30 A 72/ 2024 – 145

Rubrum

Krajský soud v Hradci Králové rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jana Rutsche a soudců Mgr. Heleny Konečné a Mgr. Tomáše Blažka ve věci navrhovatelů: a) P. M. b) J. M. proti odpůrci: obec Čachotín, se sídlem Čachotín 77, 583 01 Čachotín zast. JUDr. Lubomírem Málkem, advokátem se sídlem Horní 6, Havlíčkův Brod, v řízení o návrhu na zrušení části opatření obecné povahy – Změny č. 1 Územního plánu Čachotín, schváleného usnesením zastupitelstva odpůrce ze dne 23. listopadu 2023, které nabylo účinnosti dne 9. prosince 2023, takto:

Výrok

I. Návrh se zamítá.

II. Navrhovatelé jsou povinni společně a nerozdílně nahradit odpůrci náklady řízení ve výši 15. 077 Kč k rukám zástupce odpůrce, a to do třiceti dnů od právní moci tohoto rozsudku.

Odůvodnění

I. Obsah návrhu

1. Navrhovatelé shora uvedený návrh na zrušení části opatření obecné povahy – Změny č. 1 Územního plánu Čachotín, schváleného usnesením zastupitelstva odpůrce ze dne 23. listopadu 2023, které nabylo účinnosti dne 9. prosince 2023 (dále také jen „Napadené OOP“ nebo Změna č. 1“), uvedli tím, že jsou spoluvlastníky XX (dále také jen „Pozemek“). Ten byl Napadeným OOP nově zahrnut do plochy přestavby P4.

2. V prvém návrhovém bodu navrhovatelé nesouhlasí s vymezením plochy P4 jako plochy přestavby, protože pro takový postup nebyly splněny zákonné podmínky a odpůrce svoje rozhodnutí a postup při vymezení této nové plochy v rozporu se zákonem řádně neodůvodnil. Důsledkem vymezení určité plochy jako plochy přestavby je z povahy věci určitá změna regulace území, u níž nelze zásah do práv vlastníka pozemku apriori vyloučit, na což nemá vliv ani skutečnost, zda se jedná o plochu přestavby ve smyslu stavebních předpisů.

3. Odpůrce byl dle navrhovatelů proto povinen srozumitelně v rámci odůvodnění Napadeného OOP nejen uvést důvod, proč určitou plochu vymezil nově jako plochu přestavby (otázka potřebnosti změny), ale jde–li o plochu původně v nezastavěném území, která se má změnit na plochu zastavitelnou, vysvětlit mj. též, proč byla navržena její transformace na plochu zastavitelnou, tj. proč z hlediska cílů a úkolů územního plánování nebylo vhodnějším toto znehodnocené nezastavitelné území transformovat na jinou kategorii nezastavitelného území (tj. změnu odůvodnit a doložit způsobem vyžadovaným § 55 odst. 3 stavebního zákona).

4. Odpůrce v odůvodnění Změny č. 1 uvedl, že plocha P4 se nachází na území bývalého zemědělského areálu, který se jeví jako neperspektivní. Hlavním důvodem vymezení této plochy je snaha areál transformovat a předejít tak vzniku chátrajícího zbořeniště. Podle názoru navrhovatelů takto strohé odůvodnění nemůže obstát, protože odpůrce vůbec nepopsal onen nevyhovující stávající stav, jeho charakteristiku a konkrétní projevy tvrzené absence perspektivy. Z napadeného opatření obecné povahy tak vůbec nevyplývá ona materiální povaha plochy přestavby, která musí z jeho odůvodnění bezpodmínečně vyplývat. Předmětný zemědělský areál zjevně není zchátralý, když sám odpůrce uvádí, že jeho chátrání teprve hrozí, což však není podloženo žádným relevantním důkazem či tvrzením. Jedná se tedy o účelovou spekulaci, která však nemůže být podkladem pro tak zásadní změnu v podobě vymezení přestavbové plochy a konečně v připuštění zastavění této plochy. Odpůrce neuvádí, jak konkrétně je plocha P4 znehodnocena a proč by náprava tohoto fiktivního znehodnocení musela mít podobu výstavby na takto vymezeném území. Žádné komplexní úvahy stran vymezení plochy přestavby P4 neuvedl a ani se o to nepokusil.

5. Navrhovatelé dále napadli tvar plochy přestavby P4. Ten dle jejich názoru zcela určitě není logický, protože nijak nenavazuje na okolní zástavbu, ani na okolní plochy (například plocha přestavby P1), které mají jiné využití a jiné regulativy. Navíc pás zeleně procházející středem zemědělského areálu postrádá jakýkoli smysl.

6. Pokud odpůrce uvedl, že přestavbová plocha P4 byla vymezena dle urbanistických zásad a cílů územního plánování, pak dle navrhovatelů se jedná o konstatování zcela obecné. Odpůrce byl povinen sdělit podrobnou úvahu nad důvody vymezení plochy přestavby P4 a tuto úvahu poměřovat prizmatem jednotlivých zásad a cílů zemního plánování uvedených v § 18 stavebního zákona. Pokud byla nově vymezena plocha přestavby P4, měl odpůrce vysvětlit, proč tuto plochu vymezil jako plochu přestavby a proč má být tato plocha zastavitelná, tj. proč z hlediska cílů a úkolů územního plánování nebylo vhodnějším toto znehodnocené nezastavitelné území transformovat na jinou kategorii nezastavitelného území. Navíc měly být vzaty do úvahy i dosud nezastavěné plochy, tj. proč tedy má být využita k zastavění plocha P4, pokud jsou na řešeném území dosud nezastavěné zastavitelné plochy, a navíc Změna č.1 vymezuje další nové zastavitelné plochy.

