpen 2009 podle výplatní pásky žalobkyně vedené mzdovou účtárnou zaměstnavatele. Žalobkyně dále poukázala na § 226 věta první zákona č. 361/2003 Sb., dle něhož příslušník, jehož služební poměr skončí do 3 let po nabytí účinnosti zákona č. 361/2003 Sb., a který nesplnil podmínku doby služby pro nárok na výsluhový příspěvek, má nárok na příspěvek za službu podle právních předpisů platných do 31.prosince 2006. Tímto dle ust. § 117 odst. 1 zákona č. 186/1992 Sb., příspěvek za službu činí 20% služebního příjmu a za každý další rok této služby se příspěvek zvyšuje o 1 % služebního příjmu. Podle § 117 odst. 2 zákona č. 186/1992 Sb., se příspěvek vyměřuje z posledního hrubého měsíčního služebního příjmu policisty před skončením služebního poměru, nebo, jestliže je to pro něj výhodnější, z jeho průměrného hrubého měsíčního příjmu za posledních 12 měsíců před skončením služebního poměru. V daném případě žalobkyni vznikl dle odsloužených a započtených 11 let nárok na příspěvek za službu ve výši 21% služebního příjmu. Při výpočtu příspěvku za službu bylo postupováno dle zákona č. 186/1992 Sb., který byl upraven vyhláškou č. 287/2002 Sb., jenž v § 76 definuje poslední hrubý měsíční příjem policisty a tímto ho zužuje. V případě žalobkyně tedy nelze ust. § 76 uvedené vyhlášky použít, neboť jeho aplikací byla žalobkyně poškozena a nepřípustně omezena ve svých nárocích na příspěvek za službu, a to použitím právního předpisu, který není v souladu se zákonem samotným, tedy normou nižší právní síly. Žalobkyně namítá, že ministerstvo nemělo v daném případě aplikovat vyhl. č. 287/2002 Sb., neboť při určení výše příspěvku za službu znamenala její aplikace horší výsledek, než by přinesl výpočet příspěvku provedený pouze v intencích zákona. Poslední hrubý měsíční příjem, který má být pro výpočet použit, je hrubý příjem za měsíc srpen 2009, jenž činil 36.235,- Kč. Průměrný hrubý měsíční příjem žalobkyně za posledních 12 měsíců dle výpočtu žalovaného však činí 31.132,- Kč. Žalovaný použil pro výpočet poslední hrubý měsíční příjem za měsíc srpen 2009, který dle jeho výpočtu činí 31.218,- Kč a pro jeho výpočet aplikoval již uvedený § 76 vyhlášky č. 287/2002 Sb. Závěrem žalobkyně poukázala na podporu výše uvedeného i na rozsudek Nejvyššího správního soudu č.j. 4Ads 20/2007-59. V písemném vyjádření k žalobě navrhl žalovaný zamítnutí žaloby a k meritu věci poukázal na ustanovení § 121 zákona č. 186/1992 Sb., dle něhož ministerstvo stanoví obecně závazným právním předpisem podrobnosti o nárocích souvisejících se skončením služebního poměru. Tímto předpisem je vyhláška, podle jejíhož ust. § 76 odst. 1, 4 a 5 je posledním hrubým měsíčním příjem policisty služební příjem, který mu náležel před skončením služebního poměru v rozsahu složek služebního příjmu stanovených pevnou měsíční výměrou (platový tarif, osobní příplatek, příplatek za vedení, příplatek za zastupování, hodnostní příplatek a zvláštní příplatek) a dále zvýšení služebního příjmu o průměrný měsíční úhrn proměnlivých složek (příplatek za službu v noci, příplatek za službu v sobotu a v neděli, služební příjem za službu ve svátek, příplatek za dělenou směnu, služební příjem za službu konanou nad základní dobu služby) a odměn, které náležely policistovi v kalendářním roce, jenž předcházel dni skončení jeho služebního poměru. Skončí-li služební poměr policisty posledním dnem kalendářního roku, zjišťuje se měsíční průměr proměnlivých složek služebního příjmu a odměn z tohoto kalendářního roku. V daném případě poslední hrubý měsíční příjem