30 A 50/2024 – 113

Rubrum

Krajský soud v Hradci Králové rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jana Rutsche a soudců Mgr. Heleny Konečné a JUDr. Tomáše Blažka ve věci žalobců: a) Ing. F. S. b) P. S. c) S. L. všichni zastoupeni Mgr. Davidem Ferfeckým, advokátem se sídlem Podhorská 28, Jablonec nad Nisou proti žalovanému: Krajský úřad Libereckého kraje se sídlem U Jezu 642/2a, Liberec za účasti:

1. Statutární město Jablonec nad Nisou se sídlem Mírové náměstí 3100/19, Jablonec nad Nisou 2. IMMO INTERIMEX s. r. o. se sídlem Mírové náměstí 490/12, Jablonec nad Nisou zast. JUDr. Mojmírem Ježkem, Ph.D., advokátem se sídlem Betlémské náměstí 351/6, Praha 1 3. Ing. V. O.

4. Mgr. H. O. oba zastoupeni Mgr. Lukášem Míšou, advokátem se sídlem Milady Horákové 2047/23, Brno v řízení o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 6. června 2024, č. j. OSH 203/2024 KULK 46007/2024/280.9/Fr takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

III. Osoby zúčastněné na řízení nemají nárok na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Předmět sporu

1. Napadeným rozhodnutím žalovaný zamítl odvolání (mimo jiné) žalobců a potvrdil rozhodnutí Městského úřadu Turnov ze dne 26. 2. 2024, č. j. OD/24/3492/vOD, kterým deklaroval, že se na pozemcích p. č. XA a XB v k. ú. xx (dále také jen „Pozemky“), které jsou ve vlastnictví osoby zúčastněné na řízení č. 2, nenachází veřejně přístupná účelová komunikace ve smyslu § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích.

II. Obsah žaloby

2. Žalobci rozčlenili svá žalobní tvrzení do dvou okruhů. V prvém z nich namítali, že žalovaný věc nesprávně právně posoudil, když dovodil, že u veřejně přístupné účelové komunikace (dále také jen „VPÚK“) na Pozemcích není naplněný znak nutné komunikační potřeby. V druhé se věnovali porušení procesních předpisů ze strany Městského úřadu Turnov, který nijak nevzal v úvahu závěrečná vyjádření žalobců ani dalších osob zúčastněných na řízení, přestože obsahovala relevantní argumentaci, a rozhodl bezprostředně po uplynutí lhůty k vyjádření, aniž by se těmito podáními zabýval.

3. V rámci prvého žalobního bodu nejprve poukázali na skutečnost, že prvoinstanční správní orgán ve svém předchozím rozhodnutí ve věci dospěl ke zcela opačnému závěru, tedy že se na Pozemcích VPÚK nachází.

4. Ve svém novém rozhodnutí však Městský úřad Turnov dochází k závěr jinému, a to že na základě ohledání je průjezd domem č.p.551/4 v ulici Smetanova (dále také jen „dům Smetanova 4“ nebo „dům žalobců“) průjezdem způsobilým k projetí vozidla např. Volkswagen Transporter, když správní orgán došel k tomuto zjištění na základě změření šířky průjezdu a světlé výšky, kterou porovnal s náhodně vybraným typovým vozidlem a došel k závěru, že na základě rozměrů obou komponent se průjezd stal způsobilým. Tuto argumentaci pak přejal do svého rozhodnutí i žalovaný. Žalobci namítli, že změřili typové vozidlo Ford Focus, jeho šířku, resp. vnější rozměry a rozvor kol, kdy se toto zcela standardní současné vozidlo na šířku do průjezdu nevejde, resp. tímto průjezdem není schopno projet.

5. Z provedených důkazů dle žalobců plyne, že se tímto průjezdem přestalo jezdit cca v roce 1982, tedy hned po zbudování zpevněných ploch na Pozemcích, přes které dle názoru žalobců VPÚK vede. V tomto směru je podle nich nesprávný a ničím nepodložený závěr prvoinstančního správního orgánu, že tento průjezd byl využíván minimálně do roku 2004.

6. Dle mínění žalobců je obecnou notorietou, že v roce 1982, resp. před rokem obecně 1989 byla frekvence dopravy několinásobně řádově nižší, než je tomu ke dni rozhodování a vydávání napadených rozhodnutí. Dříve byla ulice Smetanova ulicí jednosměrnou. Nyní je tato ulice s obousměrným provozem a je významnou spojnicí s Horním náměstím, které je přímo napojené na nejlidnatější sídelní útvar sídliště Mšeno a navíc v této ulici vede i autobusová linka MHD. Vyjíždění z průjezdu domu Smetanova 4 je tak již z povahy hustoty a bezpečnosti provozu naprosto nemožné, čemuž odpovídá i stanovisko Policie ČR ze dne 30. 12. 2004. Z něho dle žalobců plyne, že průjezd domem Smetanova 4 není vhodný, za dnešní dopravní situace nemožný a dále to, že se na Pozemcích účelová komunikace nachází. Prvoinstanční správní orgán nevzal toto stanovisko dostatečně v potaz, případně si měl od Policie ČR vyžádat stanovisko aktuální.

7. Dle žalobců je důležité, že původní vlastník pozemků Česká pojišťovna státní podnik a její právní nástupce Česká pojišťovna a.s. uznávaly VPÚK a tím i naplnění všech jejích 4 pojmových znaků, která vznikla historicky a je takto užívána doposud. Samotná úvaha správního orgánu nemůže stanovit, že jeden ze znaků odpadl nebo se případně oslabil, když navíc k takovému závěru není žádného ověřeného podkladu v podobě způsobilého důkazního prostředku. Za současného stavu frekvence dopravy ulicí Smetanova by používání průjezdu přineslo řadu dopravních kolizí a hraničilo by to s obecným ohrožením.

