30 A 73/2021– 64

Rubrum

Krajský soud v Hradci Králové rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jana Rutsche a soudkyň JUDr. Ivony Šubrtové a JUDr. Martiny Küchlerové, Ph.D., ve věci žalobce: V. H. zastoupen Mgr. Tomášem Hrstkou, advokátem se sídlem Teplého 2786, Pardubice proti žalovanému: Krajský úřad Královéhradeckého kraje se sídlem Pivovarské náměstí 1245, Hradec Králové za účasti: Obec Ohaveč zastoupena Mgr. Petrem Stejskalem, LL.M., advokátem advokátní kanceláře Stejskal & spol. se sídlem Malé náměstí 125, Hradec Králové v řízení o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 23. června 2021, č. j. KUKHK–12271/UP/2021 (OS), takto:

Výrok

I. Rozhodnutí Krajského úřadu Královéhradeckého kraje ze dne 23. června 2021, č. j. KUKHK–12271/UP/2021 (OS), se ruší a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci na náhradě nákladů řízení částku 11 228 Kč, a to do třiceti dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jeho právního zástupce.

III. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Předmět sporu

1. Napadeným rozhodnutím žalovaný zamítl odvolání žalobce proti rozhodnutí Městského úřadu Jičín, stavebního úřadu (dále také jen „Stavební úřad“) ze dne 5. 1. 2021, č. j. MuJc/2020/29654/SU/BrP, a toto rozhodnutí potvrdil. Stavební úřad jím dle § 92 odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále také jen „stavební zákon“), zamítl žalobcovu žádost o vydání rozhodnutí o umístění stavby označené jako „Novostavba 2 rodinných domů v X“ na pozemku XA (dále také jen „Stavba“ nebo „Stavební záměr“).

II. Obsah žaloby

2. V úvodu žaloby žalobce poukázal na to, že prvoinstanční správní rozhodnutí vycházelo především z negativního závazného stanoviska orgánu územního plánování vydaného dle § 96b stavebního zákona, které označilo Stavební záměr za nepřípustný, konkrétně ze závazného stanoviska Městského úřadu Jičín, odboru územního plánování a rozvoje města, ze dne 1. 12. 2020, č. j. MuJc/2020/28246/UP/DuT (dále také jen „Závazné stanovisko“). V odvolání proti prvoinstančnímu správnímu rozhodnutí pak žalobce napadal zejména zákonnost Závazného stanoviska. Žalovaný postupem dle § 149 odst. 7 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále také jen „správní řád“), obstaral závazné stanovisko Krajského úřadu Královéhradeckého kraje, odboru územního plánování a stavebního řádu, oddělení územního plánování, ze dne 20. 5. 2021, č. j. KUKHK–12682/UP/2021 (dále také jen „Přezkumné závazné stanovisko“), které Závazné stanovisko potvrdilo a bylo hlavním podkladem pro vydání žalovaného rozhodnutí.

3. V prvém žalobním bodu žalobce namítal nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí, stejně jako Přezkumného závazného stanoviska, neboť z nich nelze vyčíst důvody, pro které nebylo odvolacím námitkám vyhověno. Bez věcné reakce zůstala rozsáhlá žalobcova argumentace ohledně vymezení pojmu „rodinný dům“ dle § 2 písm. a) bod 2. Vyhlášky č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využívání území, ve znění pozdějších předpisů (dále také jen „vyhláška č. 501/2006 Sb.“), v níž se věnoval právním i architektonicko – technickým aspektům Stavebního záměru, z nichž plyne, že se jedná o 2 rodinné domy se samostatnými byty, nikoliv o řadovou zástavbu 6 rodinných domů s prolukou, jak uzavřely orgány územního plánování, potažmo stavební úřady.

4. V dalším žalobním bodu žalobce přednesl svoji argumentaci, proč se v případě Stavebního záměru jedná o 2 rodinné domy. Vychází přitom z definice rodinného domu obsažené v § 2 písm. a) bod 2. vyhlášky č. 501/2006 Sb., podle níž může mít rodinný dům nejvýše 3 samostatné byty. Nesouhlasil se závěrem žalovaného, že jednotlivé byty mají vlastní obvodové zdi. Oba rodinné domy jsou dle žalobce projektovány toliko s vnější obvodovou zdí a vnitřní zdi nejsou konstruovány jako obvodové, ale naopak jako zdi společné oběma přilehlým bytům, aniž by mezi jednotlivými byty byla např. provedena dilatace, jak je to běžné u samostatných řadových domů. Jednotlivé byty nebyly projektovány jako samostatné stavby, ale jen jako „samostatné byty“. Závěr správních orgánů, že dům rozdělený na 3 samostatné byty již nelze považovat za rodinný dům, je dle žalobce v rozporu s legální definicí rodinného domu, a je proto nezákonný.

