30 A 102/2023 – 79

Rubrum

Krajský soud v Brně rozhodl v senátu složeném z předsedy Mgr. Milana Procházky a soudců Mgr. Karla Černína, Ph.D., a Mgr. Jana Čížka ve věci žalobce: M. L. zastoupeného advokátem JUDr. Janem Arnoštem sídlem Na Poříčí 1071/17, 110 00 Praha 1 proti žalovanému: Krajský úřad Zlínského kraje sídlem třída Tomáše Bati 21, 761 90 Zlín za účasti:

1. CETIN a.s. sídlem Českomoravská 2510/19, Praha 9 2. Státní pozemkový úřad sídlem Husinecká 1024/11a, Praha 3 o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 30. 10 2023, č. j. KUZL 94424/2023 takto:

Výrok

I. Rozhodnutí žalovaného ze dne 30. 10 2023, č. j. KUZL 94424/2023 se ruší a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci jako náhradu nákladů řízení částku 9 800 Kč k rukám jeho zástupce JUDr. Jana Arnošta, advokáta, a to do 1 měsíce od právní moci tohoto rozsudku.

III. Osoby zúčastněné na řízení nemají právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. V návaznosti na komplexní pozemkové úpravy schválené v roce 2009 vydal Městský úřad Uherské Hradiště (dále též „stavební úřad“) dne 10. 7. 2018 Krajskému pozemkovému úřadu pro Zlínský kraj, Pobočce Uherské Hradiště, stavební povolení na stavbu zpevněné polní cesty označené „SO 1.3 Polní cesta VPC22, IPN 13“ v blízkosti bývalého zemědělského statku, který spoluvlastní žalobce. Spolu s další spoluvlastnicí statku se žalobce ve stavebním řízení bránil jak proti umístění cesty (žádali její posunutí dál od své nemovitosti) tak proti jejímu provedení s asfaltovým povrchem. Jeho odvolání žalovaný zamítl, takže stavební povolení nabylo právní moci 12. 12. 2018. Žalobce neuspěl ani se žalobou ve správním soudnictví – Krajský soud v Brně ji zamítl rozsudkem ze dne 18. 2. 2021, č. j. 30 A 15/2019–107.

2. Pozemkový úřad však stavbu nezahájil před uplynutím platnosti stavebního povolení, proto musel požádat o její prodloužení. Stavební úřad mu vyhověl a rozhodnutím ze dne 20. 9. 2021 platnost stavebního povolení prodloužil do 12. 12. 2024 (dále též „rozhodnutí o prodloužení platnosti“). Žalobcovo odvolání proti tomuto zamítl žalovaný rozhodnutím označeným v záhlaví (dále též „odvolací rozhodnutí“ nebo „napadené rozhodnutí“). Proti němu brojí žalobce u Krajského soudu v Brně žalobou podanou dne 20. 12. 2023.

II. Argumentace žalobce

3. Žalobce navrhuje napadené rozhodnutí zrušit, neboť v místě plánované stavby se nachází chránění živočichové. Zejména mělo být žalovanému už z dřívějších žalobcových podání ve stavebním řízení známo, že v trase cesty leží kolonie chráněného motýla bourovce trnkového. Žalovaný přesto neučinil nic pro ověření skutečného stavu věci, zejména neprovedl ohledání na místě. Nevyužil ani možnosti nahlédnout do nálezové databáze Agentury ochrany přírody a krajiny, ze které by zjistil, že v roce 2021 zde byly zapsány 3 nálezy chráněných živočichů a v roce 2023 celkem 5 takových nálezů. Činnost žalovaného tak musel suplovat žalobce, který nechal po vydání napadeného rozhodnutí provést průzkumy, z nichž vyplynulo, že se na pozemku p. č. st. 357/2 v k. ú. Ostrožské Předměstí vyskytuje silně ohrožená sova pálená, v jeho okolí pak řada motýlů uvedených v červeném seznamu bezobratlých. Výsledky těchto průzkumů předkládá žalobce soudu jako nové důkazy, které nebyly známy v předchozím průběhu řízení.