8. Další rovinou je potom rovina hygienická a požárně bezpečnostní, a sice že do průjezdu bytového domu ústí hlavní vchod do domu Smetanova 4, kdy nelze zamezit tomu, aby zplodiny z vozidel pronikaly do hlavní chodby a schodišťového prostoru domu. Dalším faktorem je v případě požáru i nutný přístup vozidlům HZS a IZS právě do dvorního traktu, neboť tato vozidla nemohou při svojí velikosti a hmotnosti průjezdem projet. Pokud by došlo k zastavení vozidla v průjezdu z důvodu jeho poruchy, není možné otevřít dveře tohoto vozidla, protože tyto narazí do stěn průjezdu, jelikož šířka průjezdu otevření dveří vozidla neumožní. V případě požáru vozidla nebo akutního zdravotního stavu řidiče či posádky by byla silně znemožněna, ne–li omezena záchrana života a zdraví osob a ochrany majetku.

9. Ve druhé žalobní námitce žalobci namítli ukvapenost, s jakou prvoinstanční správní orgán toto řízení vedl, když v rámci své poučovací povinnosti dal odvolatelům termín na doplnění důkazů do 22.2.2024 a termín na seznámení se s podklady k rozhodnutí na den 23.2.2024, tedy hned den poté, z čehož bylo jasně patrno, že žádné žalobci navržené důkazy provádět nebude a nechce. Dne 26.2.2024 pak vydal svoje rozhodnutí. Nereflektoval rovněž předchozí rozsudky zdejšího soudu a Nejvyššího správního soudu, které akcentovaly nutnost historického zjištění vzniku VPÚK, a to právě i za použití nových výslechů starousedlíků, které měl správní orgán provést. Tito svědci byli žalobci navrhnuti, a přesto nebyli vyslechnuti.

10. Žalobci závěrem navrhli, aby Krajský soud v Hradci Králové zrušil napadené rozhodnutí, popř. i prvostupňové rozhodnutí a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení, a aby jim byla přiznána náhrada nákladů řízení.

III. Obsah vyjádření žalovaného a osob zúčastněných k žalobě

11. Žalovaný ve věci písemné vyjádření nepodal.

12. Z osob zúčastněných na řízení tak učinila IMMO INTERIMEX s. r. o., vlastník Pozemků. Ta v podání ze dne 13. 8. 2024 uvedla, že žalobci mají zajištěný přístup přes vlastní dům jeho průjezdem. Mohou také využít veřejného parkování na asi 100 vzdáleném Horním náměstí a přilehlých parkovacích plochách. Dle osoby zúčastněné na řízení č. 2 není účelem a smyslem určení VPÚK zvýšit soukromý komfort a usnadnit bezplatný přístup a parkování žalobcům a jejich rodinným příslušníkům na úkor jejího vlastnického práva.

13. V podání ze dne 13. 8. 2024 se osoba zúčastněná na řízení opět věnovala možnosti využití průjezdu. Rozhodla se jej sama změřit a došla k závěru, že vozidlo Ford Focus, stejně jako podstatně větší vozidlo Volkswagen Transporter, jsou schopny průjezdem bez problémů projet, což dokládala fotografiemi. Tvrzení žalobců o jejich měření zůstala dle ní ničím nepodložena.

14. Z žalobci odkazovaného vyjádření Policie ČR neplyne nic o nemožnosti výjezdu průjezdem na Smetanovu ulici, hovoří se zde pouze o vhodnosti.

15. Dále rozvedla, že žalobci mohou využít parkoviště před kinem „Radnice“, volná parkovací místa v docházkové vzdálenosti od bydliště žalobců jsou v ulici Antonína Chvojky nebo na parkovišti na Horním náměstí. Mohou také zastavit osobním automobilem přímo před domem Smetanova 4, případně na parkovišti z boku magistrátu, a to na dobu nezbytně nutnou k naložení či vyložení věcí či osob. Přístup složek HZS a IZS nemá být řešen deklarací VPÚK, ale zákonem.

16. K průběhu správního řízení osoba zúčastněná na řízení č. 2 uvedla, že délka lhůt, kterou silniční správní úřad I. stupně stanovil po vrácení spisu od Nejvyššího správního soudu, byla v souladu s faktem, že řízení trvalo 7 let, obsah správního tedy byl všem jeho účastníkům dobře znám. Naopak se jednalo o postup v souladu se zásadou rychlosti a hospodárnosti správního řízení.

17. Součástí podání ze dne 23. 8. 2024 učinila osoba zúčastněná na řízení č. 2 opět fotografie průjezdu domu žalobců, které dle ní potvrzují, že umožňuje vjezd nejen osobních, ale i nákladních automobilů. Všechny domy v dané oblasti byly vybudovány jejich vlastníky podle toho, jak chtěli mít zajištěn přístup na své dvory. Zřizovat VPÚK za situace, kdy zde žádná veřejná potřeba na přístup veřejnosti nikdy nebyla dána (a ze své podstaty ani nemůže být), považuje osoba zúčastněná na řízení č. 2 za nemožné. Navrhla proto zamítnutí žaloby.

IV. Jednání soudu

18. Při jednání soudu dne 5. 11. 2024 žalobci a osoba zúčastněná na řízení č. 2 zopakovali podstatu svých písemných podání ve věci. Žalovaný navrhoval zamítnutí žaloby, osoby zúčastněné na řízení č. 3 a 4 se plně připojily k obsahu písemných podání žalobců i k žalobnímu petitu. Osoba zúčastněná na řízení č. 1 se jednání nezúčastnila, ač o něm byla řádně informována.

19. Návrh na doplnění dokazování vznesli pouze žalobci, a to znaleckým posudkem z oboru dopravy – bezpečnost silničního provozu, případně novým sdělením Policie ČR ohledně možnosti výjezdu osobními automobily z průjezdu domu žalobců na ulici Smetanova. Tomuto návrhu na doplnění dokazování krajský soud nevyhověl z důvodů, které budou podrobněji rozvedeny v nalézací části rozsudku.

V. Skutkové a právní závěry krajského soudu

20. Krajský soud přezkoumal napadené rozhodnutí v mezích žalobních bodů v řízení podle části třetí hlavy první a druhé dílu prvního zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s“). O věci usoudil následovně.

