30 A 42/2025 – 108

Rubrum

Krajský soud v Hradci Králové rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jana Rutsche a soudců Mgr. Heleny Konečné a Mgr. Tomáše Blažka ve věci žalobců: a) Mgr. K. N. b) Ing. M. N. oba bytem X oba zastoupeni advokátem Mgr. Christianem Grymem, LL.M. se sídlem Velké náměstí 149, 500 03 Hradec Králové proti žalovanému: Ministerstvo dopravy se sídlem nábřeží Ludvíka Svobody1222/12, 110 15 Praha 1 za účasti:

1. J. Ch. zastoupen advokátem Mgr. Ondřejem Krotilem se sídlem Hvězdova 1716/2b, 140 00 Praha 2. Město Třebechovice pod Orebem, IČ 00269719 sídlem Masarykovo náměstí 14, 503 46 Třebechovice pod Orebem zastoupeno advokátem JUDr. Antonínem Ondrákem se sídlem Brandlova 261/3, 500 03 Hradec Králové v řízení o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 23. 5. 2025, č. j. MD–XJ19/2025–940/3, MD–XJ19/2025–940 takto:

Výrok

I. Rozhodnutí žalovaného ze dne 23. 5. 2025, čj. MD–XJ19/2025–940/3, MD–XJ19/2025–940, a rozhodnutí Krajského úřadu Královéhradeckého kraje ze dne 1. 11. 2024, čj. KUKHK–25346/DS/2024–14 (Ma), se zrušují a věc se žalovanému vrací k dalšímu řízení.

II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci náklady řízení ve výši 32.538,80 Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozhodnutí.

III. Osoby zúčastněné na řízení nemají právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Předmět řízení a rozhodnutí správního orgánu

1. Rozhodnutím označeným v záhlaví tohoto rozsudku žalovaný zamítl odvolání žalobců a potvrdil rozhodnutí Krajského úřadu Královéhradeckého kraje (dále také jen „správní orgán I. stupně“) ze dne 1. 11. 2024, čj. KUKHK–25346/DS/2024–14 (Ma), který deklaroval existenci veřejně přístupné účelové komunikace (dále také jen „VPÚK“) na části pozemku parc. č. XA vymezené oranžovým ohraničením na snímku katastrální mapy v obci a katastrálním území xx, uložil žalobcům povinnost odstranit z ní pevnou překážku a povinnost uhradit náklady správního řízení.

2. Dále v textu tohoto rozsudku uváděné pozemky (příp. další nemovitosti) se všechny nacházejí v obci a katastrálním území xx, proto nebude tento údaj u jednotlivých nemovitostí nadále pokaždé uváděn.

II. Shrnutí žalobních bodů

3. Včas podanou žalobou se žalobci domáhali přezkoumání zákonnosti shora uvedeného rozhodnutí, navrhli jeho zrušení, jakož i zrušení prvostupňového rozhodnutí, a vrácení věci žalovanému k dalšímu řízení a přiznání nákladů řízení.

4. Dle žalobců rozhodnutí žalovaného i prvostupňové nemohou obstát zejména z procesních i faktických důvodů, zejména z důvodu nedostatečného odůvodnění obou rozhodnutí, jejich neurčitosti a nepřezkoumatelnosti, nedostatečného provedení důkazů a jejich hodnocení, vadnosti skutkových zjištění, nedostatečného vypořádání se s důkazními návrhy žalobců, vadného spojení dvou řízení, jejichž spojení nebylo možné, nesprávného postupu při řešení předběžné otázky, nesprávného posouzení předběžné otázky vydržení a nesprávného posouzení existence účelové komunikace.

