30 A 61/2014 - 288

Rubrum

Krajský soud v Hradci Králové rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu JUDr. Jana Rutsche a soudců Mgr. Heleny Konečné a JUDr. Pavla Kumprechta ve věci žalobců: a), zákonná zástupkyně M. B. a b), zákonná zástupkyně Š. D., oba zastoupeni pro dané soudní řízení obecným zmocněncem MUDr. Janem Vavrečkou, Ph.D., bytem Řešovská 566/26, Praha 8, proti žalovanému: Krajský úřad Libereckého kraje, se sídlem U Jezu 642/2a, 461 80 Liberec 2, v řízení o žalobě proti rozhodnutím žalovaného ze dne 25. 6. 2014, č. j. KULK 41231/2014, OŠM 540/2014, a č. j. KULK 41244/2014, OŠM 541/2014, takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Žalobci napadají žalobou podanou dle § 65 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“), v záhlaví specifikovaná rozhodnutí žalovaného. Žalovaný těmito rozhodnutími zamítl odvolání žalobců a potvrdil rozhodnutí Mateřské školy v Jilemnici ze dne 2. 5. 2014, kterými žalobci nebyli přijati od 1. 9. 2014 k předškolnímu vzdělávání v dané mateřské škole. Důvod jejich nepřijetí spočíval v tom, že nesplnili požadavky stanovené v § 50 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů (dále jen „zákon o ochraně veřejného zdraví“), tj. že se nepodrobili stanoveným pravidelným očkováním, aniž by měli doklad o tom, že jsou proti nákaze imunní nebo se nemůžou očkování podrobit pro trvalou kontraindikaci.

II. Shrnutí argumentace obsažené v žalobě

2. Soud předně konstatuje, že žalobci v průběhu řízení opakovaně upravovali obsah svých žalobních námitek. Žalobu podali dne 18. 7. 2014, spolu s touto žalobou podali návrh na vydání předběžného opatření (který soud zamítl usnesením ze dne 13. 8. 2014, č. j. 30A 61/2014 – 89), v němž je částečně obsažena rovněž argumentace týkající se věci samé. Dne 5. 5. 2015 bylo soudu doručeno „nové upravené znění“ žaloby. Při jednání konaném dne 23. 2. 2016 pak obecný zmocněnec žalobců předložil soudu materiál nazvaný „společné doplnění žalob a sjednocení žalobních námitek“, který se týká jak této věci, tak věci vedené u krajského soudu pod sp. zn. 30A 99/2015 (v níž jsou předmětem přezkumu rozhodnutí, kterými žalovaný zamítl odvolání žalobců proti rozhodnutím o jejich nepřijetí k předškolnímu vzdělávání v Mateřské škole v Jilemnici od 1. 9. 2015). Soud bude v níže podaném přehledu vycházet z materiálu předloženého obecným zmocněncem žalobců dne 23. 2. 2016, v němž je obsažena poslední verze jejich žalobní argumentace. Uvedený materiál je členěn na část společnou (pro věci projednávané pod sp. zn. 30A 61/2014 a 30A 99/2015) a na části „individuální“.

3. Ve „společné“ části žalobci uvádějí, že žalovaný proti nim aplikoval v daných případech „nepoužitelné“ právní předpisy, a to § 46 odst. 1 a § 50 zákona o ochraně veřejného zdraví a vyhlášku č. 537/2006 Sb., o očkování proti infekčním nemocem. V důsledku toho došlo k protiprávnímu zásahu do jejich základních práv a svobod, a to hmotných práv i práva na spravedlivý proces.

4. Žalobci předně namítají, že mají právo na ochranu všech svých základních práv stanovených Úmluvou o ochraně základních práv a lidských svobod (dále jen „Úmluva“), Úmluvou o lidských právech a biomedicíně (dále jen „Úmluva o biomedicíně“), Listinou základních práv EU (žalobci označovanou jako „Charta“) a Listinou základních lidských práv a svobod (dále jen „Listina“). Právo na ochranu svých základních práv a svobod mají v tom nejširším možném rozsahu, kterou poskytuje tato čtveřice právních předpisů „chápaná jako celek“. Podle žalobců je v jejich věci založena rovněž působnost Listiny základních práv EU, neboť pravidla obsažená v § 46 odst. 1 a § 50 zákona o ochraně veřejného zdraví omezují svobodu volného pohybu neočkovaných osob a svobodu volného pohybu služeb předškolního vzdělávání v EU. Působnost Listiny základních práv EU je založena také proto, že jakákoliv spotřeba registrovaných léčivých přípravků spadá pod působnost směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/83/ES ze dne 6. listopadu 2001 o kodexu Společenství týkajícím se humánních léčivých přípravků.

5. Česká republika „materiálně“ omezila základní práva neúplně očkovaných dětí desíti samostatnými „represivními opatřeními“ – povinnostmi být pro účast v dětských kolektivech očkován proti tetanu, záškrtu, černému kašli, dětské obrně, žloutence typu B, hemofilům typu B, spalničkám, příušnicím a zarděnkám a povinností být pro účast v dětských kolektivech očkován proti těmto devíti onemocněním podle očkovacího kalendáře. U každého z uvedených „represivních opatření“ by proto měla být zvlášť odůvodněna jeho nezbytnost pro ochranu veřejného zdraví v demokratické společnosti. Ani jedno z těchto opatření však nebylo nikdy řádně odůvodněno, spisová dokumentace ve správním řízení neobsahuje žádné dokumenty ani materiály, které by představovaly podklad pro takové odůvodnění. Žalovaný dokonce tvrdí, že nic takového mu nepřísluší. Nepřezkoumatelnost souladu těchto „represivních opatření“ s pravidly Úmluvy, Úmluvy o biomedicíně, Listiny základních práv EU a Listiny dle žalobců zakládá nepoužitelnost § 46 odst. 1 a § 50 zákona o ochraně veřejného zdraví a vyhlášky č. 537/2006 Sb. Podle žalobců přitom ani jedno z označených „represivních opatření“ samostatně není nezbytně nutné v demokratické společnosti na ochranu veřejného zdraví. Žalovaný žádné odborné odůvodnění nezbytnosti těchto opatření nepředložil, žalobci naopak tvrdí, že nezbytná nejsou.