5. Dále žalobce zrekapituloval několik okolností, které mají výraznou měrou nasvědčovat tomu, že Stavební záměr zachycuje dva rodinné domy, nikoliv řadovou zástavbu šesti rodinných domů: – domy jsou umisťovány na jediný pozemek se společnou zahradou a pod společným oplocením – jednotlivé byty tedy nejsou realizovány na vlastních pozemcích, jak by u samostatných řadových domů bylo nutné podle platné právní úpravy (srov. § 21 odst. 4 vyhlášky č. 501/2006 Sb.) a zejména praktické pro jejich uživatele, společná zahrada vymezená jediným společným oplocením pak rovněž závěru o řadové zástavbě zjevně nenasvědčuje; – oba domy jsou napojeny na svůj zdroj vody, který je společný pro všechny byty – pro samostatné řadové rodinné domy by bylo přinejmenším velmi problematické mít sdílený zdroj vody navíc na společném pozemku, v případě umisťování jednotlivých řadových domů by bylo nepochybně nutné (a výrazně vhodnější a přiléhavější takovému scénáři) zajistit samostatné vodovodní přípojky (i tato okolnost rozhodně nasvědčuje tomu, že se jedná o jediný rodinný dům se třemi byty a nikoli o tři rodinné řadové domy); – oba rodinné domy mají jedinou společnou domácí čistírnu odpadních vod – sdílení jediné domácí čistírny odpadních vod pro šest samostatných staveb je zjevně nepraktické a v takovém počtu téměř nepřijatelné, pokud by stavební záměr měl vymezovat šest zcela samostatných staveb, měly by tyto mít vyřešeno odstraňování odpadních vod výrazně samostatněji, než jak je to projektováno v žádosti o umístění staveb; – každý z domů tvoří jediný objekt, který není stavebnětechnicky nijak rozdělen – jediným dělícím prvkem mezi byty jsou vnitřní nosné zdi, které jsou však pro oba dotčené byty společné; – mezi jednotlivými byty není projektována dilatace – u samostatných řadových domů je běžné (stavebně–technicky takřka nutné), že každý z domů má vlastní obvodovou stěnu a mezi na sebe přiléhajícími obvodovými stěnami jsou provedena dilatační opatření, případně je jeden dům opřen o konstrukci domu vedlejšího, ani jedno z uvedených řešení však není v tomto případě dle předložené dokumentace zamýšleno v projednávané věci; – veškeré izolace jsou společné pro celý dům – obdobně jako u bodu uvedeného výše, pro samostatné řadové domy je běžné, že jsou izolovány relativně samostatně, společná izolace je obtížně opravitelná a pro samostatné domy neobvyklá; – celý dům tvoří jediný požární úsek a této okolnosti odpovídá i požárně bezpečnostní řešení schválené hasičským záchranným sborem – takové vymezení je v souladu s § 3 a § 15 zákona č. 23/2008 Sb., o technických podmínkách požární ochrany staveb, ve znění pozdějších předpisů, a rovněž s českými technickými normami, které určují pravidla pro projektování těchto staveb; – každý z domů je jako celek vytápěn centrálním tepelným čerpadlem – pokud by měly jednotlivé byty tvořit samostatné rodinné řadové domy, bylo by krajně nepraktické a nežádoucí pro budoucí uživatele domů, aby primární systém jejich vytápění a ohřevu teplé užitkové vody byl společný pro dva další řadové domy; – pro každý z domů jsou navrženy společné zpevněné plochy a společný bazén – v případě, že by měly jednotlivé byty sloužit coby samostatné rodinné řadové domy, byly by nepochybně vymezeny s vlastními zpevněnými plochami a stěží by sdílely bazén.

6. Žalobce vytýkal správním orgánům, že své závěry, že Stavební záměr představuje řadovou zástavbu, opřely zejména o následující skutečnosti: – definici řadového domu dle vyhlášky č. 540/2002 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení zákona č. 151/1997 Sb., o oceňování majetku a o změně některých zákonů (zákon o oceňování majetku), jejíž účinnost zanikla dne 1. 2. 2008 (dále jen „vyhláška č. 540/2002 Sb.“), na kterou ve svém rozsudku ze dne 29. 8. 2014, č. j. 5 As 111/2013–31, odkazuje Nejvyšší správní soud; – podobnost Stavebního záměru a typového řadového domu popsaného v metodice Ministerstva pro místní rozvoj s názvem „Charakter a struktura zástavby venkovských sídel v územních plánech“.

7. Žalobce je přesvědčen, že aplikovat definici řadového domu uvedenou v příloze vyhlášky určené výhradně pro oceňování majetku, tedy pro postup naprosto odlišný od veřejnoprávního umisťování staveb, je přinejmenším pochybné. Pokud by pak měla tato definice být relevantně použita, pak jen podpůrně a tak, aby neodporovala definici rodinného domu uvedené ve vyhlášce, která je svým zaměřením i aplikací bližší danému správnímu postupu – v tomto případě umisťování stavby. Nelze tolerovat postup, kdy správní orgány ignorují vyhlášku č. 501/2006 Sb., která je pro ně přímo závazná, a vycházejí jen z definice uvedené ve vyhlášce určené pro oceňování majetku, která je navíc již 13 let zrušena.

8. Definice uvedená v příloze č. 6 vyhlášky č. 540/2002 Sb. nijak necharakterizuje, jak se odlišuje samostatný rodinný dům rozdělený (v souladu s vyhláškou č. 501/2006 Sb.) na až tři samostatné byty od řadového domu. Z dané definice pouze vyplývá, že řadové domy jsou samostatné rodinné domy, které na sebe alespoň jednou stěnou přiléhají, přičemž platí, že jsou–li takové domy jen dva v řadě, označují se jako „dvojdům“. To ale žalobce ani nijak nerozporuje, stejně tak jako závěr plynoucí z materiálu „Charakter a struktura zástavby venkovských sídel v územních plánech“, že řadovými domy jsou zpravidla alespoň tři na sebe přímo naléhající samostatné rodinné domy se štítovými stěnami natočenými do ulice. To však nic nemění na tom, že jediný samostatný rodinný dům rozdělený na tři samostatné byty není důvod považovat za tři samostatné rodinné domy řadové. Navíc oba správní orgány směšují situace, kdy jsou umisťovány tři samostatné stavby a kdy je umisťována jediná stavba s více vchody – odlišení těchto situací je přitom zejména technickou otázkou, k níž jsou spíše než soud příslušné právě správní orgány, které nicméně zjevně tuto odlišnost vůbec neposuzovaly. Zjednodušení v závěrech správních orgánů jde až tak daleko, že by bylo možné je aplikovat na veškeré stavby, které mají tři samostatné vchody do ulice, jenž by musely být vyhodnocen jako samostatné domy v řadové zástavbě. Takový přístup je dle mínění žalobce na první pohled nesprávný.

