30 A 75/2017 - 35

Rubrum

Krajský soud v Brně rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu Mgr. Milana Procházky a soudkyň Mgr. Ing. Veroniky Baroňové a JUDr. Ing. Venduly Sochorové ve věci žalobce: N. P. státní příslušnost Kosovská republika zastoupen advokátem Mgr. Markem Sedlákem sídlem Příkop 8, Brno proti žalované: Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců sídlem nám. Hrdinů 1634/3, Praha 4 o žalobě proti rozhodnutí žalované ze dne 29. 3. 2017, č. j. MV-187179-4/SO-2015, takto:

Výrok

I. Rozhodnutí žalované ze dne 29. 3. 2017, č. j. MV-187179-4/SO-2015, se zrušuje a věc se vrací žalované zpět k dalšímu řízení.

II. Žalovaná je povinna zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení v celkové výši 12 228 Kč, do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jeho zástupce Mgr. Marka Sedláka, advokáta se sídlem Příkop 8, Brno.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Žalobce se podanou žalobou domáhal zrušení v záhlaví označeného rozhodnutí žalované (dále jen „napadené rozhodnutí“), kterým bylo zamítnuto odvolání žalobce a potvrzeno rozhodnutí Ministerstva vnitra, odboru azylové a migrační politiky (dále jen „správní orgán I. stupně“), ze dne 6. 10. 2015, č. j. OAM-9939-32/DP-2015. Tímto rozhodnutím byla zamítnuta žádost žalobce o prodloužení doby platnosti povolení k dlouhodobému pobytu za účelem společného soužití rodiny na území, a to podle § 44a odst. 4 ve spojení s § 46a odst. 2 písm. d) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, ve znění rozhodném pro projednávanou věc (dále jen „zákon o pobytu cizinců“).

2. Správní orgán I. stupně žádost zamítl na základě výslechu žalobce a jeho manželky P. P., ze kterých dovodil, že žalobce měl od roku 2010 do roku 2015 zprostředkovávat prodej automobilů z Belgie do České republiky pro autosalon AUTOLAMI v Bruselu, jehož vlastníky jsou synovci žalobce. Uvedené nevykonával ani jako zaměstnanec, ani na základě živnostenského oprávnění, přičemž za zprostředkování prodeje obdržel provizi 10 % z ceny každého automobilu. Tento příjem měl zpravidla jednou týdně, neodváděl z něj žádnou daň, ani nevedl účetnictví. Správní orgán I. stupně dovodil, že danou činnost žalobce vykonával v rozporu s právními předpisy. Ve své podstatě se totiž jednalo o zprostředkování koupě a prodeje, tj. volnou živnost, na níž neměl žalobce živnostenské oprávnění. Mohl se tak dopustit přestupku podle živnostenského zákona, případně mohlo dané jednání naplnit též skutkovou podstatu trestného činu neoprávněného podnikání podle § 251 zákona č. 40/2009 Sb., trestního zákoníku. Správní orgán I. stupně dále vycházel z toho, že žalobce je daňovým rezidentem České republiky, a tudíž je povinen své celosvětové příjmy danit v ČR (§ 2 zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění rozhodném pro projednávanou věc (dále jen „zákon o daních z příjmů“); správní orgán v této souvislosti poukázal také na trestný čin krácení daně a jiné podobné platby podle § 240 trestního zákoníku. Dále připomněl, že v případě žalobce nešlo o prvé narušení veřejného pořádku. Žalobce byl v letech 1996, 1998 a 1999 odsouzen k nepodmíněnému trestu odnětí svobody, byť jsou tato odsouzení již zahlazena. Správní orgán I. stupně uzavřel, že žalobce narušil veřejný pořádek na území ČR, přičemž je důvodné se domnívat, že by se závažného narušení veřejného pořádku mohl dopustit i v budoucnu.

3. Žalovaný odvolání žalobce zamítl a plně se ztotožnil se závěry správního orgánu I. stupně. Podle žalovaného se žalobce dopustil závažného narušení veřejného pořádku, jež lze považovat za skutečné a aktuální ohrožení některého ze zájmů společnosti. Závažnost takového jednání tkví zejména v dlouhodobosti a systematičnosti činnosti žalobce, z níž navíc rodině po sloučení plynul jediný příjem.

II. Obsah žaloby

4. Žalobce v podané žalobě namítal, že správní orgány v rozporu s § 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění rozhodném pro projednávanou věc (dále jen „správní řád“), vycházely z nedostatečně zjištěného stavu věci, neboť nepostavily najisto, zda se v tomto případě jedná o neoprávněné podnikání či neoprávněné zaměstnání. Žalobce uvedl, že pro autosalon AUTOLAMI pracoval v závislém postavení – jménem autosalonu a podle pokynu jeho vlastníků. S autosalonem při zahájení výkonu práce podepsal smlouvu v cizím jazyce a další nezbytné dokumenty. Měl za to, že vykonává práci v souladu s belgickými právními předpisy. Správní orgány neuvedly, které belgické či české předpisy měl žalobce svou činností porušit. Žalobci rovněž není zřejmé, proč by jeho práce měla být posuzována podle českých, nikoliv podle belgických předpisů.

