3 Af 34/2014 - 132

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ludmily Sandnerové a soudců Mgr. Milana Taubera a JUDr. Jana Ryby v právní věci žalobce: SYNOT TIP, a. s., se sídlem Jaktáře 1475, Uherské Hradiště – Mařatice, IČ 26301091, zastoupen Mgr. Pavlínou Řehovou, advokátkou, se sídlem, Zarámí 4077, Zlín, proti žalovanému: Ministerstvo financí, se sídlem Letenská 15, Praha 1, za účasti osoby zúčastněné na řízení: město Bohumín, Masarykova 158, Bohumín, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 3. 6. 2014, č. j. MF-97777/2013/34-RK, takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

III. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Předmět sporu a předcházejí řízení Ministr financí rozhodnutím ze dne 3. 6. 2014, č. j. MF-97777/2013/34-RK, zamítl rozklad žalobce a potvrdil rozhodnutí ze dne 4. 9. 2013, č. j. MF-60247/2013/34, kterým žalovaný zrušil: 1. rozhodnutí ze dne 1. 4. 2009, č. j. 34/31996/2009, v části týkající se povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry dle § 50 odst. 3 zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách (dále jen „loterijní zákon“), prostřednictvím Centrálního loterního systému Interaktivní loterní systém, výrobní číslo 5114, 16002, na adrese Alešova 793, Bohumín; 2. rozhodnutí ze dne 31. 12. 2007, č. j. 34/26454/2007, v části týkající se povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry dle § 50 odst. 3 loterijního zákona prostřednictvím Centrálního loterního systému Interaktivní loterní systém, výrobní číslo 2237, na adrese Alešova 793, Bohumín; 3. rozhodnutí ze dne 24. 6. 2009, č. j. 34/48208/2009, v části týkající se povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry dle § 50 odst. 3 loterijního zákona prostřednictvím technického zařízení Herní systém MAX POWER, model MAX POWER/MP225, výrobní číslo: MP225-01, MP225-02, MP225-03, na adrese Čáslavská 1066, Bohumín; 4. rozhodnutí ze dne 23. 6. 2009, č. j. 34/48206/2009, v části týkající se povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry dle § 50 odst. 3 loterijního zákona prostřednictvím Centrálního loterního systému Interaktivní loterní systém, model: INTERAKTIVNÍ LOTERNÍ SYSTÉM, výrobní číslo: 16687, na adrese Čáslavská 1066, Bohumín; 5. rozhodnutí ze dne 17. 6. 2009, č. j. 34/48205/2009, v části týkající se povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry dle § 50 odst. 3 loterijního zákona prostřednictvím Centrálního loterního systému Interaktivní loterní systém, model: IVT SYNOT, výrobní číslo: 16717, 16718, na adrese Čáslavská 1066, Bohumín; 6. rozhodnutí ze dne 1. 4. 2009, č. j. 34/31996/2009, v části týkající se povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry dle § 50 odst. 3 loterijního zákona prostřednictvím Centrálního loterního systému Interaktivní loterní systém, výrobní číslo 16125, na adrese Čáslavská 1066, Bohumín; (dále jen „loterijní povolení“), a to s ohledem na vyhlášku města Bohumín č. 8/2011 účinnou od 5. 12. 2011, ve znění vyhlášky č. 5/2012 (dále jen „loterijní vyhláška“), která v čl. 1 odst. 1 obsahuje přehled veřejně přístupných míst, na nichž bylo zakázáno provozovat sázkové hry dle § 2 písm. e), i), l) a n) loterijního zákona. Přitom mezi zakázaná místa patřila dle čl. 1 odst. 1 písm. i) loterijní vyhlášky i ulice Čáslavská v Novém Bohumíně a dle čl. 1 odst. 1 písm. j) ulice Alešova. Ministr se předně zabýval námitkami týkajícími se procesního pochybení žalovaného. Žalobci byla výzva dle § 36 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, resp. dle § 136 odst. 3 téhož zákona zaslána již současně s oznámením o zahájení řízení. Tento postupu je v souladu se zákonem, protože § 46 odst. 3 správního řádu upravuje možnost spojit oznámení o zahájení řízení s jiným úkonem v řízení, a tedy i s výzvou účastníka řízení a dotčeného orgánu k vyjádření se k podkladům pro rozhodnutí. Ve věci neprobíhalo rozsáhlé shromažďování důkazů, neboť žalovaný v oznámení o zahájení řízení uvedl, že podklady jsou tvořeny obecně závaznou vyhláškou ve spojení s nálezem Ústavního soudu ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13, č. 112/2013 Sb. (dále jen „loterijní nález“). Dotčený orgán v rámci svého vyjádření pouze informoval o vydání obecně závazné vyhlášky, pro kterou bylo správní řízení zahájeno, a takovou skutečnost nebylo možné považovat za informaci důležitou pro správní řízení, protože byla správnímu orgánu i navrhovateli již známa od zahájení správního řízení. Jelikož nebyla doplněna žádná relevantní informace nebo důkazní prostředek, nebyl dán žádný důvod pro postup dle § 36 odst. 3 správního řádu. Rovněž žalobce nebyl zkrácen na svých právech z toho důvodu, že údajně nebyl seznámen s datem, ke kterému žalovaný hodlal vydat prvostupňové rozhodnutí. Žalobce byl totiž již v rámci oznámení o zahájení řízení dostatečným způsobem seznámen s výše uvedenými podklady pro vydání rozhodnutí. Žalobci bylo také umožněno nahlédnutí do spisu ve smyslu § 38 správního řádu, ale žalobce tohoto práva po celou dobu řízení nevyužil. V oznámení o zahájení řízení byla zároveň dle § 46 odst. 3 správního řádu přesně vymezena lhůta, po kterou mohl žalobce a dotčený orgán učinit návrhy důkazů, vyjádření ve věci nebo jiné návrhy či úkony dle § 36 odst. 1 a 3 správního řádu. Žalobci byla tato lhůta potom na základě jeho vlastní žádosti prodloužena a žalobce v ní zaslal vyjádření k zahájení správního řízení. Ministr dále nesouhlasil s názorem žalobce, že § 43 odst. 1 loterijního zákona je nutné aplikovat ohledně běhu subjektivních a objektivních lhůt ve spojení s § 96 odst. 1 správního řádu. Řízení podle citovaného ustanovení loterijního zákona ve věci zrušení povolení k provozování loterií a jiných podobných her je řízení sui generis podle zvláštního právního předpisu, na které nelze aplikovat ustanovení hlavy IX. správního řádu. Ministr rovněž vyjádřil nesouhlas s žalobcem tvrzenou protiústavností postupu žalovaného při rušení loterijních povolení. Ohledně argumentace týkající se dobré víry, legitimního očekávání, ústavnosti a zákonnosti žalovaný odkázal na rozhodnutí prvního stupně a nález Ústavního soudu ze dne 14. 6. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 29/10. Přitom ministrovi ani žalovanému nepřísluší hodnotit nálezy Ústavního soudu a vždy postupují v souladu s jejich závěry. Ohledně aplikace § 43 odst. 1 loterijního zákona ministr dodal, že aplikace loterijní vyhlášky na dříve vydaná povolení odpovídá loterijnímu zákonu, ale je i plně v souladu s ústavním pořádkem České republiky, což doložil i odkazem na další nález Ústavního soudu ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10. Ohledně principu proporcionality pak ministr upozornil na nález Ústavního soudu ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10, podle něhož pokud by žalovaný nerušil loterijní povolení, která jsou v rozporu s obecně závaznými vyhláškami obcí, dopustil by se zásahu do ústavního práva obcí na územní samosprávu. U provozovatelů videoloterijních terminálů rovněž nelze hovořit o existenci legitimního očekávání, protože si mohli být vědomi rizika, že jejich sféra může být dotčena v důsledku přijetí, změny či zrušení právních předpisů. Ministr také uvedl, že zákon č. 300/2011 Sb., kterým se změnil loterijní zákon, byl podroben notifikačnímu procesu podle směrnice 98/34/ES. Žalovaný se tak ve správním řízení řídí platnými a účinnými právními předpisy. Ministrovi ani žalovanému nepřísluší rozhodovat o nevymahatelnosti a nevynutitelnosti právního předpisu podle směrnice. Ve vztahu k argumentaci, která se týkala nezákonnosti a diskriminační povahy loterijní vyhlášky, žalovaný správně uvedl, že dozor nad obecně závaznými vyhláškami patří do působnosti Ministerstva vnitra. Žalovaný není oprávněn přezkoumávat zákonnost obecně závazných vyhlášek a musí aplikovat platnou a účinnou obecně závaznou vyhlášku, která v souladu se zákonem č. 128/2000 Sb., obecní zřízení, nebyla shledána nezákonnou. Veškeré argumenty proto ministr považoval pro řízení za irelevantní. Rovněž považoval za nepřípadný vliv rozhodnutí vydaných dotčeným orgánem na rozhodnutí o vynaložení investic na provozování loterií. Pravomoc obcí regulovat obecně závaznou vyhláškou umístění IVT a obdobných technických zařízení aproboval Ústavní soud v nálezu ze dne 14. 6. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 29/10, a tato pravomoc obcí byla dána již před nabytím účinnosti § 50 odst. 4 loterijního zákona, ve znění účinném do 14. 10. 2011. Závěrem ministr dodal, že nemohl vyhovět požadavku na odložení vykonatelnosti prvostupňového rozhodnutí. Žalobce zejména neprokázal skutečnost, že by mu vznikla nepoměrně větší újma, než může vzniknout jiným osobám, a dále ministr neshledal naplnění podmínky nerozpornosti s důležitým veřejným zájmem. Dospěl proto k názoru, že neexistuje důvod, pro který by uvedená rozhodnutí měla být vykonatelná později než okamžikem nabytí právní moci. II. Obsah žaloby a vyjádření žalovaného Žalobou ze dne 8. 8. 2014 napadá žalobce nadepsané rozhodnutí žalovaného. Uvádí, že mu nebylo umožněno se seznámit ve smyslu § 36 odst. 3 správního řádu s podklady pro vydání rozhodnutí, konkrétně s vyjádřením dotčené obce. Žalovaný měl po získání daného vyjádření vydat novou výzvu. Jeho postup žalobce posuzuje za rozporný s § 4 odst. 4 a § 36 odst. 2 a 3 správního řádu. Žalobce se domnívá, že žalovanému nepřísluší posuzovat důležitost došlých podání a podle jejich obsahu rozhodovat, zda účastníka řízení bude informovat a vyzývat či nikoli. V daném kontextu žalobce odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 2. 2010, č. j. 8 Afs 21/2009-243. Žalobce zároveň spatřuje pochybení v tom, že mu žalovaný nedal žádným způsobem na vědomí, k jakému datu hodlal v daném řízení vydat rozhodnutí. Výzvou ve smyslu § 36 odst. 3 správního řádu, kterou spojil žalovaný s oznámením o zahájení řízení, nebylo spolehlivě vyloučeno, že i po uplynutí 21denní lhůty nebudou v řízení doplňovány nové důkazní prostředky, vyjádření či jiné informace; výzva navíc nebyla v rozporu s odst. 1 daného ustanovení učiněna formou usnesení. Žalobce svoji argumentaci pak doplňuje i odkazem na rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 25. 6. 2009, č. j. 15 Ca 258/2008-55. K zahájení správního řízení žalobce dodává, že § 43 odst. 1 loterijního zákona je třeba aplikovat spolu s § 96 odst. 1 správního řádu. Řízení o zrušení loterijních povolení bylo možné zahájit pouze do jednoho roku od jejich právní moci. Jelikož správní řízení v této věci bylo zahájeno až dne 20. 5. 2013, tedy téměř 5 let od vydání prvního z loterijních povolení, byla překročena roční lhůta pro zahájení přezkumného řízení. Řízení proto bylo zahájeno v rozporu se zákonem a nezákonné je i rozhodnutí ve věci samé a napadené rozhodnutí, pročež žalobce poukazuje na vadu ve smyslu § 76 odst. 1 písm. c) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní. Žalobce brojí také proti tomu, že napadené rozhodnutí porušuje ústavní principy, zejména právní jistotu, ochranu důvěry v právo, ochranu nabytých práv, legitimní očekávání a principy právního státu. Žalobce uvádí, že loterijní vyhláška byla vydána na základě § 50 odst. 4 loterijního zákona, ve znění zákona č. 300/2011 Sb., přičemž součástí této novely bylo i přechodné ustanovení čl. II odst. 4 (dále jen „přechodné ustanovení“). Z důvodové zprávy k přechodnému ustanovení dovozuje, že vláda přihlížela k existujícímu legitimnímu očekávání provozovatelů a přechodné ustanovení navrhla tak, aby respektovalo celou dobu platnosti povolení vydaných před nabytím účinnosti navrhované novely. Žalobce dále poukazuje na argumentaci žalovaného v řízení před Ústavním soudem ve věci loterijního nálezu. S argumentací v loterijním nálezu nesouhlasí a považuje ji za nezákonnou i protiústavní. Žalobce obšírně popisuje obsah principu právní jistoty, dobré víry a s nimi související předvídatelnost a postup orgánů veřejné moci v souladu s právem. Přitom odkazuje na judikaturu Ústavního soudu, čl. 2 Smlouvy o Evropské unii a judikaturu Soudního dvora. Rovněž rozvíjí princip ochrany nabytých práv, která byla založena právně závaznými rozhodnutími – loterijními povoleními. Na základě uvedených skutečností se spoléhal na to, že stát dodrží podmínky loterijních povolení, a to včetně doby jejich platnosti, a bude respektovat a chránit práva, která žalobce na základě těchto aktů v dobré víře nabyl. Stát ale tato loterijní povolení nerespektoval a zrušil. Žalobce setrvává na svém názoru, že bylo povinností státu loterijní povolení dodržet a ochránit práva, která žalobci na jejich základě vznikla. Odkazuje i na své legitimní očekávání, k jehož výkladu uvádí další judikaturu Ústavního soudu, čl. 11 Listiny základních práv a svobod, čl. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě o ochraně lidských a základních svobod a související judikaturu Evropského soudu pro lidská práva. Rovněž zmiňuje i čl. 16 a 17 Listiny základních práv Evropské unie zaručující svobodu podnikání a ochranu vlastnického práva. Z uvedeného dovozuje, že mu vzniklo dostatečně konkrétní legitimní očekávání na užívání majetku a jeho rozmnožená za účelem dosažení zisku. Žalovanému vytýká, že nezohlednil řádně zásadu proporcionality. Žalovaný ani ministr se nezabývali opodstatněností zásahu do práv žalobce na ochranu vlastnického práva a práva podnikat, čímž jednali v rozporu se zásadou proporcionality a v přímém rozporu s nálezem Ústavního soudu ze dne 14. 6. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 29/10. Žalovaný aplikuje loterijní vyhlášku na loterijní povolení, která nabyla právní moci dříve, než byla vydána loterijní vyhláška, a proto vyvolává nepřípustnou retroaktivitu loterijní vyhlášky. Žalobce dále odkazuje na nálezy Ústavního soudu ze dne 8. 6. 1995, sp. zn. IV. ÚS 215/94, a ze dne 15. 12. 2004, sp. zn. I. ÚS 344/04, v nichž se Ústavní soud zabýval nepřípustností retroaktivity a retroaktivního výkladu právních norem. Žalobce ze všech výše uvedených důvodů trvá na tom, že žalovaný zrušil loterijní povolení před uplynutím doby jejich platnosti neoprávněně, pročež je jeho rozhodnutí nezákonné a protiústavní. Žalobce se dále vyjadřuje k nálezu Ústavního soudu ze dne 14. 6. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 29/10. Poukazuje na zaběhlou výkladovou praxi § 10 písm. a) obecního zřízení a § 50 odst. 4, resp. § 17 odst. 11 obecního zřízení. Přitom Ústavní soud daný dlouhodobý výklad odmítl. Učinil tak na základě doktríny o originární povaze normotvorby obcí, systematického a teleologického výkladu, že nic nebrání tomu, aby interaktivní videoloterijní systémy byly podřazeny výkladu § 43 odst. 1 loterijního zákona a definici výherních hracích přístrojů dle § 2 písm. e) loterijního zákona, ačkoli centrální loterní systém a interaktivní videoloterní terminály byly od počátku jejich provozu vždy považovány za zcela samostatnou kategorii loterií a jiných podobných her. Žalobce se rovněž domnívá, že se Ústavní soud v nálezech ze dne 14. 6. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 29/10, Chrastava; ze dne 7. 9. 2011, Pl. ÚS 56/10, Františkovy Lázně; a ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13, Klatovy (v tomto rozsudku označovaný jako „loterijní nález“, pozn. zdejšího soudu), odchýlil od své dřívější judikatury týkající se legitimního očekávání, a to zejména nálezů sp. zn. IV. ÚS 167/05, sp. zn. IV. ÚS 3207/07 a IV. ÚS 610/06. Žalobce považuje nález Chrastava, loterijní nález a nález Františkovy Lázně z pohledu adresáta právní úpravy v oblasti loterií a jiných podobných her za rozhodnutí překvapivá a nekonzistentní s judikaturou Ústavního soudu, jakož i judikaturou Evropského soudu pro lidská práva a Soudního dvora, týkající se legitimního očekávání. Nebylo tak možné spravedlivě požadovat, aby tato rozhodnutí Ústavního soudu byla ve vztahu k loterijním povolením žalobcem či ostatními provozovateli jakkoli předvídána. Žalobce proto nelze dodatečně zbavit popsaného legitimního očekávání a takové legitimní očekávání je namístě chránit tím, že platnost předmětných povolení bude dodržena. Podle ustálené rozhodovací praxe Evropského soudu pro lidská práva představuje nepředvídatelné rozhodnutí soudu nezákonný, a tedy neospravedlnitelný, zásah do majetkových práv ve smyslu čl. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě. Žalobce požaduje po zdejším soudu, aby dané nálezy týkající se loterií nereflektoval a rozhodl v rozporu s jejich ústavněprávními vývody s tím, že Ústavní soud by měl tyto výklady znovu uvážit. Zdejší soud by měl neaplikovat uvedené nálezy i z důvodu jejich rozporu s primárním právem Evropské unie s ohledem na jeho aplikační přednost. Žalobce v dalším bodě vyjadřuje svůj názor, že loterijní vyhláška je diskriminační a regulace jejím prostřednictvím je v rozporu s evropským právem. Loterijní vyhláška v čl. 1 odst. 1 reguluje bez bližšího odůvodnění jen některé druhy loterií a jiných podobných her vyjmenované v § 50 odst. 4 loterijního zákona, čímž bezdůvodně zvýhodňuje určitý segment trhu před jiným, resp. určité provozovatele sázkových her před jinými, a výrazným způsobem narušuje hospodářskou soutěž. Žalobce považuje loterijní vyhlášku za diskriminační i z toho důvodu, že zakazuje provoz loterií a jiných podobných her selektivně pouze na jednom či několika vybraných adresách. Tím loterijní vyhláška jednoznačně ztrácí svůj obecný charakter, který je imanentní vlastností právního předpisu. Rovněž loterijní vyhláška ve smyslu rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 3. 2013, č. j. 1 Afs 78/2012-56, neplní žádnou rozumnou funkci, protože absurdně jednu adresu povolí a jinou v bezprostřední blízkosti zakáže. Žalobce také poukazuje na skutečnost, že sama obec vydala pro adresu Alešova 793, Bohumín, povolení k provozu výherních hracích přístrojů, čímž bylo osvědčeno splnění podmínek v § 4 odst. 2 loterijního zákona. Loterijní vyhláška nezohledňuje ústavně zaručená práva žalobce vlastnit majetek a podnikat a její aplikací na loterijní povolení dochází k porušení zásady proporcionality. Žalobce proto považuje loterijní vyhlášku a správní rozhodnutí za nezákonná. Zdejší soud by neměl loterijní vyhlášku aplikovat na základě čl. 95 odst. 1 Ústavy ale i pro její rozpor s unijním právem. Žalobce současně uvádí, že před přijetím zákona č. 300/2011 Sb. nebyl dodržen notifikační proces v souladu se směrnicí Evropskému parlamentu a Rady 98/34/ES (dále jen „notifikační směrnice“), a proto je tato právní úprava nepoužitelná a právně nevynutitelná vůči svým adresátům. Žalobce považuje § 50 odst. 4 loterijního zákona, ve znění č. 300/2011 Sb., na jehož základě byla vydána loterijní vyhláška, vůči sobě za nevymahatelný. Žalobce nesouhlasí s žalovaným, že zákon č. 300/2011 Sb. byl podroben notifikačnímu procesu podle notifikační směrnice. Naopak je toho názoru, že byl přijat v rozporu s notifikační směrnicí. Loterijní zákon je jednoznačně nutné považovat za normu technického charakteru a tak měl být podroben notifikačnímu procesu. Parlament přijal zákon č. 300/2011 Sb. dne 6. 9. 2011 jako novelu loterijního zákona. Tato novela byla notifikována prostřednictvím národního kontaktního místa dne 14. 7. 2011 a v důsledku uplatněných stanovisek ze strany Komise a Malty bylo období pozastavení prací prodlouženo do 14. 11. 2011, ale novela byla přijata dříve. Podrobná stanoviska proto nemohla být ve smyslu notifikační směrnice náležitě uplatněna. Podle žalobce tak došlo k porušení § 2 odst. 1 písm. a) a c) a § 3 a § 4 nařízení vlády č. 339/2002 Sb. a čl. 8 odst. 1 na čl. 9 odst. 1 notifikační směrnice, protože tyto nové zásadní změny nebyly předloženy Komisi znovu k vyjádření. Žalobce odkazuje na rozsudek Soudního dvora ve spojených věcech Fortuna (C- 213/11, C-214/11. C-217/11) a ve věci CIA Security International SA v. Signalson SA and Securitel SPRL, přičemž se domnívá, že vady procesu, během kterého byl zákon č. 300/2011 Sb. přijat, způsobují nepoužitelnost a právní nevynutitelnost vůči jeho adresátům. Žalobce dále poukazuje ve smyslu rozsudku Soudního dvora C-470/11 a C-203/08 na to, že v rámci režimu povolování hazardních her musí být dodržena zásada rovného zacházení a z ní vyplývající povinnost transparentnosti. Dále musí být režim povolování hazardních her založen na objektivních, nediskriminačních a předem známých kritériích tak, aby byly pro výkon posuzovací pravomoci orgánů stanoveny určité meze proti svévoli. Regulace provozování loterií a jiných podobných her má být zajištěna soudržným a systematickým postupem. Uvedeným požadavkům podle žalobce neodpovídá úprava založená zákonem č. 300/2011 Sb., protože pro regulaci obecně závaznými vyhláškami nejsou stanovena určitá, objektivní, nediskriminační a z pohledu provozovatele předem známá kritéria. Pro žalobce je navíc technicky obtížené sledovat účinnou právní úpravu v každé obci. Regulace provozu loterií a jiných podobných her obecně závaznými vyhláškami je v rámci daného mechanismu neobjektivní, diskriminační a bez předem známých kritérií, pročež koliduje se shora uvedeným výkladem Soudního dvora, unijním právem a svobodou usazování dle čl. 49 Smlouvy o fungování Evropské unie. Tento nesoulad vznikl na základě nálezu ve věci Chrastava. Popsaná právní úprava loterií a jiných podobných her v České republice porušuje právo Evropské unie, zejména volný pohyb služeb a svobodu usazování, je tedy i v rozporu s čl. 1 odst. 2 a čl. 10a Ústavy. Žalobce dále navrhuje přerušení řízení a předložení předběžných otázek Soudnímu dvoru, zda byl řádně dodržen notifikační proces při přijetí zákona č. 300/2011 Sb. Dále navrhuje otázku, zda je tato novela, včetně obecně závazných vyhlášek přijatých na jejím základě, vynutitelná vůči svým adresátům či nikoli. Rovněž uvádí otázku týkající se souladu aktuální právní úpravy regulace loterií a jiných podobných her ze strany obcí v České republice s unijním právem. Porušení notifikačního procesu totiž považuje za okolnost, která způsobuje, že vnitrostátní soud by měl odmítnout aplikovat ustanovení příslušného vnitrostátního předpisu, jenž nebyl oznámen dle čl. 8 notifikační směrnice či u něhož byl porušen čl. 9 tamtéž. Žalobce poukazuje na ustálenou judikaturu Soudního dvora o nevynutitelnosti takových technických norem, u nichž byl porušen notifikační proces stanovený notifikační směrnicí (rozsudky ve věci CIA Security International, dále Lemmens či Unilever Italia, Sapod Audic a Schwibbert). K tomu připomíná aplikační přednost unijního práva před českými právními předpisy. Za relevantní pak považuje původní právní úpravu, která byla účinná před přijetím novely, ve vztahu k níž byl porušen notifikační proces. K oprávněnosti svého požadavku na položení předběžných otázek pak odkazuje na nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 1009/08. Žalobce navrhuje, aby soud obě rozhodnutí správních orgánu zrušil a žalobci přiznal právo na náhradu nákladů řízení. V doplnění žaloby žalobce poukazuje na rozsudek Soudního dvora Evropské unie ve věci C-98/14 (Berlington Hungary) a dovolává se toho, že jeho závěry by měl zdejší soud vztáhnout na nyní projednávanou věc. Ve vyjádření ze dne 19. 9. 2014, č. j. MG-60289/2014/6403-4, žalovaný uvádí, že přistoupil ke zrušení loterijních povolení ve smyslu § 43 odst. 1 loterijního zákona pro jejich rozpor s loterijní vyhláškou č. 4/2011 města Bohumína V otázce tvrzených procesních vad se žalovaný plně ztotožňuje s argumentací uvedenou v napadeném rozhodnutí. Pokud se jedná o vyjádření dotčeného orgánu, žalovaný uvádí, že ho v rámci přípisu toliko informoval o vydání a účinnosti loterijní vyhlášky, pro niž bylo správní řízení zahájeno. Takovou skutečnost nebylo možné považovat za informaci důležitou pro správní řízení, neboť byla správnímu orgánu známa od zahájení správního řízení. Proto nebyl dán žádný důvod pro opakovaný postup dle § 36 odst. 3 správního řádu. Pokud by k rozšíření podkladů došlo, žalovaný by žalobce vyzval. Řízení dle § 43 odst. 1 loterijního zákona je podle žalovaného řízením sui generis, na které nelze aplikovat ustanovení týkající se přezkumného řízení z důvodu speciality citovaného ustanovení. Žalovaný také nesouhlasí s tvrzenou nezákonností a protiústavností svého postupu. V otázce dobré víry a ochrany legitimního očekávání odkazuje na nález ve věci Chrastava. Ačkoli se žalobce rozsáhle věnuje judikatuře Ústavního soudu v oblasti regulace loterií a jiných podobných her, jde o pouhé posuzování rozhodovací praxe Ústavního soudu ze strany žalobce. Žalovanému přitom nepřísluší hodnotit rozhodovací praxi Ústavního soudu a vždy postupoval a postupuje v souladu s jeho nálezy a právními závěry. Ke zrušení loterijních povolení došlo po vydání loterijního nálezu. Tím došlo zprostředkovaně k uplatnění ústavního práva obcí na samosprávu. Pokud by tak žalovaný nepostupoval, dopustil by se zásahu do ústavního práva obcí na samosprávu. Provozovatelé si měli být vědomi § 43 loterijního zákona a možných důsledků jeho aplikace, přičemž postup podle daného ustanovení v případě dříve vydaných loterijních povolení odpovídá loterijnímu zákonu i ústavnímu pořádku. Ve smyslu judikatury Ústavního soudu pak princip proporcionality doznal podstatných změn. Ohledně tvrzené nezákonnosti a diskriminační povahy loterijní vyhlášky žalovaný konstatuje, že dozor nad ní spadá do působnosti Ministerstva vnitra. Žalovaný není oprávněn přezkoumávat zákonnost obecně závazných vyhlášek a je povinen aplikovat ty, které nebyly shledány nezákonnými. Veškeré argumenty proto žalovaný považuje pro toto řízení za irelevantní. Navíc žalovanému je z úřední činnosti známo, že loterijní vyhláška nebyla shledána Ministerstvem vnitra nezákonnou, k čemuž odkazuje i na judikaturu Ústavního soudu. Žalovaný dodává, že zákon č. 300/2011 Sb. byl podroben notifikačnímu procesu podle notifikační směrnice. Nadto pravomoc obcí regulovat loterie a jiné podobné hry byla dána ještě před nabytím účinnosti uvedené novely (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 11. 