6. Žalobci dále namítají, že povinnost očkování jako taková a nezbytnost fyzické eliminace neočkovaných dětí z kolektivů jsou dvě principiálně odlišná „represivní opatření“, která sledují odlišné medicínské cíle a musí mít jiná odborná odůvodnění. Povinnost očkování v právním řádu sleduje dosažení fyzického naočkování jednotlivce, tedy dosažení jeho imunologické ochrany. Splnění této povinnosti poté zvyšuje proočkovanost populace, je tedy třeba prokázat, že existuje reálný a významný užitek z toho, že vyšší počet osob bude očkován proti určité nemoci. Tímto způsobem je v právu ČR odůvodněn § 46 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví. Povinnost nepřijmout neočkované dítě do mateřské školky nebo do jiného dětského kolektivu je ale opatřením, které má jiné účinky. Proočkovanost populace se eliminací neočkovaného dítěte z kolektivu vůbec nezvýší, musí tak existovat dostatečně významné zdravotní riziko, které pramení z přítomnosti neočkovaného dítěte v kolektivu jiných dětí, toto riziko je třeba prokázat a posoudit. Žádné takové odůvodnění § 50 zákona o ochraně veřejného zdraví však neexistuje. Vztah uvedených ustanovení je dnes takový, že každé povinné očkování se v ČR automaticky a bez možnosti jakékoliv odchylky stává očkováním nezbytným pro účast dítěte v dětských kolektivech. Což je absurdní, protože povinnost dítě očkovat a povinnost k vyhození neočkovaného dítěte z kolektivu musí být po odborné stránce zdůvodněny jiným způsobem. Ustanovení § 50 zákona o ochraně veřejného zdraví je tedy v rozporu s Úmluvou, Úmluvou o biomedicíně, Listinou i Listinou základních práv EU, neboť neumožňuje zohlednit žádné odborné či vědecké odůvodnění, které by prokazovalo, že přítomnost dětí očkovaných jiným způsobem v dětských kolektivech nepředstavuje pro ochranu veřejného zdraví žádné významnější zdravotní riziko. Jako příklad uvádějí žalobci očkování proti tetanu, které může být užitečné a prospěšné pro dané dítě, je však medicínský nesmysl, že představuje podmínku pro účast dítěte v dětském kolektivu. Odmítnutí přijetí dítěte, které není očkované proti tetanu, do školky, neprospěje vůbec nikomu. Ostatně mnoho evropských zemí má povinná očkování, která nejsou podmínkou pro účast v dětských kolektivech.

7. Žalobci dále namítají, že § 46 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví se plně realizuje až obsahem podzákonného právního předpisu (vyhlášky č. 537/2006 Sb.), kterému neposkytuje žádný omezující a soudně přezkoumatelný rámec. Dostává se tak do rozporu se zásadou výhrady zákona, která je jako podmínka pro omezování základních lidských práv obsažena v Úmluvě o biomedicíně, Listině i Listině základních práv EU. Úmluva sice umožňuje omezování základních práv i podzákonnými předpisy, podle judikatury ESLP však nemůže být moc exekutivy nad lidskými právy neomezená. Pokud ve vnitrostátním právu existuje takový stav, je příslušná právní úprava v rozporu rovněž s Úmluvou. Obsah vyhlášky č. 537/2006 Sb. je odůvodněn potřebou očkování populace proti infekčním nemocem, nikoliv potřebou úpravy specifického přístupu k neočkovaným dětem k populaci. Nelze rozumně tvrdit, že vyhláška uváženě, přiměřeně a pouze v nezbytné míře naplňuje účel fyzické separace neočkovaných dětí z dětských kolektivů, neboť tato hlediska nebyla vůbec zohledněna při stanovování počtu povinných očkování a očkovacího kalendáře. Vtažení vyhlášky přes § 46 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví do účinků § 50 téhož zákona zakrývá skutečnost, že neexistuje žádný právní předpis, který by samostatně uvážil, jaká opatření jsou nezbytná ve vztahu k neočkovaným dětem.

8. Žalobci namítají, že žalovaný porušil jejich právo na rovnost zbraní. Domnívají se, že pokud správní orgány aplikují v neprospěch účastníků (s účinkem omezení jejich základních práv) právní předpisy, jejichž nezbytnost musí být odborně odůvodněna, mají účastníci takového správního řízení právo zpochybnit expertní odůvodnění nezbytnosti těchto předpisů svými odborníky, a to ještě před vydáním pravomocného správního rozhodnutí. Žalovaný však nezajistil žádné dokumenty či stanoviska, které by mohli žalobci se svými experty účinně zpochybnit.

9. Žalobci dále tvrdí, že znemožněním přístupu do mateřské školky byli diskriminováni oproti jiným dětem na základě svého věku, což je neslučitelné jak se všemi čtyřmi základními lidskoprávními předpisy, tak se zákonem č. 198/2009 Sb., o rovném zacházení a o právních prostředcích ochrany před diskriminací a o změně některých zákonů (dále jen „antidiskriminační zákon“). Podle žalobců neexistuje žádný přesvědčivý odborný argument, proč činit mezi dětmi ve věku 3–6 let rozdíl oproti dětem ve věku 6–15 let (pokud jde o vylučování z dětských kolektivů).

10. Dále žalobci namítají, že základní práva a svobody mají ve všech státech jednotný obsah. Cílem mezinárodní a unijní ochrany základních práv je zabránit „vnitrostátním lobby“ i zákonodárcům provádět „subjektivní projekce“ a dávat základním právům obsah „tradicionalisticky“. Mezi 31 evropskými zeměmi je však povinné očkování a vylučování neočkovaných dětí z kolektivů upraveno tak odlišným způsobem, že jej nelze vysvětlit a obhájit objektivními epidemiologickými rozdíly mezi jednotlivými státy. Dané srovnání tak představuje důkaz svévole států při omezování základních práv v souvislosti s očkováním. Jedná se o relevantní důkazy, které by soud měl zohlednit.

