30 A 6/2024 – 49

Rubrum

Krajský soud v Hradci Králové rozhodl samosoudcem JUDr. Janem Rutschem ve věci žalobce: A. K. zastoupen advokátem Mgr. Pavlem Maršálkem se sídlem Vrchlického 802/46, 460 14 Liberec proti žalované: Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců sídlem nám Hrdinů 1634/3, 140 21 Praha 4 v řízení o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 14. prosince 2023, č. j. MV–174802–4/SO–2023, takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Předmět řízení

1. Shora označeným rozhodnutím žalovaná zamítla odvolání žalobce proti rozhodnutí Ministerstva vnitra ČR ze dne 22. 9. 2023, č. j. OAM–24174–17/ZM–2023, a toto rozhodnutí potvrdila. Správní orgán I. stupně jím zamítl žádost žalobce o prodloužení platnosti zaměstnanecké karty žalobce dle § 44a odst. 11 ve spojení s § 46 odst. 6 písm. e) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále také jen „zákon o pobytu cizinců“), neboť žalobce vykonával nelegální práci.

2. Výkon nelegální práce spočíval ve skutečnosti, že žalobce jako zedník nevykovával pracovní činnost v areálu zaměstnavatele, ale na stavbách realizovaných zaměstnavatelem jinde, než na místě uvedeném v zaměstnanecké kartě, a tedy v rozporu s ní.

II. Žalobní argumentace

3. Žalobce v úvodu žaloby předestřel celý průběh správního řízení.

4. Následně namítl, že vzhledem k v žalobě uvedeným skutečnostem by bylo v jeho případě možno hovořit maximálně „formálně“ o nelegální práci, která měla být zjištěna v řízení s jeho zaměstnavatelem. Žalobce nebyl účastníkem tohoto řízení a nemohl se k němu vyjádřit. Dovozování závěrů z rozhodnutí Oblastního inspektorátu práce pro Královéhradecký a Pardubický kraj (dále také jen „OIP") je tedy nesprávné. OIP měl pominout povahu vykonávané práce žalobcem, resp. jeho zaměstnavatelem (zednické práce pro různé zákazníky).

5. Žalobce dále vyjádřil názor, že úřady práce vydávající povolení pro zaměstnávání cizinců v zásadě neumožňují označit místem výkonu práce území České republiky, oblasti nebo kraje a trvají na označení konkrétní adresy místa. Tato zjevně nesprávná faktická praxe úřadů práce způsobuje komplikace zaměstnaným cizincům se zaměstnaneckou kartou, kteří mohou uzavřít pracovní smlouvu jen na místo označené v povolení úřadu práce, čímž je toliko pravidelné pracoviště, nejčastěji sídlo zaměstnavatele, aby dostali zaměstnaneckou kartou.

6. Žalobce uvedl, že jeho zaměstnavatel musel využívat pracovní cesty v souladu se zákonem č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů (dále také jen „zákoník práce“) a zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti (dále také jen „zákon o zaměstnanosti“). Zákon nestanoví jakékoliv další podmínky, např. maximální délku pracovní cesty nebo ani žádnou povinnost oznamovat nástup na pracovní cestu nějakému státnímu úřadu. Zaměstnavatel ho vyslal po dohodě s ním na pracovní cestu pracovním pokynem. Pokynem zaměstnavatele se zaměstnanec musí řídit. Žalobce své podřízení pracovnímu pokynu a svůj souhlas s vysláním vyjádřil předem ústně před vykonáním i konkludentně nastoupením pracovní cesty podle pokynu zaměstnavatele. Písemnou formu dohody (pokynu) o pracovní cestě zákon nepředepisuje. Tímto byly splněny veškeré nutné předpoklady k vykonání pracovní cesty, které stanoví zákon. K tomu žalobce odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 6. 2014, sp. zn. 3 Ads 60/2013, v kterém „Nejvyšší správní soud shrnuje, že zaměstnavatel je oprávněn svého zaměstnance – cizince vyslat na pracovní cestu ve smyslu § 42 zákoníku práce mimo místo výkonu práce, které má cizinec uvedeno v povolení k zaměstnání. Takový výkon práce na pracovní cestě nelze považovat za práci bez povolení k zaměstnání ani za práci s tímto povolením v rozporu. Nejvyšší správní soud však současně zdůrazňuje, že prostřednictvím vyslání cizince na pracovní cestu nelze zastírat faktický výkon jeho práce v jiném místě, než jaké je uvedeno v povolení k zaměstnání. Vyslání cizince na pracovní cestu musí být časově omezené (§ 42 zákoníku práce) a nesmí znamenat dlouhodobou (fakticky trvalou) změnu místa výkonu práce. V takovém případě by se totiž nepochybně o umožnění nelegální práce cizince jednalo.“ Žalobce dodal, že v jeho případě byly splněny veškeré nutné náležitosti na pracovní cestu a kontrolující správní orgán byl ze zákona povinen posoudit zjištěný výkon práce mimo provozovnu, na kterou má zaměstnaneckou kartu, jako pracovní cestu v souladu se zákonem, obzvláště, když jsou správní orgány povinny při hodnocení důkazních prostředků a zjištění je interpretovat obvyklým způsobem a výkladem dle platných právních předpisů podle § 3 zákona č. 500/2004, správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále také jen „správní řád“), tak, aby byl spolehlivě zjištěn stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti a to dle zásady materiální pravdy, podle které by měly upřednostnit výklad, který je v souladu se zákonem oproti porušování zákona. Ani četnost pracovních cest není naplněním znaku nelegální práce ve smyslu zákona o pobytu cizinců nebo zákona o zaměstnanosti.

