30 A 145/2017 - 68

Rubrum

Krajský soud v Plzni rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Petra Kuchynky a soudců JUDr. Václava Roučky a Mgr. Jaroslava Škopka v právní věci žalobce: Greenwatch z.s., IČ 22612505 sídlem Tyršova 273, Vlkýš, 330 24 Heřmanova Huť proti žalovanému: Krajský úřad Plzeňského kraje sídlem Škroupova 18, 306 13 Plzeň za účasti osoby zúčastněné na řízení: město Domažlice sídlem nám. Míru 1, 344 20 Domažlice o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 16. 6. 2017, č.j. RR/1901/17 takto:

Výrok

I. Rozhodnutí Krajského úřadu Plzeňského kraje ze dne 16. 6. 2017, č.j. RR/1901/17, se zrušuje a věc se vrací k dalšímu řízení žalovanému.

II. Žalovaný je povinen nahradit žalobci náklady řízení ve výši 3 000,- Kč do jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku.

III. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

Vymezení věci 1. Rozhodnutím ze dne 6. 5. 2015, sp. zn. OVÚP-2970/2015, č.j. MeDO-23947/2015-Šab, Městský úřad Domažlice (dále též jen „stavební úřad“) na žádost, kterou dne 19. 3. 2015 podalo město Domažlice, vydal podle § 115 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“), a § 18c vyhlášky č. 503/2006 Sb., o podrobnější úpravě územního rozhodování, územního opatření a stavebního řádu, ve znění vyhlášky č. 63/2013 Sb., stavební povolení na stavbu: revitalizace panelového řadového domu Kunešova čp. 502, 503, 504, Týnské Předměstí, Domažlice, na pozemku st. p. 2570, 2571, 2572 v k.ú. Domažlice.

2. Rozhodnutím ze dne 20. 1. 2017, sp. zn. OVÚP-438/2017, č.j. MeDO-5937/2017-Šab, Městský úřad Domažlice na žádost, kterou dne 15. 12. 2016 podalo město Domažlice: 1. podle § 118 a 115 stavebního zákona povolil změnu této stavby a 2. podle § 115 odst. 4 stavebního zákona prodloužil do 2. 6. 2019 platnost výše uvedeného stavebního povolení na uvedenou stavbu.

3. Proti rozhodnutí stavebního úřadu ze dne 20. 1. 2017, č.j. MeDO-5937/2017-Šab, podal žalobce odvolání.

4. Rozhodnutím ze dne 16. 6. 2017, č.j. RR/2363/17, Krajský úřad Plzeňského kraje podle § 92 odst. 1 správního řádu odvolání žalobce proti 1. výroku rozhodnutí Městského úřadu Domažlice ze dne 20. 1. 2017, č.j. MeDO-5937/2017-Šab, zamítl jako nepřípustné.

5. Rozhodnutím ze dne 16. 6. 2017, č.j. RR/1901/17, Krajský úřad Plzeňského kraje podle § 90 odst. 5 správního řádu odvolání žalobce proti 2. výroku rozhodnutí Městského úřadu Domažlice ze dne 20. 1. 2017, č.j. MeDO-5937/2017-Šab, zamítl a napadené rozhodnutí stavebního úřadu potvrdil.

6. Žalobou došlou soudu dne 21. 8. 2017 se žalobce se domáhal zrušení rozhodnutí Krajského úřadu Plzeňského kraje ze dne 16. 6. 2017, č.j. RR/1901/17, a rozhodnutí Městského úřadu Domažlice ze dne 20. 1. 2017, č.j. MeDO-5937/2017-Šab, a vrácení věci k novému projednání. Žaloba 7. Dle názoru žalobce je napadené rozhodnutí žalovaného z části nepřezkoumatelné a z části je založeno na nesprávném právním názoru žalovaného.

8. V žalobním bodě týkajícím se dobré víry účastníků žalobce uvádí, že ochrana práv nabytých v dobré víře podle § 84 odst. 3 správního řádu v žádném případě není ochranou absolutní a rozhodně není možné prostřednictvím odkazu na tuto ochranu napravovat procesní pochybení, kterých se správní orgán ve správním řízení dopustil.

9. Účastenství spolků ve správních řízeních představuje důležitou participaci těchto subjektů na ochraně přírody a krajiny a představuje tak významný korektiv k zájmům stavebníka na rychlém, ekonomickém a nezřídka kdy i bezohledném provedení stavby (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 5. 2011, č.j. 7 As 2/2011-52).

