30 A 71/2024 – 55

Rubrum

Krajský soud v Hradci Králové rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jana Rutsche a soudců Mgr. Tomáše Blažka a Mgr. Heleny Konečné, ve věci žalobkyně: B. H. zastoupena Mgr. Františkem Jarošem, advokátem se sídlem Antonína Dvořáka 287, 511 01 Turnov proti žalovanému: Krajský úřad Královéhradeckého kraje se sídlem Pivovarské náměstí 12XM/2, 500 03 Hradec Králové za účasti osob:

1. V. S. zastoupen Mgr. Václavem Píchou, advokátem se sídlem Sladkovského 51, Staré Město, 506 01 Jičín 2. J.V. v řízení o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 6. 8. 2024, čj. KUKHK–25006/DS/2024–2(Ma) takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

III. Osoby zúčastněné na řízení nemají právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Předmět řízení a rozhodnutí správního orgánu

1. Městský úřad Jičín, odbor dopravy (dále také jen „správní orgán I. stupně“ nebo „silniční správní úřad“), rozhodnutím ze dne 25. 4. 2024, čj. MuJc/2021/10659/DOP/DuM/35, deklaroval, že na pozemcích parc. č. XA, XB, XC, XD, XE, XF, XG, XCH, XI, XJ, XK a XL, vše v obci a kat. úz. xx, se nachází účelová komunikace ve smyslu § 7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pozemních komunikacích“), která není veřejně přístupná.

2. O odvolání proti uvedenému rozhodnutí rozhodl žalovaný žalobou napadeným rozhodnutím postupem dle ustanovení § 90 odst. 1 písm. c) a odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), a prvostupňové rozhodnutí změnil tak, že ve výrokové části slova „se nachází účelová komunikace dle ust. § 7 zákona č. 13/1997, Sb., o pozemních komunikacích, která není veřejně přístupná“, nahradil slovy „se nenachází účelová komunikace ve smyslu § 7 z. č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve zn. pozd. předpisů“. Ve zbývající části prvostupňové rozhodnutí potvrdil.

3. Krajský soud poznamenává, že dále v textu tohoto rozsudku uváděné nemovitosti (včetně předmětných pozemků) se všechny nacházejí v obci a kat. úz. xx, proto nebude tento údaj u jednotlivých nemovitostí nadále vždy uváděn.

II. Obsah žaloby

4. Včas podanou žalobou se žalobkyně domáhala přezkoumání zákonnosti shora uvedeného rozhodnutí, navrhla jeho zrušení, jakož i zrušení jemu předcházejícího rozhodnutí správního orgánu I. stupně, a vrácení věci k dalšímu řízení. Nesprávnost rozhodnutí žalovaného spatřuje zejména v nezohlednění jí opakovaně předkládaných námitek a tvrzení, v nezohlednění již dříve zjištěných skutečností v rámci řízení před orgánem prvního stupně, stejně jako v nesprávném právním posouzení věci.

5. Žalobkyně má zato, že na předmětných parcelách se nachází veřejně přístupná účelová komunikace (dále také jen „VPÚK“), užívaná jejich vlastníky, stejně jako i třetími osobami. Je přesvědčena, že jsou splněny všechny určující znaky VPÚK, a že ty byly v předcházejících řízeních i zjištěny, resp. zjištěny být měly. Příslušné právní předpisy však byly správními orgány vykládány v její neprospěch, při rozhodování nebyla posouzena konkrétní situace v konkrétním místě a čase a rozhodnutí vychází ze strohého formalismu.

6. Žalobkyně připomněla, že silniční správní úřad při svém prvním rozhodnutí v roce 2021 došel k závěru, že na předmětných nemovitostech se nachází VPÚK, když vyložil splnění jednotlivých podmínek k tomuto určení vedoucích, přičemž jasně konstatoval, že předmětnou cestu využívají, krom vlastníků nemovitostí čp. XM a čp. XN, i jiné osoby. Toto bylo zjištěno např. i při šetření na místě samém, kdy přítomný M. K. uvedl, že „vždy byla užívána vyjetá cesta“, což ví i od svého otce. M. M. rovněž uvedl, že předmětnou cestu užívá jakožto třetí osoba k obhospodařování pozemků, jinak je využívána i družstvem.

7. Po zrušení tohoto prvního rozhodnutí silničního správního úřadu doplnila žalobkyně další tvrzení a důkazní návrhy k doložení veřejného užívání přístupové cesty. Sama tuto cestu užívá od doby, kdy se stala majitelkou domu čp. XM, tedy od 70. let minulého století. I v této době předmětná cesta existovala a byla užívána. Jestliže správní orgány uvádějí, že cesta je patrná na ortofotomapách z let 2003, 2006 atd., pak je to dáno tím, že ortofotomapy z doby před rokem 2003 nejsou k dispozici, ale nedokládá to, že by cesta v té době neexistovala. Vyjádření pamětníků či jejich nástupců existenci cesty rovněž potvrdila, navíc k nemovitostem – stavbám čp. XM a čp. XN neexistuje jiný celoroční přístup.

8. Žalobkyně dále uvedla, že v minulosti se na adrese jejího domu dokonce po určitou dobu nacházelo sídlo dočasného obecního úřadu, a to v době, kdy byl praděd žalobkyně P. K. ve funkci starosty obce Kyje u Jičína. Předmětná cesta již v té době sloužila k přístupu k této nemovitosti a byla veřejnou komunikací. V domě čp. XN pak byla rovněž volební místnost. K výtce žalovaného uvedené v napadeném rozhodnutí, že k tomuto tvrzení nedoložila důkazy, resp. že žádala po správním orgánu poučení, „jak předložené tvrzení a důkazy vyhodnotí“, žalobkyně uvedla, že pouze žádala o případné poučení, pokud by správní orgány nebyly s tvrzenými skutečnostmi seznámeny, když sídlo obecního úřadu považuje žalobkyně za skutečnost správním orgánům známou, která tak nemusí být dokládána, stejně jako existenci tzv. táborské poutní cesty využívané turisty, o níž ostatně i sami správní orgány ve svých rozhodnutích hovoří. K té žalobkyně doložila fotodokumentaci, že je i nadále turisty a místními využívána.