11. Podle žalobců žalovaný dále nesprávně interpretoval právní účinky předchozích nálezů Ústavního soudu, zejména nálezu Pl. ÚS 19/14. Obecné soudy i správní orgány jsou povinny aplikovat pouze ratio decidendi nálezů Ústavního soudu, což nelze provést odkazem na to, že Ústavní soud již v podobné věci rozhodoval. Je totiž podstatné, jaké byly okolnosti původního sporu, jaké byly námitky stěžovatelů, ochrany jakých práv se stěžovatelé domáhali atd. Nálezy Pl. ÚS 16/14 a Pl. ÚS 19/14 vycházejí z předpokladu, že existuje odborné odůvodnění nezbytnosti výše uvedených „represivních opatření“, bylo tak zjevnou chybou stěžovatelů v daných případech, že od počátků svých řízení nenapadali účinně nezbytnost proti nim použitých opatření a zvolili jiný způsob právní argumentace a jiné námitky. Případy osob, které vedly k předmětným nálezům Ústavního soudu, jsou tedy odlišné od jejich případů. Žalovaný pochybil, jestliže nedbal těchto rozdílů.

12. V „individuální“ části žaloby vztahující se k řízení vedeném pod sp. zn. 30A 61/2014 žalobci namítli, že ve správním řízení uplatnili výhradu víry a svědomí a žalovaný ji shledal nedůvodnou s tím, že neunesli své břemeno tvrzení a břemeno důkazní. Podle žalobců je však žalovaný měl poučit, že nepodali dostatečné odůvodnění svého návrhu, a měl jim dát příležitost tyto nedostatky napravit.

III. Shrnutí vyjádření žalovaného

13. Žalovaný ve vyjádření k žalobě (ze dne 7. 8. 2014) uvedl, že správní orgán je při svém rozhodování vázán právním řádem a toliko v jeho intencích je oprávněn rozhodovat. Žalovaný nesouhlasí s tvrzením žalobců, že správní orgány jsou povinny zdržet se aplikace právních předpisů, které odporují Listině, Úmluvě a Listině základních práv EU; tuto kompetenci má dle žalovaného pouze soud. Správním orgánům rovněž nepřísluší posuzovat lékařskou stránku věci.

14. Na jednání konaném dne 23. 2. 2016 žalovaný nad rámec zmíněného vyjádření uvedl, že na danou věc nelze aplikovat Listinu základních práv EU s ohledem na její čl.

51. Na podporu svého tvrzení odkázal na rozsudek tehdejšího Evropského soudního dvora ze dne 5. 6. 1997 ve spojených věcech sp. zn. C-64/96 a C-65/96 (věc Uecker a Jacquet), konkrétně na závěry obsažené v odst. 16 rozsudku. Následně zdůraznil, že žalovaný není oprávněn v rámci posuzovaného správního řízení hodnotit správnost systému očkování v ČR. Jedná se o odborný problém, na což v podstatě upozornil ve své judikatuře i Ústavní soud.

IV. Posouzení věci krajským soudem

15. Krajský soud přezkoumal napadené rozhodnutí a jemu předcházející řízení v mezích žalobních bodů v řízení podle části třetí hlavy první a druhé dílu prvního soudního řádu správního. Žalobu shledal nedůvodnou. IV.1 Včasnost žalobních námitek

16. Podle § 71 odst. 1 písm. d) s. ř. s. musí žaloba kromě obecných náležitostí podání obsahovat žalobní body, z nichž musí být patrno, z jakých skutkových a právních důvodů považuje žalobce napadené výroky rozhodnutí za nezákonné nebo nicotné. Podle § 71 odst. 2 s. ř. s. lze žalobu rozšířit na dosud nenapadené výroky rozhodnutí nebo ji rozšířit o další žalobní body jen ve lhůtě pro podání žaloby. Podle § 72 odst. 1 s. ř. s. lze žalobu podat do dvou měsíců poté, kdy rozhodnutí bylo žalobci oznámeno doručením písemného vyhotovení nebo jiným zákonem stanoveným způsobem, nestanoví-li zvláštní zákon lhůtu jinou.

17. Uvedená ustanovení soudního řádu správního upravují zásadu koncentrace. V souladu s touto zásadou soudy ve správním soudnictví zásadně nepřihlíží k žalobním bodům uplatněným po uplynutí zákonem stanovené lhůty (která v daném případě činí standardní dva měsíce od doručení napadených rozhodnutí žalovaného). Otázka včasnosti uplatněných žalobních bodů v posuzované věci vyvstává proto, že žalobci v průběhu řízení opakovaně doplňovali žalobu a při předkládání „společného doplnění žalob“ na jednání konaném dne 23. 2. 2016 obecný zmocněnec žalobců uvedl, že některé námitky vznáší nově. Předseda senátu jej v reakci na to upozornil na skutečnost, že řízení ve správním soudnictví je ovládáno koncentrační zásadou, a vyzval jej, aby ozřejmil, kdy byly dle jeho názoru jednotlivé námitky vzneseny. Žalobce tak učinil vyjádřením ze dne 2. 3. 2016, v němž připustil, že některé z námitek obsažených ve „společném doplnění žalob“ ze dne 23. 2. 2016 nebyly obsaženy v původní žalobě podané dne 18. 7. 2014 – konkrétně námitky obsažené v bodech VIII. („námitka výhrady zákona“), IX. („námitka neomezené moci exekutivy“), XIV. („námitka nezákonného způsobu interpretace a použití nálezů Ústavního soudu“) a XV. („námitka nezákonného postupu ve věci neuznání výjimky víry a svědomí“).