9. V další části žaloby žalobce polemizoval se závěrem správních orgánů, že prostor mezi dle jeho tvrzení rodinnými domy lze považovat za proluku v řadové zástavbě. Takový závěr je dle něho absurdní, neodpovídající zjištěnému skutkovému stavu ani právnímu rámci věci. Zejména se zaměřil na popis toho, proč mezera navržená mezi domy v projednávané věci nenaplňuje definici proluky stanovenou technickou normou ČSN 73 4301 – Obytné budovy a materiály Ministerstva pro místní rozvoj a materiálem Naučný slovník – Architektura (od autora Bohuslava Syrového). Zdůraznil, že není určena k dalšímu zastavění, neboť oba navrhované rodinné domy mají do této mezery projektována okna a dveře. Kromě toho do mezery přesahují střechy obou umisťovaných staveb a muselo by dojít k podstatným změnám požárně bezpečnostního řešení, neboť to počítá s tím, že v mezeře mezi domy je požárně nebezpečný prostor vč. podmínek odvětrávání, případných únikových cest, atd. Mezera mezi stavbami nevznikla vybouráním a rovněž se zjevně nejedná o parcelu ponechanou volně, neboť obě umisťované stavby jsou projektovány tak, že to vylučuje zastavění mezery a v této mezeře není samostatná parcela. Obsah předložené dokumentace i žádosti o umístění Stavby ani v nejmenším nezavdává příčinu k tomu domnívat se, že by měla být mezera mezi umisťovanými stavbami vnímána jako proluka také proto, že není navrhováno vyčlenění samostatného pozemku pro následné zaplnění této proluky. Naopak, z podané žádosti vyplývá, že středem proluky má procházet hranice dvou pozemků, což efektivně vylučuje umístění další stavby právě na tuto hranici.

10. V dalším žalobním bodu poukázal žalobce na závěry Závazného stanoviska, že Stavební záměr po architektonické stránce neodpovídá charakteru vesnické zástavby v obci Ohaveč. S tím žalobce nesouhlasí z důvodů v žalobě specifikovaných. Poukázal rovněž na to, Městský úřad Jičín, odbor územního plánování a rozvoje města, ve svém předchozím závazném stanovisku ze dne 2. 3. 2020 (později zrušeném) dospěl ke zcela opačnému závěru, kdy na jiných stavbách v obci demonstroval, že umisťovaná Stavba architektonicky svému okolí odpovídá. Na tuto názorovou obrátku orgánu územního plánování, stejně jako na argumenty žalobce obsažené v odvolání nebylo ze strany žalovaného jakkoli reagováno. K uvedenému tak bylo dospěno patrně jen proto, že je umisťovaná Stavba navržena se třemi vchody do ulice a že jednotlivé byty uvnitř staveb nejsou navzájem propojeny. Rozpor s územním plánem však nemůže být dán počtem vchodů do stavby či dokonce vnitřním řešením dané stavby, neboť takto detailně nemůže územní plán umisťované stavby normovat.

11. Poslední žalobní pasáž se týkala otázky přípustnosti dělení pozemku, Závazné stanovisko i Přezkumné závazné stanovisko došla k závěru, že navrhované dělení pozemku není v souladu s pravidly pro dělení pozemků, byť každé z nich z jiného důvodu.

12. Žádost obsahovala návrh dělení stávajícího pozemku XA na celkem 4 části – část A (pozemek, na kterém měl být umístěn jižní rodinný dům a jeho zahrada), část B (pozemek, na kterém měl být umístěn severní rodinný dům a jeho zahrada), část C (pozemek, na kterém mělo být umístěno společné parkoviště pro oba rodinné domy a příjezd a příchod k oběma domům z ulice) a část D (zbylá část stávajícího pozemku XA , pole). Takto navržené dělení shledal orgán územního plánování v Závazném stanovisku nepřípustným, přičemž stěžejním důvodem pro tento jeho závěr byla část C. Oddělení samostatného pozemku pro společné parkoviště obou rodinných domů (část C) podle něho není odůvodnitelné a navíc tento pozemek tvoří „překážku“ znemožňující napojení navrhovaných pozemků pro rodinné domy (části A a B) na veřejně přístupnou pozemní komunikaci.

13. Žalobce na tento (dle něho nesprávný) závěr orgánu územního plánu reagoval ucelenou odvolací námitkou, v níž vysvětloval, že společné parkoviště nelze hodnotit jako překážku dopravního napojení umisťovaných staveb rodinných domů. V rámci Přezkumného závazného stanoviska ani v rámci rozhodnutí o odvolání se však nedočkal jediné reakce na tuto svou námitku, v čemž opět spatřoval naplnění znaku nepřezkoumatelnosti jak Přezkumného závazného stanoviska, tak žalovaného rozhodnutí.

14. Závěr Závazného stanoviska o nepřípustnosti oddělení částí A, B a C považoval za nesprávný, protože napojení pozemků pro rodinné domy na veřejnou pozemní komunikaci je zajištěno právě prostřednictvím pozemku, na němž je umístěno parkoviště náležející jen a pouze k těmto rodinným domům.

15. V tomto ohledu je zapotřebí posuzovat požadavky zákonné právní úpravy přiměřeně a zohlednit, že uvedený pozemek s parkovištěm (část C) nebude tvořit faktickou překážku přístupu k veřejné pozemní komunikaci a s ohledem na jeho povahu bude vždy uživatelům rodinných domů přístupný. V tomto případě bude trvalá přístupnost zajištěna a není tedy reálný (možná snad jen čistě formalistický) důvod pro konstatování nepřípustnosti navrhovaného dělení. Navrhované dělení pozemků (rozuměj zejména částí A, B a C) nemůže v budoucnu způsobit ani „významný majetkový a funkční problém v jeho užívání, pokud by vlastníkem všech pozemků a plochy nebyla jedna osoba, což záměr nepředpokládá“, jak se obával orgán územního plánování, neboť takovému vývoji aktivně brání soukromoprávní úprava. Pokud by totiž bylo realizováno navrhované dělení pozemků a pozemek C by byl ve spoluvlastnictví majitelů pozemku A a majitelů pozemku B, pak by nepochybně pozemek s parkovištěm a příjezdovou i příchodovou cestou spadal do přídatného spoluvlastnictví.