4. Žalobce ještě podotýká, že žalovaný se odvolává na to, že neobdržel žádné závazné stanovisko od dotčeného orgánu ochrany přírody. Pro jeho zaslání však stanovil velmi krátkou lhůtu 10 dnů, v níž není možné kvalifikované stanovisko opatřit. Svou povinnost zajistit oznámení o výskytu chráněných živočichů příslušnému orgánu ochrany přírody nesplnil ani stavebník (žalobce zde odkazuje na § 67 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny). Pokud bude výskyt chráněných živočichů zjištěn až po zahájení stavby, budou ji beztak příslušné orgány muset zakázat.

III. Argumentace žalovaného

5. Žalovaný navrhuje podanou žalobu zamítnout, jelikož žalobce ve správním řízení netvrdil a neprokázal, že by se podmínky v území od doby vydání stavebního povolení podstatně změnily. O výskytu chráněných živočichů, konkrétně bourovce trnkového, v dané lokalitě se vědělo již v době vydání stavebního povolení. Výslovně se k tomu vyjadřoval orgán ochrany přírody ve svém koordinovaném závazném stanovisku ze dne 15. 8. 2017, a touto otázkou se zabýval i žalovaný ve stavebním řízení a Krajský soud v Brně při přezkumu výsledného rozhodnutí. Naopak v nynějším řízení orgán ochrany přírody nereagoval, z čehož je zřejmé že k zásadní změně okolností, která by bránila prodloužení stavebního povolení, nedošlo. Lhůta pro vyjádření byla dostatečná (žalovaný zde odkazuje na § 112 odst. 1 a 2 stavebního zákona z roku 2006), o čemž svědčí i to, že žalobce stačil včas podat námitky.

6. Námitku, že výskyt chráněných živočichů měl dotčenému orgánu oznámit sám stavebník, měl žalobce uplatnit již v řízení o vydání stavebního povolení. Navíc stavební zákon v § 110 odst. 1 a 2 žádnou takovou povinnost stavebníkovi neukládá, má pouze předložit závazná stanoviska dotčených orgánů. Koordinované závazné stanovisko má přitom neomezenou platnost.

7. Stejně tak žalobce nikdy v průběhu řízení nezmínil nálezovou databázi Agentury ochrany přírody a krajiny. Žalovaný vycházel z podkladů obsažených ve správním spise a ze stanoviska dotčeného orgánu jakožto garanta příslušné odbornosti, které pro něj navíc bylo závazné. V odvolacím řízení se uplatňuje dispoziční zásada, to znamená, že odvolatel obsahem odvolání určí, co má odvolací orgán přezkoumat. Není úkolem odvolacího orgánu opatřovat si z vlastní iniciativy další podklady, které mohl doložit odvolatel již při podání odvolání. Dokumenty, kterými nyní žalobce argumentuje, nechal zpracovat až po vydání napadeného rozhodnutí a žalovaný je tudíž nemohl v odvolacím řízení hodnotit. Pro přezkum napadeného rozhodnutí jsou proto bez významu.

IV. Řízení před krajským soudem

8. Soud rozhodl ve věci samé bez jednání podle § 76 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), jelikož napadené rozhodnutí shledal nepřezkoumatelným. Proto ani neprováděl žalobcem navržené důkazy (inventarizační průzkum denních motýlů prof. L. a potvrzení o výskytu sovy pálené spolku TYTO, z. s.). Soud je nicméně postoupí žalovanému, aby se ten s nimi v dalším řízení vypořádal (analogicky dle § 78 odst. 6 s. ř. s., k tomu viz níže).

V. Posouzení věci krajským soudem

9. Žaloba je důvodná. Skutková zjištění 10. Stavební úřad oznámil účastníkům řízení a dotčeným orgánům zahájení řízení o prodloužení platnosti stavebního povolení na stavbu „SO. 1.3 Polní cesta VPC22, IPN 13“ přípisem ze dne 19. 4. 2021, v němž je vyzval, aby závazná stanoviska, námitky a důkazy předložili ve lhůtě 10 dnů.

