30 A 79/2014 - 31

Rubrum

Krajský soud v Hradci Králové rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jana Rutsche a soudců JUDr. Marcely Sedmíkové a JUDr. Pavla Kumprechta ve věci: P. K., zast. Mgr. Kamilem Fotrem, advokátem se sídlem Náchodská 760/67, 193 00 Praha 9, proti žalovanému: Krajský úřad Královéhradeckého kraje, se sídlem Pivovarské náměstí 1245, Hradec Králové, v řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu, takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

Žalobce podal u zdejšího soudu dne 30.9.2014 žalobu na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu. Důvod, ve kterém spatřoval nezákonný zásah, objasnil následující argumentací. Uvedl, že podal prostřednictvím Městské Policie Trutnov (dále „městská policie“) podnět k přezkumnému řízení ve věci rozhodnutí o přestupku, které představuje pokutový blok série GF/2013, číslo: F0039280 ze dne 28.8.2013, který byl vyhotoven městskou policií. Tvrdil, že napadené rozhodnutí o přestupku nesplňuje požadavky kladené na rozhodnutí vydané v blokovém řízení. Z pokutového bloku není zřejmé, jakého konkrétního porušení právní povinnosti se měl žalobce dopustit. Rovněž není bez pochybností určeno místo spáchání přestupku, stejně tak jako není uvedeno konkrétní porušení povinnosti řidiče podle zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů (dále „zákon o silničním provozu“). Z vytýkaných důvodů navrhl městské policii postup dle § 87 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále „správní řád“). Podnět k přezkumnému řízení podal dne 23.6.2013, k němu připojil sporovaný pokutový blok ze dne 28.8.2013. Následně obdržel neformální dopis žalovaného datovaný 12.8.2014, v němž mu jsou sděleny důvody, pro které nebude postupováno v souladu s ust. § 94 správního řádu. Právě v postupu žalovaného, který přezkumné řízení na základě podnětu žalobce nezahájil, spatřoval žalobce nezákonný zásah. Odkázal na nezbytné náležitosti pokutového bloku, které jsou obsaženy v ust. § 85 odst. 4 věta druhá zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů (dále „zákon o přestupcích“), a které, dle přesvědčení žalobce, předmětný pokutový blok postrádal. Odkázal na ustálenou judikaturu Nejvyššího správního soudu týkající se nezbytných náležitostí pokutového bloku. Rovněž upozornil na výsledky šetření Veřejného ochránce práv, z nichž je zřejmé, jak mají orgány veřejné moci postupovat při vyplňování pokutových bloků (např. Zpráva o výsledku šetření VOP ze dne 11. 4. 2012, sp.zn.: 1281/2012/VOP/MK, či ze dne 5. 12. 2012, sp.zn.: 6387/2012/VOP/MK). Pokud žalovaný odmítnul zahájit přezkumné řízení, nenapravil tím zjevně nezákonný stav, a proto je žalobce nucen domáhat se ochrany zásahovou žalobou dle § 82 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále „s.ř.s.“). Žalovaný tedy podle přesvědčení žalobce měl podle § 46, ve spojení s § 94 správního řádu, usnesením zahájit přezkumné řízení, protože zde bylo dostatek důvodných pochybností o zákonnosti napadeného rozhodnutí. Žalobce závěrem navrhl, aby zásah žalovaného spočívající v nezahájení přezkumného řízení ve věci přestupku ze dne 28.8.2013, jehož výsledkem bylo vydání pokutového bloku série GF/2013, číslo: F0039280, byl určen nezákonným. Současně požadoval, aby krajský soud žalovanému přikázal přijmout a realizovat taková opatření, která povedou k nápravě nezákonného stavu. Závěrem vyčíslil požadovanou úhradu nákladů řízení. Na podporu svých tvrzení