7. OIP, žalovaná i správní orgán I. stupně dle žalobce konstatovaly, že žalobce ani jeho zaměstnavatel nedokázali, že se vlastně nějaké služební cesty uskutečnily. Žalobce však byl s ostatními zaměstnanci svážen zaměstnavatelem na stavbu a nemá jak dokázat, že z bydliště jel vozidlem zaměstnavatele. Další složkou pracovních cest jsou tzv. diety, ale ty byly žalobci vypláceny ve mzdě. Nároky na jakékoliv jiné náhrady mu nevznikly. Žalobce byl tedy tlačen úvahami správních orgánů o neprokázání pracovních cest k něčemu, co on v zásadě prokázat nemůže, ale to, co je požadováno, je v rozporu s obvyklými požadavky na zaměstnance.

8. Žalobce dále namítl, že žije na území České republiky přes tři roky. Neměl zde žádný problém se zákonem, nebyl odsouzen za trestný čin ani mu nebyla uložena sankce za přestupek, nemá nedoplatky na daních ani sociálním pojištění a má k České republice vytvořeny pevné vazby, má s pobytem zde spojeny své dlouhodobé životní plány a chtěl by zde trvale žít a pracovat. Případným rozhodnutím o neprodloužení povolení k dlouhodobému pobytu ve formě zaměstnanecké karty z důvodu výkonu nelegální práce by tak došlo ke zcela nepřiměřenému zásahu do základních lidských práv účastníka řízení. S ohledem na probíhající vojenskou invazi Ruské federace na Ukrajinu byl na Ukrajině dne 24. 2. 2022 vyhlášen válečný stav a došlo k podstatnému zhoršení bezpečnostní situace. Společně s ní byla v zemi vyhlášena všeobecná mobilizace, což mj. znamená, že muži (občané Ukrajiny) ve věku 18 – 60 let nesmí ze země vycestovat. Případná doprava ukrajinských občanů, na které se vztahuje mobilizace, mimo území Ukrajiny je trestným činem. Uvedené skutečnosti jsou obecně známé a jsou zmiňovány na webových stránkách ministerstva zahraničí i ministerstva vnitra. Zamítavé rozhodnutí by tak bylo zcela nepřiměřené a je v rozporu se zásadou přiměřenosti dle § 174a zákona o pobytu cizinců. Jsou zde důležité okolnosti na straně žalobce zvláštního zřetele hodné, které by měly vést k tomu, že se jeho žádosti vyhoví a zaměstnanecká karta se prodlouží, protože jiné rozhodnutí by bylo v rozporu se zásadami lidskosti ovládajícími český právní řád a zasáhlo by i do práv třetích osob – rodiny žalobce, které na věci výkazu pracovní cesty zaměstnavatelem nenesou žádnou vinu. Jednalo by se tak o nepřiměřený zásah do osobnostních práv a práv na ochranu rodiny. K tomu odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 4. 2019, č. j. 9 Azs 66/2019–41, ve kterém Nejvyšší správní soud uvedl, že porušení pravidel o zaměstnávání cizinců musí být prokázáno ve vyšší intenzitě, aby takové jednání mohlo být podřazeno pod pojem jiná závažná překážka pobytu cizince na území. Jinak řečeno, nikoliv každé porušení § 5 písm. e) bodu 2. ve spojení s § 89 odst. 2 zákona o zaměstnanosti musí být automaticky považováno za jinou závažnou překážku pobytu cizince na území podle § 56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců. Obdobný závěr formuloval Nejvyšší správní soud i v rozsudku ze dne 8. 8. 2019, č. j. 9 Azs 192/2019–27, kde uvedl, že „ač je jednání cizince, které naplňuje znaky porušování právních předpisů nebo jejich obcházení jistě jedním z primárních ukazatelů, že by zde mohla nastat závažná překážka ve smyslu citovaného ustanovení, nelze bez dalšího každé porušení právních předpisů, a to ani těch, které se dotýkají přímo podmínek pro pobyt cizince, považovat za závažnou překážku. Z uvedeného vyplývá a Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že při výkladu obdobné situace žalobce a při aplikaci právních předpisů je nutno vždy přihlížet ke konkrétním skutkovým okolnostem porušení právních předpisů, zde konkrétně ke skutkovým okolnostem výkonu nelegální práce. Chybí porovnání intenzity porušení (něčeho s něčím), objektivně šlo o stavební práce pro zaměstnavatele v rámci pracovního poměru, které nelze vykonávat v areálu zaměstnavatele. Toto nelze v napadeném rozhodnutí vystopovat, a tak je napadené rozhodnutí i z hlediska zákonné aplikace právních předpisů obtížně přezkoumatelné. Je tedy nutné, aby konkrétní okolnosti nasvědčovaly takové intenzitě případného porušení pravidel o zaměstnanosti, resp. intenzitě porušení veřejného zájmu na ochraně pracovního trhu, která by ospravedlňovala aplikaci závažných překážek bránících dalšímu pobytu cizince na území.

9. Žalobce namítal, že správní orgány nesprávně aplikovaly ustanovení zákona o pobytu cizinců, když sice lze zdánlivě dovodit, že se snad snažily aplikovat jeho části, současně ovšem platí, že ani právní aplikace zákona o pobytu cizinců neodpovídá zákonným požadavkům a požadavkům dobré správy. Takové rozhodnutí, které je vystaveno na ryze formálním posouzení zákonných podmínek pro zamítnutí žádosti o prodloužení doby platnosti zaměstnanecké karty, je nezákonné pro rozpor s obecnými principy veřejné správy. Splnění podmínek je vždy třeba posuzovat s ohledem na konkrétní skutečnosti ve vztahu k žadateli a na konkrétní okolnosti případu.

10. Závěrem žalobce uvedl, že v jeho případě správní orgány nezjistily stav věci, o němž nejsou ve smyslu § 3 správního řádu důvodné pochybnosti a to v rozsahu, který je nezbytný pro soulad jeho úkonu s požadavky uvedenými v § 2 téhož zákona, čímž učinily napadená rozhodnutí nezákonnými. Výkon nelegální práce musí být správním orgánem postaven vždy najisto a musí být přičitatelný přímo účastníku řízení, tj. skutkový stav musí být zjištěn bez důvodných pochybností v souladu s ustanovením § 3 zákona správního řádu.