21. Právní režim pozemních komunikací upravuje zákon o pozemních komunikacích, který je vymezuje jako dopravní cesty určené k užití silničními a jinými vozidly a chodci, viz § 2 odst. 1 zákona č. 13/1997 o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pozemních komunikacích“). Pozemní komunikace jsou dle odst. 2 téhož ustanovení členěny do čtyř kategorií, a to na dálnice, silnice, místní komunikace a účelové komunikace. Na rozdíl od dálnic, silnic a místních komunikací, které jsou ve vlastnictví osob veřejného práva, mohou být účelové komunikace ve vlastnictví soukromých subjektů.

22. Podle ustanovení § 7 odst. 1 věty první zákona o pozemních komunikacích je účelovou komunikací pozemní komunikace, která slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků. Tyto komunikace jsou veřejně přístupnými účelovými komunikacemi, přičemž zákon počítá i s účelovými komunikacemi, které nejsou veřejně přístupné, jedná–li se o pozemní komunikace v uzavřeném prostoru nebo objektu, které slouží potřebě vlastníka nebo provozovatele uzavřeného prostoru nebo objektu (§ 7 odst. 2 zákona). V takovém případě je účelová komunikace přístupná v rozsahu a způsobem, který stanoví vlastník nebo provozovatel uzavřeného prostoru nebo objektu.

23. Z citované právní úpravy tak vyplývá, že komunikace bude mít charakter účelové pozemní komunikace ex lege (tj. ze zákona, aniž by bylo třeba o její kategorizaci vydávat správní rozhodnutí), bude–li naplňovat zákonem vymezené pojmové znaky pozemní komunikace, jak jsou vymezené v ustanovení § 2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, a zároveň pojmové znaky účelové pozemní komunikace, vymezené v § 7 odst. 1 (event. § 7 odst. 2) tohoto zákona.

24. První dva znaky účelové komunikace tak definuje zákon o pozemních komunikacích. Jsou to 1) zřetelná (v terénu patrná) cesta určená k užití vozidly a chodci pro účel dopravy a 2) spojující jednotlivé nemovitosti pro potřeby jejich vlastníků nebo spojující tyto nemovitosti s ostatními pozemními komunikacemi nebo sloužící k obhospodařování zemědělských nebo lesních pozemků.

25. Kromě shora uvedených náležitostí, které vyplývají přímo ze zákona, bude veřejně přístupná účelová komunikace existovat pouze se souhlasem vlastníka. Tento závěr vyplývá z dosavadní judikatury civilní i správní (viz např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 7. 10. 2003, sp. zn. 22 Cdo 2191/2002, rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2004, č. j. 5 As 20/2003–64, a nález Ústavního soudu ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06), která navazuje již na rozhodovací praxi předválečného Nejvyššího správního soudu. Ten mimo jiné dovodil, že „pozemek, který je v soukromém vlastnictví, lze uznati za veřejnou cestu jen tehdy, jsou–li splněny dva předpoklady, a to jednak, že pozemek byl věnován buď výslovným projevem nebo z konkludentních činů vlastníka byl k obecnému užívání určen a dále především z toho, že toto užívání slouží k trvalému uspokojení nutné komunikační potřeby.“ (Boh A 10017/32).

26. Co se týče „kvality“ souhlasu vlastníka, ten může být buď výslovný, či konkludentní. Jestliže však vlastník se zřízením účelové komunikace souhlasil, jsou jeho soukromá práva v takovém případě omezena veřejnoprávním institutem obecného užívání pozemní komunikace, které nemůže být vyloučeno jednostranným úkonem vlastníka, jenž takový souhlas udělil, ani jeho právními nástupci (rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 21. 2. 2006, sp. zn. 22 Cdo 1173/2005). Jestliže vlastník pozemku v minulosti, kdy pozemek začal sloužit jako účelová komunikace, s tímto nevyslovil kvalifikovaný nesouhlas, jde o účelovou komunikaci, vzniklou ze zákona. Stačí, aby vlastník strpěl užívání pozemku jako komunikace, v případě nesouhlasu musí však jít o aktivní jednání. Pokud vznikne účelová komunikace, je její právní status závazný i pro budoucí majitele pozemku – účelové komunikace, tito nejsou oprávněni komunikaci ze své vůle uzavřít. Výjimku z tohoto pravidla tvoří pouze případy, kdy nedochází k převodu mezi soukromými subjekty, ale kdy je komunikace nabývána od veřejnoprávní korporace – zde nelze souhlas bez dalšího presumovat (nález Ústavního soudu ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06). Veřejnou cestou se tedy pozemek stává jeho věnováním obecnému užívání, ať již vlastníkem výslovně projeveným souhlasem nebo konkludentním strpěním (rozsudek NSS ze dne 30. 9. 2009, č. j. 5 As 27/2009–66).

27. Druhou judikatorně dovozenou podmínkou pro vznik veřejně přístupné účelové komunikace je též existence nutné a ničím nenahraditelné komunikační potřeby. Existují–li tedy jiné způsoby, jak dosáhnout sledovaného cíle (zajištění komunikačního spojení nemovitostí), aniž by došlo k omezení vlastnického práva, je třeba dát před omezením vlastnického práva přednost těmto jiným způsobům.

28. Ke vzniku veřejně přístupné účelové komunikace musí být kumulativně splněny všechny čtyři výše uvedené pojmové znaky.

29. Nyní již ke konkrétnímu posouzení projednávaného případu. Ten není u zdejšího soudu poprvé, věnoval se mu již v rozsudku ze dne 28. 2. 2023, č. j. 30 A 17/2022–104, kterým zrušil rozhodnutí žalovaného ze dne 26. 11. 2021, č. j. OSH 486/2021 KULK 45711/2021/280.9/Pc, a věc mu vrátil k dalšímu řízení (dále také jen „Předchozí rozsudek KS“). Kasační stížnosti proti tomuto rozsudku pak byly zamítnuty rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 12. 2023, č. j. 7 As 85/2023–82 (dále také jen „Rozsudek NSS“).

30. Pokud jde o skutkový stav věci, považuje krajský soud za vhodné zopakovat některá skutková zjištění a průběh posuzovaného správního řízení, jak již učinil v Předchozím rozsudku KS.