7. Ve druhém návrhovém bodu navrhovatelé poukázali na procesní pochybení při pořizování Napadeného OOP, kdy při svolávání zasedání zastupitelstva odpůrce na den 23. 11. 2023 došlo k porušení lhůty, protože pozvánka byla zveřejněna až dne 16. 11. 2023. Tím se odpůrce dostal do rozporu s ustanovením § 93 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, který stanoví povinnost svolat schůzi nejméně 7 dní před konáním zastupitelstva, přičemž lhůta počíná běžet po dni uveřejnění svolání (pozvánky) a končí dnem následujícím po uplynutí lhůty, v tomto případě tedy až 24. 11. 2023. Z výše uvedeného důvodu zasedání zastupitelstva odpůrce nemohlo v termínu 23. 11. 2023 proběhnout a všechna přijatá rozhodnutí, včetně napadeného opatření obecné povahy, nemohou být platná.

8. Navrhovatelé proto závěrem navrhli, aby krajský soud Napadené OOP zrušil v části textového a grafického vymezení plochy přestavby P4 ve vztahu k Pozemku.

II. Vyjádření odpůrce

9. Ve vyjádření k návrhu se odpůrce věnoval jednotlivým návrhovým tvrzením. Tvrzení, že Pozemek byl Změnou č. 1 zahrnut do nově vymezené plochy přestavby P4, označil za nepravdivé, protože do plochy přestavby P4 byla zahrnuta pouze část Pozemku o výměře cca 1360 m2, tedy jeho menší část. Zdůraznil, že předmětem návrhu může být pouze měněná část Pozemku, jelikož napadena je Změna č. 1 Územního plánu Čachotín. Části, které nebyly Změnou č. 1 měněny, nelze napadat z důvodu marného uplynutí lhůty.

10. V další části svého vyjádření se odpůrce věnoval nejprve jižní části Pozemku o výměře cca 260 m2, která se dle Územního pánu Čachotín (účinného od 24. 9. 2020) nacházela v ploše přestavby P1 s funkčním využitím VD – Výroba a skladování – drobná výroba a výrobní služby. Dle Změny č. 1 (účinné od 9. 12. 2023) se nachází v ploše přestavby P4 s funkčním využitím SV – Plochy smíšené obytné venkovské. Odpůrce následně porovnal podmínky a regulativy funkčního využití pro plochy VD a pro plochy SV.

11. Poté se odpůrce věnoval východní části Pozemku o výměře cca 1100 m2, která se dle Územního pánu Čachotín (účinného od 24. 9. 2020) nacházela v ploše přestavby P2 s funkčním využitím ZO – zeleň ochranná a izolační. Dle Změny č. 1 (účinné od 9. 12. 2023) se nachází v ploše přestavby P4 s funkčním využitím SV – Plochy smíšené obytné venkovské. Odpůrce následně porovnal podmínky a regulativy funkčního využití pro plochy ZO a pro plochy SV.

12. Odpůrce vyjádřil přesvědčení, že na základě shora uvedeného porovnání možného omezení způsobu využití jak jižní, tak východní části Pozemku, nelze dospět k jinému závěru, než že navrhovatelé na svých právech spojených s možnostmi využití těchto částí Pozemku nikterak kráceni nejsou.

13. Odpůrce dále uvedl, že potřeba projednat Změnu č. 1 vyplynula z projednání Zprávy o uplatňování územního plánu Čachotín, kterou schválilo zastupitelstvo obce Čachotín 17. 1. 2023.V této zprávě se hovoří o vznikajícím brownfieldu v areálu bývalé zemědělské výroby a o možném opatření proti vzniku tohoto brownfieldu, šlo o prověření požadavku navrhovatele změny a posléze o projednání tohoto návrhu na změnu územního plánu. V návaznosti na uvedené se odpůrce zabýval vymezením pojmu „brownfield“.

14. Zdůraznil, že navrhovatelé uvedli, že není řádně odůvodněno vymezení Pozemku jako plochy přestavby, ale nerozporují jeho navrhované funkční využití. Pozemek se nacházel v ploše přestavby již v Územním plánu Čachotín, v přestavbové ploše P2. Došlo pouze k přesunu části Pozemku pod jinou plochu přestavby – P4. Vymezení Pozemku jako plochy přestavby bylo učiněno v souladu s § 43 stavebního zákona. Pokud je namítáno zařazení Pozemku do jakékoli plochy přestavby, uplynula již lhůta pro podání této námitky, neboť zařazení Pozemku do plochy přestavby se uskutečnilo již vydáním Územního plánu Čachotín v roce 2020.

15. Dle odpůrce navrhovatelé navíc nesprávně používají pojmy. „Nezastavitelný pozemek“ je definován jako pozemek ležící v intravilánu obce, která nemá vydaný územní plán. V souvislosti s projednávaným návrhem a se skutečností, že obec Čachotín má vydaný územní plán a jeho Změnu č. 1, není možné s pojmem nezastavitelný pozemek operovat. Pozemek nesplňuje definici „nezastavitelného pozemku“, protože takto mohou být označeny pouze pozemky na území obce, která nemá vydaný územní plán.

16. Přestože to dle odpůrce z návrhu není zcela zřejmé, pokud navrhovatelé mají záměr Pozemek revitalizovat a vybudovat zde park, je toto územním plánem umožněno, jak plyne z regulativů ploch SV – Plochy smíšené obytné venkovské a ZO – zeleň ochranná a izolační.

17. Odpůrce vyjádřil přesvědčení, že vymezení plochy jako plochy přestavby bylo v souladu s § 43 stavebního zákona odůvodněno hrozbou vzniku brownfieldu. Toto vymezení ale proběhlo již v Územním plánu Čachotín, vydaném v roce 2020. Ve Změně č. 1 došlo pouze ke změně navrhovaného funkčního využití přestavbové plochy. Tím je zodpovězena i otázka potřeby nových zastavitelných ploch, protože Změnou č. 1 v oblasti přestavbových ploch P1 a P2 (dle ÚP Čachotín z r. 2020) nebo P1, P2 a P4 (dle Změny č. 1) k žádnému rozšíření nedošlo. Změna č. 1 nevymezuje žádné další nové zastavitelné plochy. Vymezuje pouze novou plochu přestavby.