10. Žalovaný měl v prvé řadě zkoumat, zda účastníci nabyli subjektivní práva v dobré víře. To, že tak žalovaný neučinil, vyplývá již ze samotných, obecných formulací odůvodnění předmětného rozhodnutí, uvedených na str. 8 a 9. Tyto obecné formulace samy o sobě způsobují nepřezkoumatelnost předmětného rozhodnutí. Pro posouzení dobré víry účastníků, resp. její neexistence totiž bylo klíčové, aby žalovaný posoudil, zda v dané věci nejsou okolnosti, které dobrou víru účastníků zpochybňují, ne-li přímo vylučují. Vyloučení dobré víry účastníků jednoznačně vyplývá z čl. 4 odvolání žalobce ze dne 28. 4. 2017. V tomto článku žalobce výslovně, dokonce s odkazem na příslušné ustanovení správního řádu, navrhuje správnímu orgánu I. stupně, aby informoval další účastníky o tom, že bylo podáno odvolání opomenutým účastníkem a že rozhodnutí správního orgánu I. stupně tak nenabylo právní moci. Žalobce tedy učinil konkrétní kroky k tomu, aby jeho odvolání co by opomenutého účastníka bylo rozesláno všem účastníkům řízení s informací o tom, že rozhodnutí nenabylo právní moci. Skutečnost, že správní orgán I. stupně byl v tomto ohledu naprosto pasivní, rozhodně nelze přičítat k tíži žalobce, resp. k tíži jeho práv. Na otázku dobré víry pak má samozřejmě vliv i skutečnost, že situaci, kdy žalobce podával odvolání proti předmětnému rozhodnutí z pozice opomenutého účastníka, zapříčinil správní orgán I. stupně svým nezákonným postupem. Bylo by tak zcela v rozporu s elementárními zásadami správního práva, aby nezákonný postup správního orgánu I. stupně byl zhojen odkazem na ochranu subjektivních práv účastníků.

11. Správní orgán I. stupně pochybil, když žalobce neinformoval o předmětném stavebním řízení, a to i přes objektivní skutečnost, že žalobce podáním ze dne 8. 1. 2016 požádal o to, aby byl informován o řízeních, ve kterých vystupuje jako stavebník město Domažlice. V důsledku toho, že správní orgán I. stupně žalobce neinformoval, byl žalobce nucen vyvíjet činnost k obstarání si požadovaných informací podle zákona č. 106/1999 Sb. Až z odpovědi správního orgánu I. stupně ze dne 25. 4. 2017 zjistil, že bylo vydáno tímto správním orgánem rozhodnutí. Tento stav však nelze přijmout jako správný, správní orgán I. stupně rezignoval na svoji zákonnou povinnost informovat žalobce o stavebních řízeních, čímž svévolně vyloučil žalobce z okruhu účastníků předmětného stavebního řízení. Pokud by s žalobcem bylo jednáno jako s účastníkem správního řízení, nemohla by nastat situace, kterou žalovaný nesprávně definuje jako ohrožení práv účastníků nabytých v dobré víře podaným odvoláním.

12. V závěru tohoto žalobního bodu žalobce dále podotýká, že nelze přehlédnout, že správní orgán I. stupně a stavebník jsou totožné subjekty. Žalobce z této totožnosti dovozuje, že stavebník musel vědět o tom, že žalobcem bylo podáno odvolání a že rozhodnutí správního orgánu I. stupně tak nenabylo právní moci.

13. V žalobním bodě týkajícím se nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí žalobce uvádí, že pokud žalovaný shledal, že je na místě postupovat podle § 84 odst. 3 správního řádu, pak měl provést přezkoumatelným způsobem poměření subjektivních práv účastníků oproti veřejnému zájmu na ochraně přírody a krajiny. Tato povinnost žalovanému vyplývá přímo z dotčeného zákonného ustanovení a stejný postoj prezentuje i komentářová literatura (viz Josef Vedral: Správní řád. Komentář. Praha 2006, str. 505). V napadeném rozhodnutí toto poměření práv však zcela absentuje, což ve svém důsledku znamená, že žalovaný ani nedostál zákonem stanoveným požadavkům, které na rozhodnutí klade ustanovení § 68 odst. 3 správního řádu. Povinnost správních orgánů přezkoumatelným způsobem odůvodňovat svoje rozhodnutí vylučuje svévoli těchto orgánů. Pokud tedy žalovaný v předmětném rozhodnutí neuvedl, jakým způsobem a která práva účastníků poměřil, nevyhověl požadavku zákona a předmětné rozhodnutí nelze považovat za zákonné.

14. Žalobce je přesvědčen o tom, že žalovaný svoje rozhodnutí koncipoval výhradně tak, aby z formálního hlediska dostál rétorice zákona. Žalovaný v předmětném rozhodnutí pouze uvádí, že stavebník požádal o dotaci, která mu dne 27. 3. 2017 byla přidělena. Již ovšem neuvádí úvahu, na základě které dospěl k tomu, že toto právo stavebníka je právem „důležitějším“ než veřejný zájem na ochraně přírody a krajiny. Žalovaný zvolil tento postup evidentně proto, aby dosáhl již předem vytyčeného cíle vyloučení žalobce z ochrany přírody a krajiny v předmětném řízení. Žalovaný ani neuvedl, zda by nenabytím právní moci rozhodnutí správního orgánu I. stupně došlo k nezvratnému zmaření čerpání dotace. Pokud byl žalovaný schopen obstarat si, nejspíše z vlastní iniciativy, informaci o schválení dotace, pak se skutečně nabízí otázka, proč si žalovaný neověřil, zda zrušením rozhodnutí správního orgánu I. stupně dojde k ohrožení čerpání této dotace. Tímto jednoduchým zjištěním by pak bylo možné učinit komparaci práv, která je podmínkou pro rozhodnutí pod kuratelou ustanovení § 83 odst. 4 správního řádu, nic takové však žalovaný neučinil.