31. Dne 23. 5. 2016 podaly osoby zúčastněné na řízení č. 3 a 4 k Magistrátu města Jablonec nad Nisou žádost o deklaraci existence veřejně přístupné účelové komunikace nacházející se na Pozemcích. Žádost odůvodnily tak, že jsou vlastníky pozemku p. č. st. 62, na kterém stojí dům Mírové náměstí 11, přičemž tento dům historicky byl a je přístupný z ulice Smetanova po Pozemcích. V žádosti uvedly, že po změně majitele Pozemků přestal jejich vlastník (osoba zúčastněná na řízení č. 2) uznávat veřejnost komunikace a požadoval po nich úhradu nájemného, na což přistoupily (cca v roce 2008). Podle jejich názoru nemají tato ujednání vliv na veřejnoprávní povahu Pozemků.

32. Na pozemku p. č. XB (dříve XC) stál v minulosti obytný dům č. p. XD, který byl v roce 1980 spolu s pozemky p. č. XE, XF a XA převeden tehdejším Okresním bytovým podnikem v Jablonci nad Nisou na Českou státní pojišťovnu. V roce 1981 Česká státní pojišťovna obytný dům zdemolovala a na Pozemcích vybudovala zpevněnou plochu, která začala sloužit pro příjezd k nově vybudovanému areálu prohlídek vozidel. Zpevněná plocha je přímo napojena na ulici Smetanova. Na vjezdu byla po jejím vzniku umístěna dopravní značka „Zákaz vjezdu všech vozidel“ s dodatkovou tabulí omezující platnost této značky na vozidla mimo dopravní obsluhu a k technickým prohlídkám České státní pojišťovny.

33. V roce 2000 došlo k demolici areálu technických prohlídek vozidel a na části pozemku p. č. XA vznikly parkovací plochy pro potřeby vlastníka tohoto pozemku. V roce 2004 došlo ke změně dopravního značení u vjezdu na Pozemky z ulice Smetanova. Byla zde umístěna zákazová dopravní značka omezující stání vozidel a vjezd všech vozidel s dodatkovou tabulí s výjimkou dopravní obsluhy a vozidel s povolením České pojišťovny. V listopadu 2006 Česká pojišťovna prodala Pozemky společnosti Radniční 133 spol. s r.o., která v roce 2008 s osobami zúčastněnými na řízení č. 3 a 4 i s dalšími osobami uzavřela nájemní smlouvu na užívání Pozemků jako přístupové cesty k jejich pozemkům.

34. V květnu 2015 byly Pozemky prodány osobě zúčastněné na řízení č. 2, která nájemní smlouvu na jejich užívání vypověděla.

35. Dne 14. 7. 2016 Magistrát města Jablonec nad Nisou oznámil zahájení řízení dle § 142 správního řádu o žádosti osob zúčastněných na řízení č. 3 a 4 a nařídil ústní jednání spojené s místním šetřením. To bylo provedeno dne 18. 8. 2016.

36. Dne 24. 1. 2017 Magistrát města Jablonec nad Nisou rozhodl, že plocha, která se nachází na Pozemcích, není veřejnou účelovou komunikací. Toto rozhodnutí bylo dne 7. 2. 2018 rozhodnutím Krajského úřadu Libereckého kraje zrušeno a věc byla vrácena Magistrátu města Jablonec nad Nisou k novému projednání. Dne 12. 2. 2019 Magistrát města Jablonec nad Nisou opět rozhodl, že plocha, která se nachází na Pozemcích, není veřejnou účelovou komunikací. Rovněž toto rozhodnutí bylo dne 12. 6. 2019 rozhodnutím Krajského úřadu Libereckého kraje zrušeno a věc byla opětovně vrácena Magistrátu města Jablonec nad Nisou k novému projednání.

37. Usnesením ze dne 21. 1. 2020 učinil Krajský úřad Libereckého kraje opatření proti nečinnosti Magistrátu města Jablonec nad Nisou a pověřil vedením dalšího řízení a vydáním rozhodnutí Magistrát města Liberce. I tento správní orgán byl nečinný, proto Krajský úřad Libereckého kraje dne 13. 11. 2020 učinil další opatření proti nečinnosti, kterým pověřil Městský úřad Turnov k vedení dalšího řízení a vydání rozhodnutí ve věci.

38. Městský úřad Turnov provedl dne 6. 1. 2021 důkaz ohledáním a výslechy svědků a následně vydal dne 1. 2. 2021 rozhodnutí, kterým deklaroval, že na části Pozemků se od roku 1982 nachází veřejně přístupná účelová komunikace. Toto rozhodnutí bylo rozhodnutím žalovaného ze dne 26. 11. 2021, č. j. OSH 486/2021 KULK 45711/2021/280.9/Pc, potvrzeno. Jak už ale shora uvedeno, zdejší soud je Předchozím rozsudkem KS zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.

39. V něm žalovaný rozhodnutím ze dne 29. 5. 2023, č. j. OSH 486/2021/KULK 38418/2023/280.9/Fr, prvoinstanční rozhodnutí Městského úřadu Turnov zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Jeho výsledkem je rozhodnutí Městského úřadu Turnov ze dne 26. 2. 2024, č. j. OD/24/3492/vOD, kterým deklaroval, že se na Pozemcích veřejně přístupná účelová komunikace ve smyslu § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích nenachází. O odvoláních proti tomuto rozhodnutí pak rozhodl žalovaný žalobou napadeným rozhodnutím.

40. Správní orgány obou stupňů dospěly k závěru, že v případě Pozemků jsou splněny první tři ze shora vymezených znaků VPÚK. Rovněž ve shodě pak uzavřely, že není naplněn poslední (čtvrtý) z těchto znaků, tedy existence nutné komunikační potřeby.