16. Přezkumné závazné stanovisko posoudilo navržené dělení pozemku rovněž jako nepřípustné, nicméně z důvodu, že by bez dopravního napojení zůstala část D. K nepřípustnosti oddělení pozemků s rodinnými domy od veřejně přístupné pozemní komunikace neuvedlo zhola nic. Uvedený závěr dotčeného nadřízeného orgánu územního plánování považuje žalobce za projev přílišné formalističnosti aplikace § 20 odst. 3 vyhlášky č. 501/2006 Sb. u oddělované části D, neboť tato část bude stejně jako doposud dostupná přes okolní pozemky, které tvoří jedinou ucelenou hospodářskou jednotku – pole. Přitom je z obsahu správního spisu na první pohled patrné, že pole, jehož součástí je i navrhovaná část D, tvoří jediný zemědělský celek, který je zpravován jediným pachtýřem. Ačkoli se toto pole dle katastru nemovitostí dělí na množství pozemků, které nemají jakkoli zajištěn přístup na veřejně přístupnou pozemní komunikaci, slouží celé jedinému společnému účelu. Na toto pole se vjíždí přímo z pozemní komunikace, zpravidla přes pozemek obce XB , neboť u hrany tohoto pozemku není žádná překážka a obecní komunikace je připojena přímo na obecní pozemek tvořící součást uceleného pole.

17. Navrhované rozdělení pozemku XA , které je ve vlastnictví žalobce, nepovede k jakékoli změně v přístupnosti daného pozemku (části D), neboť je zřejmé, že ani v současné době nebyl pozemek v části odpovídající navrhované části D dopravně napojován přes navrhované části A, B a C. Žalobce tedy považuje za nepřijatelné a nepřiměřeně formalistické, aby bylo navrhované rozdělení pozemku označeno za nepřípustné, ačkoli je zřejmé, že rozdělení pozemku nijak neovlivní přístupnost nově vzniklých pozemků a rovněž nově vzniklý pozemek orné půdy (část D) bude nadále sloužit svému účelu a svým vymezením se nebude nijak vymykat ostatním pozemkům, které tvoří pole v dané lokalitě.

18. Žalobce proto závěrem žaloby navrhl, aby krajský soud zrušil jak žalobou napadené rozhodnutí žalovaného, tak jemu předcházející rozhodnutí Stavebního úřadu.

III. Obsah vyjádření žalovaného k žalobě

19. Žalovaný uvedl, že po podání odvolání proti prvoinstančnímu rozhodnutí postupoval dle § 149 odst. 7 správního řádu a vyžádal si vypracování Přezkumného závazného stanoviska od dotčeného nadřízeného orgánu. Ten přezkoumal Závazné stanovisko komplexně, tj. právě z hlediska jednotlivých dílčích otázek, které byly i předmětem odvolání žalobce, a vyjádřil svůj jasný a srozumitelný názor k zákonnosti a věcné správnosti závěrů učiněných prvoinstančním orgánem územního plánování. Ostatně dal v některých dílčích otázkách žalobci zapravdu, např. v otázce (ne)souladu Stavebního záměru s cíli a úkoly územního plánování, kde zaujal odlišný postoj od podřízeného dotčeného orgánu. Nicméně se ztotožnil s jeho stěžejním závěrem, že Stavební záměr není v souladu s platnou územně plánovací dokumentací obce Ohaveč a dále je v rozporu s obecnými požadavky na dělení pozemků vyplývajícími z prováděcího předpisu ke stavebnímu zákonu.

20. Se žalobcem lze sice dle žalovaného souhlasit v tom směru, že Přezkumné závazné stanovisko neobsahuje detailní vyjádření ke každému dílčímu argumentu, který žalobce zmínil v obsahu svého odvolání, nicméně i tak má žalovaný za to, že v souhrnu je toto závazné stanovisko přezkoumatelné, neboť přednesenou komplexní a srozumitelnou argumentací ohledně (ne)souladu Stavebního záměru s požadavky územního plánování byly námitky žalobce, minimálně implicitně, vypořádány.

21. Dle žalovaného přitom byl stavebním zákonem (jeho § 96b) zmocněn k výkladu, posouzení a závazném rozhodnutí o uvedených otázkách nikoliv Stavební úřad, ani žalovaný, ale právě prvoinstanční orgán územního plánování, který je současně jako obecní úřad obce s rozšířenou působností pořizovatelem územně plánovací dokumentace obce Ohaveč. Jeho podrobná a srozumitelná argumentace obsažená v Závazném stanovisku, posléze ještě rozvedená dotčeným nadřízeným orgánem, o tom, že předmětný Stavební záměr pojmově naplňuje znaky řadové zástavby, je součástí jimi vydaných závazných stanovisek. Žalovaný dodal, že stejný právní názor zastává i sama obec Ohaveč.

22. K otázce přípustnosti dělení pozemku žalovaný uvedl, že na základě posouzení výkresu C.3 Koordinační situační výkres, který je součástí žalobcem předložené dokumentace Stavebního záměru, a který zachycuje toto jím navrhované dělení, dotčený nadřízený orgán konstatoval, že oddělovaná část pozemku označená v tomto výkrese jako D by navrhovaným rozdělením pozemku ztratila své stávající přímé napojení na veřejně přístupnou pozemní komunikaci (pozemek p. č. 132/60 je v současné době přístupný stávajícím sjezdem z veřejně přístupné pozemní komunikace na pozemku p. č. 249/4 v k. ú. X v místě žalobcem navrhované části C pozemku). Pokud žalobce v žalobě tvrdí, že k uvedené části D pozemku existuje ještě jiný přístup, a to přes pozemek obce Ohaveč XB , měl tento přístup v souladu s bodem 5 části B přílohy č. 4 k vyhlášce č. 503/2006 Sb. zakreslit do uvedeného situačního výkresu, což však, jak již upozornil dotčený nadřízený orgán v Přezkumném závazném stanovisku, neučinil.

23. Žalovaný proto navrhl zamítnutí žaloby.

24. Osoba zúčastněná na řízení písemné vyjádření k žalobě nepodala.

IV. Skutkové a právní závěry krajského soudu

25. Krajský poté soud přezkoumal napadené rozhodnutí v mezích žalobních bodů v řízení podle části třetí hlavy první a druhé dílu prvního s. ř. s. Učinil tak bez nařízení jednání, neboť s tímto postupem žalovaný souhlasil výslovně a žalobce nevyjádřil nesouhlas s takovým postupem ve smyslu ustanovení § 51 odst. 1 věty druhé s. ř. s. O věci usoudil následovně.