2012, č. j. 1 As 123/2012-31). Žalovanému také nepřísluší rozhodovat o nevymahatelnosti a nevynutitelnosti právního předpisu podle směrnice nebo o otázce, zda česká právní úprava odpovídá principům formulovaným evropským právem, protože jako správní orgán nemá možnost přezkoumat soulad právních předpisů s jinými právními předpisy či mezinárodními smlouvami. K nesystematičnosti a nesoudržnosti právní úpravy České republiky a rozporu s judikaturou Soudního dvora žalovaný uvádí, že to jsou zejména obce, které nejtíživěji pociťují celospolečenská rizika spojená s provozováním loterií a jiných podobných her, a proto je namístě, aby právě místní orgány mohly regulovat provozování loterií a jiných podobných her na svém území. Obecně závazné vyhlášky podléhají kontrole Ministerstva vnitra, na jehož návrh je může Ústavní soud zrušit. Rozdílnou úpravu na místní úrovni nelze považovat za rozpornou s unijním právem. Pravomoc obcí rozhodovat o tom, zda a kde se mohou na jejich území vyskytovat provozovny loterií a jiných podobných her je podle ustálené judikatury Ústavního soudu otázkou místního pořádku v samostatné působnosti obcí, která je obcím ústavně garantována. Závěrem žalovaný poukazuje na způsob zveřejňování obecně závazných vyhlášek, mimo jiné dle § 26 odst. 1 správního řádu jsou pohodlně dostupné i na internetu, pročež se nikdo nemůže dovolávat jejich neznalosti. Žalovaný navrhuje, aby soud žalobu zamítl a žádnému z účastníků nepřiznal právo na náhradu nákladů řízení. Přípisem ze dne 14. 1. 2015, č. j. 3Af 34/2014-56, bylo vyrozuměno město Bohumín dle § 34 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“) o probíhajícím řízení. Zároveň bylo vyzváno ke sdělení ve lhůtě 14 dnů, zda bude v tomto řízení uplatňovat práva osoby zúčastněné v řízení. Město Bohumín se rozhodlo uplatňovat práva osoby zúčastněné na řízení. III. Posouzení žaloby Městský soud v Praze přezkoumal žalobou napadené rozhodnutí v rozsahu uplatněných žalobních bodů, kterými je vázán (§ 75 odst. 2 věta první s. ř. s.), a vycházel přitom ze skutkového i právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 odst. 1 s. ř. s.). Při jednání, které se u zdejšího soudu konalo dne 14. 9. 2016, setrvaly obě strany na svých návrzích i argumentech. Na výslovný dotaz předsedkyně senátu nevrhl žádný z účastníků provádění dokazování před soudem. Žalovaný poukázal dále na to, že v současné době jsou vybrané loterie zakázány na celém území města Bohumín. Osoba zúčastněná na řízení uvedla, že město Bohumín dlouhodobě bojuje proti hazardu, neboť je známé nepřizpůsobivými občany a promrháváním sociálních dávek ve výherních automatech; městu se podařilo vymýtit výherní hrací přístroje (u nich má povolovací pravomoc), ale poté přišly videoloterní terminály, které povoluje Ministerstvo financí a původně tak činilo bez ohledu na postoj města a město nebylo bráno za účastníka řízení; teprve následně si obce vybojovaly potvrzení právního názoru, že mohou svými vyhláškami regulovat i videoloterní terminály a že musejí být účastníky řízení o nich; když obce tuto bitvu vyhrály, objevil se ÚOHS s tím, že obecní vyhlášky, pokud nemají správnou argumentaci, jsou diskriminační; takže vinou státní politiky se obce opět ocitají na počátku svého boje s hazardem. Osoba zúčastněná na řízení pokládá za směšné tvrzení žalobce, že se ocitá v právní nejistotě, naopak tím, kdo se dostává do právní nejistoty, jsou obce vzhledem k nepředvídatelné státní politice v oblasti hazardu a nerespektování jejich výsostného ústavně garantovaného práva regulovat si vyhláškami vlastní záležitosti veřejného pořádku. Žaloba není důvodná. Podle § 43 odst. 1 loterijního zákona „[o]rgán, který loterii nebo jinou podobnou hru povolil, zruší povolení, jestliže nastanou nebo dodatečně vyjdou najevo okolnosti, pro které by nebylo možné loterii nebo jinou podobnou hru povolit, nebo se ukáže dodatečně, že údaje, na jejichž podkladě bylo povolení vydáno, jsou klamné“. Podle čl. 1 odst. 1 loterijní vyhlášky, ve znění obecně závazné vyhlášky č. 5/2012, „[n]a těchto veřejně přístupných místech je zakázáno provozovat sázkové hry podle § 2 písm. e), i), l) a n) zákona o loteriích: a) v restauracích, hernách, barech, obchodech a prostorách poskytujících služby na třídě Dr. E. Beneše v Novém Bohumíně b) v restauracích, hernách, barech, obchodech a prostorách poskytujících služby v ulici 9. května v Novém Bohumíně c) v restauracích, hernách, barech, obchodech a prostorách poskytujících služby v ulici Studentská v Novém Bohumíně d) v restauracích, hernách, barech, obchodech a prostorách poskytujících služby v ulici Okružní v Novém Bohumíně e) v restauracích, hernách, barech, obchodech a prostorách poskytujících služby v ulici Nádražní v Novém Bohumíně f) v restauracích, hernách, barech, obchodech a prostorách poskytujících služby v ulici Komenského v Novém Bohumíně g) v restauracích, hernách, barech, obchodech a prostorách poskytujících služby v ulici Kostelní v Novém Bohumíně h) v restauracích, hernách, barech, obchodech a prostorách poskytujících služby v ulici Štefánikova v Novém Bohumíně i) v restauracích, hernách, barech, obchodech a prostorách poskytujících služby v ulici Čáslavská v Novém Bohumíně j) v restauracích, hernách, barech, obchodech a prostorách poskytujících služby v ulici Alešova v Novém Bohumíně k) v restauracích, hernách, barech, obchodech a prostorách poskytujících služby v ulici Šunychelská v Novém Bohumíně, od křižovatky ulic Jana Palacha a Štefánikova po křižovatku s ul. Palackého l) v restauracích, hernách, barech, obchodech a prostorách poskytujících služby v ulici Čs. armády v Novém Bohumíně, od křižovatky s ulicí Okružní po křižovatku s ulicí 9. května m) v restauracích, hernách, barech, obchodech a prostorách poskytujících služby v ulici Husova v Novém Bohumíně n) v restauracích, hernách, barech, obchodech a prostorách poskytujících služby v ulici Masarykova v Novém Bohumíně o) v restauracích, hernách, barech, obchodech a prostorách poskytujících služby v ulici Seifertova v Novém Bohumíně p) v restauracích, hernách, barech, obchodech a prostorách poskytujících služby v ulici Fügnerova v Novém Bohumíně q) v restauracích, hernách, barech, obchodech a prostorách poskytujících služby v ulici Ad. Mickiewicze v Novém Bohumíně r) v restauracích, hernách, barech, obchodech a prostorách poskytujících služby v ulici Tovární v Bohumíně - Záblatí s) v restauracích, hernách, barech, obchodech a prostorách poskytujících služby v ulici Slezské ve Starém Bohumíně od ulice Čs. Armády po křižovatku s ulicí Ovocnou t) v restauracích, hernách, barech, obchodech a prostorách poskytujících služby v ulici Mírové v Novém Bohumíně u) v restauracích, hernách, barech, obchodech a prostorách poskytujících služby v ulici Nerudové v Novém Bohumíně v) v restauracích, hernách, barech, obchodech a prostorách poskytujících služby v ulici Osvoboditelů v Novém Bohumíně w) v restauracích, hernách, barech, obchodech a prostorách poskytující služby v ulici Bezručova v Novém Bohumíně, od křižovatky s ulicí Lidická po křižovatku s ulicí Fibichova, čp.: 532, 59, 336, 233, 669, 624, 63, 667, 574, 323, 150, 578, 190 x) v restauracích, hernách, barech, obchodech a prostorách poskytující služby v ulici Na Chalupách v Pudlově, čp.: 9, 10, 11, 12 ,13, 19, 21, 46, 49, 79, 87, 89, 110, 114, 119, 121, 128, 137, 140, 142, 146, 149, 150, 152, 158, 159, 160, 161, 163, 166, 178, 186, 188, 189, 190, 191, 195, 196, 201, 202, 220, 244, 254, 264, 328, 330, 344, 357, 437, 739 y) v restauracích, hernách, barech, obchodech a prostorách poskytující služby v ulici Ostravská v Pudlově, od křižovatky s ulicí Oderská po křižovatku s ulicí Lounská, čp.: 7, 14, 29, 33, 34, 37, 41, 42, 48, 52, 58, 64, 80, 82, 85, 91, 123, 124, 146, 154, 170, 176, 177, 193, 204, 208, 277, 287, 327, 339, 356. z) v restauracích, hernách, barech, obchodech a prostorách poskytující služby v ulici Příční v Pudlově. Podle odst. 2 stejného ustanovení „[m]apa s vyznačením míst uvedených v Čl. 1 odst. (1) je přílohou této obecně závazné vyhlášky“. Podle čl. 2 loterijní vyhlášky „[v]ýherní hrací přístroje, jejichž provozování bylo povoleno přede dnem nabytí účinnosti této obecně závazné vyhlášky, lze provozovat na místech uvedených v Čl. 1 odst. (1) nejdéle do doby stanovené vydaným povolením“. V poznámce pod čarou jsou výherní hrací přístroje definovány odkazem na § 2 písm. e) loterijního zákona. Podle čl. 4 loterijní vyhlášky „[t]ato obecně závazná vyhláška nabývá účinnosti dne 5. 