41. V obecné rovině k tomuto znaku VPÚK považuje krajský soud za vhodné konstatovat, že nutná komunikační potřeba se s podmínkou souhlasu vlastníka s obecným užíváním vzájemně doplňuje. Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 29. 1. 2015, č. j. 5 As 79/2014–38, zdůraznil, že vedle nezbytného souhlasu vlastníka je podmínkou veřejného užívání soukromého pozemku též existence nutné a ničím nenahraditelné komunikační potřeby. Z dnešních hledisek posuzování legitimních omezení základních práv se totiž jedná o nezbytnou podmínku proporcionality omezení. Zjednodušeně řečeno, existují–li jiné způsoby, jak dosáhnout sledovaného cíle (zajištění komunikačního spojení nemovitostí), aniž by došlo k omezení vlastnického práva, je třeba dát před omezením vlastnického práva přednost těmto jiným způsobům.

42. Podmínka existence nezbytné komunikační potřeby je tak splněna, pokud se v dané lokalitě nenachází k předmětné komunikaci alternativa, o níž by bylo možné vzhledem ke konkrétním podmínkám v území ještě rozumně uvažovat. Má–li totiž ten, kdo účelovou komunikaci využívá, možnost jiného přístupu, byť méně komfortního, nicméně ještě postačujícího, není tu naléhavá komunikační potřeba, a tudíž ani právo obecného užívání účelové komunikace.

43. Ústavní soud v nálezu ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06, k tomu uvedl (bod 40), že jak vyplývá z definice účelových komunikací, jejich primárním účelem je zajištění přístupu vlastníků k jejich nemovitostem tam, kde neexistuje jiná alternativa přístupu („slouží pro spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi“) a kde tento přístup zjevně není „upraven“ soukromoprávním institutem (např. věcným břemenem). Pouze v takto úzkém rozsahu „potřeb vlastníků nemovitostí“, kteří nemají jiný alternativní přístup ke svým nemovitostem, je totiž možné spatřovat prosazení veřejného zájmu.

44. Nejvyšší správní soud v Rozsudku NSS zdůraznil, že v případě, že komunikační potřebu mohou uspokojit různé cesty vedoucí po soukromých pozemcích, je třeba zachovat ty z nich, s jejichž obecným užíváním jejich majitelé souhlasí. Vždy je však nutno preferovat ty jdoucí po veřejných pozemcích. Není–li jich, pak je třeba dát přednost té variantě, která soukromé vlastnictví omezí co nejméně tím, že zasahuje nejméně vlastníků, případně nejmenší plochu soukromých pozemků (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 10. 2015, č. j. 6 As 280/2014–62, obdobně Černínová, M.; Černín, K.; Tichý, M. Zákon o pozemních komunikacích. Komentář. Praha Wolters Kluwer, 2015, str. 57–58).

45. Při posuzování komunikační alternativy správní orgány zejména zkoumají, „zda alternativní dopravní cesta zajišťuje plnohodnotné komunikační spojení dotčených nemovitostí; zda je udržovaná, průjezdná i při špatném počasí a v zimním období; vhodná pro nezbytný obslužný provoz nemovitosti většími vozidly (např. popeláři, fekální vůz, dovoz paliva, hasiči, vůz záchranné služby apod.). Zásadně by měla být upřednostněna alternativní cesta, která je ve vlastnictví veřejnoprávní korporace. Alternativní cesta musí dosavadní komunikační potřebu naplnit v dostatečné míře. Správní orgány by měly zhodnotit její dopravně – technický a stavební stav. Zejména podle šířky, sklonu a typu zpevnění by pak měly vyhodnotit, zda se typ dopravy, který umožňuje sporná cesta, a to v rozsahu, v němž to povaha zpřístupňovaných nemovitostí do budoucna vyžaduje, může odehrávat též po alternativní cestě. Dále musí správní orgány hodnotit uskutečnitelnost a nákladnost případných úprav zpřístupňovaných nemovitostí.“ (viz rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 4. 2022, č. j. 10 As 67/2021–70, ze dne 29. 6. 2017, č. j. 7 As 95/2017–34, ze dne 24. 8. 2017, č. j. 1 As 213/2017–38, ze dne 16. 3. 2010, č. j. 5 As 3/2009–76, či č. j. 6 As 213/2015–14). Hodnotit je třeba také bezpečnost či vhodnost z hlediska využívání nejen motoristy, ale i cyklisty či pěšími (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 6. 2022, č. j. 10 As 99/2022–56).

46. Krajský soud proto uzavírá, že naplnění znaku nutné a ničím nenahraditelné komunikační potřeby jinými slovy znamená, že pro určité pozemky to musí být buď jediné spojení, nebo musí jít o spojení z jiného důvodu nezbytné (např. proto, že jiné existující cesty z různých důvodů nedostačují k naplnění nutné komunikační potřeby). Jestliže není ve hře naplnění nutné komunikační potřeby, pak není ani dost silný veřejný zájem na omezení vlastnického práva.

47. Krajský soud ještě podotýká, že žalované rozhodnutí u něj bylo napadeno nejen žalobci, ale stran domu Mírové náměstí 11 také osobami zúčastněnými na řízení č. 3 a 4. Tato věc byla vedena u zdejšího soudu pod sp. zn. 30 A 42/2024. Obě žaloby nepovažoval krajský soud za vhodné spojovat ke společnému řízení, ale rozhodl o nich ve stejný den.

48. Ve Zrušujícím rozsudku KS vytkl zdejší soud žalovanému ve vztahu k tomuto znaku VPÚK, že přesvědčivě neodůvodnil, v čem spočívá nutnost příjezdu automobilem k zadnímu traktu domu Mírové náměstí 11 a k domu Smetanova 4. Současně jej zavázal tím, aby se věnoval zjištění, zda se v přilehlém okolí daných budov nacházejí veřejná parkoviště, která by mohla představovat alternativu k přístupu k nim a k jejich dvorům, a to v návaznosti na znění § 21 odst. 1 tehdy účinné vyhlášky č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využívání území, dle něhož je docházková vzdálenost parkoviště a objektu k bydlení 300 m. Tato vyhláška sice byla v mezidobí zrušena a nahradila ji vyhláška č. 146/2024 Sb., o požadavcích na výstavbu. I dle jejího § 7 odst. 3 ale platí, že nelze–li parkovací stání navrhnout jako součást stavby nebo pozemku, musí být navržena a provedena na pozemku ve vzdálenosti do 300 m. V tomto požadavku se tedy nic nezměnilo.