předložil soudu kopii pokutového bloku ze dne 28.8.2013, podnět městské policii k přezkumnému řízení ze dne 23.6.2014 a sdělení žalovaného ze dne 12.8.2014. Žalovaný ve vyjádření ze dne 22.10.2014 vyslovil s podanou žalobou nesouhlas. Zaznamenal obsah žalobcem sporovaného pokutového bloku s tím, že jsou v něm zachyceny veškeré zákonem požadované náležitosti zakotvené v ust. § 85 odst. 4 zákona o přestupcích. Zdůraznil, že účastníci řízení, jehož výsledkem bylo vydání pravomocného rozhodnutí správního orgánu, nejsou aktivně legitimováni k podání návrhu na zahájení přezkumného řízení. K takovémuto postupu mohou dát podnět dle § 94 odst. 1 správního řádu, nicméně ten sám o sobě není návrhem na zahájení správního řízení. Správnímu orgánu je po posouzení všech okolností případu dána možnost správní řízení zahájit, rozhodně se však nejedná o zákonnou povinnost, neboť nejde o návrh ve smyslu ust. § 44 odst. 1 správního řádu. Řízení na základě žalobcova podnětu by bylo přezkumným správním řízením vedeným z moci úřední dle § 46 správního řádu, pročež jeho zahájení není v dispozici účastníka. Vzhledem k tomu, že neshledal důvody k zahájení přezkumného řízení, sdělil žalobci do 30 dnů tuto skutečnost včetně uvedení důvodů negativního stanoviska. Žalobu navrhl jako nedůvodnou zamítnout. Na vyjádření zareagoval žalobce duplikou ze dne 23.11.2014. Opět ocitoval nezbytné náležitosti pokutového bloku s odkazem na ust. § 85 odst. 4 správního řádu a ust. § 95 odst. 1 téhož předpisu. V něm je dána možnost správnímu orgánu nadřízenému správnímu orgánu, který rozhodnutí vydal, zahájit z moci úřední přezkumné řízení, jestliže po předběžném posouzení věci dojde k závěru, že lze mít důvodně za to, že rozhodnutí bylo vydáno v rozporu s právními předpisy. V zásadě lze shrnout, že zopakoval důvody uvedené v žalobě, pro které i nadále považuje pokutový blok za nesprávně a nedostatečně vyplněný. Postupem žalovaného bylo zasaženo do legitimního očekávání žalobce, který nebyl do 30 dnů zpraven o důvodech nezahájení přezkumného řízení, a proto předpokládal, že mu bude ze strany žalovaného poskytnuta ochrana proti rozhodnutí městské policie, která vydala pokutový blok nesplňující zákonné požadavky. Požádal o připuštění změny žalobního petitu, která je nezbytná, neboť nezákonný zásah žalovaného, který, krom již původně uvedeného žalobního žádání, spatřoval rovněž v tom, že do 30 dnů mu nebylo oznámeno, že žalovaný neshledal důvody k zahájení přezkumného řízení, vedl v konečném důsledku k marnému plynutí doby, kdy mohlo být přezkumné řízení zahájeno, resp. kdy mohl být žalovaný donucen soudem k přijetí takových opatření, aby byl napraven nezákonný stav. Domáhal se určení, že zásah žalovaného spočívající v tom, že nezahájil přezkumné řízení ve věci rozhodnutí o přestupku, které představuje pokutový blok ze dne 28.8.2013, série GF/2013, číslo: F0039280, nebo nesdělil do 30 dní žalobci, že neshledal důvody k zahájení přezkumného řízení, byl nezákonný. Petit doplnil o specifikaci požadovaných nákladů řízení. Krajský soud přezkoumal žalobu v mezích žalobních bodů v řízení podle části třetí hlavy první a druhé dílu třetího s. ř. s. Učinil tak bez nařízení jednání dle § 51 odst. 1 s. ř. s., když k takovému postupu udělili žalobce i žalovaný souhlas postupem dle věty druhé téhož ustanovení. Z obsahu spisu soud ověřil, že žalobce doručil dne 23.6.2014 Městské policii Města Trutnov podnět k přezkumnému řízení dle § 94 správního řádu ve