5. Dále se žalobci k některým vadám podrobně vyjádřili: Spojení řízení a okruh účastníků řízení 6. Dle žalobců jsou obě rozhodnutí nicotná nebo přinejmenším vadná, jelikož nebyly splněny zákonné podmínky ke spojení řízení o odstranění pevné překážky a vydání deklaratorního rozhodnutí o existenci veřejně přístupné účelové komunikace, o projednávaných věcech nemělo být vedeno jedno správní řízení a správní orgán neměl pravomoc vydat rozhodnutí tak, jak učinil. Nedostatečné odůvodnění a náležitosti správního rozhodnutí 7. Z rozhodnutí neplynou základní náležitosti jako konstatování provedených důkazů, skutečnosti z důkazů zjištěné, hodnocení důkazů, vypořádání se s námitkami žalobců, právní úprava nebo úvahy správního orgánu. V důsledku nedostatečného odůvodnění je prvostupňové rozhodnutí zcela nepřezkoumatelné a žalovaný proto pochybil, když se touto námitkou žalobců zcela nedostatečně zabýval a prvostupňové rozhodnutí jako správné potvrdil. Neurčitost výroku rozhodnutí 8. Již v rámci odvolání žalobci namítali, že výroky prvostupňového rozhodnutí jsou zcela neurčité, jelikož nedostatečně vymezují prostor, kde se má nacházet VPÚK a jaká pevná překážka má být odstraněna. Pokud jde o výrok I. prvostupňového rozhodnutí, žalobci vyslovili nesouhlas s tvrzením žalovaného, že k vymezení výroku rozhodnutí postačí vložení fotografie bez jakéhokoli slovního popisu. K námitkám vůči výroku II. se pak žalovaný nevyjádřil vůbec. I z něj je přitom zřejmé, že se jedná o výrok neurčitý, když výslovně uvádí, že brána se má nacházet „v prostoru mezi domy č. p. XB a č. p. XC“. Brána umožňující vstup na pozemky žalobců se však nenachází v „prostoru mezi domy“, nýbrž až dále směrem k pozemkům žalobců. Posouzení předběžné otázky 9. Správní orgány v rámci řízení pochybily, když neodkázaly účastníky řízení ve vztahu k otázce vydržení části pozemku parc. č. XA (dále také jen „dotčená část pozemku“) na řízení ve věcech občanskoprávních a správní řízení do rozhodnutí v této věci nepřerušily. Dle žalobců jsou nesprávné závěry žalovaného, že správní orgán byl oprávněn posouzení otázky vydržení provést v rámci vlastního úsudku. Vydržení části pozemku 10. Pokud správní orgán přistoupí k posouzení vydržení jakožto předběžné otázky namísto toho, aby odkázal účastníky řízení na občanskoprávní soudy, je povinen zkoumat tuto otázku komplexně v celém jejím rozsahu. Správní orgány v rámci řízení nedostatečně posoudily otázku vydržení předmětné části pozemku parc. č. XA a nedostatečně se vypořádaly s argumentací žalobců, přičemž zdůraznili, že z jejich strany došlo k vydržení přinejmenším části shora uvedeného pozemku pod a za branou. Existence veřejně přístupné účelové komunikace 11. Žalobci opakovaně uvádí, že v místě, kde se nachází brána do jejich areálu a za touto bránou, se nenachází a nemůže nacházet VPÚK. Z jejích definičních znaků (tj. 1) znatelnost a stálost dopravní cesty 2) účel spojování nemovitostí, 3) veřejnost a 4) nenahraditelnost přístupu k nemovitostem, není naplněn ani druhý, ani čtvrtý znak, neboť část předmětného pozemku pod a za branou není jediným přístupem k okolním nemovitostem a neslouží ke komunikační potřebě. Není naplněn ani znak veřejnosti, neboť daná část pozemku není užívaná veřejností a město Třebechovice pod Orebem nedalo souhlas (konkludentní nebo výslovný) s tím, aby část pozemku byla užívána veřejností. Takový souhlas nikdy nebyl městem udělen, na čemž nic nemění ani vyjádření zástupce města v rámci správního i občanskoprávního řízení. Takové závěry jsou naopak v rozporu s tím, že umístění brány je dlouhodobým stavem, který nebyl doposud nikým rozporován a všechny zúčastněné osoby dlouhodobě souhlasí a souhlasily s tím, že veřejnost je z užívání dané části pozemku vyloučena. Není tedy naplněn ani třetí definiční znak účelové komunikace Absurdita postupu správních orgánů 12. Žalobci zopakovali, že se neztotožňují s posouzením otázky vydržení a že i nadále trvají na tom, že jsou vlastníky předmětné části pozemku. V návaznosti na to poukázali na absurditu postupu správního orgánu, když pokud by bylo možné připustit, že z jejich strany nedošlo k vydržení předmětné části pozemku, znamenalo by to rovněž to, že nejsou vlastníky předmětné brány, která má být překážkou a kterou jim bylo správním orgánem a žalovaným uloženo odstranit. Vlastnictví brány jakožto stavby trvale spojené se zemským povrchem je v souladu se zásadou superficies solo cedit vázáno výhradně na vlastnictví pozemku, na němž je brána postavena. Nejsou–li pak žalobci vlastníky brány, nemůže jim být ani uloženo tuto překážku odstranit, jelikož v souladu s ustanovením § 29 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích může být povinnost odstranit pevnou překážku uložena pouze vlastníkovi této pevné překážky. Tvrdí–ly tedy správní orgány, že vlastníkem pozemku je město Třebechovice pod Orebem, pak je město rovněž vlastníkem předmětné brány. Rozhodnutí správních orgánů by tak v případě správnosti posouzení otázky vydržení správním orgánem byla rozhodnutími vadnými až nicotnými, protože ukládají povinnost osobě, které ze zákona takovou povinnost uložit nemohou.

III. Vyjádření a postup žalovaného po podání žaloby

13. V písemné reakci na žalobu žalovaný krajskému soudu sdělil svůj záměr uspokojit žalobce ve smyslu § 62 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“), a § 153 odst. 1 písm. a) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), konkrétně zrušením žalobou napadeného rozhodnutí v přezkumném řízení.

14. Následně zaslal krajskému soudu rozhodnutí ze dne 29. 8. 2025, čj. MD–XJ19/2025–940/10, MD–XJ19/2025–940, kterým napadené rozhodnutí zrušil, a to k datu právní moci rozhodnutí soudu o zastavení řízení o žalobě vedené pod sp. zn. 30 A 42/2025. Z odůvodnění tohoto zrušujícího rozhodnutí je zřejmý aktuální názor žalovaného na věc.

15. Krajský soud ve věci však nepostupoval ve smyslu ustanovení § 62 s. ř. s. a po vydání nového rozhodnutí žalovaného ze dne 29. 8. 2025, čj. MD–XJ19/2025–940/10, řízení o žalobě nezastavil dle odstavce 4 zmíněného ustanovení, neboť pro to neshledal splnění zákonných podmínek. Dle § 62 odst. 1 s. ř. s. totiž platí, že dokud soud nerozhodl, může žalovaný vydat nové rozhodnutí nebo opatření, popřípadě provést jiný úkon, jímž žalobce uspokojí, nezasáhne–li tímto postupem práva nebo povinnosti třetích osob. Důvodem, proč krajský soud v řízení pokračoval a žalobu projednal, je tak zejména to, že u účastníků s protichůdnými zájmy není možné uspokojení navrhovatele (zde žalobců) schválit, neboť kolize s právy a povinnostmi dalších osob se v tomto případě projevila u osob zúčastněných na řízení, a to vzhledem k tomu, že se jednalo nejen o řízení o odstranění překážky, ale i o řízení o deklaraci veřejně přístupné účelové komunikace.

16. Lze poznamenat, že nové rozhodnutí žalovaného ze dne 29. 8. 2025 tak nenabude právní moci (viz § 62 odst. 5 s. ř. s.).