49. Silniční správní úřad I. stupně se dané otázce věnoval v prvoinstančním rozhodnutí stran domu Mírové náměstí 11 na str. 10 až 11 svého rozhodnutí. Žalovaný pak na str. 7 až 10 svého rozhodnutí. Na tyto závěry krajský soud v podrobnostech odkazuje s tím, že jsou plně využitelné i pro dům Smetanova 4, který se od domu Mírové náměstí 11 nachází pouze ve vzdálenosti desítek metrů, jak je patrno z obsahu správního spisu. Ve shodě se správními orgány má rovněž za spolehlivě prokázané, že v docházkové vzdálenosti 300 m od domu žalobců se nachází celá řada veřejných parkovišť, jak popsal silniční správní úřad I. stupně (str. 10 jeho rozhodnutí).

50. Krajský soud náhledem do veřejně přístupného portálu mapy.cz zjistil, že jenom několik nižších desítek metrů od domu žalobců se nachází např. parkoviště před kinem „Radnice“. Jedná se o parkoviště s parkovacím automatem, kde je umožněno parkování zdarma pro držitele průkazů ZTP nebo ZTP/P. Dále jsou v docházkové vzdálenosti od jejich bydliště parkovací místa např. v ulici Antonína Chvojky nebo na parkovišti na Horním náměstí (zde je režim parkoviště s parkovacím automatem, umožněno parkování zdarma pro držitele průkazů ZTP nebo ZTP/P, místa se zde nevyhrazují).

51. Přestože, na rozdíl od domu Mírové náměstí 11 (který má hlavní vchod směřovaný na pěší zónu na Mírovém náměstí), má dům Smetanova 4 směřovaný hlavní vchod na ulici Smetanova, která je průjezdná automobily v obou směrech, žalobci nezpochybnili, že mají před svým domem možnost zastavit na dobu nezbytně nutnou k vyložení a naložení věcí či osob.

52. Prvoinstanční správní orgán i žalovaný dále přiléhavě poukázali na to, že pokud jde o přístup vozidel HZS a IZS, tak ten je řešen zákonnou formou, bez relevantní vazby na (ne)existenci VPÚK. Správně se žalovaný vypořádal i s problematikou případných stavebních úprav či oprav domu žalobců odkazem na příslušná ustanovení stavebního zákona, která na takové situace pamatují. A přiléhavě upozornil, že ne všechny domy v centrech měst jsou po jakékoliv veřejné komunikaci přístupné ze všech stran.

53. Oproti domu Mírové náměstí 11 je u domu Smetanova 4 skutková situace odlišná ještě v tom, že v domě Smetanova 4 je průjezd do dvora za domem. Na ten se upnula pozornost jak správních orgánů, tak účastníků správního řízení. Dle názoru krajského soudu ale poněkud nadbytečně. Již z důvodů, které uvedl shora, není u Pozemků u domu Smetanova 4 podmínka nutné komunikační potřeby naplněna, a to bez ohledu na existenci zmíněného průjezdu.

54. Ten představuje pro vlastníky a obyvatele domu Smetanova 4 dle názoru soudu pouze výhodu ve srovnání s domem Mírové náměstí 11, neboť umožňuje průchod a průjezd na dvůr za domem. Žalobci, stejně jako osoba zúčastněná na řízení č. 2, zaslali soudu řadu fotografií doplněných tvrzeními o provedených měřeních parametrů tohoto průjezdu (zejména jeho šířky) a z toho plynoucími názory, který typ osobního vozu průjezdem ještě projede a který už nikoliv. Ze shora uvedeného považuje krajský soud tuto polemiku za zcela zbytečnou a pro posouzení merita věci za irelevantní. Přesto konstatuje, že nemá nejmenší důvod nevěřit závěrům, které vyplynuly z místního ohledání silničního správního úřadu provedeného dne 27. 7. 2023, na které plně odkazuje. A z nichž plyne, že zmíněným průjezdem projede běžný osobní automobil. Stejně tak jsou tedy irelevantní závěry o technickém stavu klenby pod průjezdem, vytváření zplodin při průjezdu jím apod. Pro posouzení merita daného správního řízení není rozhodné ani vyjádření Policie České republiky ohledně vhodnosti či nevhodnosti výjezdu z daného průjezdu na ulici Smetanova (pro úplnost soud podotýká, že Policie ČR nemá pravomoc se vyjadřovat k tomu, zda zmíněný průjezd či příjezdová cesta přes Pozemky jsou veřejně přístupnými účelovými komunikacemi ve smyslu § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích či nikoliv). Jinými slovy řečeno – Pozemky by ze shora uvedených důvodů pro dům Smetanova 4 nezbytnou komunikační potřebu nepředstavovaly ani za situace, kdyby tento dům žádný průjezd neměl.

55. Ze shora uvedeného (z obsahu správního spisu, jakož i z obsahu podání žalobců a osob zúčastněných na řízení učiněných v soudním řízení včetně příloh) plyne, že žalobci mají přístup a příjezd osobním automobilem ke svému domu Smetanova 4 i v současnosti zajištěn. Změna současného stavu oproti stavu před vydáním napadeného rozhodnutí tak spočívá v podstatě pouze v tom, že žalobci nemohou za domem parkovat vozidly větších rozměrů a že technická obslužnost jejich domu musí být zajišťována ze Smetanovy ulice, nikoliv z vnitrobloku. Tím jsou bezpochyby kvalita jejich života i provoz jejich domu do určité míry ovlivněny. Shora popsaná alternativní přístupová cesta k jejich domu ale dle přesvědčení soudu zajišťuje plnohodnotnou komunikační dostupnost domu Smetanova 4. Ano, jedná se nepochybně o (alternativní) cestu méně komfortní, nicméně „má–li ten, kdo účelovou komunikaci využívá, možnost jiného přístupu, byť méně komfortního, nicméně ještě postačujícího, není tu naléhavá komunikační potřeba, a tudíž ani právo obecného užívání účelové komunikace.“ (viz rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 16. 5. 2013, č. j. 22 Cdo 2178/2012).