žalobkyně za měsíc srpen 2009 byl vypočten ze složek služebního příjmu stanovených pevnou měsíční výměrou, tj. platový tarif (25.010,- Kč), osobní příplatek (800,- Kč), zvláštní příplatek (4.500,- Kč). Průměrný měsíční úhrn proměnlivých složek a odměn za rok 2008 činil 908,- Kč. Poslední hrubý měsíční služební příjem jmenované tak činil celkem 31.218,- Kč. Průměrný hrubý měsíční služební příjem za posledních 12 měsíců před skončením služebního poměru se zjišťuje z dosažených služebních příjmů za 12 kalendářních měsíců před skončením služebního poměru. Průměrný hrubý měsíční služební příjem za posledních 12 měsíců před skončením služebního poměru, tj. za měsíce září 2008 - srpen 2009, činil 31.132,- Kč a byl tedy nižší, než poslední hrubý měsíční služební příjem. Žalobkyně již při podání žádosti o příspěvek za službu písemně vyjádřila svůj nesouhlas s podklady pro vyměření příspěvku uvedený v žádosti o příspěvek za službu Krajským ředitelstvím policie Severomoravského kraje a požadovala, aby za její poslední hrubý služební příjem byla považována částka 36.235,- Kč, která je vykázána na vyúčtování služebního příjmu za měsíc srpen 2009, což nemohlo však být s odkazem na § 76 vyhl. akceptováno. Městský soud v Praze přezkoumal napadené rozhodnutí v mezích žalobních bodů, kterými je vázán (§ 75 odst. 2 věta prvá zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, dále jen „s.ř.s.“), při přezkoumání vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 odst. 1 s.ř.s.) a po provedeném řízení dospěl k závěru, že žaloba je důvodná. Soud o věci samé rozhodl bez nařízení jednání, neboť žalobce (výzva k vyjádření ohledně možnosti rozhodnout ve věci bez jednání byla zástupci žalobkyně doručena dne 19. 4.2010) ani žalovaný ve stanovené lhůtě dvou týdnů svůj nesouhlas s takovým projednáním věci nevyjádřili (výzva k vyjádření ohledně možnosti rozhodnout ve věci bez jednání byla žalovanému doručena dne 11.5.2010). Městský soud v Praze posoudil věc takto: Podle § 117 odst. 1 téhož zákona příspěvek činí 20 % služebního příjmu, jestliže policista konal službu alespoň po dobu deseti roků. Za každý další ukončený rok této služby se příspěvek zvyšuje o 1 % služebního příjmu. Podle odst. 2 tohoto ustanovení se příspěvek vyměřuje z posledního hrubého měsíčního služebního příjmu policisty před skončením služebního poměru nebo, jestliže je to pro něj výhodnější, z jeho průměrného hrubého měsíčního služebního příjmu za posledních 12 měsíců před skončením služebního poměru. Podle § 121 zákona o služebním poměru Ministerstvo stanoví obecně závazným právním předpisem podrobnosti o nárocích souvisejících se skončením služebního poměru. Podle § 76 vyhlášky Ministerstva vnitra č. 287/2002 Sb., kterou se upravují některé podrobnosti služebního poměru příslušníků Policie České republiky, ve znění pozdějších předpisů, posledním hrubým měsíčním služebním příjmem policisty je služební příjem, který mu náležel před skončením služebního poměru v rozsahu složek služebního příjmu stanovených pevnou měsíční výměrou. Do posledního hrubého měsíčního služebního příjmu se započítává průměrný měsíční úhrn jeho proměnlivých složek a odměn, které náležely policistovi v kalendářním roce, jenž předcházel dni skončení jeho služebního poměru. Skončí- li služební poměr policisty posledním dnem kalendářního roku, zjišťuje se měsíční průměr proměnlivých složek služebního příjmu a odměn z tohoto kalendářního roku. Předmětem sporu v dané věci je otázka, zda správní orgány měly v případě žalobkyně vycházet při výpočtu příspěvku