30 A 21/2013 - 65

Rubrum

Krajský soud v Plzni rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Václava Roučky a soudců JUDr. Petra Kuchynky a Mgr. Jaroslava Škopka v právní věci žalobkyně: K.K., zastoupené Mgr. Bc. Rudolfem Vinšem, advokátem, se sídlem Karlovy Vary, Západní 1448/16, proti žalovanému: Státní úřad inspekce práce, se sídlem Opava, Kolářská 451/13, v řízení o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 11. února 2013, čj. 4713/1.30/12/14.3, takto:

Výrok

I. Rozhodnutí Státního úřadu inspekce práce ze dne 11. února 2013, čj. 4713/1.30/12/14.3, s e z r u š u j e a věc s e v r a c í k dalšímu řízení žalovanému.

II. Žalovaný je povinen nahradit žalobkyni náklady řízení ve výši 16.342,- Kč, a to k rukám zástupce žalobkyně Mgr. Bc. Rudolfa Vinše, advokáta, do jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku.

Odůvodnění

[I] Předmět řízení Žalobou ze dne 19. 3. 2013 se žalobkyně domáhala zrušení rozhodnutí Státního úřadu inspekce práce ze dne 11. 2. 2013, čj. 4713/1.30/12/14.3 (dále též jen „napadené rozhodnutí“), jímž bylo zamítnuto odvolání žalobkyně a potvrzeno rozhodnutí Oblastního inspektorátu práce pro Plzeňský kraj a Karlovarský kraj ze dne 16. 11. 2012, čj. 14398/6.72/12/14.3 (dále též jen „prvoinstanční rozhodnutí“), kterým byla žalobkyně uznána odpovědnou za správní delikt na úseku zaměstnanosti dle § 140 odst. 1 písm. c) zákona o zaměstnanosti a byla jí za něj dle § 140 odst. 4 písm. f) téhož zákona uložena povinnost k peněžitému plnění ve formě pokuty ve výši 250.000,- Kč a dále povinnost uhradit paušální částku nákladů správního řízení ve výši 1.000,- Kč. Správní delikty na úseku zaměstnanosti byly v rozhodném období upraveny zákonem č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění účinném od 1. 4. 2012 do 30. 4. 2014 (dále též jen „zákon č. 435/2004 Sb.“ nebo „zákon o zaměstnanosti“). Odpovědnost žalobkyně je v předmětném prvoinstančním rozhodnutí vyjádřena takto: „Umožnil výkon nelegální práce ve smyslu § 5 písm. e) bod 1 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů, tím, že umožnil výkon nelegální práce fyzické osobě: M.V., která v době zahájení kontroly vykonávala pracovní činnost – servírka, bez uzavřeného pracovněprávního vztahu nebo jiné smlouvy, což bylo zjištěno v době zahájení kontroly dne 20.02.2012 (…)“. Soud se zde bude prioritně zabývat tím, zda uložení pokuty za tento skutek ve výši čtvrt milionu korun bylo přezkoumatelným způsobem odůvodněno. Teprve kdyby se došlo k tomu, že ano, mělo by smysl se dále věnovat tomu, zda v předmětné věci byla odpovědnost žalobkyni prokázána dostatečně. [II] Žaloba Žalobkyně nesouhlasila s posouzením věci žalovaným tak, že důkazní návrhy (jednalo se o navržené výpovědi O.K. a M.V.) žalobkyně byly správním orgánem rozhodujícím v prvním stupni odmítnuty pro nadbytečnost. Oba tyto důkazy se dle žalobkyně vztahovaly k věci samé, neboť M.V. byla u žalobkyně zaměstnána a právě její zaměstnávání shledaly správní orgány za nezákonné, a O.K. předkládal M.V. k podpisu dohodu o provedení práce. Oba svědci tedy mohli k věci vypovídat a tyto důkazy mohly vyvracet skutkový stav, který správní orgány ve věci zjistily z jiných důkazů. Odmítnutí důkazu pro nadbytečnost lze připustit pouze za situace, kdy tento důkaz zjevně nemůže mít vypovídací schopnost ve vztahu ke skutečnosti v řízení relevantní, nebo za situace, kdy je určitá skutečnost již dostatečně prokázána jinými důkazy. Je nutno podotknout, že druhá výše uvedená možnost připadá v úvahu pouze tehdy, kdy je určitá skutečnost prokázána dostatečně, a nelze se na toto odvolat v případě, kdy účastník řízení tyto skutkové závěry zpochybňuje a navrhuje provedení důkazu, které dle jeho tvrzení skutkové závěry zjištěné z jiných důkazů