15. Ve shrnutí žalobce vyslovuje zásadní pochybnosti nad tím, zda vůbec stavebník nabyl taková práva, která by v hypotetické rovině mohla konkurovat veřejnému zájmu na ochraně přírody a krajiny. Ekonomické zájmy stavebníka nelze v žádném případě nadřazovat nad oprávněné zájmy společnosti na ochraně přírody a krajiny. Tento postoj, který však evidentně žalovaný zastává, by měl za následek nekontrolovatelnou devastaci přírody a krajiny. Legislativa uznává nutnost existence subjektů (spolků), které doslova bdí nad ochranou přírody a krajiny, přičemž právě za tímto účelem jsou spolky nadány možností účastnit se stavebních řízení a vnášet do těchto řízení element ochrany přírody a krajiny. Postupem, který žalovaný zvolil, dochází k zásadnímu zpochybnění veřejného zájmu. Tento postup žalovaného se jeví jako zvláštní tím spíše, že sám žalovaný v předmětném rozhodnutí zmiňuje koordinované závazné stanovisko ze dne 24. 2. 2015, č.j. MeDo-5167/2015-Cis, kde orgán ochrany přírody a krajiny uvedl, že je nutno respektovat veřejnou vyhlášku opatření obecné povahy Krajského úřadu Plzeňského kraje ze dne 4. 4. 2013, č.j. ŽP/3190/13 - ochrana rorýse obecného. Žalovaný svým postupem navázal na nezákonný postup správního orgánu I. stupně, který žalobci v rozporu se zákonem neposkytl informaci o probíhajícím řízení, čímž se ho pokusil eliminovat z výkonu jeho poslání. Vyjádření žalovaného k žalobě 16. Žalovaný navrhl, aby soud žalobu jako nedůvodnou zamítl.

17. Žalovaný především upozornil na to, v jakém řízení bylo napadené rozhodnutí vydáno. Jednalo se o řízení o prodloužení platnosti stavebního povolení ve smyslu § 115 odst. 4 stavebního zákona. K jakým okolnostem se má přihlížet, stavební zákon přímo neurčuje, nicméně k tomuto existuje např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 8. 2017, č. j. 6 As 74/2017-27, kde je sice prvotně přezkoumáváno prodloužení platnosti územního rozhodnutí, ale stejný postup je možný použít i při prodloužení platnosti stavebního povolení. Na základě výkladu ustanovení § 115 odst. 4 stavebního zákona, který provedl Nejvyšší správní soud, řízení o prodloužení platnosti stavebního povolení nepředstavuje nové stavební řízení. Nezkoumají se v něm tedy znovu ty otázky, o nichž již stavební úřad v minulosti pravomocně rozhodl. Smyslem zákonného omezení doby platnosti stavebního povolení je, aby rozvoj území dlouhodobě právně neblokovaly umístěné či povolené stavby, od jejichž faktické realizace však již stavebník upustil nebo jejichž parametry neodpovídají změněným podmínkám v území. Zde žalovaný dále zdůrazňuje, že v řízení se jedná o povolení revitalizace panelového domu, nikoliv o jeho provádění.

18. Stavební úřad tedy při prodloužení platnosti stavebního povolení zkoumá, zda se podmínky v území natolik nezměnily, že by povolenou stavbu již nebylo možné realizovat. Toto se v řízení o prodloužení platnosti také stalo, když stavební úřad oznámil zahájení řízení účastníkům řízení a všem dotčeným orgánům. Jsou to totiž právě dotčené orgány, které by měly stavební úřad upozornit, že určitá změna podmínek je natolik závažná, že jejich původní závazné stanovisko již není aktuální, neboť veřejný zájem, který dotčený orgán chrání, může být zasažen v podstatně větší míře či odlišným způsobem, než tomu bylo v době povolování stavby. Jak je již uvedeno v napadeném rozhodnutí, žádný dotčený orgán neuplatnil proti prodloužení stavebního povolení žádnou námitku ani nevydal žádné nové závazné stanovisko. Je tedy zřejmé, že podmínky v území se nezměnily a stavbu je možné i nadále realizovat s tím, že platí původní stanoviska dotčených orgánů - již v původním stavebním řízení bylo počítáno s výskytem rorýse obecného a orgány ochrany přírody a krajiny s plánovanou revitalizací staveb souhlasily.

19. Žalovaný zde úmyslně zmínil právě rorýse obecného, neboť jeho zájem byl jediným zájmem, který mohl žalobce v daném řízení hájit. Žalobce ovšem není jedinou osobou, která by zájmy rorýse obecného hájila. K ochraně přírody a krajiny jsou zde povolány především dotčené orgány státní správy. Zájmy rorýse obecného jako takové byly dotčenými orgány hájeny již v původním řízení, nyní se pouze řešilo, zda je situace stále stejná a je možné prodloužit platnost stavebního povolení. Je tedy zřejmé, že i když žalobce nemohl v řízení hájit práva rorýse obecného, učinil tak příslušný dotčený orgán. Zájmy, o jejichž ochranu žalobci jde (nebo by alespoň mělo jít), byly v řízení hájeny a není tedy zřejmé, jak jinak by je chtěl hájit žalobce, navíc v situaci, kdy se nejedná o žádnou novou výstavbu, ale pouze o revitalizaci stavby již stávající.

