3 Af 35/2013 - 32

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ludmily Sandnerové a soudců Mgr. Milana Taubera a JUDr. Jan Ryby v právní věci žalobce: FVE CZECH a. s., Bubenečská 606, Praha 6, IČ 28517270, zastoupen JUDr. Jiřím Kadeřábkem, advokátem, Michalská 4, Litoměřice, proti žalovanému: Odvolací finanční ředitelství, se sídlem Brno, Masarykova 427/31, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 16. 9. 2013, č. j. 22741/13/5000-14203-711217, takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Předmět sporu a předcházejí řízení Žalovaný rozhodnutím ze dne 16. 9. 2013, č. j. 22741/13/5000-14203-711217, zamítl žalobcovo odvolání a potvrdil rozhodnutí Specializovaného finančního úřadu 1) ze dne 4. 2. 2013, č. j. 13275/13/4000-17102-203042, 2) ze dne 27. 3. 2013, č. j. 105045/13/4000-17104-050259, a 3) ze dne 19. 3. 2013, č. j. 89853/13/4000-17104-050259, kterými správce daně dle § 237 odst. 4 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, zamítnul stížnosti žalobce na postup plátce daně – ČEZ Distribuce, a. s. V těchto stížnostech žalobce vyjadřoval své pochybnosti ohledně postupu plátce daně při provedení srážky odvodu elektřiny ze slunečního záření dle hlavy III zákona č. 180/2005 Sb., o podpoře využívání obnovitelných zdrojů, ve znění zákona č. 402/2010 Sb., za období říjen, listopad a prosinec 2012. Žalovaný neshledal v postupu správce daně nesprávnost nebo nezákonnost. Odkázal na zákon č. 402/2010 Sb., kterým byl s účinností od 1. 1. 2011 zaveden solární odvod z elektřiny s charakterem daně, jehož poplatníkem je výrobce elektřiny ze slunečního záření a plátcem provozovatel přenosové soustavy nebo regionální distribuční soustavy. Vycházel z daňového řádu a přihlédl i k nálezu Ústavního soudu ze dne 15. 5. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 17/11, č. 220/2012 Sb. Plátce daně byl povinen srazit nebo vybrat odvod ze základu a odvést ho do 25 dnů po skončení odvodového období svému místně příslušnému finančnímu úřadu. Plátce daně přitom neměl žádnou zákonnou možnost těmto povinnostem nedostát, aniž by se nevystavil sankční odpovědnosti za nesplnění zákonné povinnosti. Správce daně proto postupoval podle daňového řádu a v souladu s dalšími předpisy přezkoumal, zda plátce srazil daň v zákonem stanovené výši a odvedl ji v zákonném termínu svému místně příslušnému správci daně. Žalovaný dále uvedl, že správce daně je vázán zákonem a není v jeho moci posuzovat, zda je zákon v souladu s ústavním pořádkem. Ústavní soud přitom v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 17/11 dospěl k závěru, že solární odvod v souladu s ústavním pořádkem je. Ohledně bližšího vypořádání námitek žalobce k protiústavnosti solárního odvodu a rozporu se zásadami daňového práva pak žalovaný odkázal na odůvodnění uvedeného nálezu. II. Obsah žaloby a vyjádření žalovaného Žalobou doručenou dne 21. 10. 2013 zdejšímu soudu napadá žalobce nadepsané rozhodnutí žalovaného. Oba orgány finanční správy považovaly postup plátce daně za aplikaci zákona, od které se nemohl odklonit, a proto jeho postup označily za zákonný. Žalobce přitom v průběhu přecházejícího řízení upozorňoval na skutečnost, že existují důvodné pochybnosti o souladu zákona č. 402/2010 Sb., novely zákona o podpoře využívání obnovitelných zdrojů, s ústavním pořádkem České republiky, zejména se zásadou ochrany majetku, rovností zacházení, zákazem retroaktivního působení zákona, právní jistoty a legitimního očekávání dotčených osob. Žalobce pro úplnost považuje za klíčový § 6 zákona o podpoře využívání obnovitelných zdrojů, který provozovatelům zdrojů