26. Předně považuje krajský soud za vhodné alespoň ve stručnosti popsat průběh přezkoumávaného správního řízení.

27. Městský úřad Jičín, odbor územního plánování a rozvoje města, ve svém závazném stanovisku ze dne 17. 4. 2019 dospěl k závěru, že Stavební záměr je nepřípustný. Přes tuto skutečnost podal žalobce dne 17. 5. 2019 žádost o vydání územního rozhodnutí o umístění Stavby. Rozhodnutím ze dne 2. 8. 2019 Stavební úřad žádost žalobce zamítl. V odvolacím řízení si žalovaný vyžádal od dotčeného nadřízeného orgánu vypracování přezkumného závazného stanoviska ze dne 15. 11. 2019, kterým bylo závazné stanovisko zrušeno. Žalovaný pak v důsledku toho zrušil rozhodnutí Stavebního úřadu a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V něm Městský úřad Jičín, odbor územního plánování a rozvoje města, vydal dne 2. 3. 2020 nové závazné stanovisko se závěrem, že Stavební záměr je přípustný. Následně Stavební úřad rozhodnutím ze dne 27. 5. 2020 vydal územní rozhodnutí o umístění stavby a rozdělení pozemku. K odvolání obce Ohaveč si žalovaný v odvolacím řízení opět vyžádal vypracování přezkumného závazného stanoviska. To vydal dotčený nadřízený orgán dne 9. 10. 2020 s tím, že závazné stanovisko orgánu územního plánování zrušil. Žalovaný tak rozhodnutím ze dne 10. 11. 2020 územní rozhodnutí Stavebního úřadu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V něm Městský úřad Jičín, odbor územního plánování a rozvoje města, vydal Závazné stanovisko, v němž Stavební záměr shledal nepřípustným. Po vydání zamítavého prvoinstančního rozhodnutí Stavebním úřadem si žalovaný v odvolacím řízení nechal vypracovat Přezkumné závazné stanovisko. Protože jím došlo k potvrzení Závazného stanoviska, rozhodl žalovaný, jak je uvedeno v čl. I. tohoto rozsudku.

28. Jak už plyne z popisné části tohoto rozsudku, není pochyb o tom, že ačkoliv žaloba napadala rozhodnutí žalovaného, potažmo rozhodnutí Stavebního úřadu (viz shora), fakticky žalobní výtky směřovaly do obsahu Závazného stanoviska a Přezkumného závazného stanoviska. Rozhodnutí stavebních úřadů obou stupňů totiž jednoznačně vycházela v souladu s § 149 správního řádu z obsahu závazných stanovisek dotčených orgánů územního plánování a učinila je takřka v úplnosti součástí svých odůvodnění.

29. Krajský soud připomíná, že je ve smyslu § 75 odst. 2 s. ř. s. povolán rovněž k přezkumu závazných podkladů přezkoumávaných rozhodnutí, a to k námitce účastníka. Žalobce v žalobě namítal přezkum závazných stanovisek dotčených orgánů územního plánování, konkrétně tedy přezkum závazného stanoviska Městského úřadu Jičín, odboru územního plánování a rozvoje města, ze dne 1. 12. 2020, č. j. MuJc/2020/28246/UP/DuT, a závazného stanoviska Krajského úřadu Královéhradeckého kraje, odboru územního plánování a stavebního řádu, oddělení územního plánování) ze dne 20. 5. 2021, č. j. KUKHK–12682/UP/2021.

30. Přezkum závazných stanovisek (a rozhodnutí správních orgánů obou stupňů, která z nich pro jejich závaznost vycházela) žalobce napadal prostřednictvím výše specifikovaných žalobních bodů, v nichž poukazoval na to, že tato jsou dle jeho názoru v prvé řadě nepřezkoumatelná, ale i přes tuto skutečnost rovněž nezákonná.

31. O tom, že předpokladem pro to, aby mohl Stavební úřad vyhovět žalobcově žádosti o vydání rozhodnutí o umístění Stavby, bylo, mimo jiné, i kladné závazné stanovisko orgánu územního plánování ve smyslu § 96b odst. 1 stavebního zákona, není mezi účastníky řízení sporu.

32. Obsah tohoto závazného stanoviska plyne z ustanovení § 96b odst. 3 téže normy. Dle něho v závazném stanovisku orgán územního plánování určí, zda je záměr přípustný z hlediska souladu s politikou územního rozvoje a územně plánovací dokumentací a z hlediska uplatňování cílů a úkolů územního plánování, či nikoliv. Cíle územního plánování vymezuje § 18 stavebního zákona. Úkoly územního plánování vymezuje § 19 stavebního zákona.

33. Z obsahu správního spisu krajský soud zjistil, že žalobce žádostí ze dne 17. 5. 2019 zahájil územní řízení o umístění stavby (§ 77 písm. a) a § 79 stavebního zákona). To plyne nejenom z názvu této žádosti („Žádost o vydání rozhodnutí o umístění stavby“), ale především z jejího obsahu. Ostatně i z výroku prvoinstančního správního rozhodnutí ze dne 5. 1. 2021 plyne, že se jím zamítá žalobcova žádost o vydání rozhodnutí o umístění stavby ze dne 17. 5. 2019.

34. Žalobce nikdy nepodal žádost o zahájení územního řízení o dělení nebo scelování pozemků ve smyslu § 77 písm. c) a § 82 stavebního zákona. Přitom dle § 82 odst. 2 stavebního zákona je rozhodnutí o dělení nebo scelování pozemků možno vydat pouze na žádost podanou všemi vlastníky všech dotčených pozemků, které jsou předmětem rozhodnutí.

35. O dělení pozemků ostatně nebylo v průběhu správního řízení po dlouhou dobu žádné řeči, a to ani v rámci závazných či přezkumných závazných stanovisek dotčených orgánů územního plánování, ani v rámci rozhodnutí úřadů stavebních.

