30 A 96/2014 - 115

Rubrum

Krajský soud v Hradci Králové rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jana Rutsche a soudců JUDr. Pavla Kumprechta a JUDr. Marcely Sedmíkové, ve věci žalobců: a) I. J., b) S. Ch. a c) M. S., všech zast. JUDr. Jiřím Králíkem, advokátem, se sídlem AK Labská louka 650, 500 11 Hradec Králové, proti žalovanému Krajskému úřadu Královéhradeckého kraje, se sídlem Pivovarské nám. 1245, Hradec Králové 3, PSČ 500 03, v řízení o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 29. 8. 2014, zn. 12118/UP/2014/Sv, takto:

Výrok

I. Rozhodnutí žalovaného ze dne 29. 8. 2014, zn. 12118/UP/2014/Sv, jakož i rozhodnutí Městského úřadu Broumov ze dne 19. 5. 2014, č.j.: PDMUBR 13993/2014, spis. zn.: MUBR 23274/2013 KO, se zrušují a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

II. Žalovaný je povinen nahradit žalobcům náklady řízení ve výši 29.183,-- Kč, a to k rukám JUDr. Jiřího Králíka, advokáta, se sídlem AK Labská louka 650, 500 11 Hradec Králové, do 8 dnů od právní moci tohoto rozsudku.

Odůvodnění

Společnou žalobou napadeným rozhodnutím ze dne 29. 8. 2014, zn. 12118/UP/2014/Sv, žalovaný zamítl odvolání žalobců proti rozhodnutí Městského úřadu Broumov (dále jen i „správní orgán“) ze dne 19. 5. 2014, č.j.: PDMUBR 13993/2014, spis. zn.: MUBR 23274/2013 KO, a toto potvrdil. Tímto prvoinstančním správním rozhodnutím správní orgán rozhodl o žádosti žalobců, doručené mu dne 10. 9. 2013, kterou se dle § 142 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, v platném znění (dále jen “správní řád”), dožadovali vydání rozhodnutí o určení právního vztahu. Konkrétně toho, že nevzniklo právo umístit stavbu Bioplynové stanice Heřmánkovice (dále jen „stavba BPS“) podle veřejnoprávní smlouvy ze dne 19. 7. 2013 sp. zn.: MUBR 15554/2013 KO, a že nevzniklo právo provést stavbu BPS podle veřejnoprávní smlouvy ze dne 19. 7. 2013, sp. zn.: MUBR 15555/2013 KO, a to z důvodů neúčinnosti těchto veřejnoprávních smluv. Dále jím byla zamítnuta žádost o vydání předběžného opatření, spočívajícího v zákazu provádění stavby BPS. Žalobci napadli rozhodnutí žalovaného včas podanou správní žalobou, kterou odůvodnili následujícím způsobem. I. Obsah žaloby Žalobci nejdříve shrnuli průběh řízení, jenž vydání žalovaného rozhodnutí předcházelo. Poté vylíčili skutkový stav věci, na jehož základě se domáhají soudního přezkumu žalovaného rozhodnutí. Konstatovali, že dne 19. 7. 2013 byla podepsána mezi správním orgánem a obchodní společností EURO EKOSERVIS, a.s. (dále jen „stavebník“), veřejnoprávní smlouva o umístění stavby BPS podle § 78a zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), v platném znění, pod sp. zn. MUBR 15554/2013 KO, která nahradila územní rozhodnutí o umístění BPS, a která podle nich nabyla jen zdánlivé účinnosti ke dni 24. 7. 2013 z důvodů dále uvedených. Ve stejném dni, tedy 19. 7. 2013, byla mezi stavebním úřadem a stavebníkem dále podepsána i veřejnoprávní smlouva o provedení stavby BPS podle § 116 stavebního zákona pod sp. zn. MUBR 15555/2013 KO, která nahradila stavební povolení pro provedení této stavby, a která podle nich rovněž nenabyla účinností ke dni 29. 7. 2013 (jak je na ni vyznačeno), neboť pro to nenastaly zákonem předvídané skutečnosti. Žalobci poté s odkazem na § 85 stavebního zákona dovozovali, že by byli v případě vedení územního řízení o umístění stavby BPS jeho účastníky, a to s ohledem na jejich vlastnické vztahy k sousedním pozemkům a stavbám, které by mohly být zmíněnou stavbou přímo dotčeny. Zdůrazňovali, že stavební úřad musí v každém projednávaném případě posoudit, kteří z vlastníků pozemků a staveb na nich mohou být vydaným rozhodnutím přímo dotčeni. Rozsah dotčených pozemků a staveb přitom podle nich závisí na charakteru projednávaného záměru a jeho vlivů na okolí. V této souvislosti připomínali nález Ústavního soudu publikovaný pod č. 96/2000 Sb., podle něhož nelze chápat sousedními pozemky jen ty, které mají se stavebním pozemkem společnou hranici. Totéž pak platí obdobně i pro účastenství ve stavebním řízení podle § 109 písm. e) stavebního zákona. Stavba BPS se vzhledem k výrobním technologiím přímo dotýká práv žalobců, a proto by byli bezesporu účastníky územního řízení o jejím umístění, pokud by bylo vedeno. Podle judikatury správních soudů je účastníkem územního a stavebního řízení ten, kdo tvrdí, že je ve svých právech k pozemkům nebo stavbám dotčen a v pochybnostech je třeba s vlastníkem jakékoliv nemovitosti, u níž přichází v úvahu konkrétní dotčení, zacházet jako s účastníkem řízení. Je nepochybné, že umístěním stavby BPS byli žalobci dotčeni ve svých právech, a to především zvýšením dopravy na komunikaci, po které jsou dopravovány druhotné produkty živočišné výroby, používané plodiny a odpady z těchto plodin (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 12. 2008, č.j. 1 As 68/2008-126). Stejně tak byli vlastníci sousedních pozemků a staveb dotčeni zvýšenou dopravou při samotném provádění stavby. Při umísťování a povolování staveb je třeba rovněž zkoumat kombinace různých vlivů, které představují dotčení práv vlastníků sousedních nemovitostí. Toto posouzení probíhá nejčastěji v rámci územního, případně stavebního řízení, ve kterém mají osoby tvrdící své účastenství toto postavení do doby, dokud se neprokáže opak a odstranění těchto pochybností je možné jen za použití § 28 odst. 1 správního řádu. Předpokladem uzavření veřejnoprávní smlouvy podle § 78a a § 116 stavebního zákona a podmínkou její účinnosti je přitom bezkonfliktnost, která je vyjádřena v požadavku § 161 odst. 1, ve spojení s § 168 správního řádu, na souhlas osob, které by byly jinak účastníky řízení podle § 27 odst. 2 nebo 3 správního řádu. Jestliže tyto osoby nevysloví s veřejnoprávní smlouvou souhlas, nemůže nabýt ani účinnosti. V této souvislosti žalobci uvedli, že: „…žalobce č. 1 je vlastníkem budovy s číslem popisným 98, stojící na parc. č. st. 24, jakož i stavebního pozemku parc. č. st. 24 a dále vlastní zejména sousední pozemky par. č. 78, parc. č. 79, parc. č. 80 v obci a katastrálním území Heřmánkovice, vše zapsané na LV č.