věci rozhodnutí přestupku ze dne 28.8.2013, které představuje pokutový blok z téhož dne, série GF/2013, číslo: F0039280. V podnětu vytýkal stejná pochybená, která učinil součástí žalobních námitek. Navrhl, aby městská policie napadené rozhodnutí (pokutový blok) zrušila a věc postoupila místně a věcně příslušnému správnímu orgánu k dalšímu opatření. Pokud tomuto návrhu nevyhoví, nechť je věc předložena nadřízenému správnímu orgánu s tím, aby napadené rozhodnutí jako nezákonný správní akt ve zkráceném přezkumném řízení zrušil. K podnětu je připojen úřední záznam městské policie ze dne 2.7.2014, v němž je popsáno, že dne 28.8.2013 prováděla hlídka městské policie měření rychlosti v obci Mladé Buky – Hertvíkovice. V 7:13 hodin byla laserovým měřičem LAVET- LIDAR pro Laser III PL-DOK I s digitálním fotoaparátem OLYMPUS C-750 výrobní číslo 013/04, změřena rychlost motorového vozidla tovární značky Citroen, registrační značky 7B5 1599. Uvedenému vozidlu byla naměřena rychlost 68 km/h v obci za dopravní značkou IS 12a (Mladé Buky – Hertvíkovice). Dle předložených dokladů byl zjištěn jako řidič vozidla žalobce. Ten porušil ust. § 18 odst. 4 zákona o silničním provozu, a proto byl uznán vinným ze spáchání přestupku ve smyslu ust. § 125c písm. f) bod 4) téhož zákona, neboť překročil v obci nejvyšší povolenou rychlost po odečtení odchylky ve prospěch řidiče o 15 km/h. Dopravní přestupek byl zaznamenán, z místa jednání byl pořízen videozáznam, ze kterého je zřejmé, že řidič si byl přestupkového jednání vědom. K záznamu je připojena fotografie změřeného vozidla, kopie pokutového bloku a pořízený videozáznam. S datem 4.7.2014 předložila městská policie své stanovisko žalovanému. V něm shrnula skutečnosti již výše popsané s tím, že žalobci byla za zjištěný přestupek uložena bloková pokuta 500,-Kč, se kterou na místě souhlasil, nezpochybnil předložené důkazy ani údaje zapsané v pokutovém bloku. Svůj souhlas doložil připojeným podpisem. O předloženém podnětu vyhotovil žalovaný své stanovisko – sdělení – s datem 12.8.2014. V úvodu shrnul okolnosti případu a vyzdvihnul, že podstatou žalobcova podání je tvrzení, že předmětné rozhodnutí o přestupku (v tomto rozhodnutí již opakovaně specifikovaný pokutový blok) nesplňuje požadavky na rozhodnutí v blokovém řízení. Žalovaný připomněl, že účastníci řízení, v němž bylo vydáno správní rozhodnutí, které již nabylo právní moci, nejsou aktivně legitimováni k podání návrhu na zahájení řízení. K tomuto připojil citaci ust. § 94 odst. 1 správního řádu v souvislosti s ust. § 44 odst. 1, § 46 a § 97 odst. 3 správního řádu. Popsal průběh řízení o předmětném přestupku, který bylo možno ověřit z dostupných důkazů předložených městskou policií. Z jejich obsahu vyplývá, že žalobce byl se svým přestupkovým jednáním jednoznačně srozuměn, neboť se spokojil s ukončením věci v blokovém řízení. Dále ocitoval zákonnou úpravu vztahující se k blokovému řízení, konkrétně ust. §§ 84 až 86 zákona o přestupcích. Žalobcem sporovaný pokutový blok přitom obsahoval veškeré nezbytné náležitosti, které jsou zakotveny v ust. § 85 odst. 4 věta druhá zákona o přestupcích. Byl uveden den, kdy byl přestupek spáchán, popsáno jednání, kterého se obviněný dopustil (překročení rychlosti 68 km/hod na 50km/hod), v jakém čase a místě se tak událo. Dále bylo přesně označeno vozidlo, osoba řidiče a identifikační údaje včetně právní kvalifikace přestupku. Pokutový blok byl řádně označen datem, výší uložené sankce