5. Navíc, i pokud by žalobce skutečně právní předpisy porušoval, nebylo by to důvodem pro závěr, že hrozí aktuální nebezpečí, že by při dalším pobytu mohl závažným způsobem narušit veřejný pořádek. Je nutné zohlednit, že jeho žádost směřovala k dlouhodobému pobytu za účelem sloučení rodiny, na které se vztahuje směrnice Rady 2003/86/ES ze dne 22. 9. 2003 o právu na sloučení rodiny (dále jen „Směrnice“). Žalobce příkladmo poukázal na bod 14 preambule či čl. 6 odst. 2 Směrnice, podle kterého je nutno brát v potaz závažnost a druh protiprávního jednání. Správní orgány tudíž musí prokázat, že šlo o protiprávní jednání a podle jakého zákona. Z jednání musí být logicky odvoditelné nebezpečí dalšího závažného protiprávního jednání v budoucnosti. Takovou úvahu rozhodnutí správních orgánů v této věci neobsahují. Žalobce je přitom v současnosti legálně zaměstnán a o aktuálnosti ohrožení veřejného pořádku z jeho strany nelze hovořit.

6. Dále žalobce upozornil na nesprávný procesní postup správního orgánu I. stupně, který mu sice v souladu s § 36 odst. 3 správního řádu umožnil seznámení s podklady rozhodnutí, nesdělil mu však úvahy, na základě kterých nehodlá žalobci vyhovět. Žalobce tak nemohl před vydáním rozhodnutí na závěry správního orgánu I. stupně reagovat. Tím došlo k porušení základních zásad činnosti správních orgánů, zejména povinnosti správního orgánu poskytnout plné uplatnění práv účastníků řízení, zásady vstřícnosti a zásady veřejné správy jako služby. Účastníci běžného správního řízení se takovým postupem dostávají do nerovného postavení s účastníky řízení s velkým počtem účastníků podle § 144 správního řádu.

7. Žalobce navrhl, aby soud napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalované k dalšímu řízení.

III. Vyjádření žalované

8. Žalovaná ve vyjádření k žalobě zdůraznila, že žalobce nedoplnil blanketní odvolání, tudíž bylo prvostupňové rozhodnutí přezkoumáno pouze z pohledu zákonnosti. Žalobce žalované znemožnil přezkum prvostupňového rozhodnutí v rozsahu námitek uplatněných v žalobě. Věcný přezkum napadeného rozhodnutí je tak nyní vyloučen.

9. Dále žalovaná uvedla, že správní orgán I. stupně postupoval zcela v souladu se zákonem, zejména v souladu s § 50 odst. 4 a § 51 odst. 1 správního řádu. Podle žalované zvolil nejprokazatelnější a nejefektivnější důkazní prostředek ke zjištění skutkové stavu, tj. výslech žalobce. Ten do protokolu uvedl všechny relevantní skutečnosti.

10. K námitce, že žalobce nebyl seznámen před vydáním prvostupňového rozhodnutí s úvahami správního orgánu I. stupně žalovaná uvedla, že povinnost poučit účastníka o procesních právech nelze zaměňovat s povinností poučit jej o otázkách hmotného práva.

IV. Posouzení věci soudem

11. Žaloba byla podána včas (§ 172 odst. 1 zákona o pobytu cizinců), osobou k tomu oprávněnou a jedná se o žalobu přípustnou [zejména § 65, § 68 a § 70 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“)].

12. Soud přezkoumal napadené rozhodnutí žalované v mezích uplatněných žalobních bodů, jakož i z pohledu vad, k nimž je povinen přihlížet z úřední povinnosti.

13. Vzhledem k tomu, že žalobce (konkludentně) i žalovaná vyjádřili svůj souhlas s projednáním věci bez nařízení jednání a vzhledem k tomu, že soud neshledal potřebu provádět dokazování, rozhodl v souladu s § 51 odst. 1 s. ř. s. o věci samé bez jednání.

14. Soud dospěl k závěru, že žaloba je důvodná.

15. Úvodem je nutné, též v návaznosti na vyjádření žalované, poznamenat, že žalobce ve věci podal blanketní odvolání, jež ani na výzvu nedoplnil. Tím byl samozřejmě poznamenán rozsah přezkumu prvostupňového rozhodnutí ze strany žalované, která jen obecně přezkoumala zákonnost tohoto rozhodnutí v intencích § 89 odst. 2 správního řádu. K tomu je nutné poznamenat, že žalobci nic nebrání nechat si svou argumentaci až na řízení před správním soudem, z povahy věci však nemůže žalovanému správnímu orgánu účinně vytýkat, že se nevypořádal se skutečnostmi či právními námitkami, které ve správním řízení neuvedl (viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 8. 2008, č. j. 7 Afs 54/2007-62, č. 1742/2009 Sb. NSS). Soud proto k přezkumu napadeného rozhodnutí přistoupil s vědomím skutečnosti, že od napadeného rozhodnutí nelze očekávat detailní rozbor celé věci a vyjádření se ke všem myslitelným rovinám problému. Přesto se žalovaná se všemi zásadními otázkami při přezkumu prvostupňového rozhodnutí v napadeném rozhodnutí vypořádala a její rozhodnutí obsahuje jasné závěry, z jakých důvodů nebylo vyhověno žádosti žalobce o prodloužení doby platnosti povolení k dlouhodobému pobytu za účelem společného soužití rodiny. Vzhledem k tomu, že správní řízení je nutné chápat jako jeden celek (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 7. 2007, č. j. 3 As 51/2006-65), soud nahlížel na rozhodnutí žalované v kontextu závěrů správního orgánu I. stupně obsažených v jeho rozhodnutí. Vznesené žalobní námitky ostatně do značné míry mířily vůči závěrům obou správních orgánů, nikoli jen vůči napadenému rozhodnutí.

16. Soud se nejprve věnoval námitce nesprávného, resp. nedostatečného zjištění skutkového stavu ohledně povahy žalobcem vykonávané činnosti [bod IV. A) rozsudku]. Poté hodnotil námitku nesprávného posouzení závažného narušení veřejného pořádku, resp. hrozby takového narušení do budoucna [bod IV. B) rozsudku]. Závěrem se vyjádřil k vytýkaným procesním vadám, k nimž podle žalobce došlo v průběhu správního řízení [bod IV. C) rozsudku].