fotovoltaických elektráren garantuje za splnění daných podmínek 15letou dobu návratnosti investic a určitou výši výnosů za jednotku elektřiny. Přestože tato ustanovení platí i nadále, novela v zásadě eliminovala zavedením srážkové daně jejich ekonomický význam. Žalobce se domnívá, že zákon č. 402/2010 Sb., který byl proti němu aplikován, 1) porušuje princip rovnosti, 2) zasahuje do právní jistoty a do ochrany legitimních očekávání, které předchozí právní úprava založila a 3) odporuje ústavnímu zákazu retroaktivity. Jednotlivé body žalobce rozvíjí dalšími argumenty a odkazy na judikaturu Ústavního soudu. Závěrem žalobce navrhuje, aby zdejší soud zrušil napadené rozhodnutí žalovaného, resp. rozhodnutí správce daně, věc vrátil k dalšímu řízení a žalobci proti žalovanému přiznal právo na náhradu nákladů řízení. Vyjádřením ze dne 11. 11. 2013 reaguje žalovaný na podanou žalobu. Žalovaný především odkazuje na odůvodnění napadeného rozhodnutí. Dále rekapituluje své závěry ohledně platné právní úpravy, její ústavní konformity a správnosti postupu správce daně, které vyjádřil již ve svém rozhodnutí. K tomu dodává odkazem na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu sp. zn. 1Afs 80/2012 a sp. zn. 1Afs 81/2012, že rozhodná není otázka týkající se protiústavnosti odvodu, ale zda je minimální státem garantovaná cena stanovena Energetickým regulačním úřadem v dostatečné výši i s ohledem na povinný odvod srážený z výkupní ceny. Jelikož se žalovaný domnívá, že ve věci bylo postupováno zcela v souladu se zákonem, a žalobní námitky nepovažuje za důvodné, navrhuje, aby zdejší soud žalobu zamítl a žalobci nepřiznal právo na náhradu nákladů řízení. III. Posouzení žaloby Městský soud v Praze přezkoumal žalobou napadené rozhodnutí v rozsahu uplatněných žalobních bodů, kterými je vázán (§ 75 odst. 2 věta první s. ř. s.) a vycházel přitom ze skutkového i právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 odst. 1 s. ř. s.). Soud o věci rozhodl bez nařízení jednání, neboť žalovaný s tímto postupem výslovně souhlasil a žalobce ve stanovené lhůtě nevyjádřil, že by s takovým projednáním věci nesouhlasil (§ 51 odst. 1 s. ř. s.). Žaloba není důvodná. Předmětem sporu je posouzení otázky, zda orgány finanční správy správně přezkoumaly postup plátce daně, který v souladu s hlavou III zákona o podpoře využívání obnovitelných zdrojů, ve znění zákona č. 402/2010 Sb., strhl žalobci solární odvod za období říjen, listopad a prosinec 2012. Soud předně uvádí, že otázkou ústavnosti zavedení odvodu z elektřiny ze sluneční energie se již zabýval Ústavní soud v nálezu ze dne 15. 5. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 17/11. Ústavní soud neshledal, že by zavedení odvodu z elektřiny ze sluneční energie bylo v obecné rovině protiústavní, avšak zdůraznil, že „ekonomická situace státu, respektive důvody, které zcela nepopiratelně spočívají ve snaze státu odvrátit nepříznivé ekonomické důsledky rozhodnutí, které zákonodárce učinil za předpokladu, který již neodpovídá ekonomické realitě, nemohou samy o sobě z ústavního pohledu obhájit přijetí takové právní úpravy, která by způsobila retroaktivně zásah do práva vlastnit majetek určité skupiny subjektů. Za přistoupení dalších […] podmínek však takový postup zákonodárce za ústavně souladný považovat lze.