36. Teprve stavební úřad I. stupně ve svém územním rozhodnutí ze dne 27. 5. 2020 zareflektoval skutečnost plynoucí ze stavebníkem předložené projektové dokumentace, a to že součástí Stavebního záměru je i dělení pozemku XA. To se projevilo v tom, že jeho výrok I. obsahoval s výslovným odkazem na § 82 stavebního zákona rozhodnutí o dělení tohoto pozemku. A to přestože tato problematika nebyla předmětem zahájeného územního řízení, to bylo zahájeno pouze ohledně umístění stavby (o tom bylo rozhodováno ve výroku II.).

37. Jak plyne ze shora uvedeného, uvedené územní rozhodnutí bylo žalovaným zrušeno a věc byla stavebnímu úřadu I. stupně k dalšímu řízení. V něm se přípustnosti dělení předmětného pozemku věnovaly dotčené orgány územního plánování ve svých závazných stanoviscích. Stavební úřady již tyto úvahy ve svých rozhodnutích nijak nerozvíjely, protože respektovaly závěry závazných stanovisek, v odůvodnění svých rozhodnutí je obsáhle citovaly, což vedlo k zamítnutí žádosti žalobce o vydání rozhodnutí o umístění stavby ze dne 17. 5. 2019 (viz shora).

38. Dlužno dodat, že dotčený podřízený orgán se v Závazném stanovisku věnoval dané problematice více v obecné rovině, s akcentem na souvislost dané otázky s posouzením souladu dělení pozemku vyplývajícího z projektové dokumentace s cíli a úkoly územního plánování. Nepřípustnost dělení pozemku spatřoval zejména v tom, že stavební pozemky objektů pro trvalé bydlení (tedy díly „A“ a „B“ vzniklé dělením shora označeného pozemku) nejsou trvale napojeny na veřejně přístupnou komunikaci v rozporu s vyhláškou č. 501/2006 Sb. To se ostatně projevilo v obsahu odvolací námitky žalobce, v níž s tímto závěrem nesouhlasil a polemizoval. Nadřízený správní orgán se v Přezkumném závazném stanovisku obsahem této odvolací námitky prakticky nezabýval, neboť konstatoval, že z projektové dokumentace plyne skutečnost, že dopravně napojena na veřejně přístupnou pozemní komunikaci není část „D“ předmětného pozemku.

39. Ohledně problematiky dělení pozemku XA tak krajský soud na základě shora konstatovaného vytýká rozhodnutí stavebních úřadů (potažmo ale zejména Závaznému stanovisku a Přezkumnému závaznému stanovisku), že se jí zabývaly (a to s výslovným odkazem na § 82 stavebního zákona) za situace, kdy tato otázka nebyla předmětem řízení, protože, jak už shora objasněno, územní řízení o dělení nebo scelování pozemků nebylo zahájeno. Jedná se tak o vadu řízení, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé (§ 76 odst. 1 písm. c/ s. ř. s.). Z toho důvodu se krajský soud nebude zabývat ani posuzováním důvodnosti těch žalobních námitek, které se k dané problematice vztahují.

40. Nejedná se však o jediné procesní pochybení dotčených orgánů územního plánování, potažmo stavebních úřadů, v posuzované věci.

41. Pokud jde o územní řízení o umístění stavby, pak z obsahu Závazného stanoviska lze seznat, že nepřípustnost Stavebního záměru shledal dotčený podřízený orgán územního plánování zejména v jeho rozporu s územně plánovací dokumentací (konkrétně s obsahem ÚPSÚ Ohaveč) a s cíli a úkoly územního plánování. Rozpor s ÚPSÚ Ohaveč shledal, ve stručnosti řečeno, v tom, že Stavební záměr dle jeho názoru nepředstavuje dva rodinné domy (každý z nich se třemi samostatnými byty), jak jej prezentuje v žádosti o umístění stavby žalobce, ale ve skutečnosti se jedná o řadovou zástavbu šesti domů s prolukou. Rozpor Stavebního záměru s cíli a úkoly územního plánování pak shledal, opět ve stručnosti řečeno, v tom, že záměr řadové zástavby šesti rodinných domů a kapacitním parkovištěm pro dvanáct vozidel neodpovídá z architektonického hlediska charakteru vesnické zástavby v dané lokalitě. V podrobnostech odkazuje krajský soud na obsah Závazného stanoviska. V důsledku toho Stavební úřad nemohl rozhodnout jinak, než žádost žalobce o umístění Stavby zamítnout.

42. V odvolání pak žalobce pochopitelně napadal zejména správnost a zákonnost závěrů obsažených v Závazném stanovisku. A nutno říci, že velmi podrobně a sofistikovaně. Obsah odvolacích námitek týkajících se této problematiky pak v podstatě kopíruje obsah námitek žalobních (viz shora).

43. Závěry Závazného stanoviska, že Stavební záměr nepředstavuje 2 rodinné domy (každý z nich se třemi samostatnými byty), ale jde o řadovou zástavbu šesti domů s prolukou, se opírají především o definici řadového domu dle vyhlášky č. 540/2002 Sb., jejíž účinnost zanikla dne 1. 2. 2008, ve spojení se závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 8. 2014, č. j. 5 As 111/2013–31, dále z metodiky Ministerstva pro místní rozvoj s názvem „Charakter a struktura zástavby venkovských sídel v územních plánech“ a z Metodické pomůcky Ministerstva pro místní rozvoj k umisťování staveb v prolukách z června 2013.