11. Z uvedených důvodů navrhl, aby soud napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalované k dalšímu řízení a aby ji zavázal k náhradě nákladů řízení.

III. Vyjádření žalované k žalobě

12. Žalovaná ve vyjádření k žalobě setrvala na závěrech, k nimž dospěla v napadeném rozhodnutí a navrhla zamítnutí žaloby. Konstatovala, že skutkový stav a průběh správního řízení od podání žádosti do vydání pravomocného rozhodnutí je dostatečně popsán v napadeném rozhodnutí. Plně odkázala na odůvodnění napadeného rozhodnutí, jelikož žaloba nepřináší novou argumentaci.

IV. Posouzení krajského soudu

13. Krajský soud přezkoumal napadené rozhodnutí podle části třetí, hlavy první a druhé, dílu prvního zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále také jen „s. ř. s.“), v mezích žalobních bodů, přičemž vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 odst. 1, 2 s. ř. s.). O věci samé rozhodl soud bez jednání, neboť účastníci řízení s tím souhlasili (§ 51 odst. 1 s. ř. s.), přičemž dospěl k následujícím skutkovým a právním závěrům.

14. Na úvod předesílá, že není smyslem soudního přezkumu podrobně opakovat již jednou vyřčené, a proto se může soud v případech shody mezi názorem soudu a odůvodněním žalobou napadeného rozhodnutí odkazovat na toto odůvodnění (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 7. 2007, čj. 8 Afs 75/2005–130, publikovaný pod č. 1350/2007 Sb. NSS, či rozsudky téhož soudu ze dne 2. 7. 2007, č. j. 4 As 11/2006–86, a ze dne 29. 5. 2013, čj. 2 Afs 37/2012–47; všechna zde citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz).

15. Dodává ještě, že povinnost posoudit všechny žalobní námitky neznamená, že správní orgán (jakož i správní soud) je povinen reagovat na každou dílčí argumentaci a tu obsáhle vyvrátit, neboť jeho úkolem je vypořádat se s obsahem a smyslem žalobní argumentace (srov. rozsudek NSS ze dne 3. 4. 2014, č. j. 7 As 126/2013–19). Anebo jak uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 24. 4. 2014, č. j. 7 Afs 85/2013 : „…přestože je třeba z hlediska ústavních principů důsledně trvat na povinnosti dostatečného odůvodnění rozhodnutí, nemůže být tato povinnost chápána dogmaticky. Rozsah této povinnosti se totiž může měnit podle povahy rozhodnutí a musí být posuzován s ohledem na okolnosti každého jednotlivého případu. Podstatné podle názoru Nejvyššího správního soudu je, aby se správní soud ve svém rozhodnutí vypořádal se všemi stěžejními námitkami účastníka řízení, což může v některých případech konzumovat i vypořádání některých dílčích a souvisejících námitek.“ K tomu také rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 6. 2017, č. j. 7 Ads 74/2017 – 31, dle něhož „není povinností správního soudu reagovat na každý dílčí argument uplatněný v podání a ten obsáhle vyvrátit; úkolem soudu je uchopit obsah a smysl argumentace a vypořádat se s ní (podpůrně srov. nálezy Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 201/04, I. ÚS 729/2000, I. ÚS 116/05, IV. ÚS 787/06, III. ÚS 989/08, III. ÚS 961/09, IV. ÚS 919/14, či rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 3. 2015, č. j. 9 As 221/2014 – 43).“ a. Skutkový stav věci 16. Žalobce měl na území České republiky uděleno povolení k dlouhodobému pobytu na základě zaměstnanecké karty od 30. 6. 2021 do 29. 6. 2023. Zaměstnanecká karta mu byla vydána k zaměstnavateli MBQ s.r.o., IČ 24247677, na pracovní pozici zedníci (kromě zedníků ohnivzdorného zdiva), (CZ–ISCO 71121), na místo výkonu práce Nádražní 24, 513 0l Semily – Podmoklice, které je součástí Centrální evidence volných pracovních míst obsaditelných držiteli zaměstnanecké karty (dále jen „EVPM”) pod č. 14 200 550 711. V upřesňujících informacích pak bylo uvedeno místo výkonu práce „Semily“ + služební cesty po Libereckém a Středočeském kraji. Na uvedené pracovní pozici pro tohoto zaměstnavatele žalobce po celou dobu pracoval a žádal dne 3. 4. 2023 o prodloužení doby platnosti zaměstnanecké karty k zaměstnání.

17. Správní orgán I. stupně z úřední činnosti učinil součástí spisového materiálu protokol OIP, č. j. 1845/8.71/22– 14, sp. zn. 18–2022–207, ze dne 1. 6. 2022, o kontrole provedené dne 1. 2. 2022 u společnosti MBQ s.r.o., na pracovišti rekonstrukce budovy kláštera Paulánů na adrese ul. Opolského a Klášterní, 509 01 Nová Paka. Žalobce na výše uvedeném pracovišti vykonával pro výše uvedeného zaměstnavatele provádění stavebních prací, zednických prací a bourání v době od 23. 6. 2021 minimálně do dne kontroly, tzn. do dne l. 2. 2022. OIP dospěl k závěru, že společnost MBQ s.r.o. umožnila žalobci výkon závislé práce v rozporu s platnou zaměstnaneckou kartou z důvodu jiného místa výkonu práce. Tím mu umožnila výkon nelegální práce ve smyslu § 5 písm. e) bod 2 zákona o zaměstnanosti. Proti protokolu o kontrole podala společnost MBQ s.r.o. dne 22. 6. 2022 námitky. OIP vydal dne 15. 7. 2022 vyřízení námitek nadřízeným, č. j. 1845/8.71/22–17, sp. zn. 18–2022–207, v němž je uvedeno, že se námitky ze dne 22. 6. 2022 zamítají.