IV. Osoby zúčastněné na řízení a jejich vyjádření k žalobě

17. Jako osoby zúčastněné na řízení se přihlásily dvě osoby, a to město Třebechovice pod Orebem aj. Ch..

18. Město Třebechovice pod Orebem ve svém vyjádření uvedlo, že považuje rozhodnutí správních úřadů ve věci za správná a zákonná, a navrhlo proto zamítnutí žaloby. Připomnělo, že dotčená část pozemku p. č. XA je v jeho vlastnictví a předmětná brána tak stojí na jeho pozemku. Město popsalo historické poměry v lokalitě (že dříve šlo o ucelenou továrnu se vstupní bránou na čáře předních stěn budov čp. XB a XC). Dále uvedlo, že žalobci ve své žalobě opakují a odkazují jen na skutečnosti, které uváděli již ve správním řízení, nic nového žaloba neobsahuje. Dle jeho názoru byl správně posouzen i charakter předmětné komunikace jako pozemní účelová veřejná komunikace a město považuje předmětnou komunikaci i za branou za veřejnou, přičemž smyslem tohoto jeho postoje je, umožnit jak žalobcům, tak sousedícímu J. Ch., užívat komunikaci stejnou potřebnou měrou.

19. Osoba zúčastněná na řízení J. Ch. uvedl, že má jednoznačně za to, že napadené rozhodnutí je věcně správné a zákonné, a navrhl proto zamítnutí žaloby. Vyjádřil se ke skutkovým tvrzením žalobců (body 12 a násl. žaloby), označil je za ryze subjektivní hodnocení situace, které však nemá oporu v navržených ani provedených důkazech v celém řízení a zjevně je vedeno snahou upravit pro žalobce nepřiznivý skutkový stav a skutková zjištění správních orgánů, a to zejména pokud jde o tvrzení ohledně údajné existence bran od 20. let 20 století a tvrzené držby dotčené části předmětného pozemku od roku 1991 jejich právními předchůdci. Dále se vyjádřil nesouhlasně k některým námitkám žalobců a shrnul, že ze všech provedených důkazů jednoznačně vyplývá skutkový závěr, že část pozemku parc. č. XA mezi stavbami čp. XB a XC a dále pozemek parc. č. XD, parc. č. XE a parc. č. XF jsou historicky veřejnou komunikací a nebylo prokázáno, že by komunikace byla historicky součástí uzavřeného areálu uzavřeného branou, jenž by sloužil předchozím vlastníkům čp. XC.

V. Posouzení věci krajským soudem

20. Krajský soud přezkoumal napadené rozhodnutí v rozsahu žalobních námitek v řízení podle části třetí hlavy druhé dílu prvního zákona s. ř. s. Učinil tak bez nařízení jednání při splnění podmínek ustanovení § 76 odst. 1 s. ř. s. a po prostudování předloženého správního spisu dospěl k následujícím zjištěním a právním závěrům, přičemž žalobu shledal důvodnou.

21. Z předloženého správního spisu vyplynulo, že na základě podnětu J. Ch. (dále také jen „žadatel“) ze dne 8. 4. 2024 bylo zahájeno řízení o odstranění pevné překážky – brány z pozemní komunikace ve smyslu ustanovení § 29 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákona o pozemních komunikacích“), žadatel podáním ze dne 15. 4. 2024 doplnil svůj podnět o požadavek na deklaraci existence VPÚK na dotčené části pozemku parc. č. XA.

22. Usnesením ze dne 9. 8. 2024, čj. KUKHK–25346/DS/2024–2, převzal věc k vyřízení Krajský úřad Královehradeckého kraje jako silniční správní úřad ve smyslu ustanovení § 131 odst. 1 písm. a) správního řádu, a to namísto Magistrátu Města Hradec Králové.

23. Žalobci mají ve společném jmění manželů pozemky parc. č. XG, XH, XF, XCH, XI, XE a parc. č. st. XJ, jehož součástí je stavba čp. XC; J. Ch. je vlastníkem pozemku parc. č. XK a parc. č. st. XL, jehož součástí je stavba čp. XB; město Třebechovice pod Orebem je vlastníkem pozemku parc. č. XA, vše v obci a katastrálním území xx.

24. Rozhodnutím ze dne 1. 11. 2024, čj. KUKHK–25346/DS/2024–14 (Ma), krajský úřad jako správní orgán I. stupně výrokem I. deklaroval, že se na vyznačené části (dle snímku z katastrální mapy) pozemku p. č. XA v obci a katastrálním území xx nachází veřejně přístupná účelová komunikace, výrokem II. uložil žalobcům odstranění pevné překážky (brány) na pozemku p. č. XA v prostoru mezi domy čp. XB a čp. XC a výrokem III. uložil žalobcům náhradu nákladů řízení. Proti tomuto rozhodnutí podali žalobci odvolání, které žalovaný žalobou napadeným rozhodnutím ze dne 23. 5. 2025, čj. MD–8119/2025–940/3, MD/8119/2025/940, zamítl a rozhodnutí správního orgánu potvrdil.

25. Spor mezi účastníky spočívá v tom, zda dotčená část pozemku parc. č. XA města Třebechovice pod Orebem, na němž je panelová komunikace nacházející se mezi pozemky žalobců a pozemky J. Ch., je veřejně přístupnou účelovou komunikací, a zda má být dle § 29 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích odstraněna pevná překážka – brána, která se na dotčené části pozemku nachází.

26. Krajský soud se nejprve zabýval žalobními námitkami namítajícími neurčitost výroků prvostupňového rozhodnutí a nedostatečnost jeho odůvodnění, které shledal důvodnými. V důsledku těchto vad je totiž rozhodnutí prvostupňové rozhodnutí nepřezkoumatelné a jestliže odvolací orgán takové rozhodnutí aproboval a jaké správné potvrdil, je v důsledku toho nepřezkoumatelné i jeho rozhodnutí.