za službu v souvislosti se skončením jejího služebního poměru ke dni 1.9.2009 toliko ze zákona č. 186/1992 Sb. (tak jak tvrdí žalobkyně), či zda při výpočtu mohly rovněž aplikovat vyhl. č. 287/2002 Sb., včetně ust. § 76 vyhlášky. Městský soud v Praze nemohl odhlédnout od skutečnosti, že danou problematikou se zabýval již Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 26. srpna 2008, č.j. 4 Ads 20/2007 – 59, přičemž zdejší soud neshledal důvod se od jeho závěrů odchýlit. V rozsudku ze dne 26. srpna 2008, č.j. 4 Ads 20/2007 – 59 (k dispozici na www.nssoud.cz) Nejvyšší správní soud mj. uvedl: „Nejvyšší správní soud ve shodě se závěry vyslovenými v usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 5. 2004, č. j. 6 A 100/2002 - 74, publikovaném ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu pod č. 449/2005, podotýká, že vyhláška jsouc podzákonným právním předpisem musí být - jak ukládá Ústava České republiky – vydána „na základě a v mezích“ zákona (secundum et intra legem). Tyto principy vyvěrající z podstaty dělby moci znamenají, že exekutiva nejenže nesmí bez výslovného dovolení zákonodárce stanovit nic dalšího či nového o právních vztazích nebo jiné materii upravené zákonem, ať již shledaná mezera v zákoně se stala nedopatřením nebo záměrně (zákaz úpravy praeter legem), ale i tam, kde je výslovně dovoleno výkonné moci vydat k provedení zákona podzákonný právní předpis, může být provedeno jenom to, co zákonodárce výslovně označil (zpravidla výčtem jednotlivých zákonných ustanovení shrnutých v ustanoveních zmocňovacích, anebo přímo v jednotlivých ustanoveních zákona, někdy oběma způsoby současně), a nic jiného; konečně podzákonný právní předpis zejména nesmí zákonu odporovat, nesmí jít contra legem. Právní život však nezřídka přináší situace, kdy dojde k vydání podzákonného právního předpisu, který (nebo častěji některá jeho ustanovení) se neopírá o výslovné zákonné zmocnění, nebo takové zmocnění překračuje, anebo úprava jde „nad zákon“ (vyhláškou je upraveno něco, co by vyžadovalo zákonnou úpravu, která však chybí) nebo proti němu (vyhláška např. upraví podrobnosti při plnění povinnosti, o které zákon vůbec nemluví a nelze ji z něj dovodit, případně takovou povinnost vyhláška sama stanoví, resp. vyhláška odpírá, oslabuje či podmiňuje subjektivní oprávnění, aniž by to zákon umožňoval). V situacích právě naznačených, tedy tam, kde se dostává do rozporu zákon s podzákonným právním předpisem, je postavení soudce výjimečné v tom, že soudce (na rozdíl od orgánu exekutivy) je vázán pouze zákonem. Jen on je oprávněn podzákonný právní předpis v takovém případě nerespektovat (čl. 95 odst. 1 Ústavy České republiky) a použít pouze zákon. Nejde o abstraktní přezkoumání zákonnosti podzákonného předpisu a jeho zrušení, o čemž se zatím vedou úvahy jen de lege ferenda (provedení čl. 87 odst. 3 Ústavy České republiky), ale posouzení jeho aplikovatelnosti se závazností pro projednávanou věc. Důsledek zjištěného rozporu zákona a podzákonného právního předpisu vydaného k jeho provedení je tu jasný: soud nejenže nemusí takový předpis (nebo jeho jednotlivé ustanovení) použít, ale použít je ani nesmí; aplikuje pouze zákon a v důvodech svého rozhodnutí vyloží, proč považoval podzákonný právní předpis za jsoucí v rozporu se zákonem. Nejvyšší správní soud proto nejprve posoudil ustanovení § 117 odst. 2 zákona o služebním poměru a shledal, že obsahuje poměrně jednoznačnou definici výpočtového základu pro určení výše příspěvku za službu. Jedná se o poslední hrubý měsíční