18. Dle odpůrce návrh nového funkčního využití a v podstatě rozšíření možností budoucího využití ploch přestavby s ohledem na existenci brownfieldu při absenci řádně a v termínu podané námitky v průběhu projednání Změny č. 1 je odůvodněn dostatečně. Územní plán není povinen, a to ani ve svém odůvodnění, podrobně zkoumat stav objektů, které se nacházejí v ploše brownfieldu, případně staré ekologické zátěže apod. A zopakoval, že vymezení přestavbové plochy proběhlo již Územním plánem Čachotín z roku 2020, připuštění zastavění Pozemku rovněž. Ve Změně č. 1 jde pouze o navrhovanou změnu funkčního využití plochy přestavby.

19. Co se týče tvaru přestavbových ploch P4 a P2, tak ten logicky vychází z dříve vymezených přestavbových ploch P2 a částečně P1 Územního plánu Čachotín z roku 2020. Logicky navazuje na nově plošně transformovanou plochu přestavby P1 a dále kopíruje dříve vymezené hranice přestavbových ploch. Pás zeleně ZO je vymezen Změnou č. 1 obdobně jako v Územním plánu Čachotín z roku 2020 jako prvek předcházející možnému konfliktu využití ploch VD a SV.

20. Ke druhému návrhovému bodu odpůrce uvedl, že podle ustanovení § 93 odst. 1 zákona o obcích je povinností obecního úřadu informovat o místě, době a navrženém programu zasedání zastupitelstva obce alespoň 7 dní před zasedáním zastupitelstva. Informace o konání zasedání zastupitelstva obce dne 23.11.2023 v 19 hodin byla vyvěšena na úřední desce dne 16.11.2023 (během dne). Je tedy zřejmé, že informace o termínu konání zastupitelstva byla řádně vyvěšena a zveřejněna po zákonnou dobu, tj. 7x 24 hod. Navíc i v případě nedodržení této podmínky zákon o obcích nestanoví případnou neplatnost usnesení přijatých zastupitelstvem.

III. Replika navrhovatelů

21. Těsně před jednáním soudu mu byla doručena ještě replika navrhovatelů, v níž reagovali na obsah vyjádření odpůrce k návrhu a zopakovali podstatu svých návrhových tvrzení.

22. Podstatné dle nich je, že Pozemek byl zahrnut do přestavbové plochy P4, naopak je podružné, jakou přesnou výměrou do této plochy zasahuje. Přesnou plochu nezná ani odpůrce a bylo by nesprávné požadovat po soudu, aby zrušil územní plán s přibližným odhadem výměry pozemku. Pokud navrhují zrušení vymezení plochy přestavby P4 ve vztahu k Pozemku, pak tím zcela určitě a vykonatelným způsobem definují, v jakém rozsahu má být zrušena plocha P4.

23. Smyslem návrhu je poukaz na vymezení plochy přestavby P4, aniž by podle jejich názoru bylo přípustné takovou novou plochu přestavby (navíc s regulativy pro plochu SV) vůbec vymezit.

24. Pokud odpůrce uvádí, že Pozemek byl zařazen do plochy přestavby P2 již Územním plánem Čachotín a pouze došlo k přesunu jeho části pod jinou plochu přestavby P4, pak dle navrhovatelů se nejedná o pouhé přesunutí pod jinou plochu přestavby, ale o vymezení nové plochy přestavby, což je zásadní rozdíl. Odpůrce tedy nepopsal onen nevyhovující stávající stav ve smyslu ustanovení § 43 stavebního zákona, jeho charakteristiku a konkrétní projevy tvrzené absence perspektivy. Navrhovatelé pak nenamítají zařazení Pozemku do jakékoli plochy přestavby, ale do nově vznikající plochy přestavby P4.

25. Popřeli, že chtěli Pozemek revitalizovat a vybudovat zde park, jak jim podsouvá odpůrce. V návaznosti na to opět zopakovali, že odpůrce vznik nové přestavbové plochy P4 odůvodnil dle jejich přesvědčení zcela nedostatečně. Tvar přestavbových ploch P2 a P4 je pak dle nich nelogický.

IV. Jednání soudu

26. Při jednání soudu dne 11. 12. 2024 zůstali účastníci řízení na svých postojích vyjádřených v písemných podáních. Krajský soud provedl důkaz výřezy z koordinačních výkresů, které zobrazovaly předmětnou lokalitu, a to jak u Územního plánu Čachotín účinného od 24. 9. 2020, tak u jeho Změny č. 1, které jsou založeny na čl. 112 a 113 soudního spisu. K dotazu soudu, jaká jejich veřejná subjektivní práva jsou Změnou č. 1 stran Pozemku dotčena, navrhovatelé sdělili, že nesouhlasí primárně se změnou funkčního zařazení, které u Pozemku v důsledku Změny č. 1 proběhlo. Jsou si ale vědomi, že tato otázka je otázkou proporcionality Napadeného OOP, kterou ovšem nemohou rozporovat, protože proti návrhu Změny č. 1 nepodali námitku. Ke změně funkčního využití části Pozemku ale došlo právě v důsledku vymezení nových ploch přestavby. Jejich vymezení pak nebylo řádně odůvodněno, což je otázka zákonnosti Napadeného OOP, kterou napadat mohou.

V. Posouzení věci krajským soudem

27. Krajský soud přezkoumal napadené opatření obecné povahy v řízení podle části třetí hlavy první a druhé dílu sedmého s. ř. s. Byl přitom dle § 101d odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.). vázán rozsahem a důvody návrhu. O věci usoudil následovně.

28. Krajský soud úvodem stručně opakuje, že návrhem byla napadena Změna č. 1 Územního plánu Čachotín, schválená zastupitelstvem odpůrce dne 23. 11. 2023; účinnosti nabyla 9. 12. 2023. Návrh byl tedy s ohledem na znění § 101b odst. 1 s. ř. s. podán včas.

29. Kromě existence opatření obecné povahy, které je možno podrobit soudnímu přezkumu, je bezpochyby naplněna i další podmínka řízení, a to aktivní procesní legitimace navrhovatelů k podání návrhu. Podle § 101a s. ř. s. je oprávněn podat návrh ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech vydáním opatření obecné povahy zkrácen. V daném případě je zřejmé, že navrhovatelům přísluší vlastnické právo k Pozemku, tedy k nemovitosti dotčené Napadeným OOP. Od počátku neměly správní soudy nejmenší pochybnost o tom, že tam, kde se opatření obecné povahy může s reálnou pravděpodobností dotknout práva navrhovatele k nemovité věci, je tím založena jeho aktivní procesní legitimace. K tomu srovnej například usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009–120, nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2010, č. j. 8 Ao 1/2010–89, nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 7 Aos 3/2013–30; všechna rozhodnutí Nejvyššího správního soudu citovaná v tomto rozsudku jsou dostupná na www.nssoud.cz).