27. Neurčitým (a tedy nedostatečným) shledal krajský soud výrok II. prvostupňového rozhodnutí, v němž je uvedeno, že se žalobcům ukládá dle § 29 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích, aby do 2 měsíců od právní moci tohoto rozhodnutí „odstranili nepovolenou pevnou překážku – bránu, která je umístěna na předmětném pozemku v prostoru mezi domy čp. XB a čp. XC“.

28. Výrok II. nelze považovat za dostatečně určitý a jednoznačný z pohledu specifikace umístění překážky, když pouze slovně uvádí, že se pevná překážka – brána nachází v prostoru mezi domy čp. XB a čp. XC, aniž by tomu tak však ve skutečnosti bylo. Jak důvodně namítali žalobci a vyplývá to i z fotodokumentace založené ve správním spise (zejména z fotografií na listech č. 032 a 042), brána se nenachází v prostoru mezi domy, ale zřejmě až dále za nimi. Ani z odůvodnění prvostupňového rozhodnutí nelze dovodit žádnou přesnější, resp. správnou, specifikaci umístění brány. K výroku I. náležející fotografie lokality totiž žádný zákres brány neobsahuje a ani z fotografie na straně 11 prvostupňového rozhodnutí rozhodně nevyplývá, že by se brána nacházela mezi zmíněnými domy (navíc je na fotografii zachycena brána otevřená, tím méně je tak zřetelné její faktické umístění). Požadavek na správnou a dostatečně určitou specifikaci umístění pevné překážky, jejíž odstranění správní orgán nařizuje, je přitom nutno považovat za nezbytnou a základní náležitost výroku správního rozhodnutí, přičemž ohledně přesného místa nesmí vznikat žádné pochybnosti.

29. Výrok II. obsahující povinnost odstranění nepovolené pevné překážky z vymezené VPÚK pak nebyl v odůvodnění rozhodnutí ani nijak zdůvodněn, tj. chybí jakýkoliv popis pevné překážky (že vůbec jde o překážku pevnou), není uvedeno, z jakého důvodu a proč správní orgán dospěl k závěru o nařízení jejího odstranění. Výrok přitom vždy musí mít oporu v provedeném dokazování a odůvodnění rozhodnutí. Přitom z ustanovení § 68 odst. 3 správního řádu vyplývá, že v odůvodnění rozhodnutí musí být mimo jiné uvedeny úvahy, kterými se správní orgán řídil při hodnocení podkladů pro rozhodnutí a při výkladu právních předpisů, a jak se vypořádal s návrhy a námitkami účastníků řízení.

30. Ustanovení § 68 odst. 3 správního řádu totiž stanoví, že v odůvodnění se uvedou důvody výroku nebo výroků rozhodnutí, podklady pro jeho vydání, úvahy, kterými se správní orgán řídil při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů, a informace o tom, jak se správní orgán vypořádal s návrhy a námitkami účastníků a s jejich vyjádřením k podkladům rozhodnutí. Problematikou řádného odůvodnění rozhodnutí správního orgánu se opakovaně zabývala i soudní judikatura, podle které je nezbytné, aby se správní orgán právě v souladu se zmíněným ustanovením vypořádal i s námitkami účastníků řízení takovým způsobem, aby z odůvodnění jeho rozhodnutí bylo možno dovodit, z jakého důvodu považuje námitky účastníka řízení za liché, mylné anebo vyvrácené (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 7. 2009, čj. 9 As 71/2008–109; všechna v tomto rozsudku citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz), v opačném případě může své rozhodnutí zatížit nepřezkoumatelností pro nedostatek důvodů (§ 76 odst. 1 písm. a/ s. ř. s.). Právě dostatečná přesvědčivost vydaného správního rozhodnutí je jedna z jeho nejdůležitějších vlastností. Proto je nezbytné, aby z odůvodnění každého rozhodnutí dostatečně vyplynuly úvahy, jimiž se správní orgán při jeho vydání řídil, neboť jedině tak lze spolehlivě doložit správnost a tedy i zákonnost postupu správního orgánu (srov. závěry shora zmíněného rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 9 As 71/2008–109). Požadavek na důsledné odůvodnění vynikne pak o to víc v odvolacím řízení, kde zákon výslovně předpokládá, že správní orgán bude přezkoumávat námitky účastníka uvedené v odvolání (§ 89 odst. 2 správního řádu). V této souvislosti je nutno vytknout žalovanému, že odvolací námitku proti výroku II. (namítáno bylo vadné vymezení místa, kde by se měla pevná překážka nacházet) zcela pominul a ve svém rozhodnutí o odvolání se k ní vůbec nevyjádřil, když svou pozornost v tomto směru zaměřil pouze na námitky týkající se neurčitosti výroku I.

31. V tomto směru je tedy nutno přisvědčit žalobním námitkám, že z odůvodnění rozhodnutí není zřejmé, jak byla aplikována jednotlivá zákonná ustanovení na tuto část projednávané věci a jakými úvahami se správní orgán řídil, nejsou konstatovány provedené důkazy, skutečnosti z nich zjištěné a jejich hodnocení. Chybí i jakákoliv argumentace k tomu, jaký veřejný zájem je nařízením odstranění pevné překážky sledován, proč je třeba chránit obecné užívání dotčené části pozemní komunikace, atd.

32. Již tato nedostatečně určitá a nejednoznačná formulace výroku II. prvostupňového rozhodnutí a absence jeho odůvodnění tedy způsobují takovou vadu, pro kterou nemůže rozhodnutí obstát a je nepřezkoumatelné. A (jak již bylo shora uvedena), jestliže žalovaný takové rozhodnutí aproboval a v odvolacím řízení jaké správné potvrdil, je v důsledku toho nepřezkoumatelné i jeho rozhodnutí.