18. Krajský soud po prostudování „společného doplnění žalob“ ze dne 23. 2. 2016 a původní žaloby podané dne 18. 7. 2014 konstatuje, že jediným žalobním bodem, který byl uplatněn opožděně, je žalobní bod, kterému odpovídá „námitka nezákonného postupu ve věci neuznání výjimky víry a svědomí“. V případě ostatních žalobci vymezených námitek jde spíše o jakési právně-metodologické úvahy na téma, které právní předpisy a jakým způsobem mají být v posuzované věci aplikovány, než o jednotlivé žalobní body ve smyslu § 71 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Upravovat a doplňovat právní argumentaci k již řádně uplatněným žalobním bodům je přitom možné kdykoliv v průběhu soudního řízení. Stejně tak není vyloučeno uplatňovat i nové důkazní návrhy (což žalobci rovněž činili). IV.2 Východiska pro posouzení žaloby

19. Podle § 46 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví ve znění účinném do 30. 11. 2015 „[f]yzická osoba, která má na území České republiky trvalý pobyt, cizinec, jemuž byl povolen trvalý pobyt, cizinec, který je oprávněn k trvalému pobytu na území České republiky, a dále cizinec, jemuž byl povolen přechodný pobyt na území České republiky na dobu delší než 90 dnů nebo je oprávněn na území České republiky pobývat po dobu delší než 90 dnů, jsou povinni podrobit se, v prováděcím právním předpisu upravených případech a termínech, stanovenému druhu pravidelného očkování (…)“.

20. Podle § 50 zákona o ochraně veřejného zdraví ve znění účinném do 28. 11. 2014 „[z]ařízení poskytující péči o dítě do 3 let věku v denním režimu nebo předškolní zařízení mohou přijmout pouze dítě, které se podrobilo stanoveným pravidelným očkováním, má doklad, že je proti nákaze imunní nebo se nemůže očkování podrobit pro trvalou kontraindikaci.“

21. Prováděcím předpisem, na který odkazuje § 46 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví, je vyhláška č. 537/2006 Sb.

22. Žalobci nijak nezpochybňují, že v jejich případě nebyly splněny podmínky stanovené v § 50 zákona o ochraně veřejného zdraví. Není pochyb o tom, že žalobci se nepodrobili stanoveným pravidelným očkováním, aniž by měli doklad, že jsou proti nákaze imunní nebo se nemohou očkování podrobit pro trvalou kontraindikaci. Žalobci přesto obsáhle argumentují, že měli být přijati k předškolnímu vzdělávání v Mateřské škole v Jilemnici. Jako červená nit se v podstatě všemi jejich žalobními námitkami line otázka, které právní předpisy a jakým způsobem mají být v posuzované věci aplikovány. Z těchto důvodů považoval krajský soud za nutné nejprve vyjasnit, jaká je jeho role v tomto řízení a k čemu naopak povolán (a ani oprávněn) není.

23. Žalobci namítají, že v jejich případě byly právní předpisy, na jejichž základě správní orgány rozhodovaly (§ 46 odst. 1 a § 50 zákona o ochraně veřejného zdraví a vyhláška č. 537/2006 Sb.), „nepoužitelné“. Tuto „nepoužitelnost“ dovozují z: - Listiny - Úmluvy - Úmluvy o biomedicíně - Listiny základních práv EU

24. Krajský soud předně upozorňuje, že soudci rozhodující ve správním soudnictví, stejně jako soudci všech obecných soudů, jsou při svém rozhodování vázáni zákonem a mezinárodní smlouvou, která je součástí právního řádu (čl. 95 odst. 1 Ústavy). Obecné soudy jsou sice povinny zvažovat, zda zákon, jehož má být při řešení věci použito, není v rozporu s ústavním pořádkem, pokud však dospějí k závěru, že tomu tak je, nejsou oprávněny tento zákon při svém rozhodování bez dalšího neaplikovat. V českém právním řádu je totiž nadán mocenským monopolem k závaznému vyslovení protiústavnosti zákona Ústavní soud. Jedná se o projev koncentrovaného modelu soudní kontroly ústavnosti zákonů, oproti modelu difuznímu či decentralizovnému, v němž je tato kompetence svěřena všem obecným soudům. Obecný soud je v tomto modelu oprávněn toliko iniciovat řízení o kontrole norem před Ústavním soudem, nikoliv sám vyslovit, že určitý zákon je „nepoužitelný“ pro rozpor s ústavním pořádkem (viz čl. 95 odst. 2 Ústavy, srov. také Rychetský, P. a kol. Ústava České republiky. Zákon o bezpečnosti České republiky. Komentář. 2015. Praha: Wolters Kluwer).

25. Podle čl. 10 Ústavy „[v]yhlášené mezinárodní smlouvy, k jejichž ratifikaci dal Parlament souhlas a jimiž je Česká republika vázána, jsou součástí právního řádu; stanoví-li mezinárodní smlouva něco jiného než zákon, použije se mezinárodní smlouva.“ Z dikce uvedeného článku Ústavy by se mohlo zdát, že obecné soudy nejsou vázány zákonem v případě jeho rozporu s mezinárodní smlouvou, která je součástí právního řádu. Neplatí to však vždy, Ústavní soud ve své judikatuře vyděluje zvláštní kategorii mezinárodních smluv o lidských právech a základních svobodách (dříve výslovně upravenou Ústavou), jež považuje za referenční kritérium pro své rozhodování, tzn. za součást ústavního pořádku. Obecné soudy jsou tak povinny i v případě rozporu zákona s mezinárodní smlouvou o lidských právech a základních svobodách nejprve přerušit řízení a obrátit se na Ústavní soud s návrhem na kontrolu norem podle čl. 95 odst. 2, nejsou oprávněny bez dalšího „dát přednost“ takové mezinárodní smlouvě (nález Ústavního soudu ze dne 25. 6. 2002, sp. zn. Pl. ÚS 36/01). Za mezinárodní smlouvy o lidských právech a základních svobodách přitom lze označit jak Úmluvu, tak Úmluvu o biomedicíně (ke statusu Úmluvy o biomedicíně viz např. nález Ústavního soudu ze dne 3. 2. 2011, sp. zn. III. ÚS 449/06).