vyvrací. Takovým postupem by byla účastníku řízení zcela upřena možnost vyvrátit jakýkoliv provedený důkaz. Úvahy správního orgánu, kterými předjímá obsah výpovědí svědků, jsou pak neakceptovatelné. Je nepřípustné, aby rozhodující orgán předjímal obsah výpovědi svědka a z tohoto důvodu posuzoval přípustnost důkazu. I pokud by bylo spáchání správního deliktu žalobkyní prokázáno, měla žalobkyně za to, že správní orgán aplikoval právní předpis, který je v rozporu s ústavním pořádkem ČR. Konkrétně § 140 odst. 4 písm. f) zákona o zaměstnanosti mj. stanoví, že za správní delikt se uloží pokuta do 10.000.000,- Kč, nejméně však ve výši 250 000 Kč. Stanovení minimální výše pokuty poslední částí věty je dle žalobkyně v rozporu s čl. 1 Ústavy, čl. 1 a čl. 11 odst. 1 Listiny základních práva svobod a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práva základních svobod. Zákon tímto ustanovením zavádí zcela nepřiměřený zásah do práva jednotlivce, kdy i za minimální pochybení stanoví pokutu v rozsahu, který muže být pro jednotlivce zcela likvidační. Žalobkyně podniká jako fyzická osoba s předmětem podnikání hostinská činnost. Provozuje kavárnu a cukrárnu v Sokolově (město s asi 25.000 obyvateli, nezaměstnanost zde dosahuje 11 %, kupní síla je pod celostátním průměrem). S ohledem na svůj věk byla začínajícím podnikatelem, který musel investovat značné prostředky do startu podnikání. S ohledem na pochybení zjištěná správním úřadem (za předpokladu, že by byla prokázána) - zaměstnání brigádnice po dobu dvou či tří dní bez platného pracovněprávního vztahu - je pokuta 250.000,- Kč zcela nepřiměřená a pro žalobkyni likvidační. Žalobkyně v té souvislosti navrhla, aby soud předložil věc dle čl. 95 odst. 2 Ústavy Ústavnímu soudu ČR. [III] Vyjádření žalovaného správního orgánu Státní úřad inspekce práce se dne 24. 5. 2013 pod čj. 1692/1.30/13/14.3 vyjádřil k podstatě věci tak, že není pochyb o tom, že M.V. v době kontroly pracovala v provozovně žalobkyně tzv. „na zkoušku“. Žalovaný postupoval podle svých slov v souladu s právním řádem ČR a žalobkyně nebyla krácena na právech. [IV] Posouzení věci krajským soudem Řízení ve správním soudnictví je upraveno zákonem č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále též jen „soudní řád správní“ nebo „s. ř. s.“). Podle § 75 odst. 1 soudního řádu správního soud při přezkoumání rozhodnutí vychází ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu. Podle § 75 odst. 2 soudního řádu správního věty prvé soud přezkoumá napadené výroky rozhodnutí v mezích žalobních bodů. Soud dospěl k závěru, že žaloba je důvodná. Podle § 140 odst. 1 písm. c) zákona o zaměstnanosti právnická osoba nebo podnikající fyzická osoba se správního deliktu dopustí tím, že umožní výkon nelegální práce podle § 5 písm. e) bodu 1 nebo 2. Podle § 140 odst. 4 písm. f) zákona o zaměstnanosti, ve znění účinném od 1. 1. 2012, se za správní delikt uloží pokuta do 10 000 000 Kč, jde-li o správní delikt podle odstavce 1 písm. c) a e), nejméně však ve výši 250 000 Kč. Zvláštní pozornost si zaslouží dolní hranice pokuty. Z internetových stránek Ústavního soudu bylo zjištěno, že dne 7. 11. 2013 podal Městský soud v Praze Ústavnímu soudu návrh na zrušení ust. § 140 odst. 4 písm. f) zákona o zaměstnanosti, ve znění účinném od 1. 1. 2012, ve slovech nejméně však ve výši 250 000 Kč (návrh je veden pod sp. zn. Pl. ÚS 52/13, o návrhu nebylo dosud rozhodnuto). Rovněž zdejší soud má za to, že je zcela na místě, aby se ústavností minimální výše uvedené pokuty zabýval Ústavní soud (nebo znovu zákonodárce). Podle názoru zdejšího soudu však lze – byť obtížněji – postupovat ústavně konformním způsobem i za stávající podoby právní úpravy. Za správní delikt podle § 140 odst. 1 písm. c) zákona o zaměstnanosti se podle právní úpravy účinné do 31. 