a podpisem oprávněné osoby včetně služebního čísla. Pokutový blok dále zachycuje podpis žalobce, který potvrdil převzetí části A tohoto dokladu. Žalovaný neshledal výhrady žalobce za způsobilé zpochybnit správnost pokutového bloku, který plně koresponduje požadavkům soudní judikatury (např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29.12.2010, č.j. 8As 68/2010-81, či rozsudek ze dne 23.9.2011, č.j. 8As 69/2011-40). Z objasněných důvodů proto nebylo přezkumné řízení zahájeno. Toto sdělení bylo doručeno žalobci, resp. jeho zástupci, dne 12.8.2014 prostřednictvím datové schránky. Žalobu dle ust. § 82 a násl. s. ř. s. může podat každý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech takovým nezákonným zásahem, který není rozhodnutím, byl-li přímo zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo. Podanou žalobou se může domáhat ochrany proti takovému zásahu nebo určení toho, že zásah byl nezákonný. Přesnou definici pojmu nezákonný zásah s.ř.s. výslovně neupravuje, a proto tento deficit postupně nahradila judikatura Nejvyššího správního soudu. Z rozsudku ze dne 3.6.2004, č. j. 2Afs 17/2003-54, se podává, že „jde o úkony neformální, pro které mohou a nemusí být stanovena pravidla, např. faktické pokyny (typicky v dopravě), bezprostřední zásahy (při ohrožení, při demonstraci, příkazy ke zjednání nápravy), zajišťovací úkony atd.; tedy obecně úkony, které nejsou činěny formou rozhodnutí, ale přesto jsou závazné pro osoby, vůči nimž směřují, a ty jsou povinny na jejich základě něco konat, nějaké činnosti se zdržet nebo nějaké jednání strpět, a to na základě jak písemného, tak i faktického (ústního či jinak vyjádřeného) pokynu či příkazu“. Podobně pak rozšířený senát Nejvyššího správního soudu uvedl, že ochrana je poskytována proti jiným aktům orgánu veřejné správy, které zasahují do sféry práv a povinností jednotlivce, a které nejsou pouhými procesními úkony v rámci probíhajícího řízení (usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16.11.2010, č. j. 7Aps 3/2008-98). Zjednodušeně řečeno se jedná o faktický neformální úkon správního orgánu, z něhož vzniká žalobci újma, když tento úkon musí být učiněn mimo správní řízení (srovnej rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5.10.2011, č. j. 3Aps 4/2011-60). Žalobce předložil krajskému soudu k posouzení otázku, zda-li může být nezákonným zásahem sdělení o neshledání důvodů k zahájení přezkumného řízení dle § 94 správního řádu. Obecně lze uvést, jak již ostatně správně zmínil žalovaný, že účastník může dát k takovému řízení podnět, nicméně ten není návrhem na zahájení řízení ve smyslu § 44 odst. 1 správního řádu. Zákonná úprava ponechává na zvážení správního orgánu, po posouzení rozhodných okolností toho kterého případu, zda přezkumné řízení z moci úřední zahájí či nikoliv. Otázkou žalobcem předestřenou se již v minulosti zabýval Městský soud v Praze, který ve svém rozsudku ze dne 4.3.2011, č.j. 7Ca 81/2009-70, dospěl k závěru, že sdělení o neshledání důvodu k zahájení přezkumného řízení podle § 94 a násl. s. ř. není zásahem ve smyslu ustanovení § 82 a násl. s. ř. s. Je tomu tak zejména proto, že samotné sdělení nezasahuje do právních poměrů osob, nijak nemění existující právní a skutkový stav věci. Rozhodnutí, jehož výsledek měl žalobcem svým postojem v úmyslu zvrátit, nabylo právní moci a je vykonatelné. Žalovaný svým sdělením ze dne 12.8.2014 žalobce informoval, že přezkumné řízení zahajovat nebude a velmi