30 A 66/2013 - 48

Rubrum

Krajský soud v Hradci Králové rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jana Rutsche a soudců Mgr. Heleny Konečné a JUDr. Pavla Kumprechta ve věci žalobce : V. O., zast. JUDr. Irenou Wenzlovou, advokátkou se sídlem Sovova 709/5, Litoměřice, proti žalovanému : Krajské ředitelství policie Královéhradeckého kraje, Ulrichovo náměstí 810/4, Hradec Králové, v řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem, takto:

Výrok

I. Žaloba se odmítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

Žalobce podal žalobu na ochranu před nezákonným zásahem dle § 82 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Za ten považoval výběr kauce ve výši 10.000,- Kč, kterou musel složit dne 2. 8. 2013 kolem 10:03 h na dálnici D11 ve směru na Hradec Králové jako řidič motorového vozidla policistům Policie České republiky. Ti kauci vybrali s odkazem na § 125a zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „silniční zákon“). Důvod nezákonnosti postupu žalovaného, který je nadřízeným správním orgánem ozbrojenému bezpečnostnímu sboru Policie České republiky a je tedy dle žalobce z toho důvodu pasivně legitimován ve smyslu § 83 s. ř. s., spatřoval zejména v tom, že písemné potvrzení o převzetí kauce vystavené zasahujícími policisty v kolonce „Důvody, na jejichž základě policista pojal důvodné podezření, že se řidič bude vyhýbat přestupkovému řízení“ neobsahovalo srozumitelný a dostatečný popis těchto důvodů. V potvrzení je totiž uveden popis skutku a dále pouze věta „jelikož řidič s hlídkou nespolupracoval“, z níž nelze odůvodnění postupu policistů nikterak dovodit. Nadto považoval žalobce tuto větu za lživou, nesnažil se totiž při kontrole jakkoliv ztížit svojí identifikaci. Policisté tak podle něj institut kauce zneužili k jeho potrestání, protože se k přestupku písemně nepřiznal, jak požadovali. Žalobce přitom s hlídkou spolupracoval, tedy zastavil, aby se podrobil kontrole, identifikoval se, předložil všechny potřebné doklady a veškeré prováděné úkony strpěl, pouze se odmítl vyjádřit a podepsat na formulář Oznámení o přestupku. Nenastala tedy vůbec situace, kterou pro výběr kauce předpokládá § 125a odst. 1 silničního zákona. V daném případě nemohla uložená kauce sledovat racionální a ústavně aprobovatelný účel, ale byla projevem libovůle zasahujících policistů. Zásah spočívající ve výběru kauce nelze považovat za zákonný v případě, že důvodné podezření presumované ve shora citovaném zákonném ustanovení neexistuje nebo není řádně odůvodněno. Závěrem žaloby proto žalobce navrhl žalobní petit v tom znění, aby krajský soud určil, že zásah policisty Policie České republiky dne 2. 8. 2013, v době kolem 10:03 h na dálnici D11 ve směru na Hradec Králové, spočívající ve výběru kauce ve výši 10.000,- Kč, u žalobce jako řidiče motorového vozidla, byl nezákonný. Žalovaný ve vyjádření k žalobě s žalobou nesouhlasil. V obecné rovině zhodnotil institut kauce zavedený § 125a silničního zákona a vymezil případy, kdy je využíván. Nesouhlasil se žalobcem v tom, že by se mělo jednat pouze o případy, kdy se předpokládá, že přestupci nebude možné řádně doručit předvolání k účasti na přestupkovém řízení a rozhodnutí o přestupku. Zdůraznil, že k uložení kauce správní orgán nepřistupuje svévolně a bezdůvodně, ale vždy na základě indicií získaných v průběhu provádění jednotlivých úkonů s řidičem podezřelým ze spáchání přestupku. Nespolupráce takového řidiče při vyplňování formulářů nutných pro postoupení přestupku příslušnému správnímu orgánu je jedním z takových předpokladů. V daném případě se žalobce choval k hlídce arogantně, při sepisování formuláře Oznámení přestupku odmítl uvést telefonický kontakt na svoji osobu, odmítl sdělit adresu svého zaměstnavatele či adresu místa svého podnikání. Z toho důvodu došlo dle zasahujících policistů k naplnění neurčitého právního pojmu „důvodné podezření, že se bude vyhýbat přestupkovému řízení“ a přistoupili k výběru kauce. Domněnky