26. Důvodem pro neaplikaci platného a účinného zákona obecným soudem by tak mohl být pouze jeho rozpor s unijním právem. Podle žalobců jsou dotčená ustanovení zákona o ochraně veřejného zdraví v rozporu s Listinou základních práv EU. Podle čl. 51 odst. 1 Listiny základních práv EU jsou však ustanovení této listiny „při dodržení zásady subsidiarity určena orgánům, institucím a jiným subjektům Unie, a dále členským státům, výhradně pokud uplatňují právo Unie.“ V nyní posuzované věci se přitom právo Evropské unie nijak neuplatní. Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/83/ES o kodexu Společenství týkajícím se humánních léčivých přípravků, na kterou žalobci v této souvislosti odkazují, neobsahuje žádnou úpravu, která by se přímo uplatnila v nynější věci. Úvaha žalobců, podle níž aplikace § 46 odst. 1 a § 50 zákona o ochraně veřejného zdraví omezuje svobodu volného pohybu neočkovaných osob a svobodu volného pohybu služeb předškolního vzdělávání v EU, je zcela hypotetická a rovněž bez jakéhokoliv vztahu k nyní posuzované věci. Žalobcům, kteří jsou českými občany a hlásili se do české mateřské školy, uvedená zákonná úprava v pohybu po EU zjevně nijak nebrání. Krajský soud zároveň odkazuje na usnesení Soudního dvora Evropské unie ze dne 17. 7. 2014, sp. zn. C-459/13, který odmítl pro nepříslušnost předběžné otázky položené Nejvyšším soudem Slovenské republiky týkající se možných dopadů práva EU na úpravu povinného očkování obsaženou ve slovenském právu.

27. Úprava povinného očkování obsažená v § 46 odst. 1 a § 50 zákona o ochraně veřejného zdraví je jistě kontroverzní, z hlediska krajského soudu je však podstatné, že otázkou souladu daných ustanovení s ústavním pořádkem se již zabýval Ústavní soud, přičemž neshledal důvod k jejich zrušení – viz nálezy ze dne 27. 1. 2015, sp. zn. Pl. ÚS 16/14, a sp. zn. Pl. ÚS 19/14. Zároveň je nutno zdůraznit, že z odůvodnění těchto nálezů (stejně jako z odůvodnění dalších rozhodnutí Ústavního soudu dotýkajících se problematiky povinného očkování – viz např. nálezy ze dne 3. 2. 2011, sp. zn. III. ÚS 449/06, a ze dne 22. 12. 2015, sp. zn. I. ÚS 1253/14) je patrné, že Ústavní soud při posuzování ústavnosti daných zákonných ustanovení nevycházel pouze z Listiny, ale také z Úmluvy a z Úmluvy o biomedicíně.

28. Krajský soud tedy nemůže učinit závěr o „nepoužitelnosti“ § 46 odst. 1 a § 50 zákona o ochraně veřejného zdraví pro rozpor daných ustanovení s Listinou, Úmluvou, Úmluvou o biomedicíně či Listinou základních práv EU a je zněním těchto ustanovení při svém rozhodování vázán. Dále je třeba uvést, že Ústavní soud je při svém rozhodování vázán petitem návrhu, nikoli jeho odůvodněním, tj. argumenty, které navrhovatel uvádí. Posuzuje proto návrh i z jiných hledisek ochrany ústavnosti, než která jsou uvedena v odůvodnění návrhu. Není tedy důvod dávat Ústavnímu soudu opětovný návrh na zrušení § 46 odst. 1 a § 50 zákona o ochraně veřejného zdraví jen proto, že žalobci v nyní posuzované věci uplatnili (zčásti) odlišnou argumentaci, než uplatňovali stěžovatelé v řízeních, v nichž Ústavní soud přistoupil k přezkumu ústavnosti daných ustanovení.

29. Jenom pro úplnost krajský soud dodává, že Ústavní soud sice neshledal úpravu povinného očkování obsaženou v zákoně o ochraně veřejného zdraví protiústavní, připouští však, že zde existuje určitý prostor pro ústavně konformní výklad této úpravy. V nálezech sp. zn. III. ÚS 449/06 a sp. zn. I. ÚS 1253/14 vyhověl stěžovatelům, kteří se odmítali podrobit povinnému očkování z důvodu výhrady svědomí. Krajský soud je ale názoru, že závěry vyslovené Ústavním soudem v těchto nálezech nelze vztáhnout na rozhodování o přijetí dítěte k předškolnímu vzdělávání (k tomu podrobněji viz body [43] a [44] níže).

30. Krajský soud dále podotýká, že dle § 2 s. ř. s. poskytují soudy ve správním soudnictví ochranu veřejným subjektivním právům fyzických i právnických osob způsobem stanoveným soudním řádem správním a za podmínek stanovených tímto nebo zvláštním zákonem. Celá řada námitek žalobců a jimi předložených důkazů však směřuje k posuzování otázek, které nepřísluší soudům ve správním soudnictví, ale zákonodárci v rámci legislativního procesu, případně Ústavnímu soudu při přezkumu souladu zákonů s ústavním pořádkem. Žalobci tak například předložili soudu mapky obsahující údaje o úpravě povinného očkování v různých evropských zemích, velké množství odborných článků zabývajících se různými aspekty očkování (a jeho nezbytnosti), různé epidemiologické analýzy apod. Obsahem těchto důkazů se ale mají zabývat příslušné expertní orgány a mají být předmětem politické diskuze v souvislosti s přijímáním právních předpisů upravujících očkování, nikoliv dokazování před soudem. Diskrece zákonodárce, respektive ministerstva při přijímání prováděcích podzákonných předpisů, samozřejmě není neomezená. Krajský soud však musí opětovně odkázat na skutečnost, že Ústavní soud již podrobil dotčená ustanovení zákona o ochraně veřejného zdraví přezkumu z hlediska jejich souladu s ústavním pořádkem a neshledal důvod k jejich zrušení. Krajský soud se tak seznámil se všemi důkazy předloženými žalobci na podporu jejich tvrzení, tyto důkazy jsou ale pro rozhodnutí v nynější věci irelevantní. Nutno dodat, že žalobci dále navrhovali provedení důkazu svědeckou výpovědí V. V., bývalého hlavního hygienika ČR, a znaleckým posudkem znalce určeného soudem ad hoc. Soud z výše uvedených důvodů neshledal důvod k provedení těchto dvou důkazů. IV.3 Vypořádání jednotlivých žalobních námitek

31. Žalobci nejprve vznesli „námitku volby práva, působnosti práva, přímé aplikace předpisů mezinárodního a unijního práva na věc sporu“ (k jejímu shrnutí viz výše bod [4] tohoto rozsudku). S úvahami obsaženými v této námitce se krajský soud podrobně vypořádal v části IV.2 rozsudku, na kterou nyní pro stručnost odkazuje.