9. Dle žalobkyně jsou tyto skutečnosti nesporné a byly prokázány. Předmětná cesta je nepochybně turisty využívána i nadále. Umístění sídla obecního úřadu žalobkyně dokládá archivními dokumenty, které za tímto účelem opatřila, ač je nadále přesvědčena, že správním orgánům by mělo být známo, kde se nachází či nacházelo sídlo obecního úřadu, a proto není třeba tuto skutečnost zvlášť dokazovat. V tomto směru se tak žalovaný dopouští i přepjatého formalismu.

10. Žalobkyně dále namítla, že ve správním řízení nedošlo ke zjištění žádných nových skutečností, které by zapříčinily obrat ve stanovisku o 180 stupňů, když silniční správní úřad nejprve konstatoval existenci účelové komunikace, včetně zjištění jejího užívání veřejností, a následně bez provedení dalších nebo jiných důkazů od tohoto svého posouzení upustil. Správní orgány dle názoru žalobkyně vykládají provedené důkazy a zjištěné skutečnosti tendenčně a přehlížejí ty, které dokládají existenci účelové veřejně přístupné komunikace. Předmětná komunikace ani nemohla na dobu několika desítek let zaniknout, neboť by nebylo po tu dobu možné se k nemovitostem žalobkyně, stejně jako k dalším, dostat, a sama žalobkyně tuto cestu užívala. Navíc se správní orgán měl při změně svého původního rozhodnutí vypořádat se svědeckými výpověďmi výše citovanými, které existenci veřejně přístupné účelové komunikace potvrdily, to se však nestalo.

11. Žalobkyně závěrem uvedla, že je přesvědčena o nesprávnosti správních rozhodnutí. Správní řízení navíc trpí vadami, když nebyl dostatečně zjištěn skutkový stav věci a konkrétní okolnosti tohoto případu, resp. k nim správní orgány nepřihlédly. Rozhodnutími bylo zasaženo do zásady rovnosti v řízení před správním orgánem, resp. rovného přístupu správních orgánů, ale i do vlastnických práv žalobkyně.

III. Obsah vyjádření žalovaného k žalobě

12. V písemném vyjádření žalovaný navrhl zamítnutí žaloby. S odkazem na odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí uvedl, že ve svém rozhodnutí popsal, proč se ztotožnil se závěrem silničního správního úřadu o tom, že předmětná cesta nebyla patrná v terénu (neexistovala tzv. odnepaměti) a že nebyla veřejně užívána, když současně uvedl, z jakých pokladů uvedené dovodil (včetně podkladů doložených samotnou žalobkyní). A pokud žalobkyně tvrdila, že předmětná cesta byla veřejně užívána (dočasné sídlo obecního úřadu, turisté), pak bylo její povinností navrhnout důkazy na podporu svého tvrzení. K ničemu takovému ovšem nedošlo (viz str. 4 rozhodnutí žalovaného) a důsledky toho jdou k tíži žalobkyně.

13. Dále žalovaný uvedl, že pokud se žalobkyně podivuje nad tím, že silniční správní úřad změnil svůj názor na věc (oproti svému názoru vyjádřenému v prvním rozhodnutí, které bylo v odvolacím řízení žalovaným zrušeno), pak jej změnit musel, a to s ohledem na vázanost právním názorem nadřízeného orgánu (§ 90 správního řádu).

14. Tvrzení žalobkyně, že cesta nemohla v terénu zaniknout, protože jinak by zůstaly její nemovitosti bez dopravního napojení, označil žalovaný za jednak námitku novou, vznesenou až žalobě, a tedy nepřípustnou, ale zejména za tvrzení nesprávné. Právní řád ČR totiž umožňuje např. tzv. volný průchod krajinou, a to nikoli jen po cestách, ale (až na výjimky) kdekoli v zemědělské krajině – po louce apod.

IV. Vyjádření osob zúčastněných na řízení

15. Jako osoby zúčastněné na řízení se do soudního řízení přihlásili V. S. a J. V.

16. V. S. ve svém vyjádření uvedl, že považuje rozhodnutí za věcně i právně správné a odůvodnění za vyčerpávající. Správními orgány učiněné právní závěry byly přijaty s ohledem na ustálenou rozhodovací praxi a platnou právní úpravu, opačný výsledek by přinesl žalobkyni bezúplatné užívání cizí věci spolu se zákonnou povinností vlastníka takovou komunikaci pro ni udržovat celoročně sjízdnou na své náklady. Rozhodnutím krajského úřadu tak není žalobkyně dotčena na svých vlastnických právech.

17. Dle V. S. z provedeného dokazování vyplývá jednoznačný závěr, že pokud v předmětných místech někdy vedla jakákoli pěšina, pak její užívání zaniklo. Nejen že původní „táborská cesta“ fakticky zanikla, ale prokazatelně zanikla i původní veřejná potřeba dostupnosti, tj. komunikační potřeba. Rovněž bylo zjištěno, že pro spojení čp. XM a XN historicky sloužily další cesty, a to zejména cesta označená v rozhodnutí jako „Cesta nad roklí“, která i dnes může plnit komunikační funkci minimálně pro pěší. Nikdo přitom nemá garantované právo dosahovat svých nemovitostí vždy za využití osobního vozidla. Je na vlastníku čp. XM a XN, aby si případný vyšší komfort dostupnosti zajistil cestou občanskoprávní.