žalobce, že policistům nešlo o relevantní důvod pro výběr kauce, ale o jakousi pomstu a potrestání, označil za ničím nepodložené. Důvody, které policisté uvedli v Potvrzení o převzetí kauce pak shledal žalovaný dostatečnými. Poukázal na to, že formulář dává k vylíčení všech rozhodujících skutečností poměrně malý prostor a že k jeho vyplňování dochází v terénu za běžného silničního provozu, kdy se policisté snaží popsat rozhodné skutečnosti logicky co nejstručněji. Dle žalovaného se tak v daném případě o nezákonný zásah nejednalo, a proto navrhl, aby krajský soud žalobu jako nedůvodnou zamítl. O věci usoudil krajský soud následovně. V prvé řadě si položil otázku, zda úkon správního orgánu spočívající ve výběru kauce dle § 125a silničního zákona naplňuje definiční znaky nezákonného zásahu ve smyslu ustanovení § 82 s. ř. s., respektive, zda tento úkon není rozhodnutím správního orgánu ve smyslu ustanovení § 65 s. ř. s. Podle § 125a odst. 1 zákona o silničním provozu je policista oprávněn vybrat od řidiče motorového vozidla podezřelého ze spáchání přestupku proti bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích, u kterého je důvodné podezření, že se bude vyhýbat přestupkovému řízení, kauci od 5 000 Kč do 50 000 Kč, nejvýše však do výše hrozící peněžní sankce za spáchaný přestupek. Kauci nelze vybrat od osoby, která požívá imunit a výsad podle zákona nebo mezinárodního práva Složení kauce je dle odstavce 2 téhož paragrafu zárukou, že se řidič uvedený v odstavci 1 dostaví ke správnímu orgánu k projednání přestupku proti bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích. Proceduru výběru a dalšího nakládání s kaucí upravuje § 125a zákona o silničním provozu v odstavcích 3 až 8 takto: (3) Při výběru kauce policista poučí řidiče o důsledku vybrání kauce a podmínkách jejího vracení a vystaví písemné potvrzení o převzetí kauce. V písemném potvrzení musí být uveden důvod uložení kauce. Písemné potvrzení se vystavuje ve třech vyhotoveních. (4) Jedno vyhotovení potvrzení o převzetí kauce vydá policista řidiči, jedno vyhotovení ponechá pro evidenční účely policie a jedno vyhotovení předá spolu s vybranou kaucí nejpozději následující pracovní den obecnímu úřadu obce s rozšířenou působností, v jehož územním obvodu byla kauce vybrána. Obecní úřad obce s rozšířenou působností uloží kauci do úschovy. (5) Kauce se řidiči vrátí v plné výši, nebyl-li v řízení o přestupku shledán vinným z jeho spáchání. V opačném případě se kauce započte na zaplacení uložené pokuty. Toto započtení musí být uvedeno ve výroku rozhodnutí o uložení sankce za přestupek. Započtení kauce na zaplacení pokuty lze provést teprve po nabytí právní moci rozhodnutí o uložení pokuty za přestupek. Je-li vybraná kauce vyšší než uložená pokuta, vrátí se řidiči část kauce zbývající po započtení kauce na zaplacení uložené pokuty. (6) Kauce propadne, jestliže nelze a) řízení ukončit rozhodnutím ve věci přestupku proti bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích proto, že podezřelý z přestupku je prokazatelně nedosažitelný nebo nečinný, b) rozhodnutí ve věci přestupku proti bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích doručit pachateli z důvodů uvedených v písmenu a). (7) Propadlá kauce je příjmem obce s rozšířenou působností, jejíž obecní úřad vedl řízení o přestupku. (8) Prováděcí právní předpis stanoví náležitosti a vzor potvrzení o převzetí kauce. Případný následek nesložení kauce plyne z § 118a odst. 1 písm. i) zákona o silničním provozu, podle něhož může policista při dohledu na bezpečnost a plynulost provozu na pozemních komunikacích přikázat řidiči motorového vozidla jízdu na nejbližší, z hlediska bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích, vhodné místo k odstavení vozidla a zabránit mu v jízdě použitím technického prostředku k zabránění odjezdu vozidla (dále jen „technický prostředek“) nebo odtažením vozidla, jestliže řidič je podezřelý ze spáchání přestupku proti bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích a je důvodné podezření, že se bude vyhýbat přestupkovému řízení a nesložil kauci jako záruku, že se dostaví ke správnímu orgánu k projednání přestupku. Krajský soud zjistil, že uvedenou problematikou se doposud nezabýval Nejvyšší správní soud coby hlavní autorita a sjednotitel judikatury ve správním soudnictví. Řešily ji však již různé krajské soudy a to s rozdílným výsledkem. Z rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové – pobočka v Pardubicích ze dne 11. 