20. Žalovaný rovněž nesouhlasí se zpochybňováním práv stavebníka nabytých v dobré víře. Je naprosto logické a samozřejmé, že každý adresát rozhodnutí, které v sobě nese povolení k nějaké činnosti, získává s tímto povolením oprávnění příslušnou činnost vykonat. Stavebník byl tedy v dobré víře, že vydané rozhodnutí je správné, zákonné a pravomocné. Na tomto nemůže změnit nic ani argument žalobce, že stavební úřad měl stavebníka vyrozumět o jím podaném odvolání. Odvolání žalobce totiž bylo stavebnímu úřadu doručeno až dne 3. 5. 2017, tedy již několik měsíců poté, co stavebník byl v dobré víře, že vydané rozhodnutí je pravomocné. Navíc stavební úřad podané odvolání vyhodnotil jako nepřípustné a tudíž v souladu s § 86 odst. 2 správního řádu o něm neinformoval ostatní účastníky řízení.

21. Ke zpochybnění svého postupu žalovaný uvádí, že už vůbec sama existence § 84 správního řádu předpokládá, že správní orgán nepostupoval správně. V § 84 odst. 3 správního řádu pak zákonodárce dává návod, jak v takových případech postupovat - zde je zákonem upřednostňováno právo ostatních účastníků, kteří byli v dobré víře, že bylo v řízení postupováno správně, před právem tzv. opomenutých účastníků. Samozřejmě ne ve všech případech může být výsledek projednání odvolání takový jako v našem případě, to záleží na okolnostech každé věci. Zde navíc přistupuje ta okolnost, že zájmy žalobce hájil příslušný dotčený orgán, proto zájmy žalobce nemohou být napadeným rozhodnutím dotčeny, protože jeho zájmy v řízení hájeny byly. Nelze pak také pominout skutečnost, že stavební úřad (byť nesprávně vyvěšením na úřední desce) informoval občanská sdružení o tom, že předmětné řízení probíhá a mohou se do něj jako účastníci řízení přihlásit - žalobce tedy mohl být bdělejší a do probíhajícího řízení se mohl přihlásit ještě před vydáním rozhodnutí ve věci. To je tedy ono poměření práv, které žalobce v žalobě žádá a v rozhodnutí mu chybí.

22. Žalovaný tudíž trvá na správnosti svého postupu i žalobou napadeného rozhodnutí. Replika 23. V replice žalobce uvedl, že podstatným aspektem ve věci je procesní postup žalovaného. Protiprávní čin, v tomto případě chybný procesní postup žalovaného, nemůže dát vzniknout právu tomu, kdo takto jednal. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 18. 4. 2012, sp. zn. 1 As 29/2012, říká, že by nemělo docházet k obcházení „nepohodlných“ účastníků tím, že by jim byla nejprve zamezena účast v prvostupňovém správním řízení a následně by byly veškeré jejich námitky paušálně zamítnuty s poukazem na § 84 odst. 3 správního řádu a na dobrou víru stavebníka (či jiného účastníka řízení) v pravomocné rozhodnutí správního orgánu prvního stupně. Vzhledem k faktu, že příslušné dotčené orgány státní správy na úseku ochrany přírody a krajiny se často nedostatečně zabývají environmentální stránkou stavebních řízení a nedostatečně tak hájí práva přírody a krajiny, je na místě, aby v jejich prospěch vystupovala dotčená veřejnost reprezentovaná právě spolkem podle § 70 zákona č. 114/1992 Sb. Z věcného hlediska krajský úřad navíc nesmí, a ani nemůže předjímat, jaké environmentální otázky by mohly v následujícím stavebním řízení být dotčeny a jaké zájmy by tak žalobce mohl být povolán chránit. Krajský úřad je povinován dohlížet nad důsledným zachováním procesních postupů a procesních práv účastníků, jak je předepisuje zákonný předpis, ať již má na pozdější úlohu účastníků v rámci stavebního řízení jakýkoli názor. Vyjádření osoby zúčastněné na řízení k žalobě 24. Město Domažlice k žalobě sdělilo, že přestože žalobce neuplatňoval konkrétní výhrady k předmětnému stavebnímu záměru (zejména pokud jde o výskyt rorýse obecného), byla do projektové dokumentace zapracována konkrétní opatření, aby bylo zabráněno možnému zhoršení podmínek pro uvedený druh ptáka v dané lokalitě (viz projektová dokumentace pro provedení stavby zveřejněná na profilu zadavatele https://zakazky.domazlice.info/contract_display_463.html, část D - Dokumentace objektů, Stavební část - Opatření pro rorýse obecného). Město Domažlice věří, že uvedená opatření jsou více než postačující a že zájem sledovaný žalobcem byl uspokojen. Město Domažlice by jinak rádo vrátilo diskusi do věcné roviny a je připraveno reagovat na konkrétní námitky či výhrady žalobce. Posouzení věci krajským soudem 25. Účastníci řízení souhlasili s rozhodnutím soudu o věci samé bez jednání.

26. Žalobce je spolkem (občanským sdružením), mezi jehož hlavní činnosti podle stanov náleží ochrana přírody a krajiny.

27. Ochrana přírody a krajiny je upravena zákonem č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o ochraně přírody a krajiny“).