56. Jak výstižně ve svém rozhodnutí podotkl žalovaný – Pozemky v původní historické zástavbě žádnou komunikaci nepředstavovaly. Byly totiž částečně zastavěny, ve zbytku byly součástí vnitrobloku, který sloužil ke zcela jiným účelům. Teprve zbouráním jednoho z domů se tento vnitroblok z jedné strany otevřel a Pozemky začaly sloužit jako komunikace. Ve většině případů se tak ale nestalo, mnoho domů v dané lokalitě tak podobnou možnost příjezdu osobním vozem za dům a parkování tam nemá. Podoba Pozemků po demolici domu na současném pozemku p. č. XB tak umožnila obsluhu a užívání domu Smetanova 4 na poměry v dané lokalitě naprosto nadstandardním způsobem. Přístup (příjezd) k domu Smetanova 4 přes Pozemky tak dle krajského soudu představoval pro žalobce pouze tzv. „cestu z pohodlí“. Nepředstavuje tedy nutnou a ničím nenahraditelnou komunikační potřebu coby jeden z neopominutelných znaků VPÚK a nemůže odůvodnit svou proporcionalitu coby zásahu do vlastnického práva osoby zúčastněné na řízení č. 2 k Pozemkům, který bezpochyby představuje. Prvou žalobní námitku tedy soud shledal nedůvodnou.

57. Přestože si je krajský soud vědom, že správní soudnictví je ovládáno dispoziční zásadou, tedy že správní soud přezkoumává napadené rozhodnutí pouze v mezích žalobních bodů (§ 75 odst. 2 věta prvá s. ř. s.), v návaznosti na shora uvedené považuje za vhodné učinit ještě jednu poznámku. Byť v podstatě obiter dictum.

58. Protože silniční správní úřady shledaly existenci všech zbývajících znaků VPÚK, žalobní námitky do této problematiky pochopitelně nesměřovaly. Dle názoru krajského soudu ovšem Pozemky v současné době nenaplňují ani třetí znak VPÚK – neslouží již totiž veřejnosti, tedy neomezené množině osob. Správním úřadům lze snad dát za pravdu v tom, že tento znak (tedy veřejné užívání Pozemků) byl dán v době, kdy sloužily klientům bankovního ústavu a zajišťovaly přístup k STK. V tom se však situace v daném místě zásadně změnila. Pozemky již řadu let slouží jenom vlastníkům a obyvatelům domů Mírové náměstí 11 a Smetanova 4, případně jejich návštěvám a obsluze (a samozřejmě případně osobě zúčastněné na řízení č. 2, té ale nikoliv z titulu jejich veřejného užívání). Dle soudu tak Pozemky již neužívá neomezená množina osob, uvedený znak VPÚK tedy zanikl. Tento aspekt správní orgány ve svých rozhodnutích zcela opomněly posoudit. Tato jejich vada však nezpůsobuje jejich nezákonnost. Jak už soud uvedl shora, i nesplnění jednoho ze znaků VPÚK nemůže mít za následek jiný verdikt, než že VPÚK k okamžiku vydání deklaratorního rozhodnutí o určení právního vztahu neexistuje.

59. V návaznosti na shora uvedené je krajský soud rovněž toho názoru, že se žalobci snaží řešit situaci s užíváním svého majetku v dané lokalitě zcela nevhodně prostřednictvím institutu veřejného práva (VPÚK), na místě je ovšem řešení dle práva soukromého.

60. Druhá žalobní námitka se týkala údajného procesního pochybení silničního správního úřadu I. stupně, které žalovaný nenapravil (viz bod 9. tohoto rozsudku).

61. Z obsahu správního spisu plyne, že po vrácení věci k dalšímu řízení (bod 39. tohoto rozsudku) Městský úřad Turnov dne 22. 6. 2023 oznámil účastníkům řízení pokračování správního řízení a současně je seznámil s tím, že dne 27. 7. 2023 provede důkaz ohledáním domu Smetanova 4 stran průjezdu spojujícího ulici Smetanova a dvorní trakt. K provedení tohoto důkazu v daném termínu došlo, o čemž je ve spise založen protokol včetně pořízené fotodokumentace. V mezidobí současně probíhalo řízení o kasačních stížnostech proti Předchozímu rozsudku KS. To bylo ukončeno rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 12. 2023, č. j. 7 As 85/2023–82, kterým byly tyto kasační stížnosti zamítnuty.

62. Po vrácení správního spisu od Nejvyššího správního soudu vydal Městský úřad Turnov dne 31. 1. 2024 usnesení, kterým jednak účastníkům řízení stanovil lhůtu do 22. 2. 2024, ve které dle § 36 odst. 1 správního řádu mohli navrhovat důkazy a činit jiné návrhy, jednak jim stanovil lhůtu do 23. 2. 2024, ve které se dle § 36 odst. 3 správního řádu mohli vyjádřit k podkladům rozhodnutí.

63. Vyjádření k věci v dané lhůtě zaslaly osoby zúčastněné na řízení č. 3 a 4 (podání ze dne 21. 2. 2024), žalobci pak navrhli doplnění dokazování zejména výslechy svědků (podání ze dne 16. 2. 2024).

64. Dne 26. 2. 2024 vydal Městský úřad Turnov prvoinstanční rozhodnutí ve věci (viz bod 1. tohoto rozsudku). V odůvodnění svého rozhodnutí se pak vypořádal s návrhy na doplnění dokazování, které byly účastníky řízení vzneseny v průběhu správního řízení, včetně zmiňovaného návrhu žalobců ze dne 16. 2. 2024, kdy uvedl, z jakých důvodů tyto navrhované důkazy (zejména výslechy svědků) nepovažuje za relevantní provádět (str. 11 a 12 prvostupňového rozhodnutí). V podrobnostech krajský soud na tyto pasáže rozhodnutí silničního správního úřadu I. stupně odkazuje.