12. 2011 ukládala pokuta „do 5 000 000 Kč“, kdežto podle právní úpravy účinné od 1. 1. 2012 se za něj ukládá pokuta „do 10 000 000 Kč, nejméně však ve výši 250 000 Kč“. Tato změna byla provedena zákonem č. 367/2011 Sb. Vládní návrh uvedeného zákona počítal toliko s přeznačením dosavadního písmene e) na písmeno f) [Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky, 6. volební období, 2010-2013, tisk č. 373/0]. Změna spočívající ve zdvojnásobení horní hranice a stanovení minimální výše pokuty byla iniciována až Výborem pro sociální politiku Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky [tisk č. 373/2, resp. 373/3]. Důvodová zpráva k vládnímu návrhu tudíž neposkytuje oporu pro interpretaci této zásadní změny. I pro přezkoumávanou věc je podle soudu podstatný tento názor: „Ústava ani Listina základních práv a svobod o požadavcích na trestání správních deliktů přímo nehovoří, čl. 39 a 40 LPS, kde jsou zakotveny základní, ústavní principy trestání, se vztahují výslovně pouze na trestné činy. Přesto určité základní principy vztahující se též na správní trestání lze dovodit z obecných ústavních požadavků na uplatňování veřejné moci, z obecných principů demokratického a právního státu, dále též z požadavků obsažených v mezinárodních smlouvách, zejména v Mezinárodním paktu o občanských a politických právech (č. 120/1976 Sb.) a v evropské Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod. Značný význam mají také sice nikoli právně závazné, ale doporučující evropské dokumenty, zejména např. Doporučení Výboru ministrů Rady Evropy R (91) 1, o správních sankcích, a Rezoluce Výboru ministrů Rady Evropy (77) 31, o ochraně jednotlivců ve vztahu ke správním aktům. Z uvedených aktů, z navazující judikatury Evropského soudu pro lidská práva i z judikatury našeho Ústavního soudu a judikatury správních soudů v podstatě vyplývá, že základní principy vztahující se na soudní trestání je třeba respektovat i v oblasti správního trestání.“ (Dušan Hendrych a kol.: Správní právo. Obecná část. 8. vyd. Praha 2012, s. 417-418). Jedním z těchto základních principů bezpochyby je zásada přiměřenosti (proporcionality) ukládaných sankcí. K tomu doktrína konstatuje toto: „Přiměřenost trestní sankce, tj. proporcionalita mezi zájmem na ochraně společnosti před pachatelem trestného činu a zásahem do základních práv pachatele způsobeným uloženou trestní sankcí, je podmíněna tím, že při jejím ukládání bude přihlédnuto k povaze a závažnosti spáchaného trestného činu a poměrům pachatele. Jen přiměřená trestní sankce může plnit svůj účel a být pachatelem a společností pociťována jako spravedlivá. … Přiměřenost trestu spáchanému trestnému činu není tedy jeho úměrnost ve smyslu dřívějšího ius talionis, nýbrž ve smyslu úměrnosti trestu individuálnímu trestnému činu a osobnosti jeho pachatele. Výsledkem takto chápané přiměřenosti je individualizovaný trest. Nejde proto o „rovnocennost“ trestu spáchanému trestnému činu, ale o trest vyměřený s maximálním ohledem na charakter jednotlivého případu.“ (Pavel Šámal a kol.: Trestní zákoník I. Komentář. 2. vyd. Praha 2012, s. 505). Typově lze deliktní jednání hierarchizovat od nejméně závažných po nejzávažnější. Typovou závažnost jednotlivých jednání by měla zohledňovat především sazba správní nebo trestní sankce. Výše sankce bývá stanovena pouze maximální horní hranicí nebo minimální spodní a maximální horní hranicí. Jestliže určitý delikt je možné spáchat jen závažnějším jednáním, je jistě na místě minimální spodní hranice sazby, jestliže však určitý delikt je možné spáchat jednáními různé závažnosti, může (vysoce nastavená) minimální spodní hranice sazby přinášet aplikační problémy. Pro porovnání: za spáchané trestné činy může být za stanovených podmínek uložen peněžitý trest. Podle právní úpravy účinné do 31. 