28. Podle § 70 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny je občanské sdružení nebo jeho organizační jednotka, jehož hlavním posláním podle stanov je ochrana přírody a krajiny, oprávněno, pokud má právní subjektivitu, požadovat u příslušných orgánů státní správy, aby bylo předem informováno o všech zamýšlených zásazích a zahajovaných správních řízeních, při nichž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny chráněné podle tohoto zákona, s výjimkou řízení navazujících na posuzování vlivů na životní prostředí podle § 3 písm. g) zákona o posuzování vlivů na životní prostředí. Tato žádost je platná jeden rok ode dne jejího podání, lze ji podávat opakovaně. Musí být věcně a místně specifikována.

29. Podle § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny je občanské sdružení oprávněno za podmínek a v případech podle odstavce 2 účastnit se správního řízení, pokud oznámí svou účast písemně do osmi dnů ode dne, kdy mu bylo příslušným správním orgánem zahájení řízení oznámeno; v tomto případě má postavení účastníka řízení. Dnem sdělení informace o zahájení řízení se rozumí den doručení jejího písemného vyhotovení nebo první den jejího zveřejnění na úřední desce správního orgánu a současně způsobem umožňujícím dálkový přístup.

30. K doručování občanským sdružením se vyjádřil Nejvyšší správní soud takto: „Ustanovení § 70 odst. 3 poslední věta zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, nezakládá samo o sobě oprávnění pro správní orgán, aby občanskému sdružení, jehož hlavním posláním podle stanov je ochrana přírody a krajiny, doručoval oznámení o zahájení řízení veřejnou vyhláškou, resp. aby libovolně volil mezi individuálním doručením jeho písemného vyhotovení nebo doručením veřejnou vyhláškou, jako by šlo o rovnocenné alternativy na výběr. Toto ustanovení pouze pro oba způsoby doručování upřesňuje, který den se považuje za den sdělení informace o zahájení řízení. Možnost doručovat takové oznámení veřejnou vyhláškou se musí pro dané řízení opírat o jiný právní předpis (např. § 87 odst. 1 věta druhá stavebního zákona z roku 2006 ve znění účinném do 31. 12. 2012, nebo § 144 odst. 2 správního řádu z roku 2004, který upravuje zahájení řízení s velkým počtem účastníků).“ (rozsudek ze dne 23. 10. 2013, č.j. 6 As 38/2013-23).

31. Podáním datovaným dne 8. 1. 2016 žalobce požádal Městský úřad Domažlice, aby byl předem informován o všech zamýšlených zásazích a zahajovaných správních řízeních, při nichž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody. Věcně je žádost specifikována mimo jiné na správní řízení vedená podle stavebního zákona. Místně je žádost specifikována na územní obvod městského úřadu a jeho odborů. Informace jsou požadovány pro všechna řízení, v nichž jako stavebník vystupuje město Domažlice.

32. Ze správního spisu soud zjistil, že město Domažlice podalo dne 15. 12. 2016 Městském úřadu Domažlice žádost o prodloužení lhůty k dokončení stavby: revitalizace panelového řadového domu Kunešova čp. 502, 503, 504, Týnské Předměstí, Domažlice a prodloužení platnosti stavebního povolení ze dne 6. 5. 2015, č.j. MeDO-23947/2015-Šab. Dne 4. 1. 2017 pod č.j. MeDO-1374/2017-Šab stavební úřad oznámil zahájení příslušného řízení s tím, že dotčené orgány mohou uplatnit závazná stanoviska a účastníci řízení své námitky, popřípadě důkazy do 10 dnů od doručení tohoto oznámení. Dne 4. 1. 2017 pod č.j. MeDO-1381/2017-Šab stavební úřad vyhotovil informaci o zahájeném správním řízení občanským sdružením ve smyslu § 70 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny. Toto oznámení bylo vyvěšeno na úřední desce Městského úřadu Domažlice a zveřejněno způsobem umožňujícím dálkový přístup od 5. 1. do 17. 1. 2017. Rozhodnutím ze dne 20. 1. 2017, č.j. MeDO-5937/2017-Šab, Městský úřad Domažlice 1) podle § 118 a 115 stavebního zákona povolil změnu uvedené stavby a 2) podle § 115 odst. 4 stavebního zákona prodloužil do 2. 6. 2019 platnost výše uvedeného stavebního povolení. V odůvodnění tohoto rozhodnutí se mimo jiné uvádí, že v termínu se žádné občanské sdružení nepřihlásilo.