“ Jelikož k otázce ústavnosti dotčeného odvodu se Ústavní soud obšírně věnoval ve svém nálezu, není zde na místě posuzovat analogii s nálezem o stavebním spoření. Všechny námitky neústavnosti institutu odvodu, které žalobce v žalobě uvádí, ve svém nálezu Ústavní soud odmítl jako neopodstatněné. Zdejší soud nemá důvod se odchylovat od výkladu Ústavního soudu, a proto k žalobcem namítaným bodům pouze rekapituluje závěry Ústavního soudu. Žalobce nejprve uvádí, že novelou zákona došlo k nepřípustné retroaktivitě. Ve výše uvedeném nálezu Ústavní soud odmítl námitku, že „zavedení odvodu nebyly splněny podmínky pro aplikaci nepravé retroaktivity, „[… jelikož] volba zákonných opatření směřujících k omezení státní podpory vycházela z opodstatněných důvodů, kterými byly jednak rychlý rozvoj výroby energie z OZE působící růst výše nákladů na její financování, a jednak pokles nákladů fotovoltaických instalací.“ Ústavní soud dodal, že „volba zákonných opatření směřujících k omezení státní podpory výroby energie ze slunečního záření je za podmínek zachování garancí v rukou zákonodárce. Princip právní jistoty totiž nelze ztotožnit s požadavkem na absolutní neměnnost právní úpravy, ta podléhá mimo jiné sociálně ekonomickým změnám a nárokům kladeným na stabilitu státního rozpočtu.“ Z toho tedy vyplývá, že námitka nepřípustné retroaktivity není v daném případě důvodná. Dále žalobce namítá porušení legitimního očekávání. K tomuto Ústavní soud uvedl, že sice zavedení odvodu z elektřiny ze sluneční energie má ve svém důsledku dopad na výši státní podpory a dotýká se taktéž principu legitimního očekávání, avšak zároveň odkázal na svůj nález sp. zn. Pl. ÚS 53/10, ze dne 19. 4. 2011, ve kterém vyložil, že „stanovení příspěvku ze státního rozpočtu za určitým účelem a pro určitou skupinu osob závisí vždy na tom, do jaké míry je ze strany zákonodárce shledána jeho účelnost, resp. veřejný zájem na jeho poskytování. To platí obzvlášť v případě, kdy se jedná o příspěvek, jehož poskytování je pouze beneficiem ze strany zákonodárce, aniž by s ním současně bylo spojeno naplňování určitého základního práva nebo svobody. Dotčené subjekty přitom nemohly spoléhat na to, že postupem času zákonodárce tuto výši nepřehodnotí. Nelze přitom opomenout ani související odpovědnost vlády a Parlamentu za stav veřejných financí, s čímž souvisí i oprávnění zákonodárce přizpůsobit výdaje státního rozpočtu jeho reálným možnostem a aktuálním potřebám formou změn právní úpravy mandatorních výdajů …“. Dále Ústavní soud vyzdvihl skutečnost, že i po zavedení odvodu „zůstává zachována podpora využití obnovitelných zdrojů energie, a to v míře, která zajistí výrobci elektřiny z OZE zákonem zakotvenou garanci výše výnosů za jednotku elektřiny při podpoře výkupními cenami po dobu 15 let a současně je garantována prostá doba návratnosti investice 15 let od uvedení zařízení do provozu.“ Z výkladu Ústavního soudu tudíž plyne, že zásah do legitimního očekávání žalobce byl v daném případě odůvodněn veřejným zájmem a že tento zásah nebyl nepřiměřený, neboť garance výše výnosů pro výrobce a návratnost investice byla ve svém důsledku zachována. Co se týče namítaného zásahu do práva vlastnit majetek a práva na ochranu pokojného užívání majetku, Ústavní soud uvedl: „Pokud jde o výši odvodu, respektive o stanovení hranice, nad kterou by již nebyl odvod ústavně konformní, musí opětovně konstatovat, že je nutno v obdobných fiskálních otázkách respektovat vůli zákonodárce k přijetí jím zvolených opatření, je přitom nutno trvat na splnění požadavku legitimního zákonného účelu prosazovaného racionálními prostředky a současného vyloučení evidentní svévole. […] Pokud jde o vyloučení svévole, zde posuzuje Ústavní soud míru finančního zatížení ze strany dotčených subjektů, respektive jde o posouzení, zda se nejedná o zásah do práv, který by překročil hranici, nad níž by již podrobení provozovatelů FVE dodatečnému odvodu a dalším finančním nástrojům vykročilo z mezí ústavnosti. Ústavní soud poté, co vzal v úvahu skutečnost, že i po zavedení odvodu zůstane provozovatelům FVE zachována patnáctiletá doba návratnosti investic, k závěru o svévolnosti dodatečného zatížení provozovatelů FVE odvodem z elektřiny ze slunečního záření nedospěl.