12. 2009 se ukládal peněžitý trest ve výměře od 2 000 Kč do 5 000 000 Kč (§ 53 odst. 1 trestního zákona z roku 1961). Podle § 54 odst. 1 trestního zákona z roku 1961 při výměře peněžitého trestu přihlédl soud k osobním a majetkovým poměrům pachatele. Podle právní úpravy účinné od 1. 1. 2010 se peněžitý trest ukládá v denních sazbách a činí nejméně 20 a nejvíce 730 celých denních sazeb, denní sazba činí nejméně 100 Kč a nejvíce 50 000 Kč (§ 68 odst. 1 a 2 trestního zákoníku z roku 2009). Podle § 68 odst. 3 trestního zákoníku z roku 2009 počet denních sazeb soud určí s přihlédnutím k povaze a závažnosti spáchaného trestného činu. Výši jedné denní sazby peněžitého trestu stanoví soud se zřetelem k osobním a majetkovým poměrům pachatele. Přitom vychází zpravidla z čistého příjmu, který pachatel má nebo by mohl mít průměrně za jeden den. Za těchto podmínek tak lze dospělému pachateli uložit peněžitý trest v rozpětí od 2 000 Kč do 36 500 000 Kč. Peněžitý trest lze od 1. 1. 2012 uložit také za trestné činy spáchané právnickou osobou [§ 15 odst. 1 písm. c) zákona č. 418/2011 Sb., o trestní odpovědnosti právnických osob a řízení proti nim, ve znění pozdějších předpisů]. Podle § 18 odst. 2 tohoto zákona denní sazba činí nejméně 1 000 Kč a nejvíce 2 000 000 Kč. Při určení výše denní sazby zohlední soud majetkové poměry právnické osoby. Právnické osobě lze tedy podle uvedeného zákona uložit peněžitý trest v rozmezí od 20 000 Kč do 1 460 000 000 Kč. I když horní hranice peněžitého trestu byly oproti minulosti výrazně zvýšeny, jeho spodní hranice zůstávají ve srovnání s výše uvedenou pokutou ukládanou správními orgány nízké. To poskytuje žádoucí prostor pro individualizaci trestu. Ve správním právu tomu tak žel vždy není. Jestliže minimální spodní hranice sazby je nastavena velmi vysoce [v tomto případě 12 a půl násobek pro právnickou osobu a 125 násobek pro dospělého pachatele v trestním právu], pak, při respektu k požadavku proporcionality mezi závažností deliktního jednání a výší sankce a ježto to není zákonem o zaměstnanosti výslovně vyloučeno [opačně např. § 125c odst. 8 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů], nelze podle názoru zdejšího soudu u konkrétních málo závažných (škodlivých) skutků postupovat jinak než od uložení sankce upustit. Jinak řečeno: jestliže je za správní delikt podle § 140 odst. 1 písm. c) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů, stanovena pokuta ve výši nejméně 250.000,- Kč, pak – vzhledem požadavku proporcionality mezi závažností deliktního jednání a výší sankce (a ježto to není zákonem o zaměstnanosti výslovně vyloučeno) – nelze za umožnění výkonu nelegální práce podle § 5 písm. e) bodu 1 nebo 2 zákona o zaměstnanosti, jehož se pachatel dopustil toliko ve zcela bagatelním rozsahu, ukládat tresty. I v daném případě je třeba si ujasnit, za co vlastně byl žalobkyně potrestána. Rozhodný tu může být toliko výrok rozhodnutí správního orgánu. Ohledně náležitostí výroku takových rozhodnutí došel Nejvyšší správní soud k tomuto názoru: „I. Výrok rozhodnutí o jiném správním deliktu musí obsahovat popis skutku uvedením místa, času a způsobu spáchání, popřípadě i uvedením jiných skutečností, jichž je třeba k tomu, aby nemohl být zaměněn s jiným.“ (usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 1. 