11. 2013, sp. zn. 52 A 55/2013, plyne, že soud bez dalšího vycházel z žalobního tvrzení a považoval tento úkon správního orgánu za zásah, nikoliv za rozhodnutí správního orgánu. Shora nastolenou otázku si ovšem nepoložil, a tedy ji ani nikterak neřešil. Krajský soud v Brně o typově shodné věci rozhodoval usnesením ze dne 31. 10. 2013, sp. zn. 29 A 50/2013. Ten odpověď na předmětnou otázku hledal a to velmi podrobně a v úplnosti, tedy i při zohlednění právní úpravy institutu zajišťovacích prostředků v širším kontextu, nikoliv pouze v rámci silničního zákona. S jeho závěry ohledně charakteru a povahy předmětného úkonu správního orgánu se krajský soud plně ztotožňuje a bude z nich vycházet i v odůvodnění tohoto svého rozhodnutí. Celou řadu z nich si pak dovolí pro jejich propracovanost přejmout doslovně, neboť by pouze jinými slovy říkal totéž, co již bylo Krajským soudem v Brně precizně formulováno. Institut kauce byl do zákona o silničním provozu vložen s účinností od 1. 7. 2006 zákonem č. 411/2005 Sb., kterým se mění zákon č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 247/2000 Sb., o získávání a zdokonalování odborné způsobilosti k řízení motorových vozidel a o změnách některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, ve spojení se zákonem č. 226/2006 Sb., kterým se mění zákon č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 56/2001 Sb., o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích a o změně zákona č. 168/1999 Sb., o pojištění odpovědnosti za škodu způsobenou provozem vozidla a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o pojištění odpovědnosti z provozu vozidla), ve znění zákona č. 307/1999 Sb., ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 634/2004 Sb., o správních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů. Z uvedených ustanovení, stejně jako z důvodové zprávy k zákonu č. 411/2005 Sb. (sněmovní tisk č. 833/0, čtvrté volební období, 2002–2006, www.psp.cz), plyne, že kauce slouží jako záruka, že se osoba podezřelá ze spáchání přestupku dostaví ke správnímu řízení o tomto přestupku. Jedná se tedy o instrument zajišťující hladký průběh správního řízení. Právní úprava regulující vybírání kaucí při dohledu na bezpečnost a plynulost provozu na pozemních komunikacích se však skládá i z jiných než výše uvedených ustanovení zákona o silničním provozu. S přihlédnutím k povaze věci, ale zejména vzhledem k absenci vylučujících ustanovení v zákoně o silničním provozu (naopak srov. § 129 tohoto zákona), je totiž nepochybné, že na věc se vztahují i příslušná ustanovení správního řádu. Správní řád jako jeden z tzv. zajišťovacích prostředků, tedy prostředků zajišťujících účel a průběh řízení (viz § 58 správního řádu), vymezuje v § 147 institut záruky za splnění povinnosti. Podle odstavce 1 tohoto paragrafu může správní orgán mimo jiné i v případech stanovených zvláštním zákonem účastníkovi uložit povinnost složit peněžitou nebo nepeněžitou záruku za splnění povinnosti, která mu může být v řízení uložena. V dalších odstavcích (2 až 6) je podrobně upravena procedura a podmínky pro uplatnění záruky za splnění povinnosti a též nakládání s poskytnutou zárukou. Z § 143 odst. 1 správního řádu pak plyne, že oprávněné úřední osoby mohou o uložení povinnosti složit záruku za splnění povinnosti rozhodnout „na místě“. Typem peněžité záruky za splnění povinnosti je zcela nepochybně i kauce vybíraná dle § 125a zákona o silničním