12. 2011“.

1. Procesní vady Předmětem první obsáhle rozepsané námitky je tvrzení, že žalovaný porušil § 36 odst. 1 až 3 správního řádu, pokud žalobci nepřeposlal před vydáním rozhodnutí vyjádření města Bohumína jako dotčeného orgánu. Žalobce také namítá, že řízení o zrušení loterijních povolení bylo možné dle § 43 odst. 1 loterijního zákona ve spojení s § 96 odst. 1 správního řádu zahájit pouze do jednoho roku od právní moci loterijních povolení. Jelikož bylo řízení ale zahájeno až dne 20. 5. 2013, stalo se tak téměř 5 let od vydání prvního z loterijních povolení. Žalovaný se tak měl dopustit procesního pochybení dle § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. Podle § 36 odst. 2 správního řádu „[ú]častníci mají právo vyjádřit v řízení své stanovisko. Pokud o to požádají, poskytne jim správní orgán informace o řízení, nestanoví-li zákon jinak“. Podle § 36 odst. 3 správního řádu „[n]estanoví-li zákon jinak, musí být účastníkům před vydáním rozhodnutí ve věci dána možnost vyjádřit se k podkladům rozhodnutí; to se netýká žadatele, pokud se jeho žádosti v plném rozsahu vyhovuje, a účastníka, který se práva vyjádřit se k podkladům rozhodnutí vzdal“. Soud ze správního spisu zjistil, že žalovaný oznámením o zahájení řízení ze dne 20. 5. 2013, č. j. MF-60247/2013/34, zahájil správní řízení, přičemž tento úkon spojil dle § 36 odst. 1 a 3 správního řádu s oznámením o možnosti podat vyjádření, navrhovat důkazy, činit jiné úkony a vyjádřit se ke všem podkladům rozhodnutí. Žádostí ze dne 5. 6. 2013 žalobce navrhl prodloužení lhůty pro podání vyjádření. Rovněž požádal o vydání nové výzvy, pokud by byl spis doplněn o další podklady. Vyjádřením ze dne 9. 7. 2013 žalobce zejména namítal, že neví, jaké podklady žalovaný shromáždil, a žádal, aby mu žalovaný poskytl informace o řízení ve smyslu § 36 odst. 2 správního řádu a umožnil mu nahlédnout do správního spisu. Vyjádřením ze dne 30. 5. 2013, zn. MUBO/21780/2013, město Bohumín žalovanému sdělilo, že nesouhlasí s provozem loterií v místech, kde je loterijní vyhláška zakazuje, odkázalo na své obecně závazné vyhlášky regulující loterie, které žalovanému zaslalo v příloze, popsalo důvody přijetí regulace a požadovalo zrušení příslušných loterijních povolení. Následně žalovaný vydal prvostupňové rozhodnutí ze dne 4. 9. 2013, č. j. MF-60247/2013/34. Soud uvádí, že spojení oznámení o zahájení řízení s kombinovanou výzvou dle § 36 odst. 1 a 3 je poměrně běžným postupem, který zajišťuje ve smyslu § 6 odst. 1 a 2 správního řádu hospodárnost řízení (srov. též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 2. 2010, č. j. 8 Afs 21/2009-243, č. 2073/2010 Sb. NSS). Ustanovení § 36 odst. 3 správního řádu zakládá správnímu orgánu povinnost, aby upozornil účastníky řízení na svůj záměr vydat rozhodnutí ve věci na základě shromážděného podkladového materiálu a poskytl jim možnost se k podkladům vyjádřit či činit návrhy na doplnění. Z daného ustanovení však nevyplývá povinnost, aby správní orgán ve výzvě k seznámení s podklady rozhodnutí musel jmenovat všechny shromážděné podklady, ačkoli se to může v některých případech jevit jako praktické. Pro správnost přezkoumávaného správního řízení proto není nikterak relevantní, zda žalovaný ve výzvě dle § 36 odst. 3 správního řádu jmenoval podklady pro vydání rozhodnutí či ne. Soud z výše uvedených skutečností neshledal pochybení v tom, že žalovaný v oznámení o zahájení řízení výslovně nevyjmenoval podklady založené ve správním spise. Na základě poučení ve smyslu § 36 odst. 3 správního řádu měl žalobce možnost se osobně s podklady rozhodnutí seznámit. Právně bezpředmětná je přitom skutečnost, že žalobce absolvuje celou řadu správních řízení a nahlížení do podkladů je pro něj náročné. Jak uvedl zdejší soud v rozsudku ze dne 9. 1. 2013, č. j. 5 Ca 117/2009-39, postup dle § 36 odst. 2 správního řádu je věcí účastníkovy procesní iniciativy, naproti tomu § 36 odst. 3 správního řádu speciálně upravuje právo účastníka vyjádřit se bezprostředně před vydáním rozhodnutí ke všem shromážděným podkladům a je povinností správního orgánu, aby účastníka k uplatnění tohoto práva vyzval. Není proto zákonnou povinností správního orgánu, aby v každém jednotlivém případě účastníka řízení seznámil s novým rozšířením podkladů, přestože o to účastník řízení výslovně požádá. Správní orgán musí ale účastníka řízení seznámit dle § 36 odst. 3 správního řádu s podklady před vydáním rozhodnutí ve věci. Pokud žalovaný vyzval žalobce k seznámení s podklady rozhodnutí a zároveň dotčenou obec k případnému dodání dalších podkladů, vyjádřil tím, že měl v danou chvíli již dostatek podkladů pro vydání rozhodnutí, ale v rámci zásady materiální pravdy (§ 3 správního řádu) chtěl žalobci i dotčené obci poskytnout ještě možnost podklady doplnit. Využili-li by žalobce či dotčená obec této možnosti, přirozeně měl žalovaný povinnost vydat novou výzvu dle § 36 odst. 3 správního řádu. Soud shledal jisté pochybení, pokud žalovaný obdržel vyjádření od města Bohumína a před vydáním rozhodnutí ve věci znovu nevyzval žalobce k seznámení s podklady rozhodnutí. Tato vada ale s ohledem na obsah vyjádření města Bohumín nemohla mít vliv na zákonnost rozhodnutí ve smyslu § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. Město Bohumín ve vyjádření odkazovalo na vydané obecně závazné vyhlášky, které byly známé žalovanému a měly být známé i žalobci, a vyjadřovalo svůj (pochopitelný) nesouhlas s provozem loterií ve vymezených částech města. Jeho vyjádření neobsahovalo jakékoli nové skutečnosti a je zjevné, že nemělo ani žádný vliv na prvostupňové rozhodnutí. Proto nevydání nové výzvy dle § 36 odst. 3 správního řádu nebylo takovou vadou, která by měla vliv na výsledek celého řízení. Pokud žalobce namítá, že správní orgán neprohlásil ve smyslu § 36 odst. 1 část věty za středníkem správního řádu, dokdy mohou účastníci činit své návrhy, usnesením, soud žalobci přisvědčuje, že se o pochybení jedná, jedná se však o pochybení navýsost formální, které žalobce nemohlo nijak poškodit na jeho právech. Za rozhodující totiž soud považuje, že v oznámení o zahájení řízení byla lhůta, dokdy mohou účastníci činit své návrhy, formulována zcela jednoznačně a naprosto jasně a srozumitelně. Pokud žalobce namítá, že řízení dle § 43 odst. 1 loterijního zákona mohlo být zahájeno pouze ve lhůtách určených pro přezkumné řízení podle hlavy IX správního řádu, soud zcela odkazuje na závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 2. 2015, č. j. 6 As 285/2014- 32, č. 3194/2015 Sb. NSS, kde jmenovaný soud v bodě 77 uvedl, že „[…] § 43 loterního zákona je ustanovením zvláštním nejen vůči § 100 správního řádu upravujícímu obnovu řízení, ale též vůči hlavě IX téhož zákona upravující přezkumné řízení. Otevírá tudíž možnost časově neomezené revize rozhodnutí“. Jelikož se na řízení podle citovaného ustanovení nevztahují časová omezení pro zahájení přezkumného řízení, žalovaný mohl řízení zahájit kdykoli, jakmile vyšly najevo relevantní okolnosti pro jeho zahájení. Soud proto neshledal námitku ohledně procesních vad žalobce důvodnou.