podrobně objasnil důvody svého uvážení. Tutéž otázku řešil nadepsaný soud ve svém rozhodnutí ze dne 27.5.2015, č. j. 30A 98/2014-55. Dospěl přitom k tomuto závěru: „…shledá-li správní orgán po prošetření podnětu, že zde nejsou dány důvodné pochybnosti pro zrušení nebo změnu rozhodnutí, nevydává rozhodnutí, ale jen o tom vyrozumí podatele ve lhůtě 30 dnů od obdržení podnětu s uvedením důvodu nezahájení. Děje se tak pouhým oznámením, které není rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s. (srovnej rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 2. 2008, č. j. 7 As 55/2007-71). Správní orgán přitom nepřihlíží pouze k tvrzení stěžovatele, ale i k dalším okolnostem. Mimo jiné je limitován i zákonem určenými lhůtami podle § 96 odst. 1 správního řádu. Usnesení o zahájení proto může vydat nejdéle do 2 měsíců ode dne, kdy se dozvěděl o důvodu zahájení přezkumného řízení, nejpozději však do 1 roku od právní moci rozhodnutí ve věci. Přezkumné řízení tedy není automatickým pokračováním správního řízení. Svou povahou je pouhým dozorčím prostředkem uvnitř správního řízení, sloužící k sebekontrole zákonnosti rozhodování ve veřejné správě, jenž je uplatňován především nadřízenými správními orgány vůči rozhodnutím vydaným orgány podřízenými. Není prostředkem opravným (shodně Vedral, J.: Správní řád. Komentář. 2. vydání. Praha : Bova Polygon, 2012, str. 801). Dispozice se zahájením přezkumného řízení není v rukou účastníka, ale pouze správního orgánu, který může řízení zahájit jen z moci úřední, shledá-li k takovému postupu dostatek důvodů, resp. je-li ze všech okolností zřejmá nezákonnost rozhodnutí. Přezkumné řízení není řízením nárokovým, a proto se žalobce nemůže dovolávat porušení jeho legitimních očekávání. K odstranění namítaných vad slouží primárně řádné opravné prostředky. Na tomto postupu nezmění nic ani skutečnost, že žalobce se tím, že pokutový blok podepsal, souhlasil s blokovým řízením a pokutu zaplatil, těchto možností sám vzdal.“ V zásadě lze říci, že žalobce k obraně svých práv nezvolil případný způsob ochrany. Předně je namístě zmínit, že se mohl proti jím vytýkaným nesprávnostem při vyplnění pokutového bloku bránit přímo na místě samém. S obsahem a způsobem jeho vyplnění byl jistě seznámen a srozuměn, když údaje na pokutovém bloku ze dne 28.8.2013 bez výhrad podepsal. Žalobce rovněž netvrdí, že by při uložení blokové pokuty bylo zneužito jeho identity, tedy že by předmětný přestupek fakticky spáchala jiná osoba. Za této situace by se mohl bránit návrhem na obnovu řízení (viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 12.3.2013, č.j. 1As 21/2010-65). Pokud by předmětný pokutový blok měl za následek, že by žalobce dosáhl 12 bodů v registru řidičů, relevantní obranou by bylo uplatnění námitek proti provedenému záznamu bodů dle § 123f odst. 1 zákona o silničním provozu. Je tak možné shrnout, že na zahájení přezkumného řízení nemá žalobce právní nárok, neboť tato otázka je plně odvislá na posouzení správního orgánu. Z důvodů již popsaných proto nemohlo být sdělení správního orgánu o neshledání důvodů k zahájení přezkumného řízení způsobilé zasáhnout do osobních poměrů žalobce formou nezákonného zásahu. Tolik tedy k problematice povahy sdělení správního orgánu o neshledání důvodů k zahájení přezkumného řízení dle § 94 správního řádu. Dále krajský soud nepřehlédl, že v duplice ze dne 23.11.2014 žalobce nejen zopakoval a podrobněji rozvedl námitky předložené v žalobě, ale