11. Žalobce reagoval včas námitkou, v níž požadoval posunout trasu cesty dál od své zemědělské stavby. Žádal také o provedení místního šetření, které by ověřilo, zda se po třech letech platnosti stavebního povolení nezměnily místní poměry. Konkrétně upozornil, že v místě se nachází kolonie ohroženého motýla bourovce trnkového (kterého nesprávně označil jako „bource“), což má osvědčovat monitoring provedený v roce 2018 J. B. z Entomologického ústavu Akademie věd (který však ke svému podání nepřiložil). Naproti tomu žádný z oslovených dotčených orgánů neuplatnil ve věci jakékoliv stanovisko.

12. Stavební úřad vydal dne 20. 9. 2021 rozhodnutí, kterým prodloužil platnost stavebního povolení do 12. 12. 2024. Žalobcovy námitky shledal nedůvodnými, protože v nynějším řízení se již nerozhoduje o podobě stavby – ta vyplývá ze stavebního povolení. Neshledal důvod provádět šetření na místě, protože výskyt chráněných živočichů není příslušný posoudit. A z toho, že žádný dotčený orgán nezaslal nové závazné stanovisko, se dá usoudit, že jimi chráněné veřejné zájmy zůstaly nedotčeny.

13. Proti rozhodnutí o prodloužení platnosti podal žalobce včas odvolání. Kromě zopakování dřívějších námitek žalobce nově poukázal na to, že v místě se nachází i řada dalších ohrožených a zvláště chráněných druhů živočichů a že v dané oblasti je nedostatek ostrůvků rozptýlené zeleně a zánik dalšího z nich – cesta se má vybudovat v místě pásu dřevin a rozptýlené zeleně jižně a jihozápadně od žalobcova statku – není žádoucí. To vše má vyplývat z Odborného vyjádření k výskytu ohrožených a zvláště chráněných druhů živočichů v souvislosti s plánovanou výstavbou cyklostezky v k. ú. Ostrožské Předměstí ze dne 4. 10. 2021 vypracovaného prof. RNDr. Z. L., CSc., z Agronomické fakulty Mendelovy univerzity v Brně.

14. Citované vyjádření žalobce ke svému odvolání přiložil. Krajský soud z něj ověřil, že prof. Laštůvka skutečně v červnu a červenci 2021 pozoroval v dané lokalitě několik zvláště chráněných druhů čmeláků, brouků, motýlů a ptáků. Upozornil také, že zásah do porostu dřevin a křovin jižně a jihozápadně od zemědělského objektu by mohl výrazněji ovlivnit populaci silně ohroženého a evropsky chráněného motýla bourovce trnkového. Zmenšování plochy tohoto porostu není vhodné i proto, že jde o cenný biotop, který může fungovat jako biokoridor, přičemž v okolí je nedostatek podobné rozptýlené zeleně.

15. Žalovaný odvolání zamítl. Odvolal se na to, že výskyt bourovce trnkového se řešil již ve stavebním řízení a že dotčený orgán ochrany přírody v něm vydal závazné stanovisko, podle nějž je stavba cesty (za dodržení stanovených podmínek) přípustná i navzdory tomu, že se v dané lokalitě nachází bourovec trnkový. Stavebnímu úřadu nepřísluší hodnotit otázky ochrany přírody. Z toho, že dotčený orgán neuplatnil v nynějším řízení nové závazné stanovisko, vyplývá, že k žádné relevantní změně podmínek nedošlo. Právní úprava a judikatura 16. Podle § 4 odst. 2 písm. a) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), účinného v době vydání napadeného rozhodnutí, postupují stavební úřady ve vzájemné součinnosti s dotčenými orgány chránícími veřejné zájmy podle zvláštních právních předpisů. Dotčené orgány vydávají závazná stanoviska pro rozhodnutí a pro jiné úkony stavebního úřadu. Stavební úřad je stanoviskem vázán, avšak zároveň ze stavebního zákona vyplývá jeho povinnost rozhodnout po dohodě nebo se souhlasem příslušného orgánu (rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 23. 7. 2014, č. j. 11 A 109/2013–62).

17. Zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, zase v § 65 stanoví: „Orgán státní správy vydávající rozhodnutí podle zvláštních předpisů, jimiž mohou být dotčeny zájmy chráněné tímto zákonem, tak činí jen po dohodě s orgánem ochrany přírody, není–li v zákoně předepsán jiný postup.“ Nejvyšší správní soud k tomu uvádí: „Životní prostředí je jednou z nejvyšších hodnot, kterou je třeba účinně chránit nejen v zájmu jednotlivců, ale i v zájmu celého lidstva. Nejdůležitějšími zásadami v rámci obecné ochrany životního prostředí jsou tři zásady, které byly zahrnuty do závěrečné Deklarace o životním prostředí, přijaté v roce 1992 na Konferenci OSN o životním prostředí a rozvoji v Rio de Janeiru. Je to zásada prevence, předběžné opatrnosti a odpovědnosti původce. Zásady prevence a předběžné opatrnosti se proto jako nosné zásady promítají do jednotlivých právních předpisů na úseku ochrany životního prostředí“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 10. 2008, č. j. 9 As 8/2008–80, č. 1765/2009 Sb. NSS).

18. Dále je třeba připomenout, že možnost vznášet ve stavebním řízení námitky je časově omezena tzv. koncentrací řízení (§ 112 odst. 2 a § 114 odst. 2 aplikované v řízení o prodloužení platnosti stavebního povolení na základě § 115 odst. 4 stavebního zákona, dále též § 82 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád). Ta se však neuplatní, jestliže účastník řízení nemohl své námitky vznést dříve z objektivních důvodů nebo jestliže se jeho námitky týkají veřejného zájmu, jehož ochranu je správní orgán povinen zajistit z úřední povinnosti (rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 18. 2. 2021, č. j. 30 A 15/2019–107, č. 4194/2021 Sb. NSS). V témže rozsudku došel krajský soud k závěru, že odvolací správní orgán není povinen vyžádat si potvrzení nebo změnu závazného stanoviska dotčeného orgánu (§ 149 odst. 5 správního řádu) na základě odvolací námitky, která je již na první pohled a bez nutnosti odborné úvahy nedůvodná nebo zůstane ze strany účastníka naprosto nepodložená. Právní posouzení 19. V této věci jde o to, zda námitky, které žalobce vznesl proti prodloužení platnosti stavebního povolení na asfaltovou polní cestu, byly relevantní, a případně jak na ně měly správní orgány reagovat.

20. Pokud jde o námitky, které žalobce vznesl v řízení na prvním stupni, ty byly pro posouzení věci bez významu. Žalobce pouze tvrdil, že se v místě budoucí cesty nachází kolonie chráněného motýla, bourovce trnkového. To ale nebylo nic nového. Vědělo se to už ve stavebním řízení, v němž se cesta povolovala. Dokonce se k tomu výslovně vyjadřoval příslušný dotčený orgán ochrany přírody, tj. Krajský úřad Zlínského kraje, odbor životního prostředí a zemědělství. Mezi podklady pro stavební povolení je založeno jeho koordinované závazné stanovisko ze dne 8. 9. 2017. V něm se uvádí, že v řešeném území se nachází evropsky významná lokalita Údolí Okluky pro ochranu evropsky významného druhu motýla – bourovce trnkového. Polní cesta a její odvodňovací příkop do této lokality sice zasáhnou, ale vzhledem k povaze, celkovému rozsahu a umístění nemůže mít záměr významný vliv na území soustavy Natura 2000.

21. Jak vidno, možný vliv stavby na vývoj bourovce trnkového byl vyřešen již při jejím povolování. Vracet se k tomu v řízení, jehož předmětem je pouze prodloužení platnosti vydaného stavebního povolení, není možné. Snad jedině v případě, kdy by žalobce předložil nové důkazy svědčící o tom, že stavba polní cesty zasáhne do habitatu tohoto chráněného živočicha více, než se ve stavebním řízení předpokládalo. Nic takového ale žalobce netvrdil a jediný důkaz, na který odkázal (aniž by jej předložil), měl být monitoring z roku 2018, tedy z doby před nabytím právní moci stavebního povolení. Žalobcova námitka tak byla nepodložená a navíc zjevně nedůvodná.