30. Než přistoupí k vlastnímu přezkumu žalobou napadeného opatření obecné povahy, považuje krajský soud za vhodné zmínit několik zásad a obecných východisek vymezených především judikaturou správních soudů, z nichž bude při této činnosti vycházet. Předesílá ještě, že všechny nemovitosti zmíněné v tomto rozhodnutí se nacházejí v XX, nebude tedy již pro zjednodušení tento údaj u jejich označení dále uvádět.

31. Předně připomíná, že podle § 101d odst. 1 s. ř. s. je soud při rozhodování vázán rozsahem a důvody návrhu. V řízení o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části tak platí dispoziční zásada. Povinnost posoudit všechny návrhové námitky neznamená, že krajský soud je povinen reagovat na každou dílčí argumentaci a tu obsáhle vyvrátit, když jeho úkolem je vypořádat se s obsahem a smyslem návrhové argumentace (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 4. 2014, č. j. 7 As 126/2013–19). Anebo jak konstatoval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 24. 4. 2014, č. j. 7 Afs 85/2013: „…přestože je třeba z hlediska ústavních principů důsledně trvat na povinnosti dostatečného odůvodnění rozhodnutí, nemůže být tato povinnost chápána dogmaticky. Rozsah této povinnosti se totiž může měnit podle povahy rozhodnutí a musí být posuzován s ohledem na okolnosti každého jednotlivého případu. Podstatné podle názoru Nejvyššího správního soudu je, aby se správní soud ve svém rozhodnutí vypořádal se všemi stěžejními námitkami účastníka řízení, což může v některých případech konzumovat i vypořádání některých dílčích a souvisejících námitek. Absence výslovného posouzení dílčí žalobní námitky, která souvisela s námitkami stěžejními, za situace, kdy městský soud v odůvodnění napadeného rozsudku dospěl k věcně správnému závěru, že stěžovatel neunesl v daňovém řízení důkazní břemeno, neboť důkazy jím předložené neprokázaly u sporných obchodních případů splnění podmínek pro uplatnění nároku na odpočet DPH, nezpůsobuje jeho nepřezkoumatelnost. V této souvislosti lze odkázat např. na nález Ústavního soudu ze dne 21. 12. 2004, sp. zn. II. ÚS 67/04, v němž bylo zdůrazněno, že z hlediska splnění náležitostí rozhodnutí není povinností soudu se v jeho odůvodnění speciálně vyjadřovat ke všem jednotlivým argumentům účastníka podporujícím jeho konkrétní a z hlediska sporu pouze dílčí tvrzení, pokud stanovisko k nim jednoznačně a logicky vyplývá ze soudem učiněných závěrů.“ 32. Východiskem, z nějž vychází správní soudy při přezkumu územního plánu obce, je především zdrženlivost. Pořizování územně plánovací dokumentace je komplikovaný proces, jehož výsledkem je co možná největší rozumně dosažitelný soulad mezi různými skupinovými a individuálními zájmy obyvatel přijatý v podmínkách konkrétní obce. Při nacházení tohoto souladu je nutné dodržovat určité zákonné postupy stanovené zejména stavebním zákonem a jeho prováděcími předpisy. „V těchto mantinelech se popsané rozhodování odehrává a úkolem soudu je tak pouze sledovat, zda se obec v rámci tohoto procesu pohybovala v jejich mezích. Soudu tedy nepřísluší určovat, jakým konkrétním způsobem má být určité území využito, zda je toto využití optimální, atd.“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 3. 2008, č. j. 2 Ao 1/2008–51). Výše uvedená zdrženlivost, vztahující se i k posuzování vhodnosti funkčního využití té které lokality, však nebrání správním soudům posoudit, „zda (i při formálním splnění všech podmínek hmotného práva) nejde o řešení ve vztahu ke konkrétní osobě (navrhovateli) zjevně nepřiměřené, nezdůvodnitelné či diskriminační, nejde–li o zjevný exces, šikanu apod. (krok 5 algoritmu přezkumu)“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 2. 2009, č. j. 2 Ao 4/2008–88).

33. Nejvyšší správní soud např. v rozsudku ze dne 12. 5. 2016, č. j. 6 As 174/2015–72, uvedl, že ke zrušení opatření obecné povahy může soud přistoupit, pokud došlo k porušení zákona v nezanedbatelné míře nebo v intenzitě zpochybňující zákonnost posuzovaného řízení a opatření jako celku. Zrušení napadeného opatření obecné povahy nastupuje tehdy, když pochybení správního orgánu překročila mez, kterou je možno vzhledem k celkové komplikovanosti řízení a s přihlédnutím k povaze rozhodované věci považovat za ještě přijatelnou. „K překročení takové meze může dojít jediným závažným pochybením stejně jako větším počtem relativně samostatných (povětšinou procesních) pochybení, která by mohla být jednotlivě vnímána jako marginální, ale ve svém úhrnu představují podstatný zásah do veřejných subjektivních práv stěžovatelů.“ Výše uvedená východiska potvrzuje i další judikatura, např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 5. 2010, č. j. 8 Ao 2/2010 2 As 2/2020–71 pokračování – 644, ze dne 2. 2. 2011, č. j. 6 Ao 6/2010–103, ze dne 12. 11. 2013, č. j. 2 Aos 3/2013–36, ze dne 25. 5. 2017, č. j. 5 As 49/2016–198, ze dne 27. 7. 2017, č. j. 1 As 15/2016–85, či ze dne 16. 3. 2020, č. j. 1 As 245/2019–38.

34. Pokud jde o skutkový stav projednávané věci, pak ten velmi podrobně popsali (a nutno zdůraznit, že v podstatě ve shodě) navrhovatelé v návrhu a odpůrce k vyjádření k němu (viz popisná část tohoto rozsudku), krajský soud tedy na obsahy obou podání v podrobnostech odkazuje.