IV. A) Námitka nedostatečného (nesprávného) zjištění skutkového stavu správními orgány

17. K prvému žalobnímu bodu soud uvádí, že zásadu materiální pravdy podle § 3 správního řádu nelze pojímat absolutně, tj. v tom smyslu, že by měl správní orgán za všech okolností zjišťovat úplný a přesný skutkový stav věci; postačí takové penzum informací, jež je nezbytné pro rozhodnutí (srov. také komentář k § 3 in Jemelka, L., Pondělíčková, K., Bohadlo, D.: Správní řád. Komentář. 5. vydání. Praha: C. H. Beck, 2016, s. 33-36). Pokud tedy zjištěné skutečnosti jednoznačně nasvědčují určitému závěru, není chybou správního orgánu, pokud do detailu nezkoumá všechny okolnosti případu. V obecné rovině lze v této souvislosti poukázat též na § 51 odst. 3 správního řádu, podle kterého je-li zjištěna skutečnost, která znemožňuje žádosti vyhovět, neprovádí správní orgán další dokazování a žádost zamítne.

18. Jak také správně připomněla žalovaná, k „provedení důkazů lze užít všech důkazních prostředků, které jsou vhodné ke zjištění stavu věci a které nejsou získány nebo provedeny v rozporu s právními předpisy. Jde zejména o listiny, ohledání, svědeckou výpověď a znalecký posudek“ (§ 51 odst. 1 správního řádu). Správní orgán zvolil výslech žalobce (§ 169 odst. 2 zákona o pobytu cizinců) a svědeckou výpověď jeho manželky P. P., jež je v tomto případě nositelkou oprávnění ke sloučení rodiny. Právě z těchto výpovědí správní orgán I. stupně i žalovaná ve svých rozhodnutích vycházeli. I podle soudu tyto výpovědi poskytují dostatečný podklad pro závěr o povaze činnosti žalobce, z níž správní orgány dovodily hrozbu narušení veřejného pořádku.

19. Žalobce při výslechu dne 17. 8. 2015 uvedl, že zprostředkovával prodej automobilů pro autosalon AUOTOLAMI, přičemž sháněl klienty – Čechy a Chorvaty. Na každé auto dostal provizi, přičemž auta vozil z Belgie do České republiky. Na dotaz úřední osoby, zda to bylo zaměstnání, odpověděl: „ne, to mi brácha tak pomáhal“. Vypověděl, že se jednalo o pravidelnou činnost („skoro každý týden“), za kterou dostával provizi 10 % z ceny automobilu („třeba, když to bylo auto za 200.000 Kč, tak jsem dostal provizi 20.000 Kč“). Činnost podle svého tvrzení vykonával „pár roků“, a to od roku 2010, kdy přestal pomáhat synovi v jeho restauraci v Blansku. Na tuto činnost neměl živnostenské oprávnění, nevedl žádné účetnictví a na otázku, zda tyto příjmy danil, uvedl: „a jak?“. P. P. při výslechu dne 17. 8. 2015 potvrdila, že žalobce přes bratra v Belgii kupoval a prodával auta – domlouval prodej do ČR. Uvedla také, že nešlo o zaměstnání.

20. Správní orgán I. stupně dále v živnostenském rejstříku ověřil, že žalobce nebyl držitelem žádného živnostenského oprávnění. Z výpisu ze dne 8. 9. 2015 se podává, že osoba žalobce nebyla v živnostenském rejstříku nalezena. Ve správním spise se dále nachází výpis z obchodního rejstříku z téhož data, z něhož vyplývá, že žalobce byl společníkem ve společnosti NEDŽI & LAMI & KOP, spol. s r. o. Tato společnost byla zrušena s likvidací usnesením Krajského soudu v Brně ze dne 21. 6. 2013, č. j. 19 Cm 321/2011-26, tedy již v roce 2013, přestože žalobce zprostředkovával prodej automobilů až do roku 2015.

21. Ze shora uvedeného správní orgány dovodily, že žalobce vykonával zprostředkovatelskou činnost neoprávněně, neboť ji nebyl oprávněn vykonávat jako podnikatel, tedy ani na základě živnostenského oprávnění, ani jako statutární orgán společnosti, a současně ji nevykonával ani jako zaměstnanec. Soud se s tímto hodnocením ztotožňuje.

22. Pokud žalobce namítal, že nebylo postaveno na jisto, zda šlo o neoprávněné podnikání či zaměstnání, nesprávně interpretuje závěry správních orgánů. Z prvostupňového rozhodnutí je zcela zřejmé, že správní orgán I. stupně vycházel z toho, že žalobce danou činnost nevykonával jako zaměstnanec; žalovaná pak tento závěr převzala. Pro uvedený závěr ostatně svědčí zcela jednoznačné odpovědi žalobce i jeho manželky při výslechu, při němž oba odmítli, že by byl žalobce v autosalonu AUTOLAMI zaměstnán. Z toho lze vylučovací metodou dovodit, že zprostředkovatelskou činnost vykonával žalobce mimo zaměstnanecký vztah, tedy podnikatelským způsobem. Tomu ostatně odpovídá povaha činnosti, neboť dle výpovědí se jednalo o soustavné zprostředkování nákupu a prodeje automobilů, za něž žalobce získával provizi.