“ Zásah do majetkové sféry žalobce tudíž není nepřiměřený a jeho právo vlastnit majetek tak není porušeno v rozporu s ústavou. Ústavní soud se podrobně zabýval také případnými nedostatky v legislativním procesu při přijímání novely zákona o podpoře, celý proces přezkoumal a došel k závěru, že k přijetí a vydání zkoumaných právních předpisů došlo v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. K případnému porušení zásady rovnosti Ústavní soud uvedl, že „[u]rčitá zákonná úprava, jež zvýhodňuje jednu skupinu či kategorii osob oproti jiným, nemůže tedy být sama o sobě bez dalšího označena za porušení principu rovnosti. Zákonodárce má určitý prostor k úvaze, zda takové preferenční zacházení zakotví. Musí přitom dbát o to, aby zvýhodňující přístup byl založen na objektivních a rozumných důvodech (legitimní cíl zákonodárce) a aby mezi tímto cílem a prostředky k jeho dosažení (právní výhody) existoval vztah přiměřenosti.“ V tomto konkrétním případě Ústavní soud vyšel z vyjádření a zdůvodnění Energetického regulačního úřadu a dospěl k závěru, že „pokud zákonodárce na základě kalkulací, z nichž vyplývají snížené investiční náklady FVE v letech 2009 a 2010, přistoupil k zavedení nového právního institutu – odvodu – pouze ve vztahu k okruhu výrobců solární energie, a to pouze těch, jejichž výrobny byly uvedeny do provozu od 1. 1. 2009 do 31. 12. 2010, nelze než mít takové kritérium za racionální a ústavně souladné.“ Z toho vyplývá, že ústavně zakotvená zásada rovnosti v daném případě porušena nebyla. V návaznosti na závěry Ústavního soudu musí zdejší soud konstatovat, že námitky žalobce týkající se rozporu ustanovení § 7a a násl. zákona o podpoře s ústavním pořádkem, ústavně zaručenými právy a ústavními principy jsou nedůvodné a že v postupu správce daně i žalovaného nebyly v daném případě shledány žádné nedostatky. Zdejší soud dále poukazuje na usnesení ze dne 17. 12. 2003, č. j. 1 Afs 76/2013-57, č. 3000/2014 Sb. NSS, v němž se rozšířený senát Nejvyššího správního soudu zabýval procesní stránkou přezkumu dopadů solárních odvodů v rámci stížnosti na postup plátce daně dle § 237 daňového řádu. Dospěl k závěru, že „[s]tížnost dle § 237 daňového řádu představuje specifický prostředek obrany poplatníka vůči plátci daně při uplatňování srážkové daně. Jedná se o ochranu před nezákonným postupem plátce, o nástroj určený pro ‚řešení sporu mezi plátcem a poplatníkem‘, který slouží zejména k tomu, aby byl postup plátce podroben kontrole státní moci a poplatník byl před případným nezákonným postupem plátce prostřednictvím konečného rozhodnutí správce daně ochráněn. Bylo by absurdní klást na plátce povinnost, nota bene bez jakékoliv psané právní úpravy, aby sám posuzoval likvidační účinky solárního odvodu na poplatníka. I kdyby se tento institut aplikoval na solární odvod pouze přiměřeně a žádost o vysvětlení adresovaná plátci byla jen jakýmsi formálním krokem pro následné uplatnění stížnosti u správce daně, umožňuje § 237 odst. 3 daňového řádu správci daně přezkoumat pouze postup plátce, tj. zda plátce při srážce solárního odvodu postupoval v souladu se zákonem o podpoře. Ten kromě osvobození malých výrobců nepřipouští žádné výjimky, na základě kterých by byl plátce odvodu své zákonné povinnosti zproštěn, jinými slovy neobsahuje