18. Dne 7. 6. 2023 správní orgán I. stupně požádal zaměstnavatele žalobce o poskytnutí docházkových listů či jiných obdobných dokladů o evidenci pracovní doby za celou dobu trvání zaměstnání žalobce, a v případě, byl–li vyslán na služební cestu, k poskytnutí cestovních příkazů.

19. Dne 14. 6. 2023 zaměstnavatel přiložil výkazy práce, tzv. šichtovky, za celé období trvání zaměstnání žalobce. Dále zaměstnavatel žalobce ve svém podání uvedl, že přikládá kopii interní směrnice, kde v čl. 2.1 odkazuje na postup při vyplácení stravného v případě pracovní cesty. Tato interní směrnice ve formě Poskytování a účtování cestovních náhrad v čl. 2.1 uvádí definici pracovní cesty, za jaké situace může být zaměstnanec na pracovní cestu vyslán, v jaké formě musí být cestovní příkaz vyplněn a jakým způsobem dochází k proplácení finančních nároků spojených s pracovní cestou. Dále je pak v tomtéž článku uvedeno, že pokud je zaměstnanci poskytnuto služební auto nebo odvoz do místa výkonu práce, je povoleno vyplatit stravné na základě výkazu práce (tzv. šichtovky) a není povinen vyplňovat po návratu z pracovní cesty cestovní příkaz.

20. Dne 9. 8. 2023 správní orgán I. stupně vyzval žalobce ve smyslu § 36 odst. 3 správního řádu k uplatnění možnosti seznámit se s podklady pro vydání rozhodnutí a k případnému vyjádření se k těmto podkladům před vydáním rozhodnutí. Žalobce svého práva dne 21. 8. 2023 využil a seznámil se se spisovým materiálem. Ve svém následném vyjádření uvedl skutečnosti, které v podstatě namítá v žalobě. Tedy že mu je zřejmě kladena za vinu nelegální práce v řízení vedeném OIP, ve kterém nebyl účastníkem. On sám o uvedeném protokolu nic nevěděl a nezná obsah předmětného spisu. Vytkl OIP, že opomenul povahu vykonávané práce s tím, že je naprosto běžné, že zaměstnanci mění své působiště, poukázal na problém úřadů práce vydávajících povolení pro zaměstnávání cizinců, kdy není možno označit místem výkonu práce území České republiky, oblasti nebo kraje, ale trvá se na označení konkrétní adresy místa, a dále na to, že se v předmětné problematice zaměňují 2 pojmy, a to místo výkonu práce a pravidelné pracoviště. Odkázal na to, že zaměstnavateli nezbývá než zaměstnance vysílat na pracovní cesty, kdy zákon nestanoví žádné konkrétní podmínky pro jejich realizaci. Na tyto pracovní cesty může být vyslán po ústní dohodě se zaměstnavatelem, neboť písemnou formu zákon nepředepisuje. Služební cesty jsou v případě zaměstnavatele časově omezené a většinou krátkodobějšího charakteru a k vyplácení cestovních náhrad dochází doložením výkazů práce. Podle žalobce byly naplněny veškeré náležitosti k jeho vyslání na pracovní cestu. Protokol OIP spočívá v chybném posouzení provedených důkazů. Závěrem uvedl, že vytčené vady spočívaly v administrativních pochybeních ve výkazu pracovní cesty jinak vzorného zaměstnance. Proto by nemělo dojít k zamezení jeho pobytu na území a výkonu zaměstnání. Dále uvedl skutečnosti k posouzení přiměřenosti dopadů rozhodnutí do jeho soukromého a rodinného života — absence protiprávního jednání, délka pobytu na území, plán usadit se v České republice a negativní důsledky na jeho osobu související s ozbrojeným konfliktem na území Ukrajiny vyvolaným invazí vojsk Ruské federace.

21. Správní orgán I. stupně rozhodnutím ze dne 22. 9. 2023, č. j. OAM–24174–17/ZM–2023, rozhodl, jak uvedeno v bodě 1 tohoto rozsudku. O odvolání žalobce, které obsahovalo v podstatě tytéž námitky jako shora uvedené vyjádření a projednávaná žaloba, pak rozhodla žalovaná napadeným rozhodnutím. b. Právní závěry 22. Po provedeném přezkumném řízení dospěl soud k závěru, že žaloba je nedůvodná.

23. Při posouzení věci krajský soud vyšel zejména z následující právní úpravy:

24. Podle § 42g odst. 2 písm. b) zákona o pobytu cizinců „žádost o vydání zaměstnanecké karty je oprávněn podat cizinec, pokud uzavřel pracovní smlouvu, dohodu o pracovní činnosti nebo smlouvu o smlouvě budoucí, v níž se strany zavazují v ujednané lhůtě uzavřít pracovní smlouvu nebo dohodu o pracovní činnosti obsahující ustanovení, ze kterého vyplývá, že bez ohledu na rozsah práce měsíční mzda, plat nebo odměna cizince nebude nižší než základní sazba měsíční minimální mzdy; týdenní pracovní doba v každém základním pracovněprávním vztahu musí činit nejméně 15 hodin“.