23. K takové činnosti, jak dovodil již správní orgán I. stupně, je dle zákona č. 455/1991, o živnostenském podnikání, ve znění rozhodném pro projednávanou věc (dále jen „živnostenský zákon“), nutné živnostenské oprávnění; konkrétně se jedná o tzv. živnost volnou. Soud k tomu dodává, že činnost žalobce lze podřadit pod bod 47. Přílohy č. 4 ve spojení s § 25 živnostenského zákona, tj. pod obor Zprostředkování obchodu a služeb. Podle soudu přitom není rozhodné, zda a jakým způsobem podléhal žalobce též belgickým zákonům. Dle učiněných zjištění je zřejmé, že žalobce zprostředkovával prodej vozů v České republice a tyto vozidla sem dovážel. Lze tak předpokládat (též s přihlédnutím k tomu, že žalobce v České republice bydlí), že jeho působištěm byla primárně Česká republika. Za této situace měl žalobce splňovat podmínky stanovené českými zákony (srov. § 5 odst. 1 a 2 živnostenského zákona). Ostatně, pokud žalobce obecně vypověděl, že „živnost“ neměl, lze dovodit, že neměl žádné živnostenské oprávnění ani v Belgii.

24. Uvádí-li žalobce nyní, že pro společnost AUTOLAMI vykonával závislou práci, je toto tvrzení v rozporu s jeho výpovědí i s výpovědí jeho manželky, kteří shodně uvedli, že nešlo o zaměstnání. Ve svých odpovědích přitom jistě oba vycházeli z běžného významu tohoto pojmu, jaký je mu obecně přikládán, tzn., že zaměstnáním se zpravidla rozumí právě výkon závislé práce zaměstnance pro zaměstnavatele. Žalobce navíc předmětné tvrzení uplatnil až nyní v žalobě, aniž by jej podložil jediným důkazem. V žalobě hovořil o tom, že při zahájení práce podepisoval smlouvu i další dokumenty, žádnou z těchto listin však k žalobě nepřiložil. Jeho tvrzení tak lze ve světle výše uvedeného považovat za účelové.

25. Soud tak uzavírá, že ve správním řízení bylo řádně zjištěno, že žalobce provozoval činnost, k níž je potřeba živnostenské oprávnění, aniž by byl držitelem takového oprávnění.

26. Pokud žalobce namítá, že správní orgány neupřesnily, jaké ustanovení právních předpisů měl porušit, nelze tomu přisvědčit. Správní orgán I. stupně poukázal na živnostenský zákon, a to konkrétně na § 61 odst. 3, podle něhož se osoba dopustí přestupku, jestliže provozuje činnost, která je činností volnou, aniž by pro to měla živnostenské oprávnění. Podle správního orgánu I. stupně by dané jednání, jestliže bylo prováděno ve větším rozsahu, mohlo naplnit též skutkovou podstatu trestného činu neoprávněného podnikání podle § 251 trestního zákoníku.

27. Z výpovědi žalobce dále vyplynulo, že příjmy ze zprostředkovatelské činnosti nijak nedanil. Přestože žalobce vykonával několik let činnost, za níž získával nemalou provizi (k prodeji aut mělo docházet takřka každý týden, přičemž provizi za jedno vozidlo žalobce příkladmo uvedl ve výši 20 000 Kč), při výpovědi se v podstatě podivil, že by měl tento příjem danit. Skutečnost že žalobce rezignoval na řádné zdanění získaných příjmů soud, shledává minimálně stejně závažnou, jako provozování činnosti bez příslušného živnostenského oprávnění. Výběr daní je jednou ze základních činností státu, jejímž prostřednictvím stát zajišťuje prostředky na své fungování, tj. na plnění jednotlivých funkcí, k nimž je povolán. Z tohoto důvodu je dán veřejný zájem na řádném přiznání a odvádění daní. Vzhledem k tomu, že žalobce bydlí již řadu let v České republice (ode dne 10. 9. 2008 je držitelem povolení k dlouhodobému pobytu za účelem společného soužití rodiny), měl zde také odvádět daně ze svých příjmů.

28. Správní orgán I. stupně v této souvislosti zcela případně poukázal na § 2 zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, podle jehož odstavce druhého jsou poplatníci daňovými rezidenty České republiky, pokud mají na území České republiky bydliště nebo se zde obvykle zdržují. Daňoví rezidenti mají daňovou povinnost, která se vztahuje na jejich celosvětové příjmy, tj. jak na příjmy plynoucí ze zdrojů na území České republiky, tak i na příjmy plynoucí ze zdrojů v zahraničí. Pro úplnost lze říci, že pokud žalobce na otázku ohledně danění svých příjmů odpověděl pouze „a jak?“, lze usuzovat, že daně neplatil ani v Belgii. Správní orgán I. stupně dále poukázal na § 3 zákona o daních z příjmů, podle kterého jsou předmětem daně příjmy ze závislé činnosti, příjmy ze samostatné činnosti, příjmy z kapitálového majetku, příjmy z nájmu a ostatní příjmy. Zmínil také § 38g citovaného zákona, podle kterého je každý, jehož roční příjmy, které jsou předmětem daně z příjmů fyzických osob, přesáhly 15 000 Kč, povinen podat daňové přiznání, ledaže jde o příjmy osvobozené. Ani v tomto případě tak není pravdou, že by správní orgán I. stupně nespecifikoval konkrétní ustanovení, jež žalobce porušil. Nad rámec pak správní orgán I. stupně odkázal rovněž na trestný čin krácení daně a jiné podobné platby podle § 240 trestního zákoníku.

29. Námitka nedostatečně, resp. nesprávně zjištěného skutkového stavu tak není důvodná. Neobstojí rovněž tvrzení žalobce, že správní orgány nekonkretizovaly ustanovení právních předpisů, které žalobce svým jednáním porušil.

IV. B) Námitka nesprávného posouzení narušení veřejného pořádku závažným způsobem

30. Dále soud hodnotil, zda správní orgány správně vyhodnotily jednání žalobce jako závažné narušení veřejného pořádku s tím, že představuje hrozbu takového narušení i do budoucna ve smyslu § 44a odst. 4 zákona o pobytu cizinců ve spojení s § 46a odst. 2 písm. d) téhož zákona.