18. K veřejnému užívání cesty a její nezbytnosti pro dosažení komunikační potřeby V. S. připomněl, že sama žalobkyně v rámci správního řízení sdělila, že občasně cestu mají využít turisté jako jednu z možných tras pro výstup na kopec Tábor (v žalobě ji nazvala již jako „stálou poutní cestu“). V tomto směru zde není žádná nezbytnost komunikační potřeby, protože pro výstup na kopec Tábor existuje mnoho oficiálních veřejně přístupných účelových komunikací, přičemž přes řešené pozemky nevede ani žádná značená turistická trasa. Není zde tedy ani faktická komunikační potřeba, neboť správní orgány zjistily, že vyjeté koleje končí u domu žalobkyně a nikam dále nepokračují. Sama žalobkyně nemůže představovat veřejnost, ani veřejný zájem. K tomu dodal, že vedle cedule „Soukromý pozemek – zákaz vstupu“, se snažil i o fyzické zvýraznění, že se nejedná o žádnou oficiální cestu, avšak tuto jeho snahu žalobkyně ignoruje a vše, co značí zákaz vstupu, objede nebo projede přes jinou část jeho pozemku. I to svědčí o tom, že se nejedná o jednu a tutéž cestu, ale o svévolně volenou trasu určovanou žalobkyní odvislou zejména od počasí a sjízdnosti trasy.

19. V. S. dále podrobně zopakoval svou argumentaci uplatněnou již ve správním řízení k tomu, že se v projednávaném případě zcela zjevně nemůže jednat o VPÚK. První dvě podmínky pro její deklaraci lze dovodit ze zákona: musí sloužit ke spojení jednotlivých nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi a současně se musí jednat o v terénu patrný koridor, který je jednoznačně identifikovatelný a odlišitelný od okolního prostoru a dále musí jevit známky toho, že je užíván jako dopravní cesta. Již druhá z podmínek však není dle jeho názoru v projednávané věci naplněna. Vyjetá cesta totiž nepředstavuje zřetelný a odlišitelný koridor. Jediným znakem je polehlá travina v rozsahu záběru kol vozidla, když se netvoří ani výraznější půdní koleje a travina ve středové části dorůstá běžně, jako okolní plocha. Ani další dvě podmínky dovozené Ústavním soudem, tj. podmínka nezbytnosti souhlasu dotčeného vlastníka s užíváním dané komunikace neomezeným okruhem osob (veřejností) a podmínka existence nutné komunikační potřeby, nejsou splněny. Souhlas s veřejným užíváním dané komunikace nebyl nikdy dán, přičemž k faktickému užívání za tvrzenou dobu její existence (tj. dle zjištění správního orgánu cca od roku 2003), docházelo pouze ze strany vlastníků nemovitostí čp. XM a čp. XN, nikoliv ze strany veřejnosti.

20. K podmínce existence nutné komunikační potřeby V. S. uvedl, že v řízení bylo zjištěno, že k nemovitostem čp. XM a čp. XN se lze bez překážek dostat pěší cestou od Ploužnice, jakož i Cestou nad roklí, která je pouze nevhodná k užití nákladními vozidly, žalobkyně rovněž užívá alternativní cestu po vrstevnici. Takže zde absentuje i znak existence nutné komunikační potřeby, neboť žalobkyně může ke svým nemovitostem bez zásadnějších překážek užít pěší cesty, tedy není ji bráněno ve výkonu jejího vlastnického práva. Je třeba zdůraznit, že neexistuje žádné právo na zajištění přístupu k vlastněné nemovitosti osobním či nákladním automobilem. Současně bylo z provedeného řízení zjištěno, že vhodnější (co do sjízdnosti) je alternativní cesta po vrstevnici.

21. Závěrem V. S. navrhl, aby byla žaloba zamítnuta a žalobkyni uložena povinnost uhradit mu náhradu nákladů soudního řízení.

22. J. V. se k věci samotné nevyjádřila.

V. Skutkové a právní závěry krajského soudu

23. Krajský soud přezkoumal napadené rozhodnutí v rozsahu žalobních námitek v řízení podle části třetí hlavy druhé dílu prvního zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“). Učinil tak bez nařízení jednání postupem za podmínek stanovených dle ustanovení § 51 odst. 1 věty druhé s. ř. s. Po prostudování předloženého správního spisu dospěl soud k následujícím skutkovým zjištěním a právním závěrům, přičemž žalobu důvodnou neshledal.

24. Z předloženého správního spisu vyplynulo, že dne 14. 9. 2020 podala J. V. (dále také jen „žadatelka“) žádost o určení existence veřejně přístupné účelové komunikace k objektu v jejím vlastnictví čp. XN na st. p. č. XO v obci xx. Dne 31. 5. 2021 se k žádosti připojila i žalobkyně jako vlastník čp. XM v obci xx.

25. Písemností ze dne 11. 5. 2021 oznámil silniční správní úřad zahájení řízení ve věci a nařídil jednání spojené s ohledáním na místě na den 31. 5. 2021. Z tohoto jednání byl sepsán protokol, ve kterém je zachyceno vyjádření přítomných účastníků k věci. Součástí protokolu z jednání je dále vyjádření zástupce žalobkyně Mgr. V. ze dne 14. 10. 2020 s přiloženou situací přístupové cesty, dodatečné vyjádření V. S. se sdělením nesouhlasu s omezením jeho práv a k protokolu byly přiloženy fotografie s vysvětlujícím komentářem.

26. Dne 16. 11. 2021 vydal silniční správní úřad rozhodnutí čj. MuJc/2021/10659/DOP/DuM/16, kterým rozhodl tak, že na pozemcích p. č. XA, XB, XC, XD, XE, XF, XG, XCH, XI, XJ, XK a XL se nachází veřejně přístupná účelová komunikace s tím, že nejde o stavbu a její existence je na pozemcích určených k zástavbě časově omezena do doby, než zde bude zahájena stavební činnost. Na základě odvolání žadatelek žalovaný rozhodnutím ze dne 11. 5. 2022, čj. KUKHK–16699/DS/2022–2(Ma), zrušil toto rozhodnutí silničního správního úřadu a vrátil mu věc k novému projednání.