provozu, přičemž zákon o silničním provozu je tím zvláštním zákonem, na nějž je v § 147 odst. 1 správního řádu odkazováno. Na tom ničeho nemění ani skutečnost, že kauce je vybírána ještě před samotným zahájením přestupkového řízení. Podstatné je, že je tento instrument v úzkém vztahu ke konkrétnímu správnímu řízení, k zajištění jehož účelu a průběhu má přispět. Zákon o silničním provozu je samozřejmě vůči správnímu řádu zákonem zvláštním, správní řád se tak při vybírání kaucí při dohledu na bezpečnost a plynulost provozu na pozemních komunikacích použije subsidiárně (tedy v otázkách, v nichž zákon o silničním provozu nestanoví jiný postup). Smyslem a účelem soudní ochrany před nezákonným jednáním veřejné správy je poskytnout jednotlivci účinný prostředek obrany, a to zásadně bez ohledu na formu, kterou veřejná správa jedná (viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 9. 2010, č. j. 7 Ans 5/2008-164; dostupné na www.nssoud.cz). Věcný rozsah tří základních typů žalob v řízení podle soudního řádu správního, tedy žaloby proti rozhodnutí správního orgánu (§ 65 a násl. s. ř. s.), žaloby nečinnostní (§ 79 a násl. s. ř. s.) a žaloby zásahové (§ 82 a násl. s. ř. s.), je nutno v pochybnostech vykládat tak, aby pokud možno každý úkon veřejné správy směřující vůči jednotlivci a zasahující do sféry jeho práv nebo povinností byl podroben účinné soudní kontrole. Ústřední roli v systému žalob podle soudního řádu správního hraje žaloba proti rozhodnutí správního orgánu. Nečinnostní žaloba a zásahová žaloba hrají roli pomocného prostředku ochrany a doplňku tam, kam ochrana podle § 65 a násl. s. ř. s. nedosáhne. Rozdíl mezi žalobou proti rozhodnutí správního orgánu a zásahovou žalobou spočívá v prvé řadě ve formě aktů nebo úkonů, proti nimž uvedené žaloby chrání. Žaloba proti rozhodnutí správního orgánu chrání proti aktům majícím obecně povahu individuálního správního aktu, jak takovému pojmu rozumí hlavní proud doktríny správního práva. Oproti tomu zásahová žaloba chrání proti jakýmkoli jiným aktům či úkonům veřejné správy směřujícím proti jednotlivci, které jsou způsobilé zasáhnout sféru jeho práv a povinností a které nejsou pouhými procesními úkony technicky zajišťujícími průběh řízení. Nemusí jít nutně o akty neformální povahy či jen o faktické úkony, nýbrž i o jakékoli jiné konání či opomenutí konat, nelze-li je podřadit pod pojem rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. Pokud jde o formální stránku, vyžaduje zákon, aby povinnost složit kauci byla ukládána rozhodnutím [viz § 147 odst. 3, § 143 odst. 1 písm. c), odst. 2 správního řádu; odvolání proti tomuto rozhodnutí nemá odkladný účinek]. Na tomto místě soud odhlíží od skutečnosti, že v daném případě lze o dodržení formální stránky žalovaným důvodně pochybovat. Vedle toho má však soud za to, že uložení kauce je rozhodnutím i po stránce materiální, tedy že se jedná o rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. Takové rozhodnutí znamená podstatný zásah do právní sféry dotčeného jednotlivce. Jmenovitě je dotčeno jeho právo na ochranu vlastnického práva ve smyslu čl. 11 Listiny základních práv a svobod. Vlastníkovi je uložena povinnost vzdát se přinejmenším dočasně části svého majetku – zde peněžní hotovosti. Dokud nenastanou okolnosti mající za následek vrácení kauce, nemůže účastník s tímto svým majetkem disponovat, neboť tento je deponován nejprve u policie a poté u správního orgánu vedoucího přestupkové řízení. Rovněž účinky nezaplacení kauce spočívající v možném zabránění v jízdě použitím technického prostředku k zabránění odjezdu vozidla nebo odtažením vozidla, a to na dobu, dokud nepominou důvody pro zabránění v jízdě, je nutno považovat za zásah do právní sféry jednotlivce. Již z obecného pohledu lze ostatně říci, že povinnost k peněžitému plnění může správní orgán uložit pouze rozhodnutím (srov. definici rozhodnutí v § 65 odst. 1 s. ř. s.), takový úkon nemůže být pojmově faktickým zásahem ve smyslu § 