44. Žalobce ale s touto koncepcí Závazného stanoviska v odvolání polemizoval. Ohledně otázky, zda Stavební záměr vyhovuje definici rodinného domu a nejedná se o řadovou zástavbu, argumentoval zněním § 2 písm. a) bod 2. vyhlášky č. 501/2006 Sb. a projektovou dokumentací, když dovozoval, že umisťované stavební objekty tuto definici rodinného domu naplňují. A argumentoval zcela konkrétně – oba domy jsou projektovány toliko s vnější obvodovou zdí a vnitřní zdi nejsou konstruovány jako obvodové, ale naopak jako zdi společné oběma přilehlým bytům; domy jsou umisťovány na jediný pozemek se společnou zahradou a pod společným oplocením; oba domy jsou napojeny na svůj zdroj vody, který je společný pro všechny byty; oba domy mají jedinou společnou domácí čistírnu odpadních vod; každý z domů tvoří jediný objekt, který není stavebnětechnicky nijak rozdělen; mezi jednotlivými byty není projektována dilatace; veškeré izolace jsou společné pro celý dům; celý dům tvoří jediný požární úsek a této okolnosti odpovídá i požárně bezpečnostní řešení schválené hasičským záchranným sborem; každý z domů je jako celek vytápěn centrálním tepelným čerpadlem; pro každý z domů jsou navrženy společné zpevněné plochy a společný bazén.

45. Žalobci nutno přisvědčit v tom, že v podstatě se žádnou z uvedených odvolacích námitek se nadřízený orgán územního plánování v obsahu Přezkumného závazného stanoviska nevypořádal. Jeho reakce na žalobní námitky zůstala skutečně v podstatě nulová. Přezkumné závazné stanovisko vychází při posouzení daných otázek v podstatě ze stejných pramenů a východisek jako Závazné stanovisko, pouze je případně doplňuje. Protichůdné názory a odvolací argumentaci žalobce jakoby dotčený nadřízený orgán vůbec nevnímal a pohyboval se pouze v rámci svého argumentačního schématu.

46. To se týká i s tím spojené otázky, zda se mezi oběma stavebními objekty nachází proluka. I v tomto případě zůstaly námitky žalobce brojící proti závěrům Závazného stanoviska, že o proluku jde, zcela opominuty. Přitom krajský soud znovu připomíná, že šlo o zcela konkrétní námitky reflektující skutkový stav – např. že proluka nenaplňuje znaky definice v samotném Závazném stanovisku vymezené, neboť není určena k dalšímu zastavění, když oba navrhované domy mají do této mezery projektována okna a dveře; že do mezery přesahují střechy obou umisťovaných staveb a muselo by dojít k podstatným změnám požárně bezpečnostního řešení, neboť to počítá s tím, že v mezeře mezi domy je požárně nebezpečný prostor vč. podmínek odvětrávání, případných únikových cest; že mezera mezi stavbami nevznikla vybouráním a rovněž se zjevně nejedná o parcelu ponechanou volně, neboť obě umisťované stavby jsou projektovány tak, že to vylučuje zastavění mezery a v této mezeře není samostatná parcela; středem proluky má procházet hranice dvou pozemků, což efektivně vylučuje umístění další stavby právě na tuto hranici.

47. Ohledně otázky architektonického provedení umisťovaných staveb a jeho souladu s vesnickým charakterem zástavby nejenže dotčený nadřízený orgán Přezkumném závazném stanovisku rovněž nereflektoval odvolací námitky žalobce, ale nad rámec obsahu Závazného stanoviska se jí nevěnoval vůbec. Přitom ani odvolací námitky stran dané problematiky nelze bez dalšího označit jako zjevně nedůvodné, neboť žalobce v celku logicky poukazuje na to, že podřízený orgán územního plánování v závazném stanovisku ze dne 2. 3. 2020 označil Stavební záměr jako přípustný a ohledně architektonického provedení Stavby konstatoval, že vesnickému charakteru zástavby v dané lokalitě neodporuje s odkazem na řadu čísel popisných jiných domů v dané obci. V Závazném stanovisku ovšem konstatuje závěr zcela opačný a rovněž ten podporuje odkazem na (jiná) čísla popisná domů v obci. Takový názorový obrat si dle krajského soudu opravdu žádá pečlivého odůvodnění. Toho se však žalobce nejen v Závazném stanovisku, ale ani v Přezkumném závazném stanovisku nedočkal.

48. Krajský soud si je vědom toho, že ačkoliv je povinností orgánů veřejné moci svá rozhodnutí řádně odůvodnit, nelze tuto povinnost interpretovat jako požadavek detailní odpovědi na každou námitku. Nadto je třeba si uvědomit, že orgán veřejné moci na určitou námitku může reagovat i tak, že v odůvodnění svého rozhodnutí prezentuje od názoru žalobce odlišný názor, který přesvědčivě zdůvodní a tím se s námitkami účastníka řízení vždy – minimálně implicite – vypořádá. Nelze proto bez dalšího uzavřít, že absence odpovědi na každý z argumentů odvolatele v odůvodnění žalovaného rozhodnutí způsobuje nezákonnost rozhodnutí či dokonce jeho nepřezkoumatelnost. Podstatné je, aby se správní orgán (či následně správní soud) vypořádal se všemi základními námitkami účastníka řízení (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 5. 2009, č. j. 9 Afs 70/2008 – 13, všechna rozhodnutí Nejvyššího správního soudu citovaná v tomto rozsudku jsou dostupná na www.nssoud.cz).

49. To ale není případ projednávané věci. Jak krajský soud demonstroval, v ní si správní orgány (konkrétně dotčené orgány územního plánování) vytvořily určitou vlastní konstrukci ohledně skutkového a právního stavu věci a na základě ní dospěly k závěru, že umisťované tavební objekty nepředstavují dva rodinné domy (každý z nich se třemi samostatnými byty), ale že se jedná o řadovou zástavbu šesti domů s prolukou (když takovou stavbu dle ÚPSÚ Ohaveč v dané lokalitě umístit nelze), a k závěru, že architektonické řešení umisťovaných staveb je v rozporu s vesnickým charakterem zástavby. Pokud jde o námitky žalobce obsažené v jeho odvolání, v němž fakticky napadal zejména obsah Závazného stanoviska, pak dotčený nadřízený orgán nejenže nevypořádal alespoň základní z nich, on se nevypořádal prakticky s žádnou z nich. Prostě žalobcovu odvolací argumentační linii, kterou navíc rozhodně nelze označit za zjevně nedůvodnou, pomýlenou či lichou (čímž ovšem krajský soud nekonstatuje, že důvodnou), prakticky ignoroval.