65. K odvolacím námitkám žalovaný uvedl, že Městský úřad Turnov řádně odůvodnil, proč nepřistoupil na všechny navržené důkazy, konkrétně na svědecké výpovědi navržených svědků. Dle žalovaného není nemožné, aby orgán vydal rozhodnutí do čtyř dnů po konci lhůty pro navrhování důkazů, pokud usoudil, že navrhované důkazy jsou nadbytečné a takový postup řádně odůvodnil. Odvolatelům nepřisvědčil v tom, že by jejich připomínky uplatněné ve shora uvedených podáních (bod 63. tohoto rozsudku) nebyly ze strany prvoinstančního správního orgánu posouzeny.

66. Krajský soud souhlasí s hodnocením, které provedl stran posouzení důvodnosti dané odvolací námitky (kterou nyní v podstatě kopíruje námitka žalobní) žalovaný. Lhůtu stanovenou účastníkům řízení pro předložení návrhů na doplnění dokazování v délce zhruba 3 týdnů považuje krajský soud s ohledem na délku probíhajícího řízení za zcela úměrnou. K újmě na procesních právech žalobců a osob zúčastněných na řízení pak nedošlo ani tím, že silniční správní úřad I. stupně vydal své rozhodnutí v podstatě v návaznosti na konec lhůty, kterou měli pro seznámení se s podklady rozhodnutí dle § 36 odst. 3 správního řádu.

67. V odůvodnění svého rozhodnutí totiž Městský úřad Turnov ozřejmil, že návrhy na doplnění dokazování neopomněl, ale považoval jejich provedení za nadbytečné, protože měl již stran skutkového a právního stavu posuzované věci jasno. Navíc řada těchto důkazů se vztahovala k prokázání existence prvých tří znaků VPÚK, u nichž dal Městský úřad Turnov žalobcům za pravdu. Právní názory účastníků řízení pak evidentně vzal v potaz (minimálně implicitně), když se ve svém rozhodnutí podrobně vypořádal se všemi relevantními skutečnostmi pro posouzení merita věci. Ve shodě se žalovaným proto ani krajský soud neshledal, že by některá z procesních práv žalobců byla narušena takovým způsobem, který by byl způsobilý založit nezákonnost ať už prvoinstančního, či žalovaného rozhodnutí. Ostatně ani sami žalobci nepřišli v tomto směru s žádnou konkrétní námitkou, jejich tvrzení ohledně porušení procesních práv zůstala v dosti obecné rovině.

68. To, že se silniční správní úřad I. stupně snažil ve věci rozhodnout bez prodlení po předložení návrhů účastníků řízení na doplnění dokazování a po skončení lhůty pro seznámení se se shromážděnými podklady, pak mohla ovlivnit i délka trvání správního řízení a skutečnost, že si někteří účastníci řízení na nečinnost správních úřadů (a mnohdy důvodně) stěžovali. Taková motivace by byla pochopitelná. Tato domněnka soudu však pro posouzení věci relevantní není.

69. Podstatné je, jak už soud uvedl, že neshledal takovou vadu správního řízení předcházejícího vydání prvoinstančního a napadeného rozhodnutí, která by způsobila jejich nezákonnost. Ve shodě se silničním správním úřadem je i krajský soud toho názoru, že pokud jde o existenci čtvrtého znaku VPÚK (nezbytná komunikační potřeba) byl skutkový stav věci zjištěn v úplnosti ve smyslu § 3 správního řádu. Stran zbývajících znaků VPÚK pak silniční správní úřad přisvědčil názorům žalobců, k žádnému dotčení jejích práv v tomto směru tedy ani dojít nemohlo.

70. Ze stejného důvodu neprovedl také krajský soud doplnění dokazování žalobci při jednání soudu navrhovanými důkazy (znalecký posudek z oboru dopravy – bezpečnost silničního provozu, nové sdělení Policie ČR), které směřovaly k problematice výjezdu z průjezdu domu Smetanova 4 na Smetanovu ulici osobními automobily. Jak už uvedl shora, tuto otázku má pro posouzení merita věci za zcela irelevantní. Ohledně (ne)existence čtvrtého znaku VPÚK (nezbytná komunikační potřeba) však rovněž soud považoval ve správním řízení zjištěný skutkový stav plynoucí z podkladů obsažených ve správním spise za zcela dostačují pro řádné posouzení dané problematiky. Návrh na provedení navrhovaných důkazů proto pro nadbytečnost zamítl.

71. Krajský soud tedy neshledal žádnou ze žalobních námitek důvodnou, a proto mu nezbylo než žalobu dle § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítnout.

VI. Náklady řízení

72. Výrok o nákladech řízení účastníků se opírá o ustanovení § 60 s. ř. s. Žalobci neměli ve věci úspěch, nemají proto právo na náhradu nákladů řízení. Žalovaný se náhrady nákladů při jednání soudu výslovně vzdal a ze spisu ani nevyplývá, že by mu v průběhu řízení před krajským soudem nějaké náklady nad běžnou úřední činnost vznikly.

73. Náhradu nákladů řízení ale požadovaly osoby na něm zúčastněné (kromě osoby zúčastněné na řízení č. 1). Odůvodňovaly to v podstatě shodně délkou trvání správního řízení a obstrukčním chováním účastníků správního řízení hájících svá práva a zastávajících opačná stanoviska na posuzovanou věc (osoba zúčastněná na řízení č. 2 versus žalobci a osoby zúčastněné na řízení č. 3 a 4).

74. Dle § 60 odst. 5 s. ř. s. má ovšem osoba zúčastněná na řízení právo na náhradu jen těch nákladů, které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jí soud uložil. Z důvodů zvláštního zřetele hodných může jí soud na návrh přiznat právo na náhradu dalších nákladů řízení. Ve shora uvedených tvrzeních osob zúčastněných na řízení však soud důvody hodné zvláštního zřetele ve smyslu citovaného ustanovení neshledal. Proto rozhodl, že právo na náhradu nákladů řízení žádná z osob na něm zúčastněných nemá.

Poučení

I. Předmět sporu II. Obsah žaloby III. Obsah vyjádření žalovaného a osob zúčastněných k žalobě IV. Jednání soudu V. Skutkové a právní závěry krajského soudu VI. Náklady řízení