33. Z listin předložených žalobcem a žalovaným bylo dále zjištěno, že podáním datovaným dne 17. 4. 2017 žalobce požádal stavební úřad o seznam veškerých jím vedených správních řízení, ve kterých jako stavebník / žadatel vystupovalo město Domažlice a která byla zahajovaná v období od 12. 1. 2016 do 12. 1. 2017. Dne 25. 4. 2017 pod č.j. MeDO-31088/2017-Sd Městský úřad Domažlice poskytl žalobci požadovaný seznam. Jednou z položek tohoto seznamu je výše uvedené řízení o povolení změny stavby a prodloužení platnosti stavebního povolení: OVÚP- 438/2017 / Město Domažlice / revitalizace panelového řadového domu Kunešova čp. 502, 503 / U2. Podáním datovaným dne 28. 4. 2017 a došlým správnímu orgánu dne 3. 5. 2017 se žalobce proti rozhodnutí Městského úřadu Domažlice, které zakončuje řízení vedené pod sp. zn. OVÚP- 438/2017 (= rozhodnutí ze dne 20. 1. 2017, č.j. MeDO-5937/2017-Šab), odvolal. Správní orgán prvního stupně zaujal názor, že Greenwatch z.s. není oprávněn podat odvolání proti předmětnému rozhodnutí. Dne 7. 6. 2017 zástupkyně žalobce na Krajském úřadu Plzeňského kraje nahlížela do příslušného spisu odvolacího správního orgánu a správního orgánu prvního stupně a pořídila fotodokumentaci spisu Krajského úřadu Plzeňského kraje sp. zn. ZN/222/RR/17 a spisu prvoinstančního orgánu sp. zn. OVÚP-438/2017 a OVÚP-2970/2015. Žalobou napadeným rozhodnutím ze dne 16. 6. 2017, č.j. RR/1901/17, Krajský úřad Plzeňského kraje odvolání žalobce proti 2) výroku rozhodnutí Městského úřadu Domažlice ze dne 20. 1. 2017, č.j. MeDO-5937/2017-Šab, zamítl a odvoláním napadené rozhodnutí stavebního úřadu potvrdil.

34. Žalovaný správní orgán zde správně vyšel z toho, že odvolatel Greenwatch z.s. měl být účastníkem řízení o prodloužení platnosti stavebního povolení ze dne 6. 5. 2015, č.j. MeDO- 23947/2015-Šab [podle § 109 písm. g) stavebního zákona], a že stavební úřad s odvolatelem jako s účastníkem řízení nejednal a rozhodnutí ze dne 20. 1. 2017, č.j. MeDO-5937/2017-Šab, mu neoznámil. V podrobnostech soud souhlasně odkazuje na str. 4 až 8 rozhodnutí Krajského úřadu Plzeňského kraje ze dne 16. 6. 2017, č.j. RR/1901/17.

35. V návaznosti na to žalovaný správní orgán – předčasně – dospěl k tomu, že jelikož v souladu s § 84 odst. 3 správního řádu je třeba zvlášť dbát oprávněných zájmů žadatele / stavebníka, který byl v dobré víře, je na místě odvolání žalobce proti 2. výroku rozhodnutí Městského úřadu Domažlice ze dne 20. 1. 2017, č.j. MeDO-5937/2017-Šab, zamítnout a odvoláním napadené rozhodnutí stavebního úřadu potvrdit. V podrobnostech soud již nikoli souhlasně odkazuje na str. 9 až 10 rozhodnutí Krajského úřadu Plzeňského kraje ze dne 16. 6. 2017, č.j. RR/1901/17.

36. Ohledně účasti spolků v uvedených řízeních, jak na to poukazuje žalobce, došel Nejvyšší správní soud k tomuto názoru: „Smyslem a účelem účasti občanských sdružení podle § 70 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve stavebních řízeních není blokace, zdržování a protahování realizace stavebního záměru procesními obstrukcemi, nýbrž to, aby kvalifikovaně, tj. odbornými argumenty z oblasti ochrany životního prostředí, urbanismu apod., hájila dotčené (veřejné) zájmy ochrany přírody a krajiny v konkurenci jiných veřejných zájmů a zájmů soukromých.“ (rozsudek ze dne 4. 5. 2011, č.j. 7 As 2/2011- 52, publ. pod č. 2393/2011 Sb. NSS).

37. Žalobou napadené rozhodnutí je postaveno na § 84, zejména odst. 3 správního řádu. Podle § 84 odst. 3 věty prvé správního řádu při vedení řízení po podání odvolání podle odstavce 1 je třeba zvlášť dbát oprávněných zájmů účastníků, kteří byli v dobré víře. Podle § 84 odst. 1 věty prvé správního řádu osoba, která byla účastníkem, ale rozhodnutí jí nebylo správním orgánem oznámeno, může podat odvolání do 30 dnů ode dne, kdy se o vydání rozhodnutí a řešení otázky, jež byla předmětem rozhodování, dozvěděla, nejpozději však do 1 roku ode dne, kdy bylo rozhodnutí oznámeno poslednímu z účastníků, kterým ho správní orgán byl oznámil; zmeškání úkonu nelze prominout. K tomu je ovšem třeba zdůraznit, že ustanovení § 84 správního řádu nelze pojímat izolovaně, nýbrž je třeba je vnímat v souvislostech.