2. Protiústavnost správních rozhodnutí Žalobce v další námitce poukazuje na nezákonnost a protiústavnost správních rozhodnutí, pokud správní orgány vycházely z právního názoru Ústavního soudu v loterijním nálezu, se kterým se žalobce neztotožňuje. Dovolává se svého legitimního očekávání v účinky vydaných loterijních povolení, právní jistotu, ochranu vlastnického práva a odkazuje na celou řadu rozhodnutí Ústavního soudu, Soudního dvora a Evropského soudu pro lidská práva. Rovněž upozorňuje na retroaktivní účinky loterijních vyhlášek. Soud předně k žalobcově obsáhlým námitkám odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 5. 2016, č. j. 9 As 127/2015-68, že s ohledem na vázanost soudů nálezy Ústavního soudu by se zdejší soud mohl jen těžko od závěrů loterijního nálezu odchýlit. Zdejší soud dodává, že pokud správní orgány vycházely z právních názorů Ústavního soudu, nelze převzaté názory považovat za protiústavní, protože je aproboval Ústavní soud, který je dle čl. 83 Ústavy České republiky orgánem ochrany ústavnosti. Jinými slovy, výklad ústavního pořádku Ústavním soudem je v České republice i s ohledem na čl. 89 odst. 2 Ústavy právně závazný a krom toho se mu přikládá vysoká míra argumentační síly. Ze samotné věcné argumentace žalobce vyplývá, že žalobce neporozuměl závěrům loterijního nálezu zcela. Ústavní soud v daném nálezu ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13, č. 112/2013 Sb., v bodech 29 až 33 popisuje, že právo obcí regulovat vybraný hazard na svém území zaručovala Ústava a § 10 zákona o obcích již dávno před tím, než byla přijata novela loterijního zákona – zákon č. 300/2011 Sb. (srov. i nález Ústavního soudu ze dne 16. 6. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 29/10). Žalobcova zrušená loterijní povolení pro území města Bohumín byla vydána v letech 2007 až 2009, tedy ve chvíli, kdy obce již disponovaly pravomocí prostřednictvím obecně závazných vyhlášek vybrané loterie a jiné podobné hry omezit či zcela vyloučit. Žalobce si proto mohl a měl být vědom, že jeho podnikatelský záměr byl vždy limitován vůlí Zastupitelstva města Bohumína, jež mohlo provozování určité loterie na území města kdykoli podřídit regulaci. Žalobci tak nemohlo vzniknout jakékoli legitimní očekávání, že provozování loterií nebude moci město Bohumín regulovat. Pokud totiž obce měly pravomoc regulovat hazard na svém území již před přijetím zákona č. 300/2011 Sb., přechodné ustanovení v čl. II odst. 4 tohoto zákona nebylo prostředkem k vyvážení práv obcí a práv provozovatelů loterií, ale naopak se jednalo o omezení již existujícího práva obcí regulovat loterie. Ústavní soud shledal v této skutečnosti neodůvodněný zásah do práva obcí na samosprávu, což vyjádřil právě v loterijním nálezu. Jelikož žalobci tvrzené legitimní očekávání nevzniklo, nemohlo být porušeno právo garantované čl. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě, natož aby byl porušen princip právního státu, který je součástí jak ústavního zřízení České republiky, tak práva Evropské unie (v otázce aplikace unijního práva v nyní posuzovaném případě srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 7. 2015, č. j. 10 As 62/2015-170). Ačkoli Ministerstvo financí přirozeně hájilo účel přechodného ustanovení, nelze z jeho argumentů užívaných před vydáním loterijního nálezu, resp. z příslušné důvodové zprávy k novele č. 300/2011 Sb., vycházet, protože právě Ústavní soud je ve smyslu čl. 83 orgánem ochrany ústavnosti, který je nadán pravomocí posuzovat soulad zákonů a podzákonných předpisů s ústavním pořádkem [čl. 87 odst. 1 písm. a) a b) Ústavy]. Jakmile byl vydán loterijní nález, Ministerstvo financí správně přijalo nový výklad a zohlednilo závěry Ústavního soudu ve své rozhodovací praxi. Soud dále odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 2. 2015, č. j. 6 As 285/2014-32, č. 3194/2015 Sb. NSS, v němž tento soud vůbec poprvé posuzoval případ zrušení povolení k provozování loterie nebo jiné hry z moci úřední za použití § 43 loterního zákona. Nejvyšší správní soud se v tomto rozhodnutí obsáhle zabýval vývojem příslušné právní úpravy, kontextem obdobných sporů i judikaturou Ústavního soudu, včetně loterijního nálezu. Nakonec Nejvyšší správní soud vyslovil závěr, že povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry vydané dle § 50 odst. 3 loterijního zákona lze zrušit dle § 43 odst. 1 téhož zákona nejen pro okolnosti skutkové povahy, ale též pro okolnosti rázu právního. Těmi může být i vydání obecně závazné vyhlášky, jež v místě, kde byl povolen provoz hracího přístroje, provozování loterií a jiných podobných her zakazuje. Z loterijní vyhlášky vyplývá, že ve vybraných částech města Bohumína je zakázáno provozovat vybrané loterie. Pokud výše popsaná loterijní povolení kolidovala s loterijní vyhláškou, nelze v postupu žalovaného dle § 43 odst. 1 loterijního zákona, který vyústil ve zrušení loterijních povolení, spatřovat nesprávné právní posouzení případu či nerespektování závěrů Ústavního soudu. Jelikož loterijním nálezem nemohlo být z výše uvedených důvodů zasaženo do legitimního očekávání žalobce, respektive do jeho vlastnických práv či práv na podnikání, soud považuje za zbytečné, aby se zabýval odkazovanou judikaturou Ústavního soudu, Evropského soudu pro lidská práva a Soudního dvora vztahující se k principu právní jistoty, ochrany nabytých práv, legitimního očekávání a právního státu. Jak totiž Ústavní soud vyjádřil v bodě 42 loterijního nálezu, „[…] nelze u provozovatelů interaktivních videoloterijních terminálů hovořit o existenci legitimního očekávání (jež by snad napadeným ustanovením mělo být chráněné) spočívajícího v naději, že jejich činnost nebude přinejmenším po určitou dobu regulována prostřednictvím obecně závazných vyhlášek obcí. Provozovatelé interaktivních videoloterijních terminálů - stejně jako každý jiný subjekt práva - si totiž mohli a měli být vědomi rizika, že jejich právní sféra může být dotčena v důsledku přijetí, změny či zrušení právních předpisů, a to nejen zákonů, nýbrž i podzákonných právních předpisů (včetně obecně závazných vyhlášek)“. Zdejší soud se plně s tímto závěrem ztotožňuje a žalobce nevznesl přesvědčivé důvody, které by ho vyvracely. Pokud žalobce v doplnění žaloby poukazoval na závěry vyslovené v rozsudku Soudního dvora C-98/14, Berlington Hungary, zdejší soud odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 7. 2015, č. j. 10 As 62/2015-170, v němž Nejvyšší správní soud dospěl v typově podobném případu k závěru, že unijní právo není aplikovatelné na čistě vnitrostátní situace podnikání v oblasti provozování výherních hracích přístrojů. Proto ani základní zásady unijního práva nejsou aplikovatelné na rozhodování správních orgánů podle § 43 loterijního zákona. Jinými slovy, citovaný rozsudek lucemburského soudu na posuzovanou věc nedopadá. Pokud žalobce namítá retroaktivní účinky loterijních vyhlášek, soud plně odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 2. 2015, č. j. 6 As 285/2014-32, kde se uvedený soud podrobně v bodech 36 a 37 retroaktivitou zabývá. Zdejší soud zkráceně uvádí, že obecně závazné vyhlášky města Bohumína nemají účinky pravé retroaktivity (tj. neovlivňují vydaná loterijní povolení do minulosti), nepravá retroaktivita je pak v právu obecně přípustná. Soud proto neshledal námitku důvodnou.