25. Podle § 42g odst. 2 písm. c) zákona o pobytu cizinců „žádost o vydání zaměstnanecké karty je oprávněn podat cizinec, pokud má odbornou způsobilost pro výkon požadovaného zaměstnání a tato podmínka vyplývá z charakteru zaměstnání nebo ji stanoví mezinárodní smlouva, zejména 1. má požadované vzdělání; v odůvodněných případech, zejména v případě důvodných pochybností, zda cizinec má požadované vzdělání nebo zda toto vzdělání odpovídá charakteru zaměstnání, je na žádost ministerstva povinen prokázat, že jeho zahraniční vzdělání bylo uznáno příslušným orgánem České republiky, 2. má požadovanou odbornou kvalifikaci, pokud je podle zvláštního právního předpisu35) vyžadována, a 3. splňuje podmínky pro výkon regulovaného povolání, jde–li o takové povolání.“ 26. Podle § 42g odst. 3 zákona o pobytu cizinců „žádost o vydání zaměstnanecké karty je dále oprávněn podat cizinec, kterému bylo vydáno na danou pracovní pozici povolení k zaměstnání, je–li podle zákona o zaměstnanosti vyžadováno, a cizinec splňuje podmínku uvedenou v odstavci 2 písm. b). Cizinec, který v postavení společníka, člena statutárního orgánu nebo jiného orgánu obchodní korporace plní pro tuto právnickou osobu úkoly vyplývající z předmětu její činnosti, není k plnění těchto úkolů oprávněn podat žádost o vydání zaměstnanecké karty, přestože mu bylo za tímto účelem vydáno povolení k zaměstnání. Žádost o vydání zaměstnanecké karty dále není oprávněn podat cizinec, kterému bylo vydáno povolení k zaměstnání podle § 96 odst. 1 zákona o zaměstnanosti“.

27. Podle § 42g odst. 4 zákona o pobytu cizinců „cizinec uvedený v § 98 zákona o zaměstnanosti je oprávněn žádost o vydání zaměstnanecké karty podat, pokud splňuje podmínku uvedenou v odstavci 2 písm. b)“.

28. Podle §44a odst. 9 písm. a) zákona o pobytu cizinců „platnost zaměstnanecké karty lze při splnění podmínek uvedených v § 42g odst. 2 písm. b) a c), § 42g odst. 3 nebo 4 opakovaně prodloužit na dobu, na kterou byla uzavřena pracovní smlouva nebo dohoda o pracovní činnosti, vždy však nejdéle na dobu 2 let; v případě cizince, kterému byla vydána zaměstnanecká karta podle § 42g odst. 3, se platnost zaměstnanecké karty prodlouží na dobu odpovídající době uvedené v rozhodnutí o prodloužení povolení k zaměstnání. Žádost o prodloužení platnosti zaměstnanecké karty se podává ministerstvu. K žádosti je cizinec povinen předložit náležitosti podle § 31 odst. 1 písm. a) a d)“.

29. Podle § 44a odst. 11 zákona o pobytu cizinců „Ministerstvo platnost zaměstnanecké karty neprodlouží, nesplňuje–li cizinec podmínky uvedené v § 42g odst. 2 písm. a), b) a c), § 42g odst. 3 větě první nebo v § 42g odst. 4 anebo je–li důvod pro zahájení řízení o zrušení platnosti zaměstnanecké karty (§ 46e), a dále, jestliže Úřad práce České republiky – krajská pobočka nebo pobočka pro hlavní město Prahu vydal závazné stanovisko, že další zaměstnávání cizince nelze vzhledem k situaci na trhu práce povolit. Ustanovení § 42g odst. 3 věta druhá a § 46 odst. 6 písm. d), jde–li o důvody uvedené v § 178f odst. 1 písm. a) a c) až f), a dále § 46 odst. 6 písm. e) a f) se použije obdobně. Jestliže bylo v průběhu řízení o žádosti o prodloužení zaměstnanecké karty učiněno oznámení podle § 42g odst. 7, 8 nebo 10, má se za to, že cizinec žádá o prodloužení platnosti zaměstnanecké karty z důvodu zaměstnávání na posledně oznámenou pracovní pozici“.

30. Podle § 46 odst. 6 písm. e) zákona o pobytu cizinců „pro zaměstnaneckou kartu platí obdobně odstavec 1 věta druhá a § 55, § 58 odst. 3 a § 62 odst. 1 vztahující se na dlouhodobé vízum. Ministerstvo zaměstnaneckou kartu nevydá, pokud cizinec vykonával nelegální práci“.

31. Podle § 35 odst. 1 zákona o zaměstnanosti „zaměstnavatel může oznámit příslušné krajské pobočce Úřadu práce volná pracovní místa a jejich charakteristiku (§ 37). Volnými pracovními místy se rozumí nově vytvořená nebo uvolněná pracovní místa, na která zaměstnavatel zamýšlí získat zaměstnance nebo je hodlá obsadit dočasně přidělenými zaměstnanci agentury práce“.

32. Podle § 37 téhož zákona platí, že krajská pobočka Úřadu práce vede evidenci volných pracovních míst, která obsahuje identifikační údaje zaměstnavatele, základní charakteristiku pracovního místa, to je určení druhu práce a místa výkonu práce, předpoklady a požadavky stanovené pro zastávání pracovního místa, základní informace o pracovních a mzdových podmínkách a informaci, zda se jedná o pracovní místo vyhrazené nebo vhodné pro osobu se zdravotním postižením. Dále evidence obsahuje informaci o tom, zda jde o zaměstnání na dobu neurčitou nebo určitou a jeho předpokládanou délku. Evidence může dále obsahovat zejména informace o možnostech ubytování, dojíždění do zaměstnání a další informace, které zaměstnavatel požaduje zveřejnit (pozn.: zvýraznění doplnil soud).

33. Ustanovení § 37a odst. 1, 2 a 4 zákona o zaměstnanosti upravuje, že centrální evidence volných pracovních míst obsaditelných držiteli zaměstnanecké karty a centrální evidence volných pracovních míst obsaditelných držiteli modré karty, vedené ministerstvem, obsahují údaje uvedené v § 37. Volným pracovním místem obsaditelným držitelem zaměstnanecké karty se rozumí pracovní místo, které nebylo obsazeno do 30 dnů od jeho oznámení krajské pobočce Úřadu práce, s výjimkou pracovních míst úředníků územních samosprávných celků a služebních míst státních zaměstnanců. Podmínkou pro zařazení volného pracovního místa do centrální evidence volných pracovních míst obsaditelných držiteli zaměstnanecké karty je souhlas zaměstnavatele a současně to, že je toto volné pracovní místo krajskou pobočkou Úřadu práce nabízeno a zveřejněno alespoň po dobu 30 dnů od jeho oznámení krajské pobočce Úřadu práce podle odstavce 2. Krajská pobočka Úřadu práce může s ohledem na situaci na trhu práce zkrátit dobu podle věty první až na 10 dnů.