33. Naproti tomu výrok I. prvostupňového rozhodnutí krajský soud neurčitým ani nesrozumitelným neshledal, byť by považoval za vhodnější formulovat jej precizněji (k samotnému odůvodnění výroku I. pak viz níže u otázky existence VPÚK).

34. Výrok I. prvostupňového rozhodnutí zní následovně: „na předmětném pozemku se v místě, které je vymezeno oranžovým ohraničením na snímku katastrální mapy, nachází veřejně přístupná účelová komunikace“. Přitom v návětí, resp. úvodní části rozhodnutí, je po identifikaci rozhodujícího správního orgánu, identifikaci účastníků a uvedení toho, o čem je rozhodováno (tj. o odstranění nepovolené pevné překážky z pozemní komunikace a o deklaraci existence veřejně přístupné účelové komunikace), dále výslovně uvedeno „a to na p. p. č. XA v k. ú. a obci xx (dále jen předmětný pozemek; všechny dále zmíněné pozemky v daném k. ú. A obci uváděny bez označení k. ú. a obce):“ a za dvojtečkou je umístěn snímek katastrální mapy s barevným (oranžově) vyznačením VPÚK. Z uvedeného je zřejmé, že použitá zkratka „předmětný pozemek“ znamená p. p. č. XA v katastrálním území a obci xx. Je tedy dostatečně a jednoznačně specifikováno, na kterém pozemku se veřejně přístupná účelová komunikace nachází. V jakém rozsahu je VPÚK deklarována pak zřetelně vyplývá ze snímku katastrální mapy umístěného ihned za výrokem I., kde je VPÚK vyznačena oranžovou barvou.

35. V daném případě byl tedy při formulaci výroku I. použit slovní popis místa, kde se VPÚK nachází (tj. na kterém pozemku se nachází), a současně je VPÚK barevně vyznačena na za výrokem umístěném snímku katastrální mapy, což je za situace, kdy se VPÚK nachází pouze na části pozemku, jako v daném případě, nejen vhodné, ale i nezbytné.

36. Ke vhodnější formulaci textu výroku krajský soud dodává, že přímo ve výroku, tj. jádru rozhodnutí jako právně závazné části, která stanoví, co se deklaruje, povoluje, zakazuje, ukládá apod., je vhodnější zkratky tohoto typu nepoužívat. Bylo by to možná vhodné z důvodu srozumitelnosti v případě nutnosti uvedení velkého množství pozemků, velkého množství účastníků apod., v případě uvedení jednoho pozemku to však nutné nebylo.

37. Vzhledem ke shora uvedenému, kdy napadené i jemu předcházející rozhodnutí jsou pro výše uvedené vady nepřezkoumatelná a musela být zrušena, staly se některé námitky za dané situace bezpředmětnými, k dalším krajský soud z důvodu procesní ekonomie uvádí následující. Otázka spojení řízení (a s tím související okruh účastníků řízení)

38. Žalobci namítali, že nebyly splněny zákonné podmínky ke spojení řízení o odstranění pevné překážky a deklaratorního rozhodnutí o existenci VPÚK a že o nich nemělo být vedeno jedno správní řízení, ale dvě řízení samostatná. Tato námitka nemůže být úspěšná z následujících důvodů.

39. Co se týká věcného rozměru řešené věci, připomíná krajský soud, že správní řízení bylo vedeno o tom, zda žalobci byli ve smyslu § 29 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích povinni odstranit pevnou překážku na části pozemku p. č. XA. V takovém řízení byla existence VPÚK na dané části pozemku nevyhnutelně otázkou předběžnou. Správní orgány tak dříve než mohly posoudit žádost o odstranění překážky z účelové komunikace, musely hodnotit jako otázku předběžnou, zda se na předmětném pozemku (resp. jeho části) vůbec VPÚK nachází. Jak totiž vyplývá z ustanovení § 142 odst. 2 správního řádu, správní orgán nerozhodne samostatně o žádosti o existenci určitého právního vztahu, jestliže může o vzniku, trvání nebo zániku určitého právního vztahu vydat osvědčení (dle části IV.) nebo jestliže může otázku jeho vzniku, trvání nebo zániku řešit v rámci jiného správního řízení. Řízení o určení právního vztahu má tak subsidiární povahu, neboť přednost před rozhodnutím o určení právního vztahu má jednak vydání osvědčení, jednak i řešení dané otázky v rámci jiného správního řízení (např. jako předběžná otázka dle § 57). Pokud je tedy v rámci řízení o odstranění pevné překážky z pozemní komunikace nastolena otázka právní povahy samotné komunikace, pak se o tom dvě samostatná řízení nevedou. Tento postup (tj. že budou posuzovány obě uvedené otázky v jednom řízení) nemohl být pro žalobce ani překvapivý, neboť byl zcela zřejmý v průběhu celého správního řízení, a to již od oznámení zahájení řízení, z něhož vyplývá, že řízení je zahájeno „o odstranění nepovolené pevné překážky z pozemní komunikace“ a „o deklaraci existence veřejně přístupné účelové komunikace“. Existence veřejně přístupné účelové komunikace 40. Žalobci opakovaně uváděli, že v místě, kde se nachází brána do jejich areálu a za touto bránou, se nenachází a nemůže nacházet VPÚK, neboť z jejích definičních znaků, tj. znatelnost a stálost dopravní cesty, účel spojování nemovitostí, veřejnost a nenahraditelnost přístupu k nemovitostem, nejsou naplněny všechny znaky, zejména proto, že část předmětného pozemku pod a za branou není jediným přístupem k okolním nemovitostem a neslouží ke komunikační potřebě.

41. Dle § 7 odst. 1 věty první zákona o veřejných komunikacích je (veřejně přístupná) účelová komunikace pozemní komunikace, která slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků.