27. Dne 26. 4. 2023 oznámil silniční správní úřad pokračování řízení, během něho pak byly do správního spisu doplněny některé podklady. Po konstatování, že již má dostatek podkladů pro rozhodnutí a stanovení lhůty k případnému doplnění stanovisek a k možnosti vyjádřit se k podkladům pro rozhodnutí účastníky řízení, vydal dne 25. 4. 2024 rozhodnutí čj. MuJc/2021/10659/DOP/DuM/35 (tj. v pořadí druhé), kterým deklaroval, že na pozemcích parc. č. XA, XB, XC, XD, XE, XF, XG, XCH, XI, XJ, XK a XL v obci a kat. úz. xx se nachází účelová komunikace dle ustanovení § 7 zákona o pozemních komunikacích, která není veřejně přístupná.

28. I proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně odvolání, o kterém rozhodl žalovaný žalobou napadeným rozhodnutím tak, že jeho výrok pouze částečně formulačně změnil a ve zbývající části prvostupňové rozhodnutí potvrdil, přičemž přisvědčil závěru silničního správního úřadu, že na předmětných pozemcích se veřejně přístupná účelová komunikace ve smyslu § 7 zákona o pozemních komunikacích nenachází.

29. Krajský soud na úvod předesílá, že podle § 75 odst. 2 s. ř. s. soud přezkoumává napadené výroky žalovaného rozhodnutí v mezích žalobních bodů. V řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu tak platí dispoziční zásada. Rozsah přezkumu žalobou napadeného správního rozhodnutí je vymezen žalobními body, jimiž žalobce konkretizuje svá tvrzení ve vztahu k namítanému porušení zákona.

30. Předmětem sporu v projednávané věci je otázka, zda se na pozemcích parc. č. XA, XB, XC, XD, XE, XF, XG, XCH, XI, XJ, XK a XL v obci a kat. úz. xx nachází veřejně přístupná účelová komunikace, či nikoliv.

31. Rozhodnutí silničního správního úřadu, resp. jeho posouzení, zda určitá komunikace má charakter veřejně přístupné účelové komunikace ve smyslu § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích či nikoliv, nemá konstitutivní účinky. Jak je již shora uvedeno, silniční správní úřad toliko deklaruje, zda posuzovaná komunikace naplnila všechny ze shora uvedených znaků a je tak veřejně přístupnou účelovou komunikací či nikoliv.

32. Právní režim pozemních komunikací upravuje zákon o pozemních komunikacích, který je vymezuje jako dopravní cesty určené k užití silničními a jinými vozidly a chodci (§ 2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích). Pozemní komunikace jsou dle odst. 2 téhož ustanovení členěny do čtyř kategorií, a to na dálnice, silnice, místní komunikace a účelové komunikace. Na rozdíl od dálnic, silnic a místních komunikací, které jsou ve vlastnictví osob veřejného práva, mohou být účelové komunikace ve vlastnictví soukromých subjektů.

33. Podle ustanovení § 7 odst. 1 věty první zákona o pozemních komunikacích je účelovou komunikací pozemní komunikace, která slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků. Tyto komunikace jsou veřejně přístupnými účelovými komunikacemi, přičemž zákon počítá i s účelovými komunikacemi, které nejsou veřejně přístupné, jedná–li se o pozemní komunikace v uzavřeném prostoru nebo objektu, které slouží potřebě vlastníka nebo provozovatele uzavřeného prostoru nebo objektu (§ 7 odst. 2 zákona).

34. Z citované právní úpravy tak vyplývá, že komunikace bude mít charakter účelové pozemní komunikace ex lege (tj. ze zákona, aniž by bylo třeba o její kategorizaci vydávat správní rozhodnutí), bude–li naplňovat zákonem vymezené pojmové znaky pozemní komunikace, jak jsou vymezené v ustanovení § 2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, a zároveň pojmové znaky účelové pozemní komunikace vymezené v § 7 odst. 1 (event. § 7 odst. 2) tohoto zákona. Veřejně přístupná účelová komunikace je kategorií pozemní komunikace, k jejímuž vzniku, na rozdíl od ostatních kategorií uvedených v § 2 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích, postačuje naplnění jejích definičních znaků.

35. Definiční znaky veřejně přístupné účelové komunikace jsou: 1) jedná se o stálou a v terénu patrnou dopravní cestu určenou k užití vozidly nebo chodci ve smyslu § 2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích; 2) tato cesta slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků ve smyslu § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích; 3) vlastník pozemku, na kterém je cesta, alespoň konkludentně souhlasil s obecným užíváním pozemku; 4) je dána nutná komunikační potřeba, takže komunikace představuje nezbytnou spojnici pro vlastníky konkrétních nemovitostí.

36. Všechny uvedené definiční znaky musí být splněny současně. V případě, že schází byť i jediný, nejedná se o veřejně přístupnou účelovou komunikaci (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 8. 2017, čj. 7 As 63/2017–48, všechna v tomto rozsudku citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz).

37. V posuzovaném případě správní orgány dospěly k závěru, že všechny čtyři podmínky nutné pro existenci předmětné VÚPK splněny nejsou. Přitom, jak vyplývá ze shora uvedeného, pokud není splněna byť jediná podmínka, o VPÚK se jednat nemůže. Žalobkyně má naproti tomu zato, že na předmětných parcelách se nachází VPÚK užívaná jejich vlastníky i třetími osobami a je přesvědčena, že všechny určující znaky VPÚK jsou splněny.