35. Není tak sporu o tom, že Pozemek byl již v Územním plánu Čachotín (účinném od 24. 9. 2020) součástí zastavěného území, přičemž byl zařazen do ploch přestavby. A to konkrétně do plochy přestavby P1 a plochy přestavby P2. V ploše přestavby P2 se nacházela většina výměry Pozemku s tím, že její větší část byla zařazena do funkční plochy SV – Plochy smíšené obytné venkovské. Menší část (pro účely tohoto rozhodnutí ji bude soud nazývat ve shodě s označením odpůrce „východní částí Pozemku“) pak byla zařazena do funkční plochy ZO – zeleň ochranná a izolační. Část Pozemku (pro účely tohoto rozhodnutí ji bude soud nazývat ve shodě s označením odpůrce „jižní částí Pozemku“) se pak nacházela v ploše přestavby P1 s tím, že byla zařazena do funkční plochy VD – Výroba a skladování – drobná výroba a výrobní služby.

36. Změnou č. 1 pak došlo ke změně v tom, že východní a jižní část Pozemku se staly součástí přestavbové plochy P4 a byla zařazeny do funkční plochy SV – Plochy smíšené obytné venkovské. Zbývající část Pozemku zůstala v přestavbové ploše označené jako P2 a oproti Územnímu plánu Čachotín se nezměnilo ani její zařazení do funkční plochy SV – Plochy smíšené obytné venkovské.

37. Dle § 101a odst. 1 s. ř. s. návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí je oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen.

38. Krajský soud předně zdůrazňuje, že předmětem jeho přezkumu může být pouze obsah Změny č. 1, nikoliv obsah Územního plánu Čachotín. Přezkum tohoto opatření obecné povahy již totiž není možný s ohledem na marné uplynutí lhůt stanovených v § 101b odst. 1 s. ř. s. Pokud tedy v Územním plánu Čachotín byla část Pozemku zahrnuta do přestavbové plochy P2 a funkční plochy SV – Plochy smíšené obytné venkovské, a na těchto skutečnostech se Změnou č. 1 nic nezměnilo, nemůže být tato skutečnost nyní předmětem přezkumu. Jím tak může být teoreticky toliko východní a jižní část Pozemku, u nichž došlo Změnou č. 1 ke shora popsaným změnám oproti Územnímu plánu Čachotín.

39. A nyní k jednotlivým návrhovým bodům. V prvém z nich navrhovatelé namítali nepřezkoumatelnost odůvodnění Změny č. 1 stran zařazení východní a jižní části Pozemku do (dle jejich tvrzení nové) plochy přestavby P4.

40. K tomu považuje soud za vhodné předeslat, že Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku č. j. 1 Ao 1/2005–98 vymezil algoritmus soudního přezkumu spočívající v pěti na sebe navazujících krocích. První tři mají povahu formální – jedná se o otázku pravomoci, otázku působnosti a zákonem stanovený postup (tj. soulad s procesním právem), další dva pak mají povahu materiální – zákonný obsah (tj. soulad s hmotným právem) a proporcionalita (tj. přiměřenost regulace sledovanému cíli).

41. Obsahem 4. kroku algoritmu přezkumu opatření obecné povahy je přezkum zákonnosti obsahu napadeného opatření obecné povahy, tedy jeho soulad s hmotným právem. Pod tento krok přezkumu spadá i otázka posouzení přezkoumatelnosti odůvodnění napadeného opatření obecné povahy. Ačkoliv doktrína řadí nepřezkoumatelnost spíše k vadám procesním, náležité odůvodnění je podmínkou toho, aby vůbec bylo možno obsah opatření obecné povahy zhodnotit. To vše při vědomí, že územní plán je obsáhlý dokument, jehož odůvodnění tvoří jeden celek a argumenty k určité otázce lze čerpat z různých jeho částí (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 5. 2011, č. j. 1 Ao 2/2011–17).

42. Dlužno dodat, že v zásadě je předpokladem pro to, aby správní soudy mohly přistoupit k 5. kroku shora uvedeného algoritmu, tedy posuzovat proporcionalitu (přiměřenost) přijatého řešení, vznesení námitky navrhovatelem v průběhu přípravy návrhu územního plánu (viz např. rozsudky Nejvyššího správního osudu č. j. 6 Ao 5/2011–43 nebo č. j. 1 Ao 3/2011–229).

43. Otázkou proporcionality přijatého řešení je např. právě otázka zařazení jednotlivých pozemků do té které funkční plochy. Navrhovatelé, jak už krajský soud shora zdůraznil, však námitky proti návrhu Změny č. 1 nepodali. Zavřela se jim tak brána k přezkumu proporcionality Změnou č. 1 přijatého řešení stran Pozemku ze strany správního soudu.

44. Navrhovatelé si této skutečnosti byli vědomi, jak ostatně potvrdil jejich zástupce při jednání soudu, proto v návrhu nebrojili proti změnám týkajícím se východní a jižní části Pozemku ve vztahu k jejich zařazení do jiných funkčních ploch (viz shora).

45. Obsahem prvé námitky tak bylo pouze jejich tvrzení vztahující se k faktu, že východní a jižní část Pozemku byly zařazeny do jiných ploch přestavby. Tento postup odpůrce považovali za nedostatečně odůvodněný, v důsledku nepřezkoumatelný. Tato námitka tedy směřovala do 4. kroku algoritmu přezkumu opatření obecné povahy, tedy do otázky zákonnosti Napadeného OOP.

46. A to přestože, jak rovněž k dotazu soudu uvedl zástupce navrhovatelů při jednání, primárně se navrhovatelé cítí ve svých právech dotčeni změnou funkčního zařazení východní a jižní části Pozemku. K ní však mělo dojít právě v souvislosti s dostatečně neodůvodněným zařazením východní a jižní části Pozemku do dle jejich mínění nové přestavbové plochy P4.

47. Krajský soud nemohl uvedené námitce vyhovět hned z několika důvodů.

48. Předně nesouhlasí s názorem navrhovatelů, že východní a jižní část Pozemku byla Změnou č. 1 zařazena do nové přestavbové plochy.