42. Lze připomenout, že přímo z textu § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích plynou první dva z celkem čtyř znaků, kterém musí být naplněny, aby bylo možné hovořit o veřejně přístupné účelové komunikaci. Taková komunikace musí být 1) dopravní cestou (stálou a v terénu patrnou), která 2) slouží k zákonnému účelu (mimo jiné ke spojení nemovitostí mezi sebou nebo s ostatními pozemními komunikacemi). Vedle těchto zákonných znaků judikatura dovodila ještě další dvě nutné podmínky, jež musí být splněny, aby účelová komunikace byla veřejně přístupná. Jsou jimi 3) souhlas vlastníka účelové komunikace s jejím veřejným užíváním a 4) nezbytná komunikační potřeba vlastníků nemovitostí, pro které je komunikace nepostradatelnou komunikační spojnicí (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 7. 2018, čj. 10 As 193/2016–34, bod 17). Všechny tyto čtyři znaky musí být naplněny současně (kumulativně).

43. Pro projednávanou věc to znamená, že kdyby nebyl splněn byť jediný z uvedených čtyř znaků, nemohlo by se na předmětné části pozemku p. č. XA jednat o veřejně přístupnou účelovou komunikaci a nebylo by možné uložit dle § 29 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích žalobcům povinnost odstranit pevnou překážku na této části pozemku.

44. Správní orgány posoudily návrh na deklaraci veřejně přístupné účelové komunikace tak, že předmětná část pozemku p. č. XA všechny její definiční znaky splňuje. Na základě listinných podkladů založených ve správním spise lze souhlasit se závěrem, že předmětná část pozemku je 1) stálou a v terénu patrnou dopravní cestou, která 2) slouží k zákonnému účelu, tj. ke spojení nemovitostí mezi sebou nebo s ostatními pozemními komunikacemi a že 3) souhlas vlastníka pozemku, tj. města Třebechovice pod Orebem, je formálně dán (souhlasné vyjádření města bylo v průběhu správního řízení deklarováno opakovaně a správními orgány bylo v odůvodnění rozhodnutí podrobně popsáno, následně byl tento souhlas zopakován i ve vyjádření města k žalobě).

45. Dále se však správní orgán I. stupně nezabýval otázkami souvisejícími se souhlasem vlastníka dotčeného pozemku a ani čtvrtým definičním znakem VPÚK, tj. zda jde o nezbytnou komunikační potřebu vlastníků nemovitostí, pro které je komunikace nepostradatelnou komunikační spojnicí. Žalovaný k námitce v tomto směru uvedl, že za situace, kdy byl zjištěn aktivní projev vůle vlastníka dopravní cesty k jejímu veřejnému a bezplatnému užívání, je nadbytečné zabývat se otázkou tzv. nutné komunikační potřeby, neboť ta se zkoumá toliko za situace, kdy stávající vlastník dopravní cesty nesouhlasí s jejím veřejným užíváním. S takovým názorem nelze souhlasit a je nutno přisvědčit žalobcům, že se správní orgány těmito otázkami dostatečně, resp. vůbec nezabývaly, ač měly. Nelze totiž opomíjet, že i když vlastník pozemku výslovně souhlasí s veřejným užíváním, není možné automaticky deklarovat VPÚK. Stále platí, že musí být splněny všechny zákonné znaky, a nutno mít na paměti, že veřejně přístupná účelová komunikace má veřejnoprávní povahu, a proto její deklarace znamená omezení vlastnického práva ve prospěch veřejnosti.

46. Z fotodokumentace a listin založených ve správním spise vyplývá, že deklarovaná VPÚK je cestou slepou, která je zejména v části za předmětnou bránou zřejmě užívána pouze žalobci a v části před bránou i vlastníkem sousedních pozemků J. Ch., resp. i členy jejich rodin, jejich návštěvami a technickou obsluhou (pošta, opravář apod.), a neslouží ke spojení a obhospodařování nemovitostí ve vlastnictví jiných vlastníků. A pokud tomu tak skutečně je, pak je tato cesta využívána pouze úzkým okruhem osob a její užívání širokou veřejností zřejmě ani není možné, neboť cesta nikam nepokračuje. Z ničeho tedy nevyplývá (a žádné dokazování v tomto směru provedeno nebylo), že by široká veřejnost vůbec měla k využití této cesty, resp. zejména její části za branou, nějaký důvod. Pokud však cesta slouží pouze konkrétním osobám pro příjezd a přístup k soukromým objektům, s největší pravděpodobností se může jednat o pouhou výprosu. Nelze současně přehlédnout, že město Třebechovice pod Orebem ve svém vyjádření ze dne 3. 8. 2025 k žalobě vysvětlilo, že smyslem jeho postoje, tj. že považuje předmětnou komunikaci i za bránou za veřejnou, je „umožnit jak žalobcům, tak sousedovi J. Ch. užívat ji stejnou potřebnou měrou“, a že pokud by brána stále existovala, potom by to „omezovalo p. J. Ch., souseda, zřídit si na svém pozemku dvojgaráž s možností širšího výjezdu na komunikaci, než má dosud z důvodu stojící nelegálně zřízené brány na veřejné komunikaci. Současný stav je pro něj dostačující jen pro stávající užívání jeho majetku“. Dále město uvedlo i to, že žalobkyně chtěla původně koupit předmětnou část pozemku, že jí však město z důvodu námitek J. Ch. nevyhovělo a „rozhodlo se pozemek si ponechat také z důvodu předcházení sousedských sporů při užívání komunikace ... kdyby se brána odstranila, potom by mohl nastat pokojný stav mezi sousedy a městem.“ 47. Z odůvodnění napadených rozhodnutí pak vyplývá, že správní orgány do jisté míry směšují vypořádání otázek souhlasu vlastníka s užíváním cesty veřejností a nutné komunikační potřeby. Krajský soud připomíná, že při posouzení toho, zda je určitá komunikace veřejně přístupnou účelovou komunikací, je nutno rozlišovat znak souhlasu vlastníka s užíváním jeho pozemku veřejností a znak nutné komunikační potřeby. Znak nutné komunikační potřeby se vždy vztahuje ke konkrétním nemovitostem, pro něž plní roli komunikační spojnice. Okruh těchto nemovitostí je logicky vždy jasně omezený, přičemž se může jednat i o nemovitost jedinou. Naproti tomu souhlas vlastníka je tím znakem, u něhož je třeba zkoumat okruh uživatelů a u něhož je třeba zhodnotit, zda cestu užíval blíže neurčený okruh osob, tj. veřejnost (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 11. 2015, čj. 6 As 213/2015–14). Jestliže by vlastník cesty umožňoval její užívání pouze určitým osobám, jejichž okruh by byl jasně ohraničený, mohlo by se jednat nanejvýš o výprosu. Naopak pro naplnění obecného užívání komunikace je třeba mít prokázané, že dotčený pozemek může být a je fakticky kýmkoliv bezplatně obvyklým způsobem používán pro určené účely. Lze doplnit, že doktrína vymezuje veřejnost jako neomezený (a z pohledu vlastníka neurčitý) okruh osob (viz Černínová, M., Černín, K., Tichý, M. Zákon o pozemních komunikacích. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2015, s. 59).