2008, čj. 2 As 34/2006-73, publikované pod č. 1546/2008 Sb. NSS). Tento popis skutku musí zahrnovat označení místa a času jeho spáchání. Bude tedy uvádět např. to, že v určitý okamžik, den, dny nebo období (u trvajících správních deliktů) došlo, resp. docházelo k určitému jednání obviněného ze správního deliktu. Jen konkretizací údajů obsahující popis skutku lze zaručit, že v rozhodnutí trestního charakteru, kterým jsou i rozhodnutí o jiných správních deliktech, bude postaveno najisto, za jaké konkrétní jednání je subjekt postižen. Výrok je náležitostí rozhodnutí, ve které správní orgán vyjadřuje, jakým způsobem v projednávané věci, jež byla předmětem řízení, rozhodl. Z uvedeného důvodu musí být výrok jasný, srozumitelný, přesný a určitý, neboť pouze tato část rozhodnutí je závazná, schopná právní moci a vykonatelná. V přezkoumávané věci sotva lze dospět k něčemu jinému, než že žalobkyně byla uznána odpovědnou za to, že umožnila M.V. v době zahájení kontroly dne 20. 2. 2012 vykonávat práci servírky bez uzavřeného pracovněprávního vztahu nebo jiné smlouvy. Z předložených správních spisů bylo přitom zjištěno, že předmětnou kontrolu provedli inspektoři oblastního inspektorátu práce dne 20. 2. 2012 od 12:00 hodin, přičemž hodina ukončení kontroly vyjevena nebyla. Z uvedených údajů tedy vyplývá, že pokuta ve výši čtvrt milionu korun byla žalobkyni správním orgánem uložena za to, že M.V. umožnila na svém pracovišti vykonávat práci servírky bez uzavřeného pracovněprávního vztahu nebo jiné smlouvy dne 20. 2. 2012 nanejvýš ve 12:00 hodin toho dne. Při ukládání pokut je správní orgán povinen přihlížet k závažnosti deliktu. Tato jeho povinnost je založena ust. § 141 odst. 2 věty prvé zákona o zaměstnanosti, podle něhož se při určení výše pokuty právnické osobě [nebo podnikající fyzické osobě] přihlédne k závažnosti správního deliktu, zejména ke způsobu jeho spáchání a jeho následkům a k okolnostem, za nichž byl spáchán. K tomu se v rozhodnutí Oblastního inspektorátu práce pro Plzeňský kraj a Karlovarský kraj ze dne 16. 11. 2012, čj. 14398/6.72/12/14.3, uvádí: „Tím, že účastník řízení umožnil výkon práce bez řádně uzavřeného pracovněprávního vztahu, naplnil jak formální, tak i materiální stránku správního deliktu. Formální stránku naplnil tím, že naplnil obecné znaky správního deliktu, tak jak je uvedeno v zákoně o zaměstnanosti, tj. umožnil výkon práce bez řádně uzavřeného pracovněprávního vztahu a tím umožnil výkon nelegální práce. Rovněž naplnil i materiální stránku tohoto správního deliktu, kdy ohrozil společenské zájmy chráněné zákonem o zaměstnanosti. Při umožnění výkonu nelegální práce dochází k omezení možnosti úřadu práce ovlivňovat příznivě situaci na trhu práce a možnost úřadu práce uskutečňovat státní politiku zaměstnanosti, která je jednou z jeho hlavních náplní činnosti. Umožnění výkonu nelegální práce je nutno považovat za nejzávažnější správní delikt zakotvený v zákoně o zaměstnanosti. Tento správní delikt je negativním jevem v naší ekonomice, spolu s pravděpodobným únikem z daňového systému, neodvádění pojistného na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti a krácení odvodu zdravotního pojištění. Výkon nelegální práce je nežádoucím jevem s vysokou společenskou nebezpečností, kterou nelze tolerovat. Správní orgán při stanovení výše pokuty vycházel z toho, že umožnění výkonu nelegální práce je nutno považovat za nejzávažnější správní delikt na úseku zaměstnanosti, protože účastník řízení nesplnil svou povinnost a umožnil fyzické osobě vykonávat pracovní činnost – servírka bez písemně uzavřeného pracovněprávního vztahu. Vznikl tak vzniknout stav právní nejistoty zúčastněných osob o základních právech a povinnostech z tohoto vztahu vyplývajících a byla velmi ztížena, či znemožněna možnost dotyčné fyzické osoby domáhat se svých práv, byl tím vytvořen prostor pro nerespektování dalších povinností účastníkem řízení. Umožněním výkonu nelegální práce dochází ke škodlivému následku, tj. ke snižování pracovněprávní ochrany osob, kterým je nelegální práce umožňována. Při rozhodování o výši pokuty vzal OIP v úvahu skutečnost, že