32. Žalobci dále uplatnili „námitku použití desíti samostatných represivních opatření proti odlišně očkovaným dětem v ČR“, „námitku neexistence odborného odůvodnění represivních opatření“, „námitku proti nezbytnosti represivních opatření“ (viz bod [5]) a „námitku potřeby zcela odlišného odborného odůvodnění § 50 a § 46 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví a nicotnosti odborného odůvodnění § 50 v právu ČR“ (viz bod [6]).

33. Argumentace obsažená v těchto částech žaloby rovněž vychází z mylné představy žalobců, podle níž je krajský soud oprávněn vyslovit „nepoužitelnost“ § 46 odst. 1 a § 50 zákona o ochraně veřejného zdraví v posuzované věci. Tak tomu však není, jak již soud vysvětlil výše. Pokud snad předmětné námitky žalobců směřují k tomu, že by krajský soud měl z namítaných důvodů zrušit napadené rozhodnutí žalovaného pro nepřezkoumatelnost či pro vady řízení, uvádí soud následující. Skutečnost, že rozhodnutí žalovaného neobsahuje podrobné odůvodnění jednotlivých (slovy žalobců) „represivních opatření“, nezakládá jeho nepřezkoumatelnost. Stejně tak není vadou řízení, že správní spis neobsahuje žádné dokumenty ani materiály, které by představovaly podklad pro takové odůvodnění. Jak příhodně uvedl zástupce žalovaného ve své závěrečné řeči, žalobcem tvrzená nepřezkoumatelnost je koncept, který se vztahuje ke správnímu rozhodnutí, nikoliv k právní úpravě samé. Žalobci si tak vlastně stěžují nikoliv na nedostatečnost odůvodnění správního rozhodnutí, ale na nedostatečnost odborného odůvodnění právní úpravy. Úkolem správního orgánu ve správním řízení však není vysvětlovat, jaké důvody vedly zákonodárce k přijetí určité právní úpravy, ale aplikace dané úpravy. Totéž pak platí pro soudy v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu.

34. Krajský soud připouští, že argumentace žalobců, podle níž povinnost očkování jako taková a nezbytnost vyloučení neočkovaných dětí z kolektivů sledují odlišné medicínské cíle, nepostrádá logiku. Skutečnost, že každé povinné očkování se v ČR automaticky stává očkováním nezbytným pro účast dítěte v dětských kolektivech, tedy není zcela racionální (výmluvným je žalobci uváděný příklad s očkováním proti tetanu). Ústavní soud však takovou úpravu neshledal rozpornou s ústavním pořádkem. V této souvislosti je třeba upozornit na to, že Ústavní soud volil při přezkumu ústavnosti § 46 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví [a souvisejícího § 29 odst. 1 písm. f) zákona o přestupcích] odlišný postup než při přezkumu souladu § 50 zákona o ochraně veřejného zdraví s ústavním pořádkem. Zatímco v prvním případě aplikoval při svém rozhodování „tradiční“ test proporcionality, ve druhém případě zvolil (vůči zákonodárci méně přísný) test rozumnosti. Důvodem je, že nepřijetím dítěte do mateřské školy dochází k přímému dotčení toliko základního práva na vzdělání, což je sociální právo. Ústavní soud přitom konstruuje jako metodologický nástroj k přezkumu zásahu zákonodárce do oblasti ústavně garantovaných sociálních práv tzv. test rozumnosti, který reflektuje nutnost respektovat poměrně rozsáhlou diskreci zákonodárce v této oblasti (viz bod 85. nálezu sp. zn. Pl. ÚS 16/14).

35. Další okruh souvisejících námitek tvoří „námitka výhrady zákona“, „námitka neomezené moci exekutivy“ a „námitka nepoužitelnosti vyhlášky“ (viz bod [7]). V těchto námitkách žalobci dovozují rozpor dotčených ustanovení se zásadou výhrady zákona, což je jedna z podmínek pro možné omezení základních práv stanovených jak Listinou, tak Úmluvou či Úmluvou o biomedicíně. Také v tomto případě krajskému soudu nezbývá, než odkázat na závěry Ústavního soudu (viz zejména body 60.–70. nálezu sp. zn. Pl. ÚS 19/14).

36. Jestliže žalobci namítají, že žalovaný porušil jejich „právo na rovnost zbraní ve správním řízení“ (viz bod [8]), musí soud zopakovat, že úkolem správních orgánů bylo rozhodnout o jejich žádostech v souladu s právními předpisy, nikoliv vést složité dokazování o správnosti těchto předpisů. Případná vyjádření expertů, kterých se žalobci dovolávali, by stejně nemohla změnit nic na tom, že správní orgány by musely rozhodnout v souladu s § 50 zákona o ochraně veřejného zdraví. Navíc zásada rovnosti zbraní se uplatní ve vztahu mezi účastníky řízení, nikoliv ve vztahu účastník řízení - správní orgán.

37. Pokud jde o námitku diskriminace (viz bod [9]), krajský soud neshledává dotčenou právní úpravu nepřípustně diskriminační. Je plně pochopitelné, že v případě přístupu k předškolnímu vzdělávání jsou v zákoně vymezeny jiné podmínky než v případě přístupu ke školnímu vzdělání. V prvním případě je účast dětí dobrovolná, ve druhém povinná, mladší děti jsou zranitelnější, a tak existuje větší veřejný zájem na ochraně jejich zdraví.

38. Žalobci se dále dovolávají „srovnávacích důkazů“ (viz bod [10]). Pro důkazy studiemi pojednávajícími o tom, jaká je úprava povinného očkování v jiných evropských zemích, však platí totéž, co pro důkazy vyjádřeními expertů – nemohly by nic změnit na povinnosti správních orgánů rozhodovat v souladu s (českým) zákonem. Není pravda ani to, že základní práva a svobody mají ve všech státech jednotný obsah. Orgány signatářských států Úmluvy mají určitý prostor pro vlastní výklad obsahu jednotlivých základních práv upravených v Úmluvě, což vyjadřuje doktrína Evropského soudu pro lidská práva zvaná margin of appreciation (k uvedené doktríně viz např. Kmec, J., Kosař, D., Kratochvíl, J., Bobek, M. Evropská úmluva o lidských právech. Komentář. 2012, Praha: C. H. Beck, str. 89–92).