49. Dle § 2 odst. 1 písm. l) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále také jen „stavební zákon“), se plochou přestavby rozumí plocha vymezená v územním plánu ke změně stávající zástavby, k obnově nebo opětovnému využití znehodnoceného území.

50. Dle § 43 odst. 1 stavebního zákona územní plán stanoví mimo jiné za podmínek tam stanovených také plochy přestavby.

51. V projednávané věci není pochyb o tom, že již Územní plán Čachotín jak východní část Pozemku (přestavbová plocha P2), tak jižní část Pozemku (přestavbová plocha P1) do ploch přestavby zařadil. Již tehdy tedy shledal pro takový postup dostatek důvodů. Jak krajský soud uvedl shora, odůvodnění Územního plánu Čachotín stran dané problematiky již dnes soud přezkoumávat nemůže. Dlužno dodat, že z předložených podkladů neplyne, že by tehdy se zařazením Pozemku do ploch přestavby navrhovatelé nesouhlasili. To potvrdili i při jednání soudu.

52. Celý Pozemek, včetně jeho východní a jižní části, tak byl plochou přestavby již v Územním plánu Čachotín, v tom se Změnou č. 1 nic nezměnilo. Ke změně oproti Územnímu plánu Čachotín došlo Napadeným OOP pouze v tom, že východní a jižní část Pozemku se nenachází v přestavbových plochách označených jako P1 a P2, ale nachází se v přestavbové ploše označené jako P4. Tu však není možno považovat za novou, na celé její ploše se v Územním plánu Čachotín nacházela rovněž plocha přestavby, pouze nesla jiné označení.

53. Dle názoru krajského soudu tak nelze v případě plochy přestavby P4 po stránce materiální hovořit o nové ploše přestavby (byť samozřejmě se formálně o novou plochu přestavby jedná – viz označení kapitoly 8.4 textové části Změny č. 1). Východní i jižní část Pozemku byly totiž do ploch přestavby zařazeny již Územním plánem Čachotín, bez ohledu na jejich formální označení. Po Změně č. 1 v ploše přestavby tak, jak je definována stavebním zákonem, Pozemek, resp. jeho východní a jižní část, nadále zůstává, v tom se stran jeho statutu nic nezměnilo. Pouze došlo ke změně v označení této plochy přestavby, to je ovšem záležitost ryze formální. Přezkum zařazení Pozemku (resp. jeho východní a jižní části) do ploch přestavby, resp. odůvodnění tohoto kroku, tak již nemůže být předmětem přezkumu v rámci Napadeného OOP (viz bod 38. tohoto rozsudku).

54. Navíc – v obsahu návrhu včetně doplňující repliky krajský soud nedohledal tvrzení, na jakých konkrétních právech byli navrhovatelé Napadeným OOP zkráceni. Svoji aktivní legitimaci odvozovali od vlastnického práva k Pozemku, s žádným konkrétním tvrzením o dotčení svých práv v důsledku toho, že východní a jižní část Pozemků byly místo původního zařazení do ploch přestavby označených jako P1 a P2 zařazeny do plochy přestavby označené jako P4, nepřišli.

55. K výslovnému dotazu při jednání soudu zástupce navrhovatelů uvedl, že primárně žalobci nesouhlasí se změnou v zařazení Pozemku (resp. jeho východní a jižní části) do jiných funkčních ploch. Protože tu však v důsledku absence jejich námitky proti návrhu Změny č. 1 napadat nemohou, brojí proti Změnou č. 1 dostatečně neodůvodněnému vzniku nové přestavbové plochy (P4), do které byly východní a jižní část Pozemku zařazeny.

56. To ovšem jenom potvrzuje závěr soudu, že shora popsanou změnou v označení ploch přestavby u východní a jižní části Pozemku k žádnému dotčení nebo zkrácení práv navrhovatelů nedošlo. Takovou potenci změna v označení přestavbových ploch (formální vznik plochy přestavby P4) vůbec mít nemohla, neboť o tom základním, tedy že Pozemek bude zařazen do ploch přestavby, bylo rozhodnuto již v Územním plánu Čachotín. A proti této skutečnosti navrhovatelé nebrojili ani tehdy, ale, jak sami při jednání uvedli, nebrojí proti ní ani teď, předchozí zařazení Pozemku do plochy přestavby jim vyhovovalo. Potenciál zásahu do práv žalobců má fakticky pouze změna funkčního zařazení dotčených částí Pozemku.

57. Navrhovatelé se tak v podstatě snaží „dohnat“ absenci své námitky proti návrhu Změny č. 1, neboť zkrácení svých práv nedovozují ze skutečnosti zařazení Pozemku do plochy přestavby. A ve skutečnosti ani ze změny v označení této plochy přestavby (byť tak formálně tvrdí s odůvodněním, že se jedná o novou přestavbovou plochu). Ale činí tak fakticky z důvodu změny v zařazení východní a jižní části Pozemku do jiných funkčních ploch, proti kterému ale mohli řádně brojit včas uplatněnou námitkou. Existenci objektivních důvodů bránících jim v tomto postupu navrhovatelé netvrdili.

58. Soudní přezkum tvrzení směřujícího do nezákonnosti opatření obecné povahy sice není podmíněn podáním námitky proti návrhu tohoto opatření obecné povahy, v tom mají navrhovatelé jistě pravdu, ale také v takovém případě je zásadním předpokladem úspěšnosti takové návrhové námitky důvodné tvrzení o zkrácení práv navrhovatelů. To však soud v posuzované věci ze shora uvedených důvodů neshledal, když ani sami navrhovatelé je dostatečně nespecifikovali.

59. Již jen pro shora uvedené důvody krajský soud důvodnosti prvé návrhové námitky nemohl přisvědčit. Pro úplnost (byť v podstatě obiter dictum) dodává, že by tak ale neučinil, ani kdyby nepřezkoumatelnost odůvodnění Změny č. 1 stran vymezení ploch přestavby bylo jeho povinností posoudit.