31. Podle § 44a odst. 4, věta čtvrtá, zákona o pobytu cizinců platnost povolení k dlouhodobému pobytu vydaného za účelem společného soužití rodiny nelze prodloužit, je-li důvod pro zahájení řízení o zrušení platnosti tohoto povolení (§ 46a). Z ustanovení § 46a odst. 2 písm. d) zákona o pobytu cizinců pak vyplývá, že ministerstvo dále zruší platnost povolení k dlouhodobému pobytu za účelem společného soužití rodiny, jestliže bylo zjištěno, že by cizinec mohl při dalším pobytu na území ohrozit bezpečnost České republiky nebo závažným způsobem narušit veřejný pořádek.

32. Shora uvedené skutečnosti (výkon podnikatelské činnosti bez živnostenského oprávnění, resp. neodvádění daní z příjmů po dobu 5 let) jsou podle soudu dostatečné pro závěr, že žalobce narušil veřejný pořádek. K totožnému závěru ostatně dospěl Krajský soud v Brně již v rozsudku ze dne 26. 5. 2016, č. j. 30 A 17/2016-28, v němž přezkoumával zákonnost rozhodnutí správních orgánů týkajících se zamítnutí žádosti žalobce o udělení povolení k trvalému pobytu.

33. Je však nutno zodpovědět, zda žalobce narušil veřejný pořádek závažným způsobem a jestli z tohoto jednání (případně i z dalších okolností případu) lze dovodit, že existuje hrozba, že by veřejný pořádek mohl závažným způsobem narušit i v budoucnu. Skutková podstata § 46a odst. 2 písm. d) zákona o pobytu cizinců, na jejímž základě byla podle § 44a odst. 4 téhož zákona žádost žalobce zamítnuta, totiž směřuje do budoucna. Nestačí proto, že žadatel narušil veřejný pořádek v minulosti, ale musí existovat reálná hrozba, že tak může učinit i v budoucnu.

34. V citovaném rozsudku č. j. 30 A 17/2016-28, v němž soud přezkoumával zákonnost zamítnutí žádosti žalobce o povolení k trvalému pobytu, soud uzavřel, že popsané jednání žalobce ve spojení s jeho dřívějšími odsouzeními zakládá nebezpečí budoucího závažného narušení veřejného pořádku, a to při zohlednění skutečnosti, že povolení k trvalému pobytu na území České republiky je nejvyšší formou pobytového oprávnění, které cizinec může získat. To však ještě automaticky neznamená, že stejným způsobem lze hodnotit i nynější situaci, kdy žalobce žádal o jiný druh pobytu – dlouhodobý pobyt za účelem sloučení rodiny. V rozsudku č. j. 30 A 17/2016-28 soud rozhodoval na půdorysu žádosti o pobytové oprávnění se zcela odlišným významem (v řadě ohledů srovnatelným s postavením občanů České republiky) a podle jiného zákonného ustanovení [§ 75 odst. 2 písm. f) zákona o pobytu cizinců, ve znění účinném do 14. 8. 2017].

35. Výkladem pojmu „veřejný pořádek“ v kontextu zákona o pobytu cizinců se v celé řadě svých rozhodnutí zabýval Nejvyšší správní soud. V usnesení rozšířeného senátu ze dne 26. 7. 2011, č. j. 3 As 4/2010-151, č. 2420/2011 Sb. NSS, konstatoval, že veřejný pořádek je nutno chápat a vykládat v kontextu dané právní úpravy a vycházet přitom z jejího účelu. Současně je však třeba mít na zřeteli, že zákon o pobytu cizinců pojem „veřejný pořádek“, resp. „závažné narušení veřejného pořádku“ užívá na více místech a v různých ustanoveních. Podle rozšířeného senátu nelze ke všem těmto ustanovením zákona, jež se zmiňují o veřejném pořádku, přistupovat jednotně. Při výkladu pojmu „veřejný pořádek“ je tak nutné na tento pojem nahlížet nejen v kontextu určitého zákona a jeho účelu, ale rovněž v kontextu daného ustanovení, a zkoumat účel přímo dotčeného ustanovení, okolnosti jeho vzniku a původu apod. Konkrétní závěry učiněné v souvislosti s jedním ustanovením pak nelze bez dalšího přebírat a použít v případě ustanovení jiných, nýbrž je potřeba přihlížet ke specifickým okolnostem vzniku, původu a účelu ustanovení, stejně jako je třeba dané ustanovení vyložit ve vztahu k individuálním okolnostem jednotlivého případu. V dalším se pak již rozšířený senát zabýval výkladem pojmu „veřejný pořádek“ ve vztahu k § 119 odst. 2 písm. b) zákona o pobytu cizinců, který upravuje problematiku správního vyhoštění. V rozsudku ze dne 6. 2. 2013, č. j. 1 As 175/2012-34, pak Nejvyšší správní soud uvedl, že v řízení o vydání povolení k trvalému pobytu, jehož neudělení představuje méně intenzivní zásah do právní sféry cizince, postačí pro kvalifikaci určitého jednání jakožto závažného porušení veřejného pořádku relativně menší intenzita, ať už jde o aktuálnost či dostatečnou závažnost takového narušení.