se jedná o první prokázané porušení zákona o zaměstnanosti ze strany účastníka řízení. Výkon nelegální práce je závažný správní delikt a M. V. nebyla poskytována žádná ochrana, vyplývající z hlediska bezpečnosti práce ze zákona č. 262/2006 Sb., zákoníku práce. (…) Správní orgán při stanovení výše pokuty vycházel z toho, že umožnění výkonu nelegální práce patří mezi závažné správní delikty na úseku zaměstnanosti, protože účastník řízení nesplnil svou povinnost a umožnil své zaměstnankyni vykonávat závislou, pracovní činnost – servírka bez písemně uzavřeného pracovněprávního vztahu.“. V rozhodnutí Státního úřadu inspekce práce ze dne 11. 2. 2013, čj. 4713/1.30/12/14.3, je k témuž uvedeno: „Správní delikt, který je účastníku řízení kladen za vinu, je v odůvodnění napadeného rozhodnutí oblastního inspektorátu práce řádně popsán a odvolacímu orgánu nezbývá, než konstatovat, že se s tímto odůvodněním zcela ztotožňuje.“. K této otázce soud konstatuje, že správní orgán I. stupně sice pojednal o typové závažnosti správního deliktu podle § 140 odst. 1 písm. c) zákona o zaměstnanosti, ale nijak se nevypořádal se závažností konkrétního deliktu, z jehož spáchání uznal žalobkyni odpovědnou. Žalobkyně ani soud se tak nedozvěděli, jakou míru závažnosti (škodlivosti) přisoudily správní orgány umožnění výkonu práce servírky bez uzavřeného pracovněprávního vztahu v nespecifikované době trvání, tj. v jakém rozsahu tím byla omezena možnost úřadu práce uskutečňovat státní politiku zaměstnanosti, jaká tu byla výše neodvedených daní, pojistného na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti a zdravotního pojištění, prostor pro nerespektování jakých dalších povinností účastníkem řízení zde mohl být popsaným jednáním vytvořen atd. Je tedy zřejmé, že obvyklé floskule, jež správní orgány použily namísto náročného posouzení individuálního skutku, jehož se měla žalobkyně dopustit, se podstatným způsobem míjejí se zákonnými požadavky vyplývajícími z § 141 odst. 2 věty prvé zákona o zaměstnanosti ve spojení s § 68 odst. 3 správního řádu. Dále je správní orgán při ukládání výše uvedených pokut povinen přihlížet k poměrům pachatele. Tato povinnost správního orgánu plyne z tohoto názoru Nejvyššího správního soudu: „I. Správní orgán ukládající pokutu za jiný správní delikt je povinen přihlédnout k osobním a majetkovým poměrům pachatele tehdy, pokud je podle osoby pachatele a výše pokuty, kterou lze uložit, zřejmé, že by pokuta mohla mít likvidační charakter, a to i v případech, kdy příslušný zákon osobní a majetkové poměry pachatele v taxativním výčtu hledisek rozhodných pro určení výše pokuty neuvádí. II. Správní orgán vychází při zjišťování osobních a majetkových poměrů z údajů doložených samotným účastníkem řízení, případně z těch, které vyplynuly z dosavadního průběhu správního řízení či které si opatří samostatně bez součinnosti s účastníkem řízení. Nelze-li takto získat přesné informace, je správní orgán oprávněn stanovit je v nezbytném rozsahu odhadem.“ (usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 4. 2010, čj. 1 As 9/2008-133, publikované pod č. 2092/2010 Sb. NSS). K tomu soud konstatuje, že ačkoli u žalobkyně je zřejmé, že pokuta ve výši 250.000,- Kč by mohla mít likvidační charakter, z prvoinstančního rozhodnutí není patrno, že by se Oblastní inspektorát práce pro Plzeňský kraj a Karlovarský kraj poměry pachatele jakkoli zabýval (konstatováno pouze to, že pokuty v této výši byla stanovena u dolní hranice zákonného rozpětí a zajistí svůj represivní a preventivní účel), a z napadeného rozhodnutí je zjistitelné pouze to, že „Odvolací orgán přezkoumal výši uložené pokuty a dospěl k závěru, že byla uložena v souladu s ustanovením § 141 odst. 2 zákona o zaměstnanosti, kdy oblastní inspektorát práce odůvodnil všechna hlediska, na základě kterých byla pokuta uložena. Na úvahy oblastního inspektorátu práce odvolací orgán plně odkazuje.