38. Ohledně ustanovení § 84 odst. 3 správního řádu zaujal Nejvyšší správní soud tento názor: „Při aplikaci § 84 odst. 3 správního řádu je třeba rozlišovat mezi účastníky řízení, se kterými správní orgán první instance v řízení jednal, ale pak jim z nějakého důvodu (např. v důsledku opomenutí) rozhodnutí neoznámil, a účastníky, se kterými správní orgán vůbec nejednal, neboť je za účastníky řízení nepokládal. Zatímco v prvém případě je daný účastník opomenut pouze při oznamování rozhodnutí a jinak měl možnost hájit svá práva v řízení před správním orgánem prvního stupně, v druhém případě trpí prvostupňové rozhodnutí závažnou vadou již jen proto, že bylo zcela znemožněno určitému subjektu se správního řízení účastnit a uplatňovat v něm své námitky, což lze zpravidla jen stěží napravit v odvolacím řízení. Nelze přitom vyloučit, že v konkrétních případech bude na místě i v takových situacích dát přednost dobré víře účastníků v pravomocné rozhodnutí správního orgánu prvního stupně. Tak tomu bude např. tehdy, když opomenutý účastník v odvolání uvede pouze zjevně nedůvodné námitky a je evidentní, že i kdyby účastníkem řízení byl od počátku, tak by to na jeho výsledku nic nezměnilo, případně když je jím činěné úkony možno považovat za šikanózní, představující zneužití práva. Avšak takový postup by měl být spíš výjimečný a pečlivě odůvodněný. Neměl by být nadužíván a zejména by neměl sloužit k obcházení „nepohodlných“ účastníků tím, že by jim byla nejprve zamezena účast v prvostupňovém správním řízení a následně by byly veškeré jejich námitky paušálně zamítnuty s poukazem na § 84 odst. 3 správního řádu a na dobrou víru stavebníka (či jiného účastníka řízení) v pravomocné rozhodnutí správního orgánu prvního stupně.“ (rozsudek ze dne 18. 4. 2012, č.j. 1 As 29/2012-113).

39. Své odvolání proti rozhodnutí stavebního úřadu ze dne 20. 1. 2017, č.j. MeDO-5937/2017-Šab, datované dne 28. 4. 2017 a došlé správnímu orgánu dne 3. 5. 2017, odůvodnil žalobce tím, že opomenutím spolku jako účastníka řízení o vydání napadeného rozhodnutí došlo k hrubému porušení zákona, a tedy řízení, jež rozhodnutí předcházelo, je zatíženo nezákonností, což způsobuje vadnost vydaného rozhodnutí. Vadu nelze odstranit v odvolacím řízená, pročež nezbývá nežli rozhodnutí zrušit a věc znovu, tentokráte v souladu se zákonem, projednat v prvém stupni. Z uvedeného důvodu žalobce navrhuje odvolacímu orgánu, aby napadené rozhodnutí zrušil. Toto odvolání je podáno s výhradou jeho doplnění o další odvolací důvody poté, kdy se odvolatel seznámí s řádně doručeným rozhodnutím.

40. K tomu soud upozorňuje na ustanovení § 84 odst. 2 správního řádu: Neoznámení rozhodnutí se nemůže dovolávat ten, kdo se s ním prokazatelně seznámil. Na takového účastníka se hledí, jako by mu správní orgán doručil rozhodnutí s chybějícím poučením podle § 83 odst.

2. K uvedenému ustanovení se odborná literatura vyjádřila takto: „Neoznámení rozhodnutí může být v určitých případech kompenzováno tím, že účastník řízení se s ním jinak prokazatelně seznámí. Proto se neoznámení rozhodnutí nemůže dovolávat ten, kdo se s ním prokazatelně seznámil. Na takovou osobu se hledí, jako by jí rozhodnutí bylo oznámeno. … K prokazatelnému seznámení může dojít tehdy, pokud mu jiný účastník toto rozhodnutí donese k přečtení či se s ním účastník seznámí kupř. při nahlížení do spisu.“ (Lukáš Potěšil a kol.: Správní řád. Komentář. 1. vyd. Praha 2015, str. 420 - 421). Jak je potvrzeno záznamem o nahlížení do spisu, zástupkyně žalobce dne 7. 6. 2017 na Krajském úřadu Plzeňského kraje pořídila fotodokumentaci spisu Krajského úřadu Plzeňského kraje sp. zn. ZN/222/RR/17 a spisu prvoinstančního orgánu sp. zn. OVÚP-438/2017 a OVÚP-2970/2015. Z této skutečnosti plyne, že na žalobce je v souladu s § 84 odst. 2 správního řádu třeba hledět, jako by mu rozhodnutí stavebního úřadu ze dne 20. 1. 2017, č.j. MeDO-5937/2017-Šab, bylo doručeno dne 7. 6. 2017.

41. Proti uvedenému rozhodnutí žalobce jako odvolatel neuplatnil věcné námitky, jeho odvolání lze tak považovat za v podstatě neúplné neboli blanketní odvolání.

42. K blanketním odvoláním došel Nejvyšší správní soud k tomuto názoru: „Vzhledem k tomu, že odvolání je podáním ve smyslu § 37 správního řádu, a s ohledem na § 93 odst. 1 správního řádu, podle nějž se pro řízení o odvolání použijí obdobně ustanovení hlav I až IV, VI a VII druhé části správního řádu, je nutno uzavřít, že nemá-li odvolání některou z náležitostí vyplývajících z § 37 odst. 2 a z § 82 odst. 2 správního řádu, je správní orgán povinen postupovat podle § 37 odst. 3 správního řádu tak, že pomůže odvolateli nedostatky odstranit nebo jej k jejich odstranění vyzve a poskytne mu k tomu přiměřenou lhůtu (shodně též rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové - pobočky v Pardubicích ze dne 14. 2. 2008, č. j. 54 Ca 1/2008 - 30, publikovaný pod č. 1578/2008 Sb. NSS).“ (rozsudek ze dne 6. 3. 2009, č.j. 1 As 4/2009-53).