39. Žalobci dále uplatnili „námitku nezákonného způsobu interpretace a použití nálezů Ústavního soudu“ (viz bod [11]). Krajský soud ve vztahu k této námitce opakuje, co již uváděl výše, a to že Ústavní soud je při svém rozhodování vázán petitem návrhu, nikoli jeho odůvodněním. Posuzuje proto návrh i z jiných hledisek ochrany ústavnosti, než která jsou uvedena v odůvodnění návrhu. Není tedy podstatné, že žalobci v nynější věci uvádějí (zčásti) nové argumenty, kterými se Ústavní soud v nálezech sp. zn. Pl. ÚS 16/14 a sp. zn. Pl. ÚS 19/14 výslovně nezabýval. Žalobci se dovolávají nálezu ze dne 13. 11. 2007, sp. zn. IV. ÚS 301/05 (ve věci „Slovenské důchody VI“). Ústavní soud však v tomto nálezu pouze zopakoval (již v dřívějších rozhodnutích učiněné) rozlišení mezi kasační a precedenční závazností nálezů. K precedenční závaznosti nálezů pak uvedl, že obecné soudy mají možnost (výjimečně) dojít k jiným ústavněprávním závěrům, než jaké dříve vyslovil Ústavní soud v jiných věcech. Pro takovou výjimku ale musí existovat obzvláště dobrý důvod. Ústavní soud tímto umožňuje obecným soudům, aby jeho ústavněprávní výklady nereflektovaly, mohou tak ale učinit jen s dostačujícím odůvodněním a s cílem přesvědčit Ústavní soud, aby své právní názory modifikoval (viz body 67. a 68. nálezu sp. zn. IV. ÚS 301/05). Z uvedeného lze dovodit, že Ústavní soud dává prostor obecným soudům, aby s ním vedly určitý „ústavněprávní dialog“, neříká však nic o tom, že by s ním tímto způsobem mohly „vést dialog“ i správní orgány. Ústavní soud navíc hovoří o precedenční závaznosti nálezů a o možných výjimkách z této závaznosti ve vztahu k ústavněprávním závěrům vysloveným při konkrétní kontrole, nikoliv při abstraktním přezkumu ústavnosti.

40. Poslední uplatněnou námitkou je „námitka nezákonného postupu ve věci neuznání výjimky víry a svědomí“ (viz bod [12]). Krajský soud předně konstatuje, že námitka výhrady svědomí nebyla včas uplatněna a není jeho povinností se jí zabývat. Pro úplnost však dodává, že i kdyby byla uplatněna včas, nemohla by zvrátit výsledek řízení.

41. Krajský soud k uvedené námitce ze správního spisu zjistil, že k žádostem o přijetí žalobců k předškolnímu vzdělávání do Mateřské školy Jilemnice byly, bez bližší specifikace, přiloženy lékařské zprávy následujícího znění: „Chlapec neočkován z důvodu víry a přesvědčení rodičů, zdráv, nástup do školky možný“. Mateřská škola v Jilemnici v rozhodnutích o nepřijetí žalobců k předškolnímu vzdělávání uvedla, že dle § 50 zákona o ochraně veřejného zdraví nelze přijmout dítě, které se nepodrobilo stanoveným pravidelným očkováním (aniž by se zároveň jednalo o některou z výjimek předvídaných tímto ustanovením). Zároveň odkázala na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 3. 2013, č. j. 8 As 20/2012 – 46, a na nález Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 449/06 (z nějž ocitovala závěr, že povinné očkování je přípustným omezením základních práv svobodně projevovat své náboženství nebo víru, neboť jde o opatření nezbytné pro ochranu veřejného zdraví, práv a svobod druhých). Žalobci v odvoláních proti uvedeným rozhodnutím Mateřské školy v Jilemnici uvedli, že z nálezu Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 449/06 vyplývá, že musí existovat výjimky, zejména z důvodu víry, přesvědčení či svědomí rodičů, kdy očkování nesmí být sankcionováno či jinak vynucováno. Dále odkázali na rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 18. 1. 2012, sp. zn. 52A 45/2011 (pozn. soudu – jedná se o rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové, pobočky v Pardubicích), z nějž plyne, že zmíněné „sankcionování“ může mít také podobu nepřijetí dítěte do mateřské školy.

42. Žalovaný v napadených rozhodnutích shledal námitku výhrady svědomí nedůvodnou. Konstatoval, že Ústavní soud dospěl v nálezu sp. zn. III. ÚS 449/06 k závěru, podle nějž orgán veřejné moci, který rozhoduje o vynucení nebo sankcionování zákonné povinnosti podrobit se očkování, musí vzít v potaz výjimečné stěžovatelem tvrzené důvody toho, proč se odmítl podrobit očkování. Tento závěr se však dle žalovaného týká pouze vynucení a sankcionování zákonné povinnosti z hlediska správního trestání a nelze ho vztáhnout na přijetí dítěte k předškolnímu vzdělávání. K tomu pak žalovaný ještě dodal, že nelze, aby si sama ředitelka mateřské školy bez součinnosti zákonného zástupce zjišťovala, jak intenzivně byl dotčen zákonný zástupce na víře a přesvědčení. Pro toho, kdo se hodlá ve správním řízení domáhat ochrany svého kolidujícího zájmu, existuje břemeno tvrzení a břemeno důkazní. Bylo tedy na zákonných zástupcích žalobců, aby sami předložili argumenty pro svá tvrzení o údajném porušení jejich základních práv a svobod.