22. Poněkud jiná situace však nastala v odvolacím řízení. Zde žalobce začal poukazovat na nově zjištěné skutečnosti, o kterých při povolování stavby nebylo řeči. Konkrétně namítal, že v zeleni poblíž jeho statku, do které má polní cesta zasáhnout, nacházejí úkryt i další chráněné druhy živočichů a že má navíc tato skupina stromů a keřů pro ochranu přírody v dané lokalitě mimořádný význam, protože podobné ostrůvky rozptýlené zeleně v okolí zcela chybí. K tomu předložil i důkaz – odborné stanovisko z října 2021, z něhož tyto skutečnosti vyplývají.

23. Žalobce z toho, pravda, vyvozuje zcela nesprávné důsledky. Tvrdí, že žalovaný měl v reakci na jeho odvolání napadené rozhodnutí o prodloužení platnosti rovnou zrušit, protože stavební úřad upustil od místního šetření. To je nesmysl. I kdyby stavební úřad místní šetření provedl – a k tomu, jak jsme si vysvětlili, mu žalobce svými námitkami v prvostupňovém řízení skutečně nedal žádný důvod – nemohl by namítané skutečnosti zjistit, protože k tomu nemá potřebnou odbornost. Ve skutečnosti se měl žalovaný obrátit na dotčený orgán, který byl k posouzení žalobcových odvolacích námitek odborně vybaven, tedy na orgán ochrany přírody. To neudělal. Přitom ve vyjádření k žalobě uznává, že sám potřebnou kvalifikaci k posouzení těchto otázek nemá.

24. Žalovaný se spolehl jen na to, že dotčený orgán se o zahájení řízení o prodloužení platnosti stavebního povolení dozvěděl a nijak na to nereagoval. To je sice pravda, ovšem dotčený orgán nejspíš vycházel z toho, že se situace na místě nijak nezměnila. Pak pochopitelně neměl důvod své dosavadní závazné stanovisko měnit. Co by udělal, kdyby byl seznámen s odborným stanoviskem prof. L., to se můžeme jen dohadovat. Je samozřejmě možné, že by tyto odborné názory jeho dosavadním náhledem na stavbu polní cesty v daném místě nijak neotřásly. To si ale neměl domýšlet žalovaný sám, ale měl to s dotčeným orgánem přinejmenším zkonzultovat a se žalobcovými výhradami jej seznámit. Krajský soud zde podpůrně připomíná jednu ze základních zásad správního řízení, podle níž spolu správní orgány vzájemně spolupracují v zájmu dobré správy (§ 8 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád).

25. Zbývá dodat, že na žalobcovy odvolací námitky nelze uplatnit pravidlo o koncentraci řízení. Jednak proto, že žalobce v nich poukazoval na veřejný zájem na ochraně přírody, který mají správní orgány chránit z úřední povinnosti, jednak proto, že žalobce nemohl v desetidenní koncentrační lhůtě ještě vědět, že orgán ochrany přírody se k žádosti o prodloužení platnosti stavebního povolení vůbec nevyjádří, protože nová zjištění o výskytu chráněných druhů (která přitom podle žalobce částečně vyplývala z veřejně dostupné nálezové databáze Agentury ochrany přírody a krajiny) nevezme v potaz. Krajský soud to ale podotýká jen pro pořádek, protože žalovaný se v napadeném rozhodnutí koncentrace řízení vůči žalobci výslovně nedovolával.

26. Protože žalovaný postoj orgánu ochrany přírody k novým skutečnostem nezjistil a sám nebyl kompetentní k tomu, aby žalobcovy odvolací námitky vyhodnotil, nelze než označit jeho rozhodnutí za nepřezkoumatelné. Proto je krajský soud musel zrušit. Náprava tohoto pochybení je možná v odvolacím řízení, proto nebyl důvod rušit zároveň i prvostupňové rozhodnutí o prodloužení platnosti stavebního povolení. Žalovaný však bude muset doplnit dokazování i těmi dokumenty, které žalobce předložil v soudním řízení.