rovněž navrhl změnu žalobního petitu, jak již výše uvedeno. Nezákonný zásah měl dle žalobce spočívat alternativně buď v tom, že žalovaný nezahájil přezkumné řízení ve věci rozhodnutí o přestupku, které představuje pokutový blok ze dne 28.8.2013, série GF/2013, číslo: F0039280, nebo nesdělil do 30 dní žalobci, že neshledal důvody k zahájení přezkumného řízení. K prvé části žalobního petitu se krajský soud již v odůvodnění svého rozhodnutí vyjádřil. Nyní zbývá reagovat na druhou část žalobního žádání uplatněného ve změněném petitu. Je namístě stručně zrekapitulovat, že žalobce se dozvěděl o negativním stanovisku žalovaného ve věci šetření jím podaného podnětu k přezkumnému řízení ve věci přestupku dne 12.8.2014, neboť tohoto dne bylo sdělení žalovaného dodáno zástupci žalobce do datové schránky, přičemž téhož dne bylo vyzvednuto, tedy doručeno. Krajský soud poukazuje na ust. § 84 odst. 1 věta první s.ř.s., kdy žaloba v řízení o ochraně před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu musí být podána do dvou měsíců ode dne, kdy se žalobce dozvěděl o nezákonném zásahu. Je tedy zcela mimo jakékoli pochybnosti, že již k datu podání žaloby, tedy k 30.9.2014, bylo žalobci stanovisko žalovaného známo po dobu více nežli měsíce a půl. Přesto v prodlení žalovaného v té době nezákonný zásah nespatřoval, a stejně tak z obsahu žaloby nevyplývá, že by prodlení žalovaného s vyřízením podnětu (řádově ve lhůtě několika dní) pociťoval jako zásah do svého legitimního očekávání. Pokud by nastalou situaci žalobce vnímal vůči své osobě tak úkorně, jak posléze tvrdil, jistě mu nic nebránilo, aby svůj postoj vtělil do včas podané žaloby. Pokud ke změně petitu přistoupil až dne 25.11.2014, pak s ohledem na skutečnost, že se o jím tvrzeném nezákonném zásahu dozvěděl již dne 12.8.2014, podal žalobu proti tomuto zásahu, s přihlédnutím ke lhůtě v ust. § 84 odst. 1 s.ř.s., opožděně. Podstatný je ovšem závěr krajským soudem vyslovený, objasněný a opřený o judikaturu Nejvyššího správního soudu a Městského soudu v Praze, spočívající v tom, že na zahájení přezkumného řízení dle § 94 správního řádu nemá žalobce právní nárok. Pokud nemůže být samotné sdělení správního orgánu o nezahájení přezkumného řízení nezákonným zásahem, pak prodlení s negativní odpovědí, které žalobce posléze rovněž považoval za nezákonný zásah, nemůže krajský soud vyhodnotit způsobem odlišným. Lze připustit, že žalovaný se dostal se svojí odpovědí do určité časové prodlevy, která ovšem činila toliko několik dní. Ze správního spisu vyplývá, že podnět žalobce byl žalovanému postoupen přípisem ze dne 4.7.2014, své stanovisko žalovaný vyhotovil a doručil dne 12.8.2014. Ani toto nepatrné zpoždění s doručením negativního sdělení se nemohlo žádným způsobem dotknout žalobcových práv, neboť bylo bez jakéhokoli vlivu na pravomocné a vykonatelné rozhodnutí správního orgánu ze dne 28.8.2013 vydané v blokovém řízení, jehož legitimitu se žalobce snažil zpochybnit. Z výše objasněných důvodů krajský soud v postupu žalovaného nezákonnost tvrzenou žalobcem neshledal. Proto žalobu jako nedůvodnou dle § 87 odst. 3 s. ř. s. zamítnul. Výrok o nákladech řízení se opírá o ustanovení § 60 odst. 1 s. ř. s. Dle něj má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Ve věci měl úspěch žalovaný, ten však náhradu nákladů řízení nepožadoval, ostatně krajský soud ze správního spisu ani nezjistil, že by mu nějaké náklady v souvislosti se soudním řízením vznikly.

Poučení