34. Z výše citovaných ustanovení vyplývá, že zaměstnavatel, který hodlá uzavřít pracovní smlouvu s příslušníkem třetí země, je povinen nejprve pracovní místo nabídnout na trhu práce prostřednictvím krajské pobočky Úřadu práce České republiky. Pro účely evidence volných pracovních míst zaměstnavatel uvede k nabízenému pracovnímu místu zákonem stanovené údaje (§ 37 zákona o zaměstnanosti), tzv. charakteristiku pracovního místa. Pokud není o takové místo v době 30 dnů projeven zájem a neobsadí jej uchazeč z České republiky či Evropské unie a pokud s tím zaměstnavatel souhlasí, lze místo zaevidovat v centrální evidenci volných míst obsaditelných držiteli zaměstnanecké karty a nabídnout je cizinci ze třetí země. Evidenci a v ní obsaženou charakteristiku pracovních míst nemohou správní orgány měnit. Nabídka pracovního místa po dobu 30 dnů prostřednictvím krajské pobočky Úřadu práce České republiky (výjimečně po dobu zkrácenou na 10 dnů) představuje tzv. test trhu práce, který musí bez dalšího řádně proběhnout, aby mohlo být místo následně obsazeno cizincem ze třetí země. Požadavek na řádně proběhlý test trhu práce je současně zajištěn tím, že pracovní místo bude cizincem ze třetí země obsazeno za totožných podmínek a při dodržení totožných požadavků na konkrétní pracovní místo obsažených v evidenci jako u uchazečů z České republiky a Evropské unie, kteří mají při obsazování pracovních míst před uchazeči ze třetích zemí přednost. Zaměstnávání cizinců je možné pouze tehdy, není–li dostatek vlastních zdrojů pracovních sil. Vždy se posuzuje konkrétní situace, a to jak z hlediska určitého místa, tak z hlediska místních poměrů, druhu pracovních pozic a časového období. Nejen v České republice, ale i ve všech členských státech EU, je přístup k zaměstnávání cizinců obecně poměrně restriktivní. Proto jsou povolení k zaměstnání vydávána jen pro konkrétního zaměstnavatele a ve vztahu k přesně vymezenému místu výkonu práce, druhu práce, a to i na určitý čas. Na každé volné pracovní místo je tak vydáváno samostatné povolení k zaměstnání a nepostačuje, že cizinec už jiné povolení má. Výkon jiného druhu práce cizincem, než který je v povolení zaměstnání uveden, je proto nutné považovat za výkon práce bez platného povolení k zaměstnání. Platí, že výkon práce mimo místo uvedené v povolení k zaměstnání je výkonem nelegální práce.

35. K problematice zaměstnanecké karty krajský soud uvádí, že jde o typ povolení k pobytu, který cizince opravňuje jednak k pobytu a jednak k výkonu zaměstnání. Jejím zakotvením do zákona o pobytu cizinců totiž byla transponována směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/98/EU ze dne 13. 12. 2011 o jednotném postupu vyřizování žádostí o jednotné povolení k pobytu a práci na území členského státu pro státní příslušníky třetích zemí a o společném souboru práv pracovníků ze třetích zemí oprávněně pobývajících v některém členském státě.

36. Mezi účastníky řízení není sporu o tom, že žalobci byla vydána zaměstnanecká karta s platností od 27. 5. 2021 do 26. 5. 2023 na základě pracovní smlouvy uzavřené se zaměstnavatelem MBQ s.r.o. na pozici zedník s místem práce Nádražní 24, 513 01 Semily. Sporné není ani to, že žalobce minimálně od 23. 6. 2021 do 1. 2. 2022 vykonával pro společnost MBQ s.r.o. závislou činnost na pracovišti ul. Opolského a Klášterní, Nová Paka. Žalobce nikterak nezpochybnil ani obsah jeho zaměstnavatelem předložených výkazů práce, z nichž je patrný celkový rozsah žalobcovy práce vykonané mimo v zaměstnanecké kartě povolené místo výkonu práce (viz druhý odstavec na str. 4 prvoinstančního rozhodnutí).

37. Stěžejní pro posouzení důvodnosti podané žaloby je proto otázka, zda výkon práce mimo místo uvedené v povolení k zaměstnání ve shora zjištěném rozsahu byl v rozporu s vydanou zaměstnaneckou kartou, a byl tedy nelegální prací, či nikoli, a zda zde tedy existovala překážka pro vyhovění jeho žádosti o prodloužení platnosti zaměstnanecké karty podle § 46 odst. 6 písm. e) zákona o pobytu cizinců.