38. Správní orgány se předně podrobně zabývaly prvým znakem, tj. znakem stálosti a patrnosti cesty v terénu a obecným užíváním této cesty. K tomu silniční správní úřad zjistil, zadokumentoval a ve svém rozhodnutí popsal, že vyjetá cesta je v terénu patrná, přičemž z porovnání ortofotomap zjistil určitý posun „vyjetí“ této cesty (na některé ortofotomapě vede cca 10 m východně od jižní části parcely č. 430/2 a na jiné je od tohoto pozemku vzdálena cca 15 m – viz ortofotomapy z let 2001 až 2003 a 2010 až 2012), což je způsobeno tím, že tato cesta není zpevněna a její „vyjetí“ se časem měnilo z důvodu, že její „vyjetí“ odpovídá rekreačnímu (příležitostnému) využívání. Silniční správní úřad dovodil, že prokazatelně vyjetá cesta je zřejmá na dostupných ortofotomapách od roku 2003. Na základě mapy z r. 1959 dovodil, že historické užívání tzv. táborské cesty bylo na desetiletí přerušeno, když následně došlo i ke zrušení železničního mostu. Z dalšího šetření zjistil, že potřeba řešit přístup k čp. XN je zaznamenána až začátkem osmdesátých letech minulého století, větší potřeba řešit příjezd k oběma nemovitostem (čp. XM a XN) nastala až s dalším časovým odstupem, přibližně od devadesátých let dvacátého století. Dle správního orgánu nyní k veřejnému užívání vyjeté cesty veřejností nedochází, neboť její užívání v rámci cykloturistiky postrádá minimálně od zničení mostu přes železniční trať smysl, když další jízda po kolejích či přes ně není možná, což obdobně platí i pro pěší, když ani chůze po kolejích není přípustná. Nejde o žádnou značenou cestu a není tak zřejmé, proč by zde k takové jízdě či chůzi mělo vůbec docházet. K samotnému užívání domů čp. XM a XN uvedl, že jsou užívány k rekreačním či obdobným účelům a nijak se neliší od užívání jiných obdobných objektů v dané oblasti a není zde taková frekvence vozidel a osob, že by vlastník uvedené cesty V. S. (bydlící asi 100 m od ní) neměl přehled o jejím užívání.

39. Žalovaný ve svém rozhodnutí (viz strana 2 a násl. jeho rozhodnutí) připomněl, že při zjišťování historie předmětné cesty (a zániku původní cesty) vycházel již správní orgán I. stupně i ze samotné žádosti žadatelky, v níž je uvedeno, že „pasport z roku 1965 přeškrtnutím cesty 3d konstatoval likvidaci železničního mostu a zničení spojnice domů č. XM a XN s okolím, přesto tady lidé trvale bydleli a mapa z r. 1959 dokazuje, že na nápravě této situace neměl nikdo zájem“ (mapa je přílohu podání). A že dále žadatelka v žádosti uvedla, že „v roce 1982 prodává p. K. domek čp. XN p. Ž., který žádá MNV v Železnici o možnost postavení cesty k nemovitosti. Obec se od celé záležitosti distancuje, považuje ji za soukromou záležitost“ (sdělení MNV v Železnici ze dne 18. 9. 1982 je přílohou žádosti), a že „… Po zrušení kravína na Chlumu asi 1995 přestalo JZD využívat louku jako pastvinu a je stále víc využívána jako cesta pro automobily k čp. XM a XN. Majitelé louky s tím vždy mlčky souhlasili“. Žalovaný zdůraznil, že sama žadatelka tak uvedla a doložila (včetně mapy z r. 1977, na níž není předmětná cesta rovněž znázorněna), že cesta neexistuje tzv. odnepaměti, ale že pokojně zanikla, o čemž svědčí jak absence jejího znázornění v uvedené mapě, tak i to, že když vlastník domu čp. XN žádal o možnost vybudování nové cesty k této nemovitosti MNV v Železnici, ten mu přípisem ze dne 18. 9. 1982 sdělil, že „ … nemá námitek proti zřízení cesty …“, avšak že „ … jde o výhradně soukromou záležitost …“).

40. Krajský soud se ztotožňuje se závěrem žalovaného, že původní cesta v daném místě zanikla nejpozději v roce 1959, a to zřejmě i v důsledku zničení železničního mostu (viz mapa z roku 1959). Tak, jak totiž VPÚK může přirozeně vzniknout, stejně tak může přirozeně i zaniknout. K zániku (skončení užívání) dochází především proto, že zanikne účel, pro který vznikla, anebo např. díky vzniku alternativní cesty přestane plnit nutnou komunikační potřebu. Pokud VPÚK pokojně zanikne, nelze se v budoucnu jednostranně domáhat její existence (obnovení) např. odkazem na její vyznačení v mapě, anebo proto, že pamětníci potvrdí, že se v minulosti jako veřejná cesta užívala. Jak konstatoval Nejvyšší správní soud např. ve svém rozsudku ze dne 29. 6. 2017, čj. 2 As 337/2016–64, nebo ze dne 30. 5. 2019, čj. 8 As 254/2018–59, „… jednou zaniklá veřejně přístupná účelová komunikace může být obnovena (znovu zřízena) pouze tak, že dojde k naplnění všech čtyř výše zmíněných znaků, zejména musí být opětovně dán souhlas jejího vlastníka. Souhlas s veřejným užíváním je sice neodvolatelný, avšak pokud veřejně přístupná účelová komunikace pokojně zanikne, a vlastník pozemků již nově s jejich užíváním nesouhlasí, nová veřejně přístupná účelová komunikace nevznikne“.

41. Krajský soud nemůže souhlasit s názorem žalobkyně, že předmětná cesta v minulosti nezanikla, když podklady, ze kterých správní orgány vycházely a na které odkazovaly při svém posouzení věci, relevantním způsobem nezpochybnila. V daném případě je ze zjištěného skutkového stavu zjevné, že v minulosti po předmětných pozemcích cesta sice vedla, avšak nejpozději před rokem 1959 zanikla z důvodu, že nebyla širokou veřejností využívána a nebylo jí tedy zapotřebí. To vyplynulo bez jakýchkoliv pochybností ze správními orgány popsaných zjištění, tj. ze žádosti žadatelky, z map (přiložených k žádosti a obstaraných správním orgánem I. stupně) i z dalších listin založených ve správním spise (zejména – pasport místních komunikací z roku 1965, přípis MNV ze září 1982).