služební příjem policisty před skončením služebního poměru, nebo o průměrný hrubý měsíční služební příjem policisty za posledních 12 měsíců před skončením služebního poměru, je-li to pro žadatele výhodnější. Gramatický i logický výklad citovaného ustanovení vede podle názoru Nejvyššího správního soudu k jednoznačnému závěru, poslední měsíční příjem policisty není součtem průměrů určitých složek příjmů, jak stanoví zmíněná vyhláška, ale skutečným příjmem žadatele o příspěvek za službu v měsíci předcházejícím skončení služebního poměru. Pokud zákon na jedné straně počítá s průměrným příjmem za určité období a na druhé straně s příjmem posledním, je zcela evidentní, že poslední příjem nemůže být průměrem dřívějších příjmů, neboť tím by se stíraly rozdíly mezi oběma výpočtovými základy a volba pro žadatele výhodnější varianty by ztratila smysl. Stejně tak se jeví nelogickým, aby zákonné označení „poslední příjem“ v sobě skrývalo průměr některých složek příjmu za uplynulé měsíce, když poslední měsíční příjem nade vší pochybnost znamená příjem za poslední měsíc před skončením služebního poměru. Stanovil- li zákon o služebním poměru jednoznačný základ, od něhož se odvíjí výše příspěvku za službu, garantuje tím všem svým adresátům určitý minimální standard. Nejvyšší správní soud má za to, že tento garantovaný standard může být formou podzákonného předpisu navýšen, nikoliv však snížen. Podzákonný právní předpis totiž může podrobněji upravit určitou problematiku, nesmí ovšem vybočit z mezí daných zákonem, případně jeho smyslem a účelem. V tomto kontextu je nutné vykládat i zmocňovací ustanovení § 121 zákona o služebním poměru, které opravňovalo Ministerstvo vnitra k vydání zpřesňující vyhlášky, nikoliv k omezení zákonem určených nároků žadatelů o příspěvek za službu. Nejvyšší správní soud si je vědom toho, že smyslem ustanovení § 76 zmíněné vyhlášky bylo omezení nahodilých výkyvů v příjmech policisty a zohlednění stavu a podmínek, za nichž policista pracoval v delším předcházejícím období, což ovšem v některých případech přináší nepřípustné omezování nároků policistů oproti situaci, kdy by tato vyhláška nebyla vydána. Ostatně nahodilé výkyvy příjmů vyrovnává a dlouhodobý pohled na výkonnost policisty přináší druhá zákonem stanovená varianta základu pro vyměření příspěvku za službu, a to průměrný hrubý měsíční služební příjem policisty za posledních 12 měsíců před skončením služebního poměru. Za dané procesní situace, přináší-li výpočet příspěvku za službu podle § 76 vyhlášky č. 287/2002 Sb. žadateli o tuto dávku horší výsledek, než by mu přinesl výpočet příspěvku provedený pouze v intencích zákona, považuje Nejvyšší správní soud toto ustanovení zmíněné vyhlášky za rozporné se zákonem. Podle názoru Nejvyššího správního soudu tedy ustanovení § 76 vyhlášky Ministerstva vnitra č. 287/2002 Sb. nelze použít, pokud by jeho aplikace vedla ke zhoršení postavení žadatele o příspěvek za službu. S ohledem na tyto skutečnosti musí žalovaný v řízení o žádosti o příspěvek za službu nejprve zjistit a porovnat, zda je pro žadatele nejvýhodnější vyměření příspěvku z posledního hrubého měsíčního služebního příjmu policisty před skončením služebního poměru, z průměrného hrubého měsíčního služebního příjmu za posledních 12 měsíců před skončením služebního poměru, nebo z výpočtového základu určeného podle § 76 vyhlášky č. 287/2002 Sb. Bude-li nejvýhodnější první varianta, žalovaný nesmí pro rozpor se zákonem ustanovení § 76 vyhlášky č. 287/2002 Sb. aplikovat a musí rozhodnout toliko na základě