60. Pokud jde o nároky na kvalitu odůvodnění toho kterého řešení přijatého v územním plánu za situace, kdy proti němu nebyla v procesu přípravy a přijímání územního plánu (nebo jeho změny) vznesena námitka, pak je pochopitelné, že na odůvodnění řešení nelze klást takové nároky, jako za situace, kdy proti němu námitka podána je a kdy na ni musí pořizovatel reagovat formou rozhodnutí o námitce (na odůvodnění takového rozhodnutí pak lze klást požadavky plynoucí z § 68 odst. 3 správního řádu jako na jakékoliv jiné rozhodnutí správního orgánu).

61. Platí, že je–li vlastník nemovitosti v procesu tvorby územního plánu nebo jeho změny zcela pasivní, postačí, pokud pořizovatel změnu odůvodní alespoň stručným shrnutím esenciálních důvodů zvoleného postupu, neměla by však být v takovém případě pomyslná hranice přezkoumatelnosti snížena tak, že tyto důvody nebudou vůbec seznatelné (viz rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 12. 5. 2023, č. j. 3 As 368/2021–113).

62. Této povinnosti odpůrce v Napadeném OOP stran odůvodnění existence ploch přestavby (včetně plochy přestavby P4) dle krajského soudu dostál.

63. Jak plyne z obsahu dokumentace předložené soudu odpůrcem, důvody pro pořízení Změny č. 1 vyplynuly ze Zprávy o uplatňování Územního plánu Čachotín, která byla schválena zastupitelstvem odpůrce na zasedání dne 17. 1. 2023. Na tomto zasedání také zastupitelstvo odpůrce schválilo pořízení Změny č. 1 zkráceným postupem dle § 55a stavebního zákona.

64. Z uvedené Zprávy o uplatňování Územního plánu Čachotín vyplynulo, že v předmětné lokalitě část vymezené zastavitelné plochy VD – Výroba a skladování – drobná výroba a výrobní služby nelze využít v souladu s navrhovaným využitím. Změna navrhovaného způsobu využití na SV – bydlení smíšené venkovské by dle zprávy předešla hrozícímu vzniku brownfieldu v těsné blízkosti obce (bod 5. zprávy). Pro byl v bodě 6. uvedené zprávy udělen pokyn pro vypracování změny ÚP Čachotín s cílem prověřit navrhovanou a stávající plochu funkčního využití VD a VZ v části plochy přestavby P1 mimo jiné na Pozemku.

65. V textové části Napadeného OOP se pak přestavbové ploše označené jako P4 věnuje bod 8.

4. V odůvodnění vzniku této plochy přestavby je uvedeno, že tato se nachází na pozemcích zemědělského areálu, jehož další zemědělské využití se jeví jako neperspektivní a že hlavním důvodem zařazení pozemků do této plochy přestavby je snaha zemědělský areál postupně transformovat a předejít tak vzniku chátrajícího zbořeniště, zemědělského brownfieldu. Dále se odůvodnění věnuje vymezení tvaru plochy a odkazuje na dodržení urbanistických zásad a cílů územního plánování tak, aby byly naplněny všechny tři pilíře udržitelného rozvoje území dle § 18 stavebního zákona. Pozornost je dále věnována výměře plochy přestavby a otázce pásů izolační zeleně. Následně je řešena problematika některých jednotlivých pozemků a budov. V podrobnostech soud na obsah bodu 8. 4. odkazuje.

66. Dle krajského soudu je takové odůvodnění existence plochy přestavby P4 dostatečné, neboť představuje právě ono stručné shrnutí esenciálních důvodů zvoleného postupu, jak vyžaduje judikatura správních soudů. Důvody jejího vzniku jsou z tohoto odůvodnění ve své podstatě seznatelné, a proto nelze toto odůvodnění míti za nepřezkoumatelné, ať už pro nesrozumitelnost či pro nedostatek důvodů.

67. Míra obecnosti tohoto odůvodnění je přiměřená v reakci na fakt, že proti existenci této plochy přestavby nebyly po představení návrhu Změny č. 1 vzneseny žádné námitky, a to ani ze strany navrhovatelů. A také v reakci na fakt, že většina z takto dotčených pozemků již byla do ploch přestavby zařazena v Územním plánu Čachotín. Pokud se dnes navrhovatelé domáhají podrobnějšího odůvodnění daného postupu odpůrce, měli takové námitky vznést a takového podrobnějšího odůvodnění by se jim v rámci rozhodnutí o námitce muselo dostat.

68. Nyní již stručně k některým dalším dílčím tvrzením, které byly součástí prvého návrhového bodu. Předně soud konstatuje, že existence plochy přestavby P4 nepřinesla vznik nových zastavitelných ploch. Pozemky do ní zařazené již v zastavitelných plochách byly dle Územního plánu Čachotín. Změnou č. 1 sice některé nové zastavitelné plochy vznikly, nikoliv však rámci přestavbové plochy P4. Této problematice se Napadené OOP věnuje v bodu 8. 3., na který soud odkazuje.

69. Problematika tvaru plochy přestavby je dle krajského soudu problematikou, kterou je možno napadat v rámci pátého kroku shora popsaného přezkumného algoritmu, neboť jde o proporcionalitu (přiměřenost) přijatého řešení. Z důvodů shora již několikráte popsaných proto soud námitku směřující do této oblasti v daném řízení posuzovat nemůže. Pro úplnost dodává, že důvody tvaru plochy přestavby P4 jsou popsány v bodu 8. 4. textové části Změny č. 1, přičemž krajský soud je považuje za přezkoumatelné (viz body 65. až 67. tohoto rozsudku).

70. Krajský tedy žádné z tvrzení vznesených navrhovateli v rámci prvé návrhové námitky neshledal důvodným.

71. Druhá návrhová námitka směřovala ke třetímu kroku přezkumného algoritmu, neboť navrhovatelé v ní zpochybňovali soulad postupu odpůrce při přijímání Změny č. 1 s procesním právem.

72. Stran skutkového stavu věci není mezi účastníky řízení sporu, a potvrzuje jej i obsah předložených podkladů. Informace o konání zasedání zastupitelstva odpůrce, na němž měla být schvalována Změna č. 1, byly vyvěšeny na úřední desce Obecního úřadu Čachotín během dne 16. 11. 2023. Dané zasedání se pak konalo 23. 11. 2023 v 19 hodin. Na něm byla Změna č. 1 jednohlasně všemi členy obecního zastupitelstva schválena.