43. Lze tak shrnout: Žalobci nebylo umožněno účastnit se řízení před správním orgánem prvního stupně. Žalobce podal odvolání proti rozhodnutí stavebního úřadu ze dne 20. 1. 2017, č.j. MeDO-5937/2017-Šab, za situace, kdy měl k dispozici jen naprosto kusou informaci o příslušném řízení a kdy mu správní orgán prvního stupně nedovolil nahlédnout do spisu. Správní orgán nedostál své povinnosti vyzvat žalobce k odstranění nedostatků odvolání spočívajících v absenci věcných argumentů. Správní orgán přitom nemusel řešit poněkud delikátní otázku, zda „doplnění odvolání“ je skutečným doplněním odvolání nebo pouhým vyjádřením účastníka (viz např. Luboš Jemelka a kol.: Správní řád. Komentář. 5. vyd. Praha 2016, str. 467 - 470), neboť žalobce podle § 84 odst. 2 za použití § 83 odst. 2 správního řádu mohl odvolání podat do 90 dnů ode dne 7. 6. 2017, kdy se s rozhodnutím správního orgánu prvního stupně prokazatelně seznámil. Odvolací správní orgán pak na místo toho, aby v souladu se zákonem, s ohledem na specifické okolnosti konkrétní věci, poměřoval práva stavebníka, nabytá prvostupňovým rozhodnutím (tj. ochranu stavebníka), s právy žalobce, jemuž bylo před první instancí upíráno účastenství v řízení (tj. s jeho argumenty týkajícími se ochrany přírody a krajiny), posuzoval v zásadě jenom zájmy stavebníka samy o sobě.

44. K námitce žalovaného uplatněné až ve vyjádření k žalobě, že „zájmy žalobce zde hájil příslušný dotčený orgán, proto zájmy žalobce nemohou být napadeným rozhodnutím dotčeny, protože jeho zájmy v řízení hájeny byly“, senát 30 Krajského soudu v Plzni ve shodě se senátem 57 zdejšího soudu konstatuje, že i osoba, která je účastníkem řízení podle § 109 písm. g) stavebního zákona, může vznášet námitky proti „požadavkům dotčených orgánů“, tudíž stavební zákon sám počítá s tím, že mezi zájmy dotčených orgánů a zájmy účastníků řízení podle § 109 písm. g) stavebního zákona může být rozpor. Každý může tvrdit něco jiného. Za této situace je nepřípustné, aby jednání jednoho zavazovalo druhého, resp. aby procesní pochybení, ke kterému ve vztahu k žalobci ve správním řízení došlo, bylo procesním pochybením, které nemohlo mít vliv na zákonnost rozhodnutí (blíže viz rozsudek ze dne 21. 8. 2018, č.j. 57A 76/2017-52). Rozhodnutí soudu 45. Jelikož v daném případě došlo k podstatnému porušení ustanovení o řízení před správním orgánem, které mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé, soud podle § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. bez jednání zrušil pro vady řízení napadené rozhodnutí žalovaného a podle § 78 odst. 4 s. ř. s. současně vyslovil, že věc se vrací k dalšímu řízení žalovanému.

46. K postupu soudu podle § 76 odst. 1 s. ř. s. se vyjádřila odborná literatura takto: „Pokud soud zrušuje rozhodnutí správního orgánu pro vady řízení, nemusí se zabývat správností právního posouzení věci. … Podstatné porušení ustanovení o řízení před správním orgánem [písmeno c)] jednoznačně znamená, že výsledkem řádně vedeného správního řízení mohlo být zcela jiné rozhodnutí. Nemá proto smysl, aby se soud zabýval správností nebo zákonností závěrů správního orgánu vyslovených v rozhodnutí … následujícím po chybném procesním postupu.“ (Lukáš Potěšil a kol.: Soudní řád správní. Komentář. 1. vyd. Praha 2014, str. 693).

47. Soud proto podrobně vytkl správním orgánům procesní vady, jichž se dopustily a které zatěžují jejich rozhodnutí, nepředjímá však to, jaké odvolací důvody může žalobce uplatnit a jak se s nimi má správní orgán vypořádat. Náklady řízení 48. Žalobce, který měl ve věci plný úspěch, má podle § 60 odst. 1 věty prvé s. ř. s. proti žalovanému správnímu orgánu, který ve věci úspěch neměl, právo na náhradu důvodně vynaložených nákladů řízení před soudem v požadované výši 3.000,- Kč představované zaplaceným soudním poplatkem za žalobu proti rozhodnutí správního orgánu. Ke splnění povinnosti nahradit náklady řízení byla žalovanému stanovena přiměřená lhůta podle § 160 odst. 1 části věty za středníkem o. s. ř. ve spojení s § 64 s. ř. s. (s přihlédnutím k možnostem žalovaného tuto platbu realizovat).

49. Osobě zúčastněné na řízení nebylo přiznáno právo na náhradu nákladů řízení, protože jí soud neuložil žádnou povinnost a nebyly tvrzeny ani zjištěny důvody zvláštního zřetele hodné k přiznání práva na náhradu dalších nákladů řízení (§ 60 odst. 5 s. ř. s.).