zákona. Argumentaci žalovaného v odůvodnění jeho rozhodnutí, jejíž část převzal i Městský soud v Praze, považuje Nejvyšší správní soud za absurdní. Pokud totiž policistovi v posledním měsíci trvání služebního poměru nebyl vyplacen žádný příjem, bude mu příspěvek za službu vyměřen z příjmu průměrného, jak předpokládá zákon, a nelze proto namítat, že by v takovém případě neměl policista na tento příspěvek nárok. Pokud žalovaný dále tvrdí, že na výplatní pásce (výplatním lístku) jsou kromě služebního příjmu i jiné náležitosti, které součástí služebního příjmu nejsou, Nejvyšší správní soud podotýká, že v takové situaci by poslední hrubý měsíční služební příjem policisty neodpovídal výsledné částce uvedené na výplatní pásce. To ovšem zřejmě není případ stěžovatele, který konstantně tvrdí, že jeho poslední hrubý měsíční služební příjem podle výplatní pásky činil 31 740 Kč a tato částka byla uvedena i v potvrzení o jeho příjmech. V projednávané věci potvrdila Policie České republiky, Správa Severomoravského kraje stěžovateli hrubý měsíční služební příjem za měsíc březen 2005 ve výši 31 740 Kč, což je více, než jeho průměrný hrubý měsíční příjem za posledních 12 měsíců (26 008 Kč) i než výpočtový základ určený podle § 76 vyhlášky č. 287/2002 Sb. (28 455 Kč). Uvedená čísla jednoznačně potvrzují názor stěžovatele o tom, že v jeho případě se zmíněná vyhláška dostává do rozporu se zákonem, neboť její aplikace stěžovatele poškozuje. V souladu s ustanovením čl. 95 odst. 1 Ústavy České republiky a citovanou judikaturou Ústavního soudu proto Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že v dané věci nelze tuto vyhlášku aplikovat.“ S citovaným právním názorem Nejvyššího správního soudu se zdejší soud plně ztotožňuje a v úplnosti na něj odkazuje. Také v nyní posuzované věci bylo rozhodováno o příspěvku žalobkyně za službu, kdy z podkladů založených ve správním spise vyplývá nesouhlas žalobkyně s výpočtem provedeným správním orgánem právě s odkazem na § 76 vyhl. č. 287/2002 Sb. S poukazem na výše citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu musí žalovaný v daném řízení o žádosti o příspěvek za službu nejprve zjistit a porovnat, zda je pro žalobkyni nejvýhodnější vyměření příspěvku z posledního hrubého měsíčního služebního příjmu policisty před skončením služebního poměru, z průměrného hrubého měsíčního služebního příjmu za posledních 12 měsíců před skončením služebního poměru, nebo z výpočtového základu určeného podle § 76 vyhlášky č. 287/2002 Sb. Bude-li nejvýhodnější první varianta, žalovaný nesmí pro rozpor se zákonem ustanovení § 76 vyhlášky č. 287/2002 Sb. aplikovat a musí rozhodnout toliko na základě zákona. Městský soud v Praze tedy z důvodů shora uvedených podle § 78 odst. 1 s.ř.s. pro nezákonnost napadené rozhodnutí zrušil a podle § 78 odst. 4 s.ř.s. vrátil věc k dalšímu řízení žalovanému. V následujícím řízení bude žalovaný vycházet z výše uvedeného právního názoru soudu (§ 78 odst. 5 s.ř.s.). Výrok o nákladech řízení je odůvodněn ustanovením § 60 odstavec 1 s.ř.s., podle kterého má žalobce, který byl ve sporu úspěšný, právo na náhradu účelně vynaložených nákladů proti neúspěšnému žalovanému. Výše nákladů řízení představuje zaplacený soudní poplatek ve výši 2.000,- Kč a náklady právního zastoupení za 2 úkony právní pomoci (za převzetí věci, podání žaloby) po 2.100,- Kč a 2krát paušální částku po 300,-Kč, tj. částka 4.800,-Kč dle § 7, § 9 odst. 3 písm. f), § 11 odst. 1 písm. a) a d) a § 13 vyhlášky č. 177/1996 Sb. ve znění vyhlášky č. 276/2006 Sb.).

Poučení