42. Z dalších listin založených ve správním spise pak vyplývá, že k pokusu cestu znovu zajistit došlo až v roce 1982, avšak (pouze) jako přístup k čp. XM a XN, tj. nejpravděpodobněji po roce 1982 fakticky vznikla cesta nová (zřejmě v trase zaniklé cesty), která je pak již zřetelně viditelná i na ortofotomapě z roku 2003 a let následujících. Aby u takové nově vzniklé cesty mohla být deklarována její existence jako veřejně přístupné účelové komunikace, musí rovněž naplnit všechny její znaky a nelze v tomto směru odkazovat na okolnosti vztahující se k předchozí (nikoliv na krátkou dobu) zaniklé cestě.

43. Pokud tedy jde o znaky potřebné k možnosti deklarace VPÚK, krajský soud dodává a znovu opakuje, že k její existenci je nezbytné kromě zjištění, že se jedná o jednoznačně identifikovatelný v terénu patrný koridor jevící známky užívání jako dopravní cesty, zabývat se i jejím užíváním veřejností. Ve vztahu k této první podmínce lze poukázat na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 5. 2012, čj. 1 As 32/2012–42, v němž vyslovil tyto dva právní závěry: 44. „I. V řízení o určení, zda je určitý pozemek (cesta) veřejně přístupnou účelovou komunikací, či nikoli (§ 7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích), je třeba v prvé řadě zkoumat, existuje–li zde vůbec dopravní cesta ve smyslu § 2 odst. 1 citovaného zákona, která je užívána v režimu obecného užívání (§ 19 uvedeného zákona).

45. II. Obecné užívání účelové pozemní komunikace spočívá v možnosti blíže neurčeného okruhu osob tuto komunikaci bezplatně užívat, a to způsobem obvyklým a k účelům, ke kterým je tato komunikace určena. Nejde–li o cestu obecně užívanou, nemůže jít ani o pozemní komunikaci. Úprava užívání takové cesty proto musí být řešena nikoli prostřednictvím institutů veřejného práva (deklarace veřejně přístupné účelové komunikace), ale práva soukromého.“ 46. Pro deklaraci veřejně přístupné účelové komunikace je tedy vždy třeba rovněž zjistit, zda cestu užívá dostatečně široký okruh osob na to, aby bylo možné hovořit o veřejnosti. Nepostačuje, pokud cestu užívají toliko vlastníci několika málo (zde dvou) přilehlých nemovitostí. Zároveň musí i široké veřejnosti svědčit nezbytná komunikační potřeba k užití této cesty. Nepostačuje, že na cestu může kdokoli (avšak bez relevantní potřeby) vstoupit, jelikož není zahrazena.

47. V projednávaném případě je tak správný závěr správních orgánů, že nyní nejde o cestu, kterou by užívala veřejnost, ale jde o dopravní napojení dvou rodinných domů. A jak rovněž správně konstatoval žalovaný, jestliže nebylo po určitou dobu vlastníkem cesty bráněno vlastníkům čp. XM a XN (tj. v podstatě dvěma rodinám a jejich návštěvám) v užívání předmětné cesty (tj. de facto do cca roku 2019), pak byla užívána toliko na základě výprosy, nikoli z titulu užívání veřejně přístupné účelové komunikace. Výprosa je však institutem práva soukromého a nikoliv veřejného. Právě šíře okruhu uživatelů posuzované cesty představuje ono zásadní dělítko mezi veřejným věnováním a pouhou soukromoprávní výprosou nebo jiným soukromoprávním ujednáním (viz např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 11. 2015, čj. 6 As 213/2015–14, nebo ze dne 30. 5. 2019, čj. 8 As 254/2018–59). V daném případě se přitom jedná zcela jednoznačně pouze o úzce a konkrétně vymezený okruh uživatelů cesty, který pojmu veřejnost rozhodně neodpovídá.

48. Uvedený závěr nemůže zvrátit tvrzení žalobkyně uvedené v žalobě, že při místním šetření přítomný M. K. uvedl, že „vždy byla užívána vyjetá cesta“, což ví i od svého otce, a že M. M. uvedl, že předmětnou cestu užívá k obhospodařování pozemků, jinak je využívána i družstvem.

49. Pokud jde o vyjádření M. K., šlo pouze o obecné tvrzení o užívání cesty bez časového vymezení (může jít o potvrzení užívání původní, následně zaniklé cesty) a navíc bez pro věc zcela zásadního rozlišení, zda šlo o užívání cesty širokou veřejností nebo pouze o přístup k čp. XM a XN. Pro posouzení věci tedy toto vyjádření rozhodně nedokládá tvrzení žalobkyně o užívání cesty veřejností (tj. kontinuálním) až do současnosti.

50. M. M. se při místním šetření dne 31. 5. 2021 vyjádřil následovně: „tuto vyjetou cestu využívám příležitostně pro odvoz dřeva, jinak zde hospodaří družstvo.“ Ani toto vyjádření nedokládá užívání předmětné cesty veřejností v současnosti. Jím uvedený příležitostný odvoz dřeva rovněž nelze podřadit pod užívání cesty širokou veřejností. I kdyby měl být další osobou, která cestu užívá pravidelně a nikoliv sporadicky (sám však odvoz dřeva nazval jako „příležitostný“), stále by šlo pouze o úzce a konkrétně vymezený okruh uživatelů, který neodpovídá pojmu veřejnost. Pokud pak jde o zemědělské obhospodařování přilehlých pozemků, V. S. ve svém vyjádření uvedl, že přes svoje pozemky nechá občasně projet zemědělskou techniku, neboť pozemky jsou v pachtu a zemědělsky užívány pachtýřem na základě smlouvy. Nutno dodat, že subjekt, který na okolních zemědělských pozemcích hospodaří, ač byl vyrozuměn o probíhajícím řízení, se v průběhu celého správního řízení k věci nijak nevyjádřil a lze tak důvodně přepokládat, že se ho řešený problém nedotýká.