73. Dle § 93 odst. 1 zákona o obcích obecní úřad informuje o místě, době a navrženém programu připravovaného zasedání zastupitelstva obce. Informaci vyvěsí na úřední desce obecního úřadu alespoň 7 dní před zasedáním zastupitelstva obce; kromě toho může informaci uveřejnit způsobem v místě obvyklým.

74. Pokud byla informace o konání zasedání zastupitelstva odpůrce vyvěšeno na úřední desce Obecního úřadu Čachotín 16. 11. 2023, pak sedmidenní lhůta počala běžet až následující dne a skončila dnem 23. 11. 2023. Zasedání zastupitelstva odpůrce se tak konalo ještě v rámci běhu této lhůty. V tom je nutno dát navrhovatelům za pravdu. Nikoliv však již v tom, že by z toho důvodu nemohlo zasedání zastupitelstva odpůrce dne 23. 11. 2023 proběhnout, resp. že všechna rozhodnutí na něm přijatá (tedy včetně schválení Napadeného OOP) jsou neplatná. Nedodržení shora uvedené lhůty totiž zákon o obcích s takovou sankcí nespojuje.

75. Navíc odkazuje krajský soud na ustanovení věty druhé § 101d odst. 1 s. ř. s., dle něhož k vadám řízení o vydání opatření obecné povahy, o nichž nelze mít důvodně za to, že mohly mít vliv na zákonnost, popřípadě správnost napadeného opatření obecné povahy, se nepřihlíží. Právě o takové (shora popsané) procesní pochybení se v posuzované věci jedná. Opravdu nic nenasvědčuje tomu (a netvrdí to ani navrhovatelé), že pokud by se zasedání zastupitelstva odpůrce konalo v souladu s § 93 odst. 1 zákona o obcích, tedy 24. 11. 2023 či později, že by zastupitelé odpůrce rozhodli jinak, tedy že by návrh Změny č. 1 v předložené podobě neschválili. Uvedená vada řízení tedy ani na zákonnost ani na správnost Napadeného OOP vliv rozhodně neměla.

76. Krajský soud proto uzavírá, že neshledal důvod, pro který by mohl, byť i jenom částečně, návrhovému petitu vyhovět. Neshledal tak návrh důvodným, a proto jej podle § 101d odst. 2 s. ř. s. zamítl.

VI. Náklady řízení

77. Výrok o nákladech řízení se opírá o ustanovení § 60 odst. 1 s. ř. s. Dle něj má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl.

78. Navrhovatelé neměli ve věci úspěch, nemají proto právo na náhradu nákladů řízení.

79. Ve věci měl úspěch odpůrce, který náklady řízení uplatnil. Ty sestávaly z odměny za právní pomoc vyúčtované jeho zástupcem, kterým byl advokát.

80. V souvislosti s touto problematikou nepřehlédl krajský soud existenci usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2015, č. j. 7 Afs 11/2014–47. Dle jeho závěru náhradu nákladů řízení spojených s účastí pracovníků správního orgánu u jednání správního soudu soud dle § 60 odst. 7 s. ř. s. procesně úspěšnému správnímu orgánu zásadně nepřizná. V odstavci 29 citovaného usnesení Nejvyšší správní soud vymezil právě ty situace, kdy žalované správní orgány mají právo na náhradu účelně vynaložených nákladů, pokud přesahují jejich běžnou úřední činnost. Příkladem může být dle Nejvyššího správního soudu právě řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy, např. územního plánu, vydaného malou obcí, která nedisponuje odborným personálem, kdy odbornou agendu spojenou s pořízením územního plánu zákon svěřuje pořizovateli.

81. V daném případě nemá odpůrce statut města, nemá úřad, který by vykonával agendu stavebního úřadu, pořizovatelem Napadeného OOP byl Městský úřad Chotěboř. Za této situace považuje krajský soud za odůvodněné, pokud se odpůrce v řízení nechal zastupovat advokátem, neboť žádný z pracovníků jeho obecního úřadu k takové činnosti s největší pravděpodobností erudici neměl, a náklady s tím spojené za náklady účelně vynaložené, na jejichž náhradu má odpůrce právo.

82. Odměna jeho zástupce, který je advokátem, vychází z vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů.

83. Zástupce odpůrce učinil ve věci 3 úkony právní služby (převzetí a příprava zastoupení, sepis návrhu, účast při jednání soudu dne 11. 12. 2023) po 3 100 Kč (srovnej § 11 odst. 1 písm. a/ a d/ vyhlášky č. 177/1996 Sb., dále § 9 odst. 4 písm. d) ve spojení s § 7 citované vyhlášky). Výše odměny za úkony právní služby tedy činí 9.300 Kč. Dále má právo na náhradu režijních paušálů za 3 úkony právní služby po 300 Kč (tedy 900 Kč).

84. V souvislosti s účastí na jednání soudu dne 11. 12. 2023 má dále odpůrce právo na náhradu jízdného jeho zástupce za jízdu osobním automobilem na trase Havlíčkův Brod – Hradec Králové a zpět ve výši 1.460 Kč, což dokladoval podrobným vyúčtováním jízdného a předložením kopie technického průkazu použitého vozidla. Dále účtoval náhradu za promeškaný čas za 8 půlhodin po 100 Kč, tedy 800 Kč.

85. Zástupce odpůrce doložil, že je registrován jako plátce DPH. Náklady soudního řízení proto dále představuje 21 % DPH z odměny a náhrad ve výši 2.617 Kč.

86. Celková výše odměny zástupce odpůrce tedy představuje částku 15.077 Kč.

87. Krajský soud proto zavázal navrhovatele k tomu, aby shora uvedenou částku společně a nerozdílně zaplatili dle § 149 odst. 1 občanského soudního řádu ve spojení s § 64 s. ř. s. k rukám advokáta odpůrce.

Poučení

I. Obsah návrhu II. Vyjádření odpůrce III. Replika navrhovatelů IV. Jednání soudu V. Posouzení věci krajským soudem VI. Náklady řízení