82 s. ř. s. Jak plyne z výše uvedeného, krajský soud dospěl k závěru, že úkon správního orgánu spočívající v uložení kauce je způsobilý zasáhnout do práv a lze jej tedy považovat za rozhodnutí ve smyslu legislativní zkratky uvedené v § 65 odst. 1 s. ř. s. Žaloba však byla koncipována výslovně a pouze jako žaloba na ochranu před nezákonným zásahem dle § 82 s. ř. s., což je zřejmé jak z jejího označení, tak zejména z jejího obsahu a žalobního petitu. Z obsahu žaloby nebylo možné dovodit ani náznak toho, že by žalobce snad považoval předmětný úkon správního orgánu za správní rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s. Na takovou situaci již judikatura Nejvyššího správního soudu pamatuje. Krajský soud odkazuje zejména na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 7. 2011, č.j. 1 Aps 1/2011-101; dostupný na www.nssoud.cz; ve kterém „podle Nejvyššího správního soudu „zákon nedává na výběr, jakými právními prostředky proti zásahu brojit; žaloba podle § 82 a násl. s. ř. s. je takovým právním prostředkem pouze tehdy, pokud právní řád jiné právní prostředky neposkytuje. Zákon tak jednoznačně upřednostňuje jiné formy ochrany před protiprávním konáním správních orgánů a tato soudní ochrana se uplatní jen tam, kde jiná ochrana není“ (srov. rozsudek ze dne 19. 1. 2005, č. j. 1 Afs 16/2004 - 90, publikovaný pod č. 1541/2008 Sb. NSS, www.nssoud.cz). Institut žaloby proti nezákonnému zásahu (§ 82 s. ř. s.) „nemůže být vykládán jako jakási náhražka žaloby proti rozhodnutí správního orgánu a není proto ani v procesní dispozici účastníka řízení volit, kterou z těchto žalob bude pro sebe považovat za výhodnější a které řízení tedy bude iniciovat. Určujícím kritériem pro podání této žaloby totiž není jakási procesní taktika žalobce, nýbrž povaha napadeného úkonu. Přitom platí, že žaloba proti rozhodnutí správního orgánu má před žalobou proti nezákonnému zásahu přednost v tom smyslu, že lze-li se ochrany nebo nápravy domáhat jinými právními prostředky, je tak účastník řízení povinen učinit a teprve po vyčerpání těchto prostředků si zároveň otevírá procesní prostor pro případné podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu. Přímo žalovat nezákonný zásah je proto možno jen tehdy, pakliže ochrana jinými právními prostředky není možná. Vztah obou zmíněných žalobních typů tak lze označit za primát žaloby proti rozhodnutí, kdy sekundární možnost podání úspěšné žaloby proti nezákonnému zásahu nastupuje teprve tehdy, pokud žaloba proti rozhodnutí nepřipadá v úvahu, a to ani po „zprocesnění“ zásahu jinými právními prostředky ve smyslu ustanovení § 85 s. ř. s.“ (srov. rozsudek ze dne 4. 8. 2005, č. j. 2 Aps 3/2004 - 42, publikovaný pod č. 720/2005, www.nssoud.cz). S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud poznamenává, že dospěl- li krajský soud k závěru, že se v daném případě nelze domáhat soudní ochrany žalobou před nezákonným zásahem podle § 82 s. ř. s., ale že je na místě žaloba na ochranu proti nečinnosti podle § 79 s. ř. s., měl zásahovou žalobu odmítnout podle § 46 odst. 1 písm. d) ve spojení s § 85 s. ř. s.“ Ze shora uvedeného plyne, že v řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem je soud povinen posoudit, před tím než přistoupí k věcnému přezkumu žaloby, zda se lze v daném případě domáhat ochrany nebo nápravy jinými právními prostředky (§ 85 s. ř. s.). Dospěje-li soud k závěru, že se žalobce může domáhat soudní ochrany žalobou proti správnímu orgánu dle § 65 a násl. s. ř. s., je na místě žalobu na ochranu před nezákonným zásahem odmítnout s ohledem na zásadu subsidiarity zásahové žaloby vyjádřenou v § 85 s. ř. s. Proto v dané věci krajskému soudu nezbylo, než žalobu dle § 46 písm. d) ve spojení s § 85 s. ř. s. jako nepřípustnou odmítnout. Ohledně nákladů řízení postupoval krajský soud s odkazem na § 60 odst. 3 s. ř. s., dle kterého žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení, bylo-li řízení zastaveno nebo žaloba odmítnuta.

Poučení