48. V dalším řízení se proto správní orgány budou muset těmito otázkami řádně zabývat. Jejich závěr ohledně splnění všech zákonných podmínek pro deklaraci VPÚK je tak za dosud učiněných zjištění předčasný, nedostatečně podložený, a tedy i nedostatečně a nepřezkoumatelně odůvodněný. I z tohoto dalšího důvodu jsou napadená rozhodnutí pro uvedenou vadu nepřezkoumatelná a musela být zrušena. Krajský soud zdůrazňuje a opakuje, že deklarace veřejně přístupné účelové komunikace je správní akt, který má trvalé účinky a zasahuje do vlastnického práva, stát proto musí ověřit, že jsou splněny všechny zákonné podmínky, přičemž i při souhlasu vlastníka dotčeného pozemku je třeba zkoumat, zda komunikace skutečně slouží veřejnému zájmu, neboť bez toho by mohlo jít jen o soukromoprávní a nikoli o veřejnoprávní institut. Posouzení předběžné otázky vydržení části pozemku 49. Dle žalobců správní orgány pochybily, když ve vztahu k otázce vydržení předmětné části pozemku p. č. XA neodkázaly účastníky řízení na řízení ve věcech občanskoprávních a řízení do takového rozhodnutí nepřerušily. Dle žalobců nebyl správní orgán oprávněn posouzení otázky vydržení provést v rámci vlastního úsudku.

50. Dle ustanovení § 57 odst. 1 správního řádu platí, že jestliže vydání rozhodnutí závisí na řešení otázky, již nepřísluší správnímu orgánu rozhodnout a o které nebylo dosud pravomocně rozhodnuto, správní orgán a) může dát podnět k zahájení řízení před příslušným správním orgánem nebo jiným orgánem veřejné moci; v případech stanovených zákonem je správní orgán povinen takový podnět dát, nebo b) může vyzvat účastníka, popřípadě jinou osobu, aby podala žádost o zahájení řízení před příslušným správním orgánem nebo jiným orgánem veřejné moci ve lhůtě, kterou správní orgán určí, nebo c) si o ní může učinit úsudek; správní orgán si však nemůže učinit úsudek o tom, zda byl spáchán trestný čin, přestupek nebo jiný správní delikt a kdo za něj odpovídá, ani o otázkách osobního stavu.

51. Správní orgán v nyní řešené věci postupuje dle správního řádu a není výslovně omezen (oproti příslušným ustanovením stavebního zákona, na které upozorňovali žalobci) v tom, že by nemohl námitku vydržení, tj. tuto námitku občanskoprávní povahy, posoudit jako předběžnou otázku sám. Lze poznamenat, že stavební zákon vylučuje takový postup v případě námitek týkajících se existence práva nebo rozsahu vlastnických práv (tj. i otázku vydržení), avšak v daném případě se podle stavebního zákona nepostupuje. Přes uvedené je však krajský soud názoru, že v této konkrétní věci by bylo vhodnější postupovat podle shora citovaného § 57 odst. 1 písm. b) správního řádu, tj. vyzvat žalobce, aby podali žádost o zahájení řízení před příslušným soudem ve lhůtě, kterou jim správní orgán určí, a to vzhledem k tomu, že jde o pro věc zcela zásadní otázku týkající se vlastnického práva, kterou je třeba posoudit komplexně v celém jejím rozsahu včetně posouzení vlivu držby právních předchůdců žalobců. O tom, že jde o poměrně rozsáhlou materii pro posouzení svědčí již to, že rozhodnutí prvostupňového orgánu se věnuje jen této předběžné otázce vydržení předmětné části pozemku parc. č. XA z celkem 14 stránek na cca 8 stránkách (str. 3 až 10), a to bez žalobci namítaného hodnocení držby jejich předchůdci.

52. Pro úplnost lze dodat, že ani samotným žalobcům nic nebránilo a nebrání v tom, aby takové řízení před příslušným soudem vyvolali. Probíhalo–li by pak takové řízení o předběžné otázce, správní orgán by přerušil správní řízení a vyčkal výsledku řízení o této sporné občanskoprávní otázce (viz § 57 odst. 2 správního řádu).