36. Shora citovaný rozsudek č. j. 30 A 17/2016-28 řešil žádost o povolení k trvalému pobytu. Nyní soud přezkoumává zákonnost rozhodnutí žalované o zamítnutí žádosti o prodloužení doby platnosti povolení k dlouhodobému pobytu za účelem sloučení rodiny, tedy jinou formu pobytu na území, navíc v odlišné situaci. Žalobce v posuzovaném případě nežádal nově o udělení povolení k pobytu, ale o prodloužení povolení již dříve uděleného. Je tak nutné zohledňovat jednak skutečnost, že nejde o nejvyšší formu pobytového statusu jako v případě trvalého pobytu, jednak to, že žalobce zde již na základě povolení k dlouhodobému pobytu pobýval a neprodloužení takového povolení lze spíše přiblížit situaci, kdy by mu povolení k pobytu bylo zrušeno. Nejvyšší správní soud v tomto ohledu v rozsudku ze dne 6. 8. 2013, č. j. 8 As 68/2012 - 39, uvedl, že „přezkum rozhodnutí o zrušení povolení k pobytu (či rozhodnutí o správním vyhoštění) je z povahy věci intenzivnější než přezkum rozhodnutí o neudělení povolení k pobytu (či rozhodnutí o neudělení vstupu na území), neboť v prvním případě jde o daleko závažnější zásah do práv jednotlivce (k tomu srov. blíže rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 9. 2011, čj. 7 As 112/2011 - 65; či nález Ústavního soudu ze dne 24. 4. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 23/11)“.

37. Nadto nelze ztrácet ze zřetele, že při posuzování žádosti o povolení k pobytu za účelem sloučení rodiny je nutné klást daleko větší důraz na rodinné vazby žalobce v České republice. V této souvislosti a v návaznosti na shora citované závěry rozšířeného senátu soud dále uvádí, že ustanovení zákona o pobytu cizinců upravující institut povolení k dlouhodobému pobytu za účelem společného soužití rodiny transponují do českého právního řádu rámcovou právní úpravu obsaženou na úrovni unijního práva, konkrétně ve směrnici o právu na sloučení rodiny, na niž žalobce upozorňoval. Podle judikatury Nejvyššího správního soudu je nutné ustanovení upravující povolení k dlouhodobému pobytu za účelem sloučení rodiny vykládat právě v duchu této směrnice, „jejímiž ústředními prvky jsou respekt k rodinnému životu a nejlepší zájmy nezletilých dětí. V důsledku akcentace těchto hodnot musejí být důvody veřejného pořádku, pro které lze žádost o povolení k dlouhodobému pobytu za účelem společného soužití rodiny zamítnout, srovnatelně závažné jako důvody veřejného pořádku dle čl. 45 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie. K zamítnutí žádosti z důvodů veřejného pořádku proto může být přistoupeno výhradně v situacích, kdy se cizinec dopustil jednání (nebo alespoň existuje jasná hrozba takového jednání), které představuje dostatečně závažné ohrožení základního zájmu společnosti, typicky v podobě nejzávažnější trestné činnosti“ (viz rozsudek ze dne 19. 4. 2012, č. j. 7 As 6/2012-29; pozn. podtržení doplněno). Nejvyšší správní soud zde poukázal zejména na bod 14 preambule Směrnice, podle kterého může pojem veřejného pořádku zahrnovat odsouzení za spáchání závažného trestného činu a vztahuje se například na případy podpory terorismu nebo extremistických postojů.

38. Z uvedeného vyplývá, že v nyní posuzovaném případě je nutné intenzitu porušení veřejného pořádku (a hrozby jeho narušení do budoucna) posuzovat důsledně ve světle a s respektem k možným dopadům do soukromého a rodinného života žalobce (viz též čl. 17 Směrnice). Vycházet lze rovněž z judikatury Evropského soudu pro lidská práva k čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod v cizineckých věcech (z novější judikatury například Rodrigues da Silva a Hoogkamer proti Nizozemsku, rozsudek, 31. 1. 2006, č. 50435/99, § 39; Nunez proti Norsku, rozsudek, 28. 6. 2011, č. 55597/09, § 70; Konstantinov proti Nizozemsku, rozsudek, 26. 4. 2007, č. 16351/03, § 52; či Üner proti Nizozemsku, rozsudek velkého senátu, 18. 10. 2006, č. 46410/99). Z ní plyne, že mezi hlediska, která berou soudy v imigračních případech v potaz, patří zejména povaha a závažnost dotčeného veřejného zájmu (například závažnost porušení veřejného pořádku či trestného činu spáchaného cizincem), délka pobytu cizince v hostitelském státě, doba, jež uplynula od porušení veřejného pořádku či spáchání trestného činu a chování cizince v průběhu této doby, rodinná situace cizince (zejména doba trvání manželství a jiné faktory vyjadřující efektivnost rodinného života páru), počet nezletilých dětí a jejich věk, rozsah, v jakém by byl soukromý nebo rodinný život cizince narušen (tj. vliv na ekonomický, osobní a rodinný život jednotlivce, včetně vlivu na ostatní rodinné příslušníky, kteří by jinak měli právo zůstat v hostitelském členském státě na základě samostatného pobytového oprávnění), rozsah a intenzita vazeb na hostitelský stát (příbuzní, četnost návštěv, jazykové znalosti apod.), imigrační historie dotčených osob (například porušení imigračních pravidel v minulosti) a v neposlední řadě také věk a zdravotní stav cizince (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 11. 2015, č. j. 3 Azs 67/2015-43).