51. Tvrzení žalobkyně, že cesta nemohla zaniknout, když ji sama užívá od doby, kdy se stala majitelkou domu čp. XM, tedy od 70. let minulého století (a že k těmto nemovitostem neexistuje jiný celoroční přístup), pak není se závěrem správních orgánů nijak v rozporu. Správní orgány totiž neuvedly a nedospěly k závěru, že by cesta nebyla užívána vlastníky domů čp. XM a XN, ale že po odpadnutí důvodu užívání cesty veřejností v minulosti (odůvodnily kdy a proč se tak stalo) již u nově vzniklé cesty nejde o cestu obecně užívanou, ale užívanou právě a jen pro přístup k nemovitostem čp. XM a XN jejich vlastníky (tedy pouze omezeným okruhem osob).

52. Do uvedené časové linie pak zapadá i další tvrzení žalobkyně, a to že v minulosti se na adrese jejího domu po určitou dobu nacházelo sídlo dočasného obecního úřadu a že v domě čp. XN byla volební místnost. K tomu krajský soud uvádí, že k žalobě přiložené listiny dokládající tato její tvrzení jsou z roku 1928 a 1935 (tj. z doby před rokem 1959, kdy nejpozději došlo k zániku původní cesty z důvodu absence veřejné komunikační potřeby), a pro posouzení věci jsou tak vzhledem ke shora uvedenému zcela irelevantní. Proto je krajský soud pro nadbytečnost ani neprovedl jako důkaz. Lze dodat, že polemika nad tím, že (historické) sídlo obecního úřadu mělo být skutečností správním orgánům známou z úřední činnosti, je proto pro věc rovněž zcela bez významu.

53. K žalobkyní zmiňované tzv. táborské poutní cestě krajský soud odkazuje na vypořádání této okolnosti správními orgány, konkrétně že původní (historická) táborská cesta spojovala Bradleckou Lhotu s poutním místem na vrchu Tábor, avšak že tato cesta, jakož i tato původní veřejná komunikační potřeba zanikla a v době zničení železničního mostu již nebyla potřebná (viz popis shora). Primární určení původní „táborské cesty“ pak nahradilo nové spojení přes železniční most a zbudování nových komunikací, přičemž pro výstup na vrch Tábor existuje mnoho (jiných) oficiálních veřejně přístupných cest. Faktem pak je, že přes v nyní posuzované věci řešené pozemky nevede ani žádná značená turistická trasa. Lze proto uzavřít, že z dokazování provedeného silničním správním úřadem vyplývá, že přes sporné pozemky nevede žádná faktická komunikační spojnice, přičemž současně bylo zjištěno, že vyjeté koleje posuzované cesty končí u čp. XM a dále nikam nepokračují.

54. K žalobkyní ve správním řízení předloženým fotografiím, které byly dle tvrzení žalobkyně pořízeny v neděli 28. 5. 2023 a na nichž jsou zachyceny osoby jdoucí po předmětné cestě, krajský soud odkazuje na vcelku logické vysvětlení zachycené situace silničním správním úřadem (viz strana 5 jeho rozhodnutí), tj. že pokud byly fotografie pořízeny v uvedený den, tak v ten den probíhala na hoře Tábor pouť a že vyfotografované osoby mohou být účastníci této pouti. Připomněl, že předmětnou vyjetou cestou však nelze kromě k čp. XM a XN (a lesa) nikam jinam dojít. Dovodil, že může jít o osoby, které buď z neznalosti zkusily najít nějakou zkratku, nebo naopak se znalostí využily louku jako místo poskytující daleké rozhledy na Bradlec a tzv. výhledy „do kraje“. Krajský soud proto přisvědčuje názoru správních orgánů, že předložené fotografie nelze považovat za důkaz veřejného užívání cesty, neboť krajinou je možno procházet, aniž by se všude na takových místech nutně nacházela veřejně přístupná účelová komunikace.

55. Krajský soud uzavírá, že široké veřejnosti nezbytná komunikační potřeba po dotčených pozemcích nesvědčí. Je totiž třeba odlišovat užívání cesty pouze vlastníky přilehlých nemovitostí a jejich nutnou komunikační potřebu a užívání této cesty i širokou veřejností v důsledku jejich nutné komunikační potřeby. Pokud zde neexistuje dopravní cesta, která by byla užívána v režimu obecného užívání blíže neurčeným okruhem osob, nejde o cestu obecně užívanou a nemůže jít ani o VPÚK. Přitom v případě, že schází i jediný definiční znak, o veřejně přístupnou účelovou komunikace se jednat nemůže. Proto již sám tento důvod postačí pro závěr o neexistenci VPÚK na dotčených pozemcích.

56. Žalobkyně namítala i to, že ve správním řízení nedošlo ke zjištění žádných nových skutečností, a že přesto silniční správní úřad učinil obrat ve svém stanovisku o 180 stupňů.

57. K této námitce krajský soud upozorňuje na ustanovení § 90 odst. 1 písm. b) správního řádu, dle kterého „jestliže odvolací správní orgán dojde k závěru, že napadené rozhodnutí je v rozporu s právními předpisy nebo že je nesprávné, napadené rozhodnutí nebo jeho část zruší a věc vrátí k novému projednání správnímu orgánu, který rozhodnutí vydal; v odůvodnění tohoto rozhodnutí vysloví odvolací správní orgán právní názor, jímž je správní orgán, který napadené rozhodnutí vydal, při novém projednání věci vázán; proti novému rozhodnutí lze podat odvolání“ (poznámka: zvýraznění podtržením učinil krajský soud).