VI. Závěr a náklady řízení

53. S ohledem na vše shora uvedené musel krajský soud napadené rozhodnutí žalovaného zrušit ve smyslu ustanovení § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. pro nepřezkoumatelnost pro nesrozumitelnost a pro nedostatek důvodů a věc mu vrátit k dalšímu řízení, v němž budou správní orgány vázány právním názorem, který soud vyslovil v tomto zrušujícím rozsudku, přičemž současně zrušil i rozhodnutí orgánu prvého stupně, neboť je zatíženo stejnou vadou (§ 78 odst. 1, 3, 4 a 5 s. ř. s.; výrok I.).

54. Výrok o nákladech řízení se opírá o ustanovení § 60 s. ř. s. Dle něj má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Ve věci byli úspěšní žalobci, krajský soud jim proto přiznal náhradu nákladů řízení spočívajících v náhradě zaplaceného soudního poplatku ve výši 2 x 4 000 Kč (tj. za žalobu a žádost o přiznání odkladného účinku žalobě, tedy celkem 8 000 Kč), a náhradě nákladů právní služby poskytnuté advokátem, jehož odměna vychází z vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů. Ten učinil ve věci čtyři úkony právní služby (převzetí a příprava zastoupení, sepis žalobního návrhu, písemné vyjádření ze dne 30. 9. 2025 a ze dne 24. 10. 2025) po 4.600 Kč (§ 9 odst. 4 písm. d/ advokátního tarifu), k tomu má nárok na úhradu 4 režijních paušálů po 450 Kč (§ 13 odst. 3 advokátního tarifu). Zástupci žalobců jako společníku advokátní kanceláře registrované jako plátce DPH byla odměna a náhrady povýšena o hodnotu této daně ve výši 21 %, tj. o částku 4.258,80 Kč (§ 14a advokátního tarifu). Celkem tedy činí důvodně vynaložené náklady řízení žalobců před krajským soudem 32.538,80 Kč. Proto krajský soud výrokem II. zavázal žalovaného povinností tyto prokázané náklady řízení uhradit k rukám jejich zástupce, který je advokátem (§ 149 odst. 1 občanského soudního řádu za použití § 64 s. ř. s.).

55. Krajský soud naproti tomu nepřiznal zástupcem žalobců požadovanou náhradu nákladů za úkonu spočívající v návrhu na přiznání odkladného účinku žalobě, neboť k tomuto návrhu nedošlo až po zahájení řízení, jak požaduje ustanovení § 11 odst. 2 písm. a) advokátního tarifu, ale návrh byl součástí žaloby.

56. Krajský soud nepřiznal ani zástupcem žalobců požadovanou úhradu za společné zastupování více osob (tj. za druhou zastupovanou osobu s odkazem na ustanovení § 12 odst. 4 advokátního tarifu). Jak totiž plyne z usnesení Nejvyššího soudu České republiky ze dne 17. 2. 2016, sp. zn. 26 Cdo 3964/2015, při společném zastupování jedním advokátem, jehož úkony se týkají všech jím zastupovaných osob stejně, by bylo nekorektní, aby výše odměny byla advokátovi mechanicky přiznána podle § 11 odst. 3 písm. a) ve spojení s § 12 odst. 4 advokátního tarifu a závisela tak na množství zastupovaných osob (v tam řešeném případě spoluvlastníků), aniž by jejich pluralita ovlivnila obtížnost či pracnost jejich právního zastoupení. Pro takové případy je přiměřenější stanovit společnou odměnu za jeden úkon právní pomoci pro všechny zastoupené. O takovou situaci se jedná právě i v projednávaném případě. Argumenty žalobců a) a b) obsažené v žalobě a ve všech dalších jejich písemných podáních byly totiž zcela totožné. Na obtížnost či pracnost jejich právního zastoupení tedy nemělo žádný vliv to, že se rozhodli podat návrhy žalobci oba, ačkoliv tak mohl (bez jakýchkoliv právních následků) učinit třeba i pouze jeden z nich. Lze poznamenat, že uvedený postup v nedávné době potvrdilo i usnesení Ústavního soudu ze dne 22. 10. 2025, sp. zn. II. ÚS 2337/25, a to jako racionální vyhodnocení náročnosti úkonů učiněných v řízení zástupcem stěžovatelů oproti situaci, kdy by je činil ve prospěch jediného stěžovatele. Ústavní soud v odůvodnění rovněž konstatoval, že je na rozhodnutí stěžovatelů (zde tedy žalobců …), jaký procesní postup zvolí, že však neplatí bez dalšího, že soud při zastupování více účastníků přizná zástupci (resp. účastníku řízení, jehož zastupuje) vždy náhradu nákladů řízení podle § 12 odst. 4 advokátního tarifu.

57. Osoba zúčastněná na řízení má dle ustanovení § 60 odst. 5 s. ř. s. právo na náhradu jen těch nákladů, které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jí soud uložil. Z důvodů zvláštního zřetele hodných jí může soud na návrh přiznat právo na náhradu dalších nákladů řízení. Taková situace však v dané věci nenastala, proto krajský soud rozhodl, jak je uvedeno ve výroku III. tohoto rozsudku.

Poučení

I. Předmět řízení a rozhodnutí správního orgánu II. Shrnutí žalobních bodů Spojení řízení a okruh účastníků řízení Nedostatečné odůvodnění a náležitosti správního rozhodnutí Neurčitost výroku rozhodnutí Posouzení předběžné otázky Vydržení části pozemku Existence veřejně přístupné účelové komunikace Absurdita postupu správních orgánů III. Vyjádření a postup žalovaného po podání žaloby IV. Osoby zúčastněné na řízení a jejich vyjádření k žalobě V. Posouzení věci krajským soudem Otázka spojení řízení (a s tím související okruh účastníků řízení) Existence veřejně přístupné účelové komunikace Posouzení předběžné otázky vydržení části pozemku VI. Závěr a náklady řízení