VI. Závěr a náklady řízení

27. Na základě výše uvedených úvah shledal soud žalobu důvodnou, proto napadené rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost zrušil [§ 78 odst. 1 ve spojení s § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.] a věc vrací žalovanému k dalšímu řízení (§ 78 odst. 4 s. ř. s.). Jelikož v něm bude žalovaný právním názorem krajského soudu vázán (§ 78 odst. 5 s. ř. s.), shrnuje soud své závěry přehledně takto.

28. Žalovaný si musí vyžádat písemné vyjádření, popř. závazné stanovisko dotčeného orgánu ochrany přírody k odvolací námitce, v níž žalobce poukazoval na negativní vliv povolené polní cesty na další chráněné druhy živočichů (kromě bourovce trnkového) a na nenahraditelnou roli ostrůvku zeleně, do něhož má polní cesta zasáhnout, pro vývoj živočichů v dané lokalitě. S ohledem na to, že žalobce mezitím přiložil k žalobě i další důkazy o svých tvrzením, bude muset žalovaný seznámit dotčený orgán se všemi těmito podklady a vyžádat si jejich zhodnocení (tedy nejen s odborným vyjádřením prof. RNDr. Z. L., CSc., ze dne 4. 10. 2021, které žalobce přiložil ke svému odvolání, ale i s výzkumnou zprávou o inventarizačním průzkumu denních motýlů téhož autora ze dne 10. 12. 2023 a s potvrzením o výskytu sovy pálené spolku TYTO, z. s., ze dne 20. 11. 2023).

29. Výrok o náhradě nákladů řízení vychází z ustanovení § 60 odst. 1 s. ř. s. Strana žalující měla ve věci plný úspěch, proto má vůči straně žalované právo na náhradu nákladů, které v řízení před soudem účelně vynaložila. Náklady řízení spočívají v zaplaceném soudním poplatku za žalobu ve výši 3 000 Kč a v nákladech právního zastoupení v řízení před krajským soudem. Strana žalující náklady nevyčíslila, soud proto vyšel z obsahu soudního spisu. Zástupce strany žalující učinil celkem 2 úkony právní služby ve smyslu vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif) – šlo o převzetí a přípravu zastoupení [§ 11 odst. 1 písm. a) advokátního tarifu; tento úkon je třeba uhradit bez ohledu na to, že právní zástupce zastupoval účastníka již ve správním řízení – srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 3. 2011, č. j. 1 As 21/2011 – 52, č. 2414/2011 Sb. NSS], a podání žaloby [§ 11 odst. 1 písm. d) advokátního tarifu]. Za jeden úkon náležela podle § 7 bodu 5 aplikovaného na základě § 9 odst. 4 písm. d) advokátního tarifu odměna ve výši 3 100 Kč. Zástupci dále náleží náhrada hotových výdajů podle § 13 odst. 4 advokátního tarifu ve výši 300 Kč za každý úkon. Nárok na náhradu DPH právní zástupce nevznesl, proto mu za jeden úkon náleží 3 400 Kč, celkem tedy za oba úkony 6 800 Kč.

30. Celkem má strana žalovaná uhradit straně žalující částku 9 800 Kč.

31. Obecná třídenní lhůta pro splnění povinnosti uložené soudem (§ 160 odst. 1 o. s. ř.) by pro účely úhrady nákladů soudního řízení správního nebyla přiměřená. Jednak proto, že rozsudky správních soudů nabývají právní moci již okamžikem doručení (§ 54 odst. 5 s. ř. s.), a jednak proto, že podle zkušeností správních soudů mají správní orgány problém takto krátké lhůty dodržet s ohledem na své vnitřní administrativní členění a nutnost schválit odeslání peněz příslušným vedoucím zaměstnancem. Proto ji soud prodloužil na jeden měsíc.

32. O nákladech osob zúčastněných na řízení rozhodl soud podle § 60 odst. 5 s. ř. s., podle něhož má osoba zúčastněná na řízení právo na náhradu jen těch nákladů, které ji vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jí soud uložil. Nic takového se v tomto řízení nestalo.