50. To je ovšem v rozporu s § 89 odst. 2 správního řádu, podle něhož odvolací správní orgán přezkoumává soulad napadeného rozhodnutí a řízení, které vydání rozhodnutí předcházelo, s právními předpisy. Správnost napadeného rozhodnutí přezkoumává v rozsahu námitek uvedených v odvolání, jinak jen tehdy, vyžaduje–li to veřejný zájem. Obdobný rozsah přezkumu lze očekávat v případě přezkumu závazného stanoviska dotčeným nadřízeným orgánem ve smyslu § 149 odst. 7 správního řádu, neboť obsah závazného stanoviska je pro výrokovou část rozhodnutí správního orgánu v té které věci závazný (§ 149 odst. 1 správního řádu).

51. Na základě shora objasněných důvodů proto krajský soud shledal obsah Přezkumného závazného stanoviska, potažmo obsah žalobou napadeného rozhodnutí, nepřezkoumatelným pro nedostatek důvodů (§ 76 odst. 1 písm. a/ s. ř. s.). Z toho důvodu proto ani nemohl hodnotit, zda jsou žalobní námitky důvodné, či nikoliv.

52. Krajský soud v souvislosti s tím zdůrazňuje zásadu subsidiarity správního soudnictví. Ta znamená, že účastník správního řízení má povinnost domáhat se ochrany proti rozhodnutí, které považuje za nezákonné či nesprávné, v prvé řadě v rámci systému orgánů státní správy. Děje se tak cestou podání řádného opravného prostředku, pokud jej procesní předpis umožňuje, nejčastěji se jedná o odvolání, jako v případě správního řádu. Na druhou stranu má účastník správního řízení po jeho podání právo na to, aby se jím odvolací orgán v rámci rozsahu vymezeného procesním předpisem (viz již zmiňovaný § 89 odst. 2 správního řádu) řádně zabýval. K tomu ale v posuzované věci ze shora uvedených důvodů nedošlo. Teprve zákonnost a správnost závěrů správních orgánů obou stupňů v jejich celistvosti a jednotě je předmětem přezkumu správních soudů. Ty nemohou činnost správních orgánů nahrazovat či být těmi, kdo se jako první k různým otázkám, jejichž posouzení je předmětem správního řízení, vyjádří a budou je hodnotit. Tím by byla zásada dvojinstančnosti správního řízení zcela vyprázdněna.

53. Krajskému soudu proto nezbylo, než dle § 76 odst. 1 písm. a) a c) s. ř. s. ve spojení s § 78 odst. 1 s. ř. s. žalobou napadené rozhodnutí žalovaného zrušit a věc mu vrátit k dalšímu řízení (§ 78 odst. 4 s. ř. s.).

54. S ohledem na skutečnost, že prvoinstanční správní rozhodnutí (resp. Závazné stanovisko) nevykazuje ohledně jeho nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů tytéž vady, pro které je rušeno rozhodnutí žalovaného (neboť podřízený dotčený orgán územního plánování pochopitelně nemohl pochybit v tom, že by se opomněl vypořádat s odvolacími námitkami), neměl krajský soud důvod, aby za využití § 78 odst. 3 s. ř. s. rušil současně i je.

55. Bude na žalovaném, jaký další procesní postup ve věci zvolí, tedy zda vytknuté vady prvoinstančního správního rozhodnutí a zrušeného žalovaného rozhodnutí odstraní, samozřejmě za podmínky vypracování nového Přezkumného závazného stanoviska, on sám, neboť dle judikatury správních soudů činí rozhodnutí správních orgánů jeden celek (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 7. 2008, č. j. 2 As 20/2008 – 73, a ze dne 31. 10. 2014, č. j. 6 As 161/2013 – 25), nebo zda bude považovat za vhodnější jiné procesní řešení.

56. Krajský soud pro úplnost připomíná, že právními názory, které v tomto zrušujícím rozsudku vyslovil, jsou správní orgány v dalším řízení vázány (§ 78 odst. 5).

V. Náklady řízení

57. Výrok o nákladech řízení se opírá o ustanovení § 60 odst. 1 s. ř. s. Strana žalující byla ve věci úspěšná, má proto nárok na přiznání náhrady nákladů řízení.

58. Z obsahu správního spisu krajský soud ověřil důvodně vynaložené náklady řízení na straně žalobce.

59. Ten předně uhradil soudní poplatek ve výši 3 000 Kč.

60. Zástupce žalobce učinil ve věci 2 úkony právní služby (převzetí a příprava zastoupení, sepis žaloby) po 3 100 Kč (srovnej § 11 odst. 1 písm. a/ a d/ vyhlášky č. 177/1996 Sb., dále § 9 odst. 4 písm. d) ve spojení s § 7 citované vyhlášky). Rovněž má právo na náhradu režijních paušálů za 2 úkony právní služby po 300 Kč. Odměna za právní zastoupení tak činí 9 800 Kč.

61. Jelikož je právní zástupce žalobce plátcem DPH, jak lze ověřit z veřejného rejstříku, má právo na povýšení odměny o 21% DPH, tedy o částku 1 428 Kč.

62. Celkem tedy činí důvodně vynaložené náklady řízení na straně žalobce 11 228 Kč.

63. Proto krajský soud zavázal žalovaného povinností žalobci prokázané náklady řízení uhradit k rukám jeho zástupce, který je advokátem (viz § 149 odst. 1 o. s. ř. ve spojení s § 64 s. ř. s.).

64. Osobě zúčastněné na řízení náklady řízení přiznány být nemohly. Dle § 60 odst. 5 s. ř. s. má totiž osoba zúčastněná na řízení právo na náhradu jen těch nákladů, které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jí soud uložil. Z důvodů zvláštního zřetele hodných může jí soud na návrh přiznat právo na náhradu dalších nákladů řízení. Taková situace v dané věci nenastala, ostatně osoba zúčastněná na řízení náhradu nákladů řízení nepožadovala.

Poučení

I. Předmět sporu II. Obsah žaloby III. Obsah vyjádření žalovaného k žalobě IV. Skutkové a právní závěry krajského soudu V. Náklady řízení