38. Podle § 93 zákona o zaměstnanosti „cizinec, který je držitelem zaměstnanecké karty může být zaměstnavatelem vyslán na pracovní cestu podle § 42 zákoníku práce, jestliže to odpovídá povaze jím vykonávané práce, pro kterou byla udělena zaměstnanecká karta.“ 39. K námitce, že vzhledem k v žalobě uvedeným skutečnostem by bylo v žalobcově případě možno hovořit maximálně „formálně“ o nelegální práci, jež měla být zjištěna v řízení s jeho zaměstnavatelem, kterého nebyl účastníkem a nemohl se k tomu vyjádřit, zdejší soud uvádí, že výsledek řízení vedeného OIP se zaměstnavatelem žalobce nebyl pro správní orgány v přezkoumávaném řízení zásadní. Ty totiž jsou oprávněny si v tomto řízení samy posoudit, zda žalobce vykonával práci bez povolení k zaměstnání, či nikoliv (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 7. 2019, č. j. 6 Azs 373/2018–30, nebo rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 28. 2. 2019, č. j. 30 A 10/2017–66). Správní orgány rozhodující v této věci si této skutečnosti byly dobře vědomy (viz závěry prvního odstavce na str. 6 prvoinstančního rozhodnutí a druhý odstavec na str. 9 napadeného rozhodnutí), nutno ovšem zdůraznit, že při svých úvahách nevycházely pouze z podkladů zjištěných z řízení vedeného OIP se zaměstnavatelem žalobce, ani mechanicky nepřevzaly závěry tohoto řízení. Obstaraly si totiž od zaměstnavatele žalobce další důkazy relevantní pro posouzení věci, zejména s ohledem na jeho argumentaci, že se při jeho výkonu práce mimo povolené místo mělo jednat o pracovní cesty (viz str. 9 prvoinstančního rozhodnutí nebo str. 11 napadeného rozhodnutí). Žalobce se pak mohl vyjádřit k věci v rámci správního řízení, které se týkalo jeho osoby. Žalobce ale žádné konkrétní návrhy na doplnění dokazování k prokázání svých tvrzení nepodal, a to ani ve vyjádření se k podkladům po seznámení dle § 36 odst. 3 správního řádu (viz shora), ani v odvolání proti prvoinstančnímu rozhodnutí a ani v žalobě. Správním orgánům tak nelze vytýkat porušení principu dobré správy.

40. Dle názoru krajského soudu povahu žalobcovy práce a předmětu podnikání jeho zaměstnavatele správní orgány dostatečně zohlednily a ozřejmily, že i tak nebyl žalobce oprávněn pracovat na jiných místech, než která byla povolena dle zaměstnanecké karty. Krajský soud v tomto směru odkazuje např. na str. 8 prvoinstančního rozhodnutí a na str. 7 a 8 napadeného rozhodnutí, kde se žalovaná mimo jiné věnovala právě shora zmíněnému a popsanému testu trhu práce a jeho vlivu na projednávaný případ. S tímto hodnocením se krajský soud plně ztotožňuje. Ve shodě se správními orgány je také v tom, že se v případě zjištěných a spolehlivě prokázaných pochybení žalobce nejednalo pouze o formální porušení právních předpisů, jak se celou situaci snaží interpretovat žalobce. Žalovaná se k této problematice vyjádřila na str. 11 napadeného rozhodnutí. Pokud byla v průběhu řízení o žádosti prokázána nelegální práce, nelze postup správních orgánů hodnotit jako přehnaný formalismus, ale je nutné jej vnímat jako interpretaci příslušných právních předpisů. Námitka tedy není důvodná.

41. Nesprávná je informace žalobce, že úřady práce vydávající povolení pro zaměstnávání cizinců nemohou označit místem výkonu práce území České republiky, oblasti nebo kraje a trvají na označení konkrétní adresy místa. Jak správní orgán I. stupně, tak žalovaná tuto domněnku žalobce vyvrátily (str. 8 prvoinstančního rozhodnutí a str. 7 napadeného rozhodnutí). Shodně uvedly a odkázaly i na jim známou praxi, že u pracovních pozic v EVPM jsou jako místa výkonu práce běžně uváděny nejen adresy, ale i obce, kraje nebo celá Česká republika.

42. V další námitce se žalobce věnoval problematice pracovních cest (dle § 42 odst. 1 zákoníku práce a § 93 zákona o zaměstnanosti). K tomu zdejší soud uvádí, že žalobce neprokázal a z obstaraných podkladů neplyne, že by se v případě výkonu jeho práce mimo povolené místo mělo jednat o pracovní cesty. Interní směrnice zaměstnavatele není relevantní doklad pro posouzení této otázky, resp. její obsah nemůže změnit požadavky právních předpisů upravujících pracovní cesty a náležitosti podkladů s tím spojených. Správní orgán I. stupně vyzval zaměstnavatele žalobce, aby mu za tím účelem předložil podklady, které považoval za relevantní. Ze sdělení zaměstnavatele žalobce vyplynula jeho praxe při realizaci „pracovních cest“, jakož i skutečnost, že zasílá všechny podklady, které v souvislosti s tím má a považuje je za důležité. Za této situace nebylo povinností správního orgánu zaměstnavatele žalobce znovu vyzývat k předložení nějakých dalších podkladů; ostatně nebylo by ani jasné, jakých. Důkazní břemeno bylo v ten okamžik na žalobci, který se s podklady předloženými jeho zaměstnavatelem seznámil. Jak však už krajský soud uvedl, žalobce žádné důkazy k prokázání svých tvrzení v průběhu správního ani soudního řízení nenavrhl, nemůže tedy správním orgánům důvodně vytýkat nedostatečné zjištění skutkového stavu.

43. Správní orgán I. stupně se problematice pracovních cest podrobně věnoval na str. 4 a 5 svého rozhodnutí, žalovaná pak na str. 9 a 10 napadeného rozhodnutí. Žalobce zjištěný skutkový stav nijak nezpochybnil, a to ani pokud jde o místo a dobu faktického výkonu práce. Krajský soud souhlasí s odůvodněním žalované a správního orgánu I. stupně a dodává, že tyto názory potvrzuje i rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 3 Ads 60/2013, jelikož vyslání cizince na pracovní cestu musí být časově omezené (§ 42 zákoníku práce) a nesmí znamenat dlouhodobou (fakticky trvalou) změnu místa výkonu práce. V takovém případě by se totiž nepochybně o umožnění nelegální práce cizince jednalo. Z výkazů práce doložených zaměstnavatelem žalobce, tzv. šichtovek, jasně vyplývá, že žalobce dlouhodobě vykonával práci jinde, než na místě uvedeném v zaměstnanecké kartě, a tedy v rozporu s ní. Nebylo tedy prokázáno, že by se v jeho případě dalo hovořit o pracovních cestách.