3. Nálezy Ústavního soudu Žalobce dále polemizuje s nálezy Ústavního soudu. Odkazuje na právní názory Ministerstva vnitra před vydáním řady nálezů, kterými Ústavní soud přinesl odlišný pohled na regulaci loterií obecně závaznými vyhláškami obcí. Domnívá se, že se Ústavní soud v nálezech ve věcech Klatovy, Chrastava a Františkovy Lázně odchýlil od své dřívější judikatury týkající se ochrany legitimního očekávání, od judikatury Evropského soudu pro lidská práva a Soudního dvora. Žalobce proto navrhuje, aby zdejší soud tyto nálezy nerespektoval a rozhodl v rozporu s nimi. Rovněž by je neměl užít s ohledem na aplikační přednost unijního primárního práva. Soud k možnosti odchýlení se od judikatury Ústavního soudu odkazuje na již citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 5. 2016, č. j. 9 As 127/2015-68, tedy že s ohledem na vázanost soudů nálezy Ústavního soudu by se zdejší soud mohl jen těžko od závěrů loterijního nálezu odchýlit. Pokud žalobce spatřuje rozpor uvedených nálezů s primárním právem Evropské unie, soud odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 7. 2015, č. j. 10 As 62/2015- 170, který se v bodě II.A detailně vypořádal s aplikovatelností unijního práva v obdobném případě. Dospěl k závěru, že unijní právo není aplikovatelné na čistě vnitrostátní situace podnikání v oblasti provozování výherních hracích přístrojů. Ani základní zásady unijního práva tedy nejsou aplikovatelné na rozhodování správních orgánů podle § 43 loterijního zákona. Vzhledem k tomu, že posuzovaný případ neobsahuje žádný unijní prvek, nedůvodné jsou i další žalobcovy námitky v bodě IX. žaloby směřující k porušení práva Evropské unie, čl. 1 odst. 2 a čl. 10a Ústavy. Soud proto námitku neshledal důvodnou.

4. Loterijní vyhláška Žalobce rovněž napadá loterijní vyhlášku. Uvádí, že je diskriminační a je v rozporu s evropským právem. Konkrétně namítá, že loterijní vyhláška bezdůvodně zvýhodňuje určitý segment trhu a narušuje hospodářskou soutěž, pokud reguluje jen některé druhy loterií. Rovněž je diskriminační z toho důvodu, že zakazuje provoz loterií a jiných podobných her pouze selektivně na jednom či několika vybraných číslech popisných, čímž ztrácí svůj obecný charakter. Rovněž samo město Bohumín vydalo pro dotčenou adresu Alešova 793, Bohumín, povolení k provozu výherních hracích přístrojů, čímž bylo osvědčeno splnění podmínek dle § 4 odst. 2 loterijního zákona. Loterijní vyhláška nezohledňuje ústavně zaručená práva žalobce vlastnit majetek a podnikat, čímž dochází k porušení zásady proporcionality. Zdejší soud předně odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 1. 2016, č. j. 1 As 297/2015-77, v němž uvedený soud připomněl ve smyslu nálezu Ústavního soudu ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10, povinnost soudů, aby před aplikací posuzovaly každou obecně závaznou vyhlášku individuálně z hlediska kritérií stanovených ústavním pořádkem a zákony. Zejména zdůraznil, že správní soud je oprávněn posoudit všechny individuální okolnosti případu, tedy i to, zda obec zařazením té které nemovitosti do textu vyhlášky nejednala libovolně či diskriminačně. Případně pak správní soud může obecně závažnou vyhlášku v určité části neaplikovat. Ústavní soud uvedl v v citovaném nálezu, že „[v]e vztahu k obecně závazným vyhláškám, zejména označují-li na základě výslovné zákonné autorizace [§ 10 písm. a) obecního zřízení či § 50 odst. 4 loterijního zákona] konkrétní místa (ať už označením čtvrti, ulic a jejich částí či návsi nebo konce v malé vesnici), je nutno požadavek obecnosti regulace interpretovat tak, že se vymezení míst musí opírat o racionální důvody, neutrální a nediskriminační ve vztahu ke konkrétním osobám, na něž regulace při aplikaci dopadá. Nevyplývá-li důvod vymezení konkrétních míst z okolností nebo povahy věci, tíží nakonec obec, jež obecně závaznou vyhlášku vydala, povinnost v řízení před soudem takové racionální a neutrální důvody předestřít a obhájit“. Soud si za účelem posouzení loterijní vyhlášky vyžádal od města Bohumín vyjádření a zaslání všech relevantních podkladů. Ve vyjádření ze dne 27. 6. 2016 město zejména uvádí, že „[m]ísta, na kterých je provozování loterií zakázáno, byla stanovena výčtem ulic. V minulosti na těchto místech docházelo provozovateli VHP k porušování právních předpisů, a proto město Bohumín tuto negativní zkušenost promítlo do vymezení míst, v nichž si nepřálo ani provozování VLT. Stanovením těchto míst v obecně závazné vyhlášce ostatně město Bohumín nesměřovalo vůči konkrétnímu provozovateli, neboť tento zákaz platil pro kohokoliv, kdo by chtěl na daném místě v budoucnu VLT umístit a provozovat. Druhy loterií byly vybrány právě podle dopadů, a tedy přednostně hrací automaty a VLT, na loterie typu Sportky či sportovního sázení stížnosti nebyly“. Město Bohumín navíc pokazuje na skutečnost, že Ministerstvo vnitra dne 5. 1. 2012 provedlo rozbor loterijní vyhlášky se závěrem, že vyhláška je v souladu se zákonem. Cílem předmětných vyhlášek bylo, alespoň na území města, zcela eliminovat negativní jevy spojené s provozováním sázkových her prostřednictvím výherních hracích přístrojů. V materiálu ze dne 10. 10. 2011 do zasedání Zastupitelstva města Bohumína dne 14. 11. 2011, č. 5/7 Z, navrhuje finanční odbor schválení loterijní vyhlášky. V komentáři uvádí, že Ústavní soud vynesl průlomový rozsudek, který potvrzuje právo obcí regulovat hazard na svém území, a to jak VHP tak IVT a jiná technická zařízení. Z původní loterijní vyhlášky nebylo zřejmé, zda se vztahuje na VHP nebo také na IVT, protože v ní nebyl uveden odkaz na příslušné ustanovení zákona o loteriích. Proto finanční odbor předložil nové znění loterijní vyhlášky. Dále odbor zastupitelstvu popsal aktuální stav provozování IVT na území města. V materiálu ze dne 4. 9. 2012 do zasedání Zastupitelstva města Bohumína dne 10. 9. 2012, č. 13/12 Z, finanční odbor navrhoval schválení novelizace loterijní vyhlášky o ulici Příční, protože se v poslední době zvyšoval zájem umístit výherní hrací přístroje v dané ulici v pivnici „U Davida“, která je v bezprostřední blízkosti domů, které obývají sociálně slabší obyvatelé. Umístění přístrojů v daném místě hodnotil odbor za rizikové. V rozboru ze dne 5. 1. 2012 Ministerstvo vnitra dospělo k závěru, že loterijní vyhláška města Bohumín je v souladu se zákonem. Přitom ale podotklo, že předmětem posouzení nebylo vymezení veřejně přístupných míst, kde je provozování sázkových her povoleno. Loterijní vyhláška města Bohumín zakazuje dle čl. 1 odst. 1 provozování vybraných loterií a jiných podobných her ve vybraných částech města. Právo na samosprávné řešení vlastních záležitostí přiznává obcím v nejobecnější rovině čl. 100 odst. 1 Ústavy. Město Bohumín bylo zmocněno k vydání loterijní vyhlášky podle závěrů loterijního nálezu Ústavního soudu již na základě § 10 písm. a) obecního zřízení, a § 50 odst. 4 loterijního zákona toto obecné ustanovení zákon o obcích toliko dotvrzuje (srov. zásadu superfluum non nocet). Uvedená ustanovení poskytují obcím široké pravomoci omezit provozování hracích přístrojů místem, časem nebo je dokonce úplně zakázat. Vzhledem k rozsahu tohoto zmocnění soud neshledal, že by město Bohumín v čl. 1 odst. 1 loterijní vyhlášky překročilo své pravomoci, tedy jednalo ultra vires, jestliže zakázalo provoz vybraných loterií a jiných podobných her v určitých částech města. Soudu je zjevný i účel regulace. Ve výše citovaných podkladech město Bohumín soudu sdělilo, že výběr míst, kde byly loterie