43. Krajský soud se plně ztotožňuje s uvedenými závěry žalovaného. Ústavní soud v nálezu sp. zn. III. ÚS 449/06 dovodil, že „Ústavou požadovaná ochrana individuální autonomie, předpokládaná čl. 16 Listiny, vyžaduje, aby povinné očkování nebylo proti povinným subjektům ve výjimečných případech vynucováno (…) s ohledem na vysokou míru proočkovanosti populace nemůže výjimečné nevynucení očkování, s ohledem na mimořádná specifika případu, ohrozit ústavně chráněné zájmy na ochraně veřejného zdraví (předpokládané v čl. 16 odst. 4 Listiny).“ V nálezu sp. zn. I. ÚS 1253/14 pak Ústavní soud uvedl, že citované závěry vyslovené ve vztahu k náboženské výhradě svědomí (garantované čl. 16 Listiny), je nutno aplikovat i v případě, že se dotčená osoba dovolává tzv. sekulární výhrady svědomí. Ústavní soud zde zároveň zformuloval určité „postuláty“ na oprávněnost světské výhrady svědomí, jimiž jsou „(1) ústavní relevance tvrzení obsažených ve výhradě svědomí, (2) naléhavost důvodů, jež k podpoře své výhrady nositel základní svobody uvádí, (3) konzistentnost a přesvědčivost tvrzení dané osoby a (4) společenské dopady, jež může v konkrétním případě akceptovaná sekulární výhrada svědomí mít.“ Pro případ splnění všech těchto požadavků Ústavní soud stanovil požadavek, aby “nebylo trváno na povinném očkování dané osoby, tedy aby očkovací povinnost nebyla vůči ní sankcionována, případně jinak vynucována.“

44. Ústavní soud však v obou zmiňovaných nálezech posuzoval otázku, za jakých okolností lze upustit od sankcionování nesplnění povinnosti podrobit se očkování. Podle názoru krajského soudu nelze citované závěry přenést i do oblasti posuzování podmínek pro přijetí dítěte k předškolnímu vzdělávání. Při rozhodování o uvedených otázkách jsou totiž přímo dotčena rozdílná základní práva. Ostatně i Ústavní soud volil při přezkumu ústavnosti § 50 zákona o ochraně veřejného zdraví „pouze“ tzv. test rozumnosti (k tomu viz výše bod [34]). Ústavní soud navíc v nálezu sp. zn. III. ÚS 449/06 vyslovil, že „ústavněprávní relevanci“ jednání osoby, která se nepodrobila očkování v souladu s požadavky předepsanými právními předpisy, je možné vzít v potaz prostřednictvím § 2 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, tedy skrze hodnocení toho, zda byl v konkrétním případě naplněn materiální znak přestupku (v nálezu sp. zn. I. ÚS 1253/14 Ústavní soud tuto úvahu výslovně neuvádí, zřejmě však vycházel z konstrukce obsažené v dřívějším nálezu sp. zn. III. ÚS 449/06). Při hodnocení otázky, zda lze k předškolnímu vzdělávání přijmout dítě, které se nepodrobilo stanoveným pravidelným očkováním, ale zákonná úprava neumožňuje vzít v potaz jiné než zdravotní důvody uvedené v § 50 zákona o ochraně veřejného zdraví (tj. jestli dítě není vůči nákaze imunní nebo zda se nemůže očkování podrobit pro trvalou kontraindikaci). Rozhodnutí o nepřijetí dítěte do mateřské školy totiž není sankcí za přestupek či správní delikt (byť to rodiče nepřijatého dítěte mohou jako určitou „sankci“ vnímat). Krajský soud tedy vidí prostor pro jistou vstřícnost vůči žadatelům o přijetí k předškolnímu vzdělávání pouze při výkladu toho, kdy jsou splněny zmiňované zdravotní důvody. Nevidí však žádný prostor pro takový ústavně konformní výklad zákona, na jehož základě by bylo možné rozhodnout o přijetí dítěte, které se nepodrobilo povinnému očkování, výlučně z důvodu výhrady svědomí.

45. Krajský soud tedy souhlasí s žalovaným v tom, že závěry vyslovené Ústavním soudem v nálezu sp. zn. III. ÚS 449/06 (stejně jako v nálezu sp. zn. I. ÚS 1253/14) nelze vztáhnout na rozhodování o přijetí dítěte k předškolnímu vzdělávání. I kdyby však snad někdy v budoucnu došlo k dalšímu posunu v judikatuře a například Ústavní soud by dovodil, že námitku výhrady svědomí lze úspěšně uplatnit také v řízení o přijetí dítěte k předškolnímu vzdělávání, rozhodnutí žalovaného v této věci by stejně obstála. Bylo totiž na žalobcích (respektive na jejich zákonných zástupcích), aby dostatečně přesvědčivě tvrdili, že v jejich případě jsou dány důvody předvídané Ústavním soudem ve vztahu k oprávněnosti výhrady svědomí. Žalobci však nic takového neučinili ani ve správním řízení, ani v navazujícím soudním řízení, v němž k tomu měli více než dostatek prostoru. Ústavní soud ve své judikatuře požaduje kumulativní splnění několika podmínek pro to, aby bylo možno výhradu svědomí považovat za oprávněnou, kromě jiného naléhavost důvodů, jež k podpoře své výhrady nositel základní svobody uvádí, a konzistentnost a přesvědčivost tvrzení dané osoby. Krajský soud však z podání, která mu žalobci adresovali jak v tomto řízení, tak v souběžném řízení vedeném pod sp. zn. 30A 99/2015, nenabyl dojmu, že by důvody jejich výhrady byly opravdu naléhavé. Námitka výhrady svědomí je i v kontextu v nynější věci posuzované žaloby spíše okrajová, jádro žalobní argumentace leží zcela jinde (námitka navíc byla uplatněna opožděně). V řízení vedeném pod sp. zn. 30A 99/2015 pak žalobci neuplatnili námitku výhrady svědomí vůbec.

V. Závěr a náklady řízení

46. Krajský soud tedy shledal všechny námitky, které žalobci uplatnili, nedůvodnými. Vzhledem k tomu, že v řízení nevyšly najevo ani žádné vady, k nimž musí soud přihlížet z úřední povinnosti, zamítl žalobu jako nedůvodnou, podle § 78 odst. 7 s. ř. s.

47. O náhradě nákladů řízení soud rozhodl podle § 60 odst. 1 s. ř. s. Žalobci nemají právo na náhradu nákladů řízení, neboť ve věci neměli úspěch; žalovanému správnímu orgánu, kterému by jinak jakožto úspěšnému účastníku řízení právo na náhradu nákladů řízení příslušelo, náklady řízení nad rámec jeho běžné úřední činnosti nevznikly.

Poučení