“. Ani takový úsudek nemůže obstát. Výše uvedený názor zdejšího soudu lze podpořit také polemickými názory pražských akademiků: „Spodní hraníce sankce ve výši 250 000 Kč, která může být uložena i podnikající fyzické osobě, nemá z hlediska našeho právního řádu obdoby. Obecně lze mít za to, že nastavování spodních hranic trestů v rámci správního trestání není s ohledem na šíři možných situací a rozdílnost pachatelů činů majících znaky správního deliktu ani typické, ani správné a hlavně ani racionální a praktické. Domníváme se také, že i ve světle shora uvedených dřívějších nálezů Ústavního soudu týkajících se spodní hranice pokut by ani předmětná úprava zákona o zaměstnanosti přezkoumání Ústavním soudem nepřestála. Měla- li by v rámci zákona o zaměstnanosti přesto zůstat zachována spodní hranice sankce za výkon nelegální práce, musela by být řádově nižší. Má-li být nelegální práce i napříště postihována podle stávající právní úpravy, pak je dle našeho mínění třeba, v kontextu zásady ultima ratio trestní represe, tedy shora zmíněného minima non curat preator, se v prvním případě provinění (u bagatelních činů) omezit toliko na projednání věci ve státní kontrole spolu s poukázáním na to, že napříště bude věc projednána ve správním řízení a bude uložena sankce. Reálná obava z toho, že pokud by se takové jednání opakovalo, již by s největší pravděpodobností, v kontextu zjevné lhostejností k vůli zákonodárce, byla sankce uložena, by naplňovala účel trestu z hlediska prevence individuální za současného zachování podnikatelské činnosti. Je-li jedním z hlavních argumentů a důvodů proti nelegální práci ten, který uvedl Státní úřad inspekce práce ve druhém ze shora přiblížených rozhodnutí, tj. že nelegální zaměstnání narušuje podmínky na trhu práce a nepříznivě působí na jeho rovnováhu, pak lze proti němu v kontextu platné právní úpravy postavit argument v zásadě stejně silný, resp. dokonce silnější, a to, že zejména za současné hospodářské situace, míry nezaměstnanosti a dalších souvisejících aspektů není žádoucí, aby každé umožnění výkonu nelegální práce bylo postiženo z hlediska malého podnikatele sankcí mající likvidační charakter. Tyto dva argumenty je pak třeba v rámci testu proporcionality vážit v rámci kategorie přiměřenosti v užším slova smyslu. Dle našeho názoru je nejracionálnějším a nejrychlejším řešením … zrušení spodní hranice trestu za umožnění výkonu nelegální práce.“ (Pichrt, Jan – Morávek, Jakub: O lidové tvořivosti a sankcích za výkon nelegální práce. Právní rozhledy, roč. 21, rok 2013, č. 3, s. 93-100). Lze tak shrnout, že v daném případě správní orgány přezkoumatelným způsobem nevyargumentovaly to, že za skutek, který je popsán ve výroku prvoinstančního rozhodnutí, je, při respektu k široce uznávané zásadě přiměřenosti (proporcionality), třeba uložit – s ohledem na závažnost deliktu a poměry pachatele – pokutu ve výši 250.000,- Kč. V přezkoumávané věci tedy nebylo zatím postaveno najisto, zda skutek, za nějž byl žalobce shledán odpovědným, je podle stávající úpravy sankcionovatelný, a proto tu není žádného racionálního důvodu, aby se soud dále zabýval tím, zda jeho spáchání bylo či nebylo žalobci správními orgány dostatečně prokázáno. Jelikož zdejší soud má za to, že i stávající úprava sankce za správní delikt podle § 140 odst. 1 písm. c) zákona o zaměstnanosti je interpretovatelná výše uvedeným ústavně konformním způsobem, nepředložil věc Ústavnímu soudu podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky, ani nevyčkal rozhodnutí Ústavního soudu o návrhu Městského soudu v Praze vedeném pod sp. zn. Pl. ÚS 52/13. K nejnovějšímu vývoji událostí je ovšem nutno konstatovat, že s účinností od 1. 