39. Ačkoliv v tomto případě není dán natolik silný důvod ochrany rodinného života žalobce jako např. v případu řešeném Nejvyšším správním soudem v citovaném rozsudku č. j. 7 As 6/2012-29, v němž soud zdůrazňoval význam ochrany zájmu nezletilých dětí (viz také čl. 5 odst. 5 směrnice o právu na sloučení rodiny), není pochyb o tom, že žalobcův rodinný život s jeho manželkou je skutečný. Žalobce má tři zletilé děti. Dvě dcery jsou vdané a žijí v Kosovu se svými rodinami, žalobce je s manželkou navštěvuje. Syn žalobce žije v České republice. Manželka P. P. má v České republice povolen trvalý pobyt od roku 2009 a je nositelkou oprávnění ke sloučení rodiny. Ze správního spisu vyplývá, že žalobce s manželkou vede skutečný manželský život. Jsou manželé více než 26 let a bydlí ve společné domácnosti na adrese K. 15, B.; podle jejich výpovědí již 14 let. Tyto skutečnosti byly prověřeny pobytovou kontrolou policie na uvedené adrese, kde byli postupně zastiženi jak P. P., tak žalobce. Žalobce podle svých slov na území České republiky pobývá od roku 1992; ode dne 10. 9. 2008 je držitelem povolení k dlouhodobému pobytu za účelem společného soužití rodiny. V době podání žádosti mu bylo takřka 60 let, lze tak předpokládat, že by pro něj bylo v tomto věku komplikovanější změnit styl života a usadit se ve svém domovském státě.

40. Soud při posuzování závažnosti žalobcova jednání zohlednil především to, že § 46a odst. 2 písm. c) zákona o pobytu cizinců je nutné vykládat eurokonformně, v souladu s cíli a účely Směrnice. S ohledem na bod 14 preambule Směrnice nelze jednání žalobce spočívající ve zprostředkování prodeje automobilů bez příslušného oprávnění a v neodvádění daní ze získaných příjmů zařadit mezi natolik intenzivní porušení veřejnoprávních předpisů, aby jej bylo možné srovnávat s nejzávažnější trestnou činností (např. terorismus či organizovaný zločin). Žalobce nebyl v souvislosti s vytýkanou činností odsouzen za žádný trestný čin. Navíc možnost spáchání přestupku podle § 61 odst. 4 živnostenského zákona, případně přečinu dle § 251 trestního zákoníku nelze považovat za závažné narušení veřejného pořádku ve smyslu preambule Směrnice. V dané situaci se navíc jednalo o živnost volnou (ohlašovací), u níž je nutné splnit pouze všeobecné podmínky provozování živnosti (§ 25 odst. 1 ve spojení s § 6 odst. 1 živnostenského zákona). Ani neplacení daní, jež navíc nebylo autoritativně stvrzeno rozhodnutím příslušného finančního úřadu, nelze označit za natolik hrubé narušení veřejného pořádku dosahující intenzity závažného narušení veřejného pořádku zmiňovaného v preambuli Směrnice. Zjevně se totiž nejednalo o skutečně významné částky (pokud lze jako ilustrační příklad vzít provizi 20 000 Kč týdně, tak za pět let příjmy žalobce činily cca 5 mil.). Při zohlednění výdajového paušálu ve výši 60 % (§ 7 odst. 7 písm. b) zákona o daních z příjmů, ve znění do 31. 12. 2015), by základ daně činil přibližně 400 000 Kč ročně a nepřiznaná daň 60 000 Kč ročně. Jak již soud uvedl výše, výběr daní patří mezi důležité zájmy státu a společnosti, v tomto rozsahu ovšem nelze takové jednání srovnávat s nejzávažnější trestnou činností. Soud je proto přesvědčen, že jednání žalobce nepředstavovalo závažné narušení veřejného pořádku ve smyslu § 46 odst. 2 písm. d) zákona o pobytu cizinců.

41. Neobstojí-li závěr žalované o narušení veřejného pořádku závažným způsobem, tím spíše nelze usuzovat, že by existovala aktuální hrozba, že by žalobce narušil veřejný pořádek závažným způsobem do budoucna. Z pohledu intenzity hrozby narušení veřejného pořádku do budoucna považuje soud za důležitou též skutečnost, že žalobce se již předmětnou činností nezabývá a od března 2015 začal pracovat ve společnosti SWISSPUTZ s. r. o. na pozici pracovník obchodu. I pokud by bylo možné vytýkané jednání označit jako závažné narušení veřejného pořádku v minulosti (v čemž se soud se správními orgány neztotožnil), existence řádného zaměstnaneckého poměru by hrozbu budoucího narušení veřejného pořádku snižovala.

42. Na uvedeném nic nemění ani dřívější odsouzení žalobce z 90. let. V letech 1996 a 1998 byl Městským soudem v Brně odsouzen za trestný čin maření výkonu úředního rozhodnutí, neboť se zdržoval na území České republiky, ačkoli mu byl uložen trest vyhoštění, nebo mu byl pobyt na území republiky zakázán a byl mu uložen nepodmíněný trest odnětí svobody v délce 3, resp. 5 měsíců. V roce 1999 byl odsouzen za trestný čin výtržnictví a nedovolené ozbrojování, za který mu byl uložen nepodmíněný trest odnětí svobody v délce šest měsíců a peněžitý trest 100 000 Kč. Tyto trestné činy byly již zahlazeny (prvé dva na základě milosti prezidenta republiky, poslední na základě rozhodnutí soudu o zahlazení z roku 2003) a především od jejich spáchání uplynulo v době rozhodování v podstatě dvacet let. S ohledem na uložené tresty nelze tato jednání hodnotit jako zvlášť závažná. Předmětné skutky jsou navíc natolik neaktuální, že z nich nelze dovozovat hrozbu závažného narušení veřejného pořádku do budoucna ve smyslu § 46a odst. 2 písm. d) zákona o pobytu cizinců.