44. Intenzitou porušení pravidel o zaměstnání cizinců se správní orgán I. stupně zabýval např. na str. 6 svého rozhodnutí, žalovaná pak na str. 6 až 7 svého rozhodnutí. Dle krajského soudu správní orgány obou stupňů správně dospěly k závěru, že se v posuzované věci jedná o porušení pravidel v tak vysoké míře intenzity, že takové jednání mohlo (a muselo) být posouzeno jako jiná závažná překážka pobytu cizince na území, a to i při vědomí požadavků vymezených judikaturou správních soudů uvedenou v bodě 8 tohoto rozsudku.

45. Důvodná není ani námitka týkající se nepřiměřenosti dopadu rozhodnutí správních orgánů do soukromého a rodinného života žalobce ve smyslu § 174a zákona o pobytu cizinců. Správní orgány se otázkou přiměřenosti rozhodnutí zabývaly dostatečně; v tomto ohledu lze zcela odkázat na str. 7 a 9 prvoinstančního a str. 11 a 12 napadeného rozhodnutí, ve kterém jsou pak závěry správních orgánů přehledně zrekapitulovány. Rovněž s těmito závěry se krajský soud ztotožňuje a plně na ně v podrobnostech odkazuje. Nutno také zdůraznit, že v souvislosti s posouzením dopadu rozhodnutí do žalobcova soukromého a rodinného života ve smyslu § 174a zákona o pobytu cizinců provedl (byť implicitně) prvoinstanční správní orgán i žalobcem požadovaný test proporcionality, a to mezi zájmem žalobce na setrvání na území České republiky a veřejným zájmem na dodržování právních předpisů (viz zejména druhá polovina str. 7 prvoinstančního rozhodnutí). Žalovaná se k dané otázce vyjádřila ve třetím odstavci na str. 6 žalovaného rozhodnutí. Výtka nepřezkoumatelnosti rozhodnutí stran posouzení této otázky vznesená žalobcem tedy není důvodná. Naopak, v dosti obecné rovině zůstala v tomto směru tvrzení žalobce. Ten sice argumentuje např. „vazbami, které si zde vytvořil”, nikterak je ovšem nekonkretizuje. K takovým obecným argumentům ovšem přihlédnout nelze.

46. Zákon o pobytu cizinců stanoví nejen práva, ale i povinnosti cizinců na území České republiky. V případě pobytu na základě zaměstnanecké karty je jednou z povinností nedopustit se výkonu nelegální práce s důsledkem zamítnutí žádosti o její prodloužení. Žalobce si musel a měl být vědom toho, že když se dopustí výkonu nelegální práce, bude jeho žádost o prodloužení platnosti zaměstnanecké karty zamítnuta. Přesto se výkonu nelegální práce dopustil, a proto je v jeho případě logickým a přiměřený důsledkem nevyhovění jeho žádosti. O prodloužení zaměstnanecké karty se tradičně žádá po uplynutí její platnosti, tedy po uplynutí určité doby pobytu na území České republiky. Tudíž pokud žalobce akcentuje, že v České republice pobývá přes tři roky, nejde o skutečnost, která by sama o sobě způsobovala nemožnost nevyhovění jeho žádosti, resp. dokládala nepřiměřenost správních rozhodnutí.

47. K námitce nedostatečně zjištěného skutkového stavu je nutno konstatovat, že skutkový stav musí být v souladu s § 3 správního řádu správními orgány zjištěn tak, aby o něm nebyly důvodné pochybnosti, a to ve vztahu k těm skutečnostem, které jsou potřebné pro vydání rozhodnutí. Jestliže byly okolnosti výkonu práce správním orgánem dostatečně zjištěny a žalobce je chtěl zpochybnit, měl k tomu nabídnout relevantní tvrzení, podpořená náležitými důkazy. Žádné podání žalobce ve správním řízení ani žaloba sama však žádné takové konkrétní tvrzení, které by zpochybnilo závěr správních orgánů o zjištěném skutkovém stavu, neobsahují. Krajský soud proto uzavírá, že správní orgány své povinnosti vymezené v § 3 správního řádu dostály; na str. 11 svého rozhodnutí pak žalovaná odůvodnila, proč nebylo na místě ze strany správních orgánů uvažovat o nějakém dalším doplnění dokazování.

48. Nutno ještě dodat, že na základě zjištěného skutkového stavu nebyly správní orgány oprávněny k žádnému správnímu uvážení, jak po nich žalobce ve zcela obecné rovině v žalobě požadoval (k tomu viz první odstavec na str. 9 žalovaného rozhodnutí).

49. Krajský soud proto na základě výše uvedeného uzavírá, že napadené rozhodnutí bylo vydáno na základě dostatečně zjištěného skutkového stavu, přičemž správní orgány přezkoumatelně, zákonným způsobem a správně odůvodnily, proč žalobci doba platnosti zaměstnanecké karty prodloužena nebyla.

50. Protože krajský soud žádnou ze žalobních námitek neshledal důvodnou, nezbylo mu než žalobu jako nedůvodnou zamítnout v souladu s ustanovením § 78 odst. 7 s. ř. s.

V. Náklady řízení

51. Výrok o nákladech řízení se opírá o ustanovení § 60 s. ř. s. Žalobce neměl ve věci úspěch, nemá proto právo na náhradu nákladů řízení. Žalovaná náhradu nákladů nenárokovala a ze spisu ani nevyplývá, že by jí v průběhu řízení před krajským soudem nějaké náklady nad běžnou úřední činnost vznikly.

Poučení

I. Předmět řízení II. Žalobní argumentace III. Vyjádření žalované k žalobě IV. Posouzení krajského soudu V. Náklady řízení