1. 2015 byla novelou zákona o zaměstnanosti, provedenou zákonem č. 136/2014 Sb., v § 140 odst. 4 písm. f) částka „250 000 Kč“ nahrazena částkou „50 000 Kč“ (schváleno dne 18. 6. 2014, rozesláno dne 22. 7. 2014). V důvodové zprávě k vládnímu návrhu uvedené novely se k této změně uvádí: „Na základě provedených kontrol a následně vedených správních řízení je možno učinit závěr, že současná minimální výše pokuty (250 000 Kč) překračuje v řadě případů preventivní funkci včetně aspektu zaměřeného na odrazování od nelegálního zaměstnávání. Minimální výše pokuty se tak v těchto případech stává fakticky likvidační a přesahuje tak záměr zákonodárce. Pro zachování cíle sledujícího preventivní, ale i odstrašující účinek se jeví jako užitečné změnit stanovenou minimální výši sankce. Stanovení nové hranice minimální sankce má kromě výše uvedených cílů naplňovat i skutečnost, že nelegální zaměstnávání se nesmí zaměstnavatelům vyplácet. Tyto aspekty splňuje minimální hranice ve výši cca 50 000 Kč. Takto stanovená sankce ponechává dostatečný prostor v rámci správní úvahy vedené v daném správním řízení stanovit výši sankce s přihlédnutím ke konkrétním okolnostem, především počtu nelegálně zaměstnávaných, až do hranice maximálního rozpětí tj. 10 mil. Kč.“ [Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky, 7. volební období, od roku 2013, tisk č. 84/0]. Jelikož v tomto případě nebylo přezkoumatelným způsobem odůvodněno, že za svrchu uvedený skutek lze uložit pokutu ve výši čtvrt milionu korun, soud podle § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. bez jednání zrušil napadené rozhodnutí pro vady řízení a současně podle § 78 odst. 4 s. ř. s. vyslovil, že věc se vrací k dalšímu řízení žalovanému. Právním názorem, který soud vyslovil ve zrušujícím rozsudku, je správní orgán v dalším řízení vázán (§ 78 odst. 5 s. ř. s.). Soud pro úplnost doplňuje, že v mezidobí od vyhlášení rozsudku do vypravení jeho písemného vyhotovení mu byla doručena písemnost, ve které žalobkyně oznámila a doložila soudu, že si zvolila nového právního zástupce, konkrétně Mgr. Bc. R.V. namísto původně zmocněného JUDr. K.K. V osobě zástupce žalobkyně se tak písemné vyhotovení rozsudku liší od jeho zkráceného vyhotovení, které bylo vyvěšeno dne 30. 6. 2014 na úřední desku soudu. [V] Náklady řízení Žalobkyně, který měla ve věci plný úspěch, má podle § 60 odst. 1 věty prvé s. ř. s. proti žalovanému správnímu orgánu, který ve věci úspěch neměl, právo na náhradu důvodně vynaložených nákladů řízení před soudem ve výši 16.342,- Kč, skládající se ze zaplaceného soudního poplatku za žalobu ve výši 3.000,- Kč a za návrh na přiznání odkladného účinku žalobě ve výši 1.000,- Kč a dále z odměny advokáta za tři úkony právní služby v plné výši, tj. po 3.100,- Kč/úkon, a z náhrady hotových výdajů za tři úkony právní služby po 300,- Kč/úkon podle § 7, § 9 odst. 4 písm. d), § 11 odst. 1 písm. a) a d) a § 13 odst. 1 a 3 vyhlášky č. 177/1996 Sb., ve znění účinném od 1. 1. 2013. Za úkony právní služby oceněné plnou výší se považují převzetí a příprava zastoupení, žaloba a replika ze dne 14. 6. 2013. Odměna advokáta a náhrada advokáta byly navýšeny o částku 2.142,- Kč odpovídající dani, kterou je advokát povinen z odměny a z náhrad odvést podle zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění pozdějších předpisů (§ 57 odst. 2 s. ř. s.). Ke splnění povinnosti nahradit náklady řízení bylo žalovanému určeno platební místo podle § 149 odst. 1 o. s. ř. ve spojení s § 64 s. ř. s. a stanovena pariční lhůta podle § 160 odst. 1 část věty za středníkem o. s. ř. ve spojení s § 64 s. ř. s. (s přihlédnutím k možnostem žalovaného tuto platbu realizovat).

Poučení