58. Jak je již shora popsáno, v dané věci vydal silniční správní úřad své první rozhodnutí dne 16. 11. 2021, kterým na předmětných pozemcích deklaroval VPÚK (s určitým časovým omezením na její části). Toto rozhodnutí však žalovaný jako odvolací orgán zrušil rozhodnutím ze dne 11. 5. 2022 a věc silničnímu správnímu orgánu vrátil k novému projednání. V odůvodnění svého zrušujícího rozhodnutí přitom podrobně rozvedl (s poukazem na relevantní judikaturu), proč prvostupňové rozhodnutí nemůže obstát, když zejména připomněl, že „jestliže bylo dovozeno, že v době vzniku (opětovného) cesty tato sloužila pro dopravní obslužnost dvou rodinných domů (a nebylo prokázáno, že by byla užívána např. zemědělci, lesníky, turisty, apod., tj. širším okruhem osob, který by bylo možné považovat za veřejnost), pak není možné dovodit, že na vyjeté cestě probíhalo veřejné užívání a tedy ani to, že jej vlastník trpěl, čímž s tím souhlasil“ (viz str. 4 rozhodnutí). A uvedl i svůj právní náhled na věc, a to že: „pokud tedy nebude v průběhu řízení postaveno na jisto, že cesta byla užívána veřejností (nebo ev. existovala tzv. odnepaměti – to by ovšem v daném případě nesměla na několik let, resp. desetiletí zaniknout), nebude možné dovodit konkludentní souhlas vlastníka s veřejným užíváním a bude nutné uzavřít, že se nejedná o pozemní komunikaci, ale soukromou cestu užívanou na základě soukromého práva“ (viz strana 4 a 5 rozhodnutí).

59. Silniční správní úřad následně dne 25. 4. 2024 vydal své v pořadí druhé rozhodnutí ve věci, kterým deklaroval, že na posuzovaných pozemcích se nachází účelová komunikace, která není veřejně přístupná. Při vydání svého druhého rozhodnutí a jeho odůvodnění tak postupoval zcela v souladu s výše citovaným ustanovením § 90 odst. 1 písm. b) správního řádu vyjadřujícím mimo jiné právě povinnost správního orgánu I. stupně respektovat při novém projednání věci závazný právní názor odvolacího správního orgánu vyslovený ve zrušujícím rozhodnutí.

60. Uvedenou změnu názoru silničního správního úřadu (slovy žalobkyně „obrat ve stanovisku i při nezjištění nových skutečností“) nelze proto chápat jako jeho libovůli, ale jako postup podle daných procesních pravidel. Přitom postup, že správní orgány I. stupně korigují svůj dřívější nesprávný právní názor po zrušení jejich rozhodnutí není nic nesprávného, nýbrž je naopak zcela žádoucí. Uvedená změna názoru proto v daném případně nezpůsobila a ani nemohla způsobit nezákonnost rozhodnutí.

61. Krajský soud vzhledem k výše uvedenému uzavírá, že správní orgány obou stupňů (neboť na obě jejich rozhodnutí je nutno nahlížet jako na jeden celek) dostatečným způsobem zjistily skutkový stav věci, aby mohly učinit správný závěr, že na předmětných pozemcích v obci a kat. úz. Kyje u Jičína se účelová komunikace (veřejně přístupná) nenachází.

62. Zcela na závěr krajský soud připomíná, že veřejnoprávním institutem, kterým dochází k omezení vlastnického práva bez náhrady, nelze nahrazovat prostředky soukromého práva. Pro vznik veřejně přístupné komunikace musí být naplněny všechny výše popsané znaky kumulativně. Nestačí tak, aby byla prokázána toliko nezbytná komunikační potřeba vlastníka (příp. několika málo vlastníků) sousedící nemovitosti. Nezbytná komunikační potřeba (byť logicky z jiného důvodu) musí svědčit širšímu okruhu osob, jinak by veřejně přístupná komunikace vznikla všude tam, kde vlastník nemovitosti nemá zajištěn přístup k nemovitosti z veřejné komunikace. Ovšem na takové případy zjevně pamatoval zákonodárce v ustanovení § 1029 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů, podle kterého vlastník nemovité věci, na níž nelze řádně hospodařit či jinak ji řádně užívat proto, že není dostatečně spojena s veřejnou cestou, může žádat, aby mu soused za náhradu povolil nezbytnou cestu přes svůj pozemek (odst. 1). Nezbytnou cestu může soud povolit v rozsahu, který odpovídá potřebě vlastníka nemovité věci řádně ji užívat s náklady co nejmenšími, a to i jako služebnost. Občanský zákoník tedy nabízí preferované soukromoprávní řešení, které kompenzuje vlastníku dotčené nemovitosti užívání této nemovitosti další osobou za náhradu.

VI. Závěr a náklady řízení

63. S ohledem na shora uvedené krajský soud žalobu jako nedůvodnou zamítl v souladu s ustanovením § 78 odst. 7 s. ř. s.

64. Výrok o nákladech řízení se opírá o ustanovení § 60 odst. 1 s. ř. s. Dle něj má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Ve věci měl úspěch žalovaný, ten však náhradu nákladů řízení nepožadoval.

65. Náklady řízení nemohly být přiznány ani osobám zúčastněným na řízení. Dle ustanovení § 60 odst. 5 s. ř. s. má totiž osoba zúčastněná na řízení právo na náhradu jen těch nákladů, které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jí soud uložil. Z důvodů zvláštního zřetele hodných jí může soud na návrh přiznat právo na náhradu dalších nákladů řízení. Taková situace však v dané věci nenastala.

Poučení

I. Předmět řízení a rozhodnutí správního orgánu II. Obsah žaloby III. Obsah vyjádření žalovaného k žalobě IV. Vyjádření osob zúčastněných na řízení V. Skutkové a právní závěry krajského soudu VI. Závěr a náklady řízení