43. Lze tedy uzavřít, že správní orgány v této věci dostatečně nezohlednily specifičnost řízení o žádosti o prodloužení doby platnosti povolení k dlouhodobému pobytu za účelem společného soužití rodiny, v němž je kladen velký důraz na udržení rodinných vazeb. V takovém typu řízení jsou požadavky na intenzitu narušení veřejného pořádku velmi vysoké. Závažné narušení veřejného pořádku může spočívat jen v ohrožení skutečně těch nejzákladnějších zájmů společnosti. Současně musí být (tak jako v jiném typu takového řízení) odůvodněna rovněž aktuálnost hrozby takového narušení do budoucna. Jak soud zmínil výše, v předmětném případě jednání žalobce nebylo možné považovat za nejzávažnější trestnou činnost ve smyslu Směrnice, tedy za závažné narušení veřejného pořádku ve smyslu § 46a odst. 2 písm. d) zákona o pobytu cizinců. Tím pádem nebyla dána ani aktuálnost hrozby závažného narušení veřejného pořádku do budoucna.

44. Námitka nesprávného posouzení této otázky žalovanou tak je důvodná.

IV. C) Namítané procesní vady správního řízení

45. K námitce nesprávného procesního postupu při seznámení žalobce s podklady rozhodnutí podle § 36 odst. 3 správního řádu, soud uvádí následující.

46. Správní řád v ustanovení § 36 odst. 3, věta před středníkem, uvádí, že pokud zákon nestanoví jinak, musí být účastníkům před vydáním rozhodnutí ve věci dána možnost vyjádřit se k podkladům rozhodnutí.

47. V citovaném ustanovení správní řád zakotvuje povinnost správního orgánu umožnit účastníkovi seznámit se s podklady rozhodnutí. Co se tímto pojmem rozumí, správní řád definuje v § 50 odst. 1 – jde zejména o návrhy účastníků, důkazy, skutečnosti známé správnímu orgánu z úřední činnosti, podklady od jiných správních orgánů nebo orgánů veřejné moci, jakož i skutečnosti obecně známé. Není zákonnou povinností správního orgánu seznamovat účastníka řízení s úvahami stran následného rozhodnutí ve věci. Veškeré úvahy správního orgánu se účastník dozví právě ve vydaném rozhodnutí, proti němuž se může bránit odvoláním. Pro účastníka řízení by postup předestřený žalobcem ve skutečnosti neměl žádnou přidanou hodnotu, neboť námitky, jež by mohl uplatnit po seznámení s úvahami správního orgánu (což by si samozřejmě vyžádalo prodloužení řízení) může uplatnit v řízení odvolacím.

48. Věcné námitky proti závěrům správního orgánu I. stupně mohl žalobce uplatnit v odvolání i v nyní projednávané věci; namísto toho ponechal odvolání blanketní. Nemůže tak nyní s úspěchem namítat, že mu bylo znemožněno věcně argumentovat proti závěrům správního orgánu I. stupně, neboť o tuto možnost se připravil sám zvolenou procesní taktikou. Určitá odchylka v případě řízení s velkým počtem účastníků spočívající v možnosti zveřejnění konceptu výroku a odůvodnění, k němuž mohou účastníci řízení uplatňovat námitky (§ 144 odst. 3 správního řádu), je odůvodněna zvláštním charakterem tohoto řízení a má pro takové osoby naopak podstatně přísnější následky (podrobněji viz i žalovaným citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 11. 2011, č. j. 4 As 23/2011-88).

49. Námitka tak není důvodná.

V. Závěr a náklady řízení

50. Na základě výše uvedených skutečností shledal soud důvodnou námitku nesprávného posouzení závažného narušení veřejného pořádku v dané věci, proto napadené rozhodnutí podle § 78 odst. 1 s. ř. s. pro nezákonnost zrušil; ostatní námitky shledal soud nedůvodné. Současně soud v souladu s § 78 odst. 4 s. ř. s. rozhodl, že se věc vrací žalované k dalšímu řízení, v němž je vázána právním názorem soudu (§ 78 odst. 5 s. ř. s).

51. V dalším řízení tak bude žalovaná povinna opětovně posoudit splnění všech podmínek pro prodloužení povolení k dlouhodobému pobytu. Zohlední závěry soudu ohledně významu jednání žalobce v podobě zprostředkování prodeje automobilů, tj. že toto jednání nezakládá pro účely řízení o prodloužení doby platnosti povolení k dlouhodobému pobytu za účelem společného soužití rodiny dostatečně intenzivní hrozbu závažného narušení veřejného pořádku.

52. O náhradě nákladů řízení soud rozhodl podle § 60 odst. 1 s. ř. s., podle něhož nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Žalobce byl úspěšný (napadené rozhodnutí bylo zrušeno), soud mu proto přiznal náhradu nákladů řízení vůči žalované. Náklady řízení žalobce se skládají ze zaplaceného soudního poplatku ve výši 4 000 Kč (3 000 Kč za podanou žalobu a 1 000 Kč za návrh na přiznání odkladného účinku) a z odměny a náhrady hotových výdajů žalobcova zástupce. Soud přiznal zástupci žalobce odměnu podle § 9 odst. 4 písm. d), § 7 bod 5. a § 11 odst. 1 písm. a) a d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., ve znění pozdějších předpisů, za dva úkony právní služby (příprava a převzetí věci, sepis žaloby) 2 × 3 100 Kč a náhradu hotových výdajů s těmito úkony spojenými 2 × 300 Kč (§ 13 odst. 3 citované vyhlášky); celkem 6 800 Kč. Tuto částku soud zvýšil v souladu s § 57 odst. 2 s. ř. s. o 1 428 Kč připadajících na daň z přidané hodnoty, neboť – jak soud ověřil z registru plátců DPH – zástupce žalobce je k této dani registrován; náklady na právní zastoupení proto činí celkem 8 228 Kč. Celkem tedy byla žalobci vůči žalované přiznána náhrada nákladů ve výši 12 228 Kč. K jejímu zaplacení soud určil přiměřenou lhůtu.

Poučení