regulovány, byl spojen s minulou negativní zkušeností s provozovateli loterií, kteří porušovali právní předpisy. Druhy regulovaných loterií byly určeny podle závažnosti dopadů. Regulovány byly přednostně hrací automaty a VLT, protože na jiné loterie stížnosti nebyly. Cílem vyhlášek přitom byla eliminace negativních jevů spojených s prostředím výherních hracích automatů. Zastupitelstvo města Bohumína zjevně považuje provoz vybraných loterií v určitých ohrožených lokalitách za fenomén, jehož sociopatologické dopady jsou natolik závažné, že upřednostnilo v konkrétních případech veřejný pořádek a ochranu obyvatelstva před finančními příjmy z těchto her. Soud konstatuje, že uvedený postoj je projevem samosprávné pravomoci obce, je zcela v souladu s § 10 písm. a) obecního zřízení a § 50 odst. 4 loterijního zákona a není v rozporu s aktuálním stavem poznání, že hazard může mít patologické účinky na lidskou psychiku, zejména u sociálně slabších a zranitelných skupin obyvatelstva, a jeho průvodní jevy mohou zasahovat do veřejného pořádku. Soud se dále zabýval možnou diskriminační povahou loterijní vyhlášky. Právní úprava by byla diskriminační, pokud by pro různé subjekty ve stejných situacích zakládala odlišná práva a povinnosti (přímá diskriminace), nebo by na základě zdánlivě neutrálních ustanovení určité subjekty znevýhodňovala bez zdůvodnění legitimním cílem, přičemž prostředky k jeho dosažení by nebyly přiměřené a nezbytné (nepřímá diskriminace). Posuzovaný čl. 1 odst. 1 loterijní vyhlášky reguluje vybrané loterie ve vybraných částech města. Soud neshledal, že by posuzovaná úprava zakládala jakoukoli diskriminaci. Podmínky pro provoz hracích přístrojů jsou stanoveny pro konkrétní části území ve vztahu ke všem subjektům stejně. Loterijní vyhláška reguluje pouze určité typy loterií, protože pouze s určitými typy loterií mělo město Bohumín špatnou zkušenost. Nelze tedy dospět k závěru, že provozovatelé různých typů loterií a jiných her jsou ve stejné situaci. Jednotlivé loterie a jiné hry se totiž liší jak formou a herními mechanismy, tak účinky na lidskou psychiku a společnost. Rovněž výběr určitých lokací je z pohledu soudu racionální, protože město vycházelo z minulé negativní zkušenosti a ze zájmu na ochraně určitých sociálně zranitelných skupin obyvatelstva, které v nich žijí. Loterijní vyhláška sleduje legitimní cíl a je vhodným prostředkem k odstínění patologických následků provozování vybraného hazardu, což vylučuje i úvahy o nepřímé diskriminaci. Pokud žalobce namítá, že město vydalo pro adresu Alešova 793, Bohumín, povolení k provozu hracích přístrojů, čímž je osvědčeno splnění podmínek v § 4 odst. 2 loterijní vyhlášky, soud takové tvrzení považuje za ničím nepodložené, vytržené z kontextu a zcela nejasné. Není vůbec patrné, o jaké povolení se jednalo, a proč by jeho udělení mělo vylučovat aplikaci loterijní vyhlášky. Soud neshledal, že by loterijní vyhláška odporovala zákonu. K unijnímu aspektu řešeného případu se potom vyjadřoval již výše.

5. Porušení notifikační povinnosti Žalobce dále namítá, že před přijetím novely loterijního zákona č. 300/2011 Sb., nebyl dodržen notifikační proces v souladu se směrnicí Evropského parlamentu a Rady č. 98/34/ES, o postupu při poskytování informací v oblasti norem a technických předpisů a předpisů pro služby notifikační společnosti (dále jen „notifikační směrnice“). Žalobce detailně popisuje proces přijetí zákona č. 300/2011 Sb. Jelikož nové změny nebyly předloženy Evropské komisi znovu k vyjádření, došlo k dle žalobce porušení § 2 odst. 1 písm. a) a c) a § 3 a § 4 nařízení vlády č. 339/2002 Sb. a čl. 8 odst. 1 a čl. 9 odst. 1 notifikační směrnice. Tyto vady zakládají nepoužitelnost a právní nevynutitelnost zákona vůči jeho adresátům. Soud k danému žalobnímu bodu uvádí, že otázkou notifikace zákona č. 300/2011 Sb. se detailně zabýval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 22. 7. 2015, č. j. 10 As 62/2015-170, a v navazující judikatuře. Nejvyšší správní soud se v daném případě ztotožnil s právním názorem krajského soudu, že „[…] obecně závazná vyhláška města Litomyšl č. 1/2014 obstojí i bez výslovného odkazu na § 50 odst. 4 loterního zákona, dle stěžovatelky neaplikovatelného. Jak totiž konstatoval Ústavní soud v nálezu týkajícím se obecně závazné vyhlášky města Františkovy Lázně, pravomoc obcí regulovat hazard na svém území vyvěrá přímo z § 10 písm. a) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), a není tak dokonce ani vázáno na konkrétní znění zákonného zmocnění v loterním zákoně [nález ze dne 7. 9. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 56/10 (N 151/62 SbNU 315; 293/2011 Sb.)]“. Obdobně i v nyní posuzovaném případě není otázka notifikace zákona č. 300/2011 Sb. relevantní, protože i v případě, kdy by nebyl tento zákon vynutitelný, by loterijní vyhláška města Bohumín obstála i na základě § 10 písm. a) obecního zřízení. Soud neshledal námitku důvodnou.

6. Předběžné otázky Žalobce závěrem považuje za zásadní otázku, zda byl dodržen notifikační proces při přijetí zákona č. 300/2011 Sb., tedy otázku, je-li tato novela, včetně obecně závazných vyhlášek přijatých na jejím základě, vynutitelná vůči svým adresátům či nikoli. Žalobce pak rozvádí význam notifikační směrnice a poukazuje na důsledky, které by nastaly, pokud by nebyl dodržen notifikační proces u technického předpisu. Soud s ohledem na předchozí žalobní bod slovy Nejvyššího správního soudu uvádí, že „[j]akékoliv úvahy o neaplikovatelnosti § 50 odst. 4 loterního zákona, včetně úvah o předložení předběžné otázky, se proto stávají v nynější kauze nadbytečné a navýsost akademické“ (srov. bod 23 rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 7. 2015, č. j. 10 As 62/2015-170). Pokud město Bohumín mohlo loterijní vyhlášku vydat i na základě pravomoci v § 10 písm. a) obecního zřízení, je nadbytečné posuzovat notifikační proces zákona č. 300/2011 Sb. (srov. body 30 a 31 rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 1. 2016, 1 As 297/2015-77). Soud navíc pro úplnost dodává, že dle čl. 267 Smlouvy o fungování Evropské unie má položit předběžnou otázku pouze v případě, považuje-li rozhodnutí o této otázce za nezbytné k vynesení svého rozsudku. Soudy, proti jejichž rozhodnutím lze podat opravný prostředek, mají možnost (nezávisle na vůli účastníků řízení), nikoli povinnost využít jmenovaného institutu. Přitom soud z výše uvedených důvodů potřebu položit předběžnou otázku neměl. Ani tato námitka není důvodná. IV. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení Na základě shora uvedeného soud dospěl k závěru, že žaloba není důvodná, a proto ji podle § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl. O nákladech řízení soud rozhodl v souladu § 60 odst. 1 s. ř. s., podle kterého má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Ve věci měl plný úspěch žalovaný, avšak žalovanému v řízení žádné náklady nad rámec jeho běžných činností nevznikly. Soud proto rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů tohoto řízení. Podle § 60 odst. 5 s. ř. s. osoba zúčastněná na řízení má právo na náhradu jen těch nákladů, které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jí soud uložil. Soud sice osobě zúčastněné na řízení uložil povinnost poskytnout podklady pro vydání loterijní vyhlášky, avšak tato oblast spadá do obvyklé úřední činnosti zúčastněné osoby. Soud uvážil, že nad rámec této činnosti žádné další náklady související s uloženou povinností zúčastněné osobě nevznikly.

Poučení