žádný zvláštní mechanismus, jenž umožní individuální přístup k výrobcům, což ostatně konstatoval v bodu 89 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 17/11 sám Ústavní soud. Bylo by z ústavního hlediska a s ohledem na požadavky dělby moci přinejmenším problematické, aby neexistenci psané právní úpravy nahradila bez dalšího moc soudní. Nejvyšší správní soud rozhodoval již bezmála stovku případů, ve kterých se žalobci pokoušeli dovodit likvidační účinky solárního odvodu. Všechny případy byly posuzovány žalovaným správcem daně paušálně, s odkazem na aplikovatelnou právní úpravu a neexistenci žádné výjimky pro nesražení či nevybrání odvodu. Krajské soudy pak jejich žaloby typicky zamítaly pro nepředložení dostatečně konkrétních tvrzení a důkazů prokazujících likvidační účinky odvodu. S ohledem na absenci psané právní úpravy řešící výjimečné situace, v nichž vede solární odvod k ekonomické likvidaci poplatníka, je patrné, že použití institutu stížnosti na postup plátce daně dle § 237 daňového řádu nemůže bez dalšího představovat efektivní ochranu práv těch poplatníků, do jejichž práv bylo vskutku s ohledem na konkrétní okolnosti jejich případu protiústavně zasaženo. Institut stížnosti tedy není za stávající právní úpravy nástrojem, který by umožnil správci daně posuzovat věc s přihlédnutím ke konkrétním skutkovým okolnostem a v odůvodněných případech poskytl poplatníkovi efektivní ochranu“ (zvýraznil zdejší soud, pozn.). Rozšířený senát dále dovodil, že „[p]okyn Ústavního soudu zohledňovat likvidační účinky solárního odvodu v individuálních případech je za stávající právní úpravy proveditelný jen prostřednictvím institutu prominutí daně dle § 260 daňového řádu v návaznosti na § 259 daňového řádu“. Pro řešení celé řady typově obdobných sporů se stalo citované usnesení rozšířeného senátu vlajkovým rozhodnutím. Jednotlivé následující spory se zpravidla liší jen v míře uplatněné argumentace. Výrobce solární energie, který je zasažen solárním odvodem, zpravidla ve smyslu § 237 daňového řádu žádá po plátci daně, který strhl výrobci solární odvod, vysvětlení a po neuspokojující odpovědi se dále domáhá nápravy u správce daně, resp. jeho nařízeného orgánu, ovšem bezúspěšně. Běžnými námitkami, kterými výrobci vyjadřují nesouhlas se solárním odvodem, jsou argumenty ohledně zásahu do legitimního očekávání výrobce solární energie, diskriminace, zákazu retroaktivity a ústavní nekonformity přijaté právní úpravy, zásahu do vlastnických práv (rdousící efekt) či porušení mezinárodních závazků. Nutné je ale podotknout, že sebesofistikovanější argumenty nemohou ve smyslu výše citovaného usnesení soudy vyslyšet, protože proti solárnímu odvodu se není možné bránit v rámci stížnosti na postup plátce daně dle § 237 daňového řádu. Orgány finanční správy totiž posuzují toliko správnost postupu plátce daně. Předmětem v následném soudním přezkumu jsou pak závěry orgánů finanční správy, zda správně posoudily postup plátce daně, nikoli ústavní konformita solárního odvodu. Přitom nelze předmětné usnesení rozšířeného senátu považovat za jakkoli překonané nebo požadovat po krajských soudech, aby podle něho nepostupovaly. „Skutečnost, že judikatura byla sjednocena právním názorem rozšířeného senátu, přináší zvlášť významné argumenty ve prospěch setrvání na takto vytvořeném právním názoru. Brojí-li stěžovatel proti takovému právnímu závěru, a současně nepřinese v kasační stížnosti žádné s ním konkurující právní argumenty, postačí v rozhodnutí zpravidla toliko odkázat na příslušné části odůvodnění rozšířeného senátu“ (Potěšil, L. Šimíček, V. a kol. Soudní řád správní. Komentář. Praha: Leges, 2014. s. 132). Krajským soudům nepřísluší, aby se ve skutkově obdobných případech odchýlily od závěrů rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu. Ohledně konstantní judikatorní praxe lze pak odkázat například na jeden z nejnovějších rozsudků ze dne 3. 2. 2016, č. j. 1Afs 234/2015-55, v němž Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost stěžovatele proti rozsudku krajského soudu za situace, kdy se stěžovatel domníval, že krajský soud neměl postupovat v souladu s citovanými závěry rozšířeného senátu. Nejvyšší správní soud neshledal napadený rozsudek krajského soudu za nepřezkoumatelný, pokud se krajský soud nezabýval důkazy, jež navrhl stěžovatel, protože postup v souladu s předmětným usnesením rozšířeného senátu zkoumání dopadů solárního odvodu vylučuje. Nejvyšší správní soud nevnímal ale ani pochybení v tom, když se krajský soud věcně nezabýval jednotlivými námitkami, konkrétně porušením mezinárodní smlouvy na ochranu investic, protože krajský soud dospěl ke správnému závěru, že „[…] pokud z výše uvedených závěrů rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu vyplývá, že institut stížnosti na postup plátce daně není za stávající právní úpravy vůbec nástrojem, který by umožnil správci daně posuzovat věc s přihlédnutím ke konkrétním skutkovým okolnostem a kterým by v odůvodněných případech poskytl poplatníkovi efektivní ochranu, v důsledku čehož nelze tuto otázku činit ani předmětem následného soudního řízení v rámci správního soudnictví, nelze v rámci správního soudnictví při přezkumu řízení, jehož předmětem je právě institut stížnosti na postup plátce daně, ani přihlížet k poukazu na možnou aplikaci dohody o ochraně investic na právní postavení žalobkyně“ (rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 21. 9. 2015, č. j. 15Af 10/2014-49). Nyní posuzovaný případ žalobce se nikterak neliší od výše popsaných případů. Žalobce se prostřednictvím stížnosti na postup plátce daně dle § 237 daňového řádu domáhá ochrany proti solárnímu odvodu, ačkoli to není z povahy institutu možné. Žalobce sice namítá, že rozhodnutí orgánů finanční správy jsou nezákonná, ale svými argumenty týkajícími se legitimního očekávání, zásahu do vlastnických práv, nepřípustné retroaktivity právní úpravy a ústavní nekonformity zákona č. 402/2010 Sb. vyjadřuje spíše nesouhlas s právní úpravou solárního odvodu, nikoli s těmito rozhodnutími; orgány finanční správy totiž nepostupovaly jinak než podle platné právní úpravy. Pokud pak žalobce uvádí, že solární odvod měl v předmětné věci na žalobce likvidační (rdousící) účinek, jedná se ve smyslu výše citované judikatury o tvrzení, které nemohlo být zohledněno ani v řízení dle § 237 daňového řádu, ani v následujícím soudním řízení. Závěrem soud uvádí, že nemohl vzhledem k výše citované judikatuře přihlédnout k žalobcovým námitkám ohledně věcného posouzení solárního odvodu; ve vztahu k postupu orgánů finanční správy daného § 237 daňového řádu pak neshledal vady, jejichž následkem by byla nezákonnost napadených rozhodnutí. IV. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení Na základě shora uvedeného soud dospěl k závěru, že žaloba není důvodná, a proto ji podle § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl. O nákladech řízení soud rozhodl podle § 60 odst. 1 s. ř. s., podle kterého má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Ve věci měl plný úspěch žalovaný, avšak žalovanému v řízení žádné náklady nad rámec jeho běžných činností nevznikly. Soud proto rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů tohoto řízení.

Poučení