257. Tato budova a pozemky se nachází naproti zemědělskému areálu, ve kterém se nachází bioplynová stanice, a to přes cestu. Žalobce č. 2 je vlastníkem budovy s číslem popisným 49, stojící na parc. č. st. 185, jakož i stavebního pozemku parc. č. st. 185 a dále pozemku parc. č. 1104 v obci a katastrálním území Heřmánkovice, vše zapsané na LV č.

44. Tato budova a pozemky se nachází v blízkosti (cca 300m) od stavby bioplynové stanice přes louku. A konečně i žalobce č. 3 je vlastníkem (ve společném jmění manželů) budovy s číslem popisným 31 stojící na parc. č. st. 29, jakož i stavebního pozemku parc. č. st. 29 a dále pozemku parc. č. 90/1 v obci a katastrálním území Heřmánkovice, vše zapsané na LV č.

245. Tato budova a pozemky se nachází v těsné blízkosti (cca 100m) od stavby bioplynové stanice. Umístění stavby bioplynové stanice podle uzavřené veřejnoprávní smlouvy má dopad s negativními účinky na vlastnická práva žalobců, zejména nebýt obtěžován nadměrným hlukem, prašností a pachy spojenými se zvýšenou dopravou k zajištění stavby a chodu bioplynové stanice, jakož i pachy a plyny, které jsou vypouštěny z této stanice a také pachy uvolňovanými z naváženého materiálu určeného ke zpracování. Jejich vlastnická a jiná práva k pozemkům a stavbám jsou předmětnými veřejnoprávními smlouvami bezpochyby dotčena, když s ohledem na umístění a činnost stavby bioplynové stanice došlo i ke znehodnocení na ceně výše označených nemovitostí. Ve standardním územním a stavebním řízení, ve kterém by žalobci měli postavení účastníků řízení, by mohli uplatňovat svá procesní práva včetně uplatňování námitek k ochraně svých vlastnických práv k pozemkům a stavbám. Protože byli opomenuti a nebyl dán jejich souhlas s uzavřením předmětných veřejnoprávních smluv, bylo nezbytné pro uplatnění jejich práv určit, zda předmětné smlouvy nabyly účinnosti a práva stavebníkovi na jejich základě vznikla. Žalobci se proto domáhali u prvostupňového správního orgánu, aby určil, že právo umístit stavbu bioplynové stanice a právo ji provést na základě předmětných veřejnoprávních smluv nevzniklo, protože veřejnoprávní smlouvy nenabyly účinnosti, jelikož nebyl dán souhlas žalobců jako účastníků územního řízení podle § 85 odst. 2 písm. b) stavebního zákona a jako účastníků stavebního řízení podle § 109 písm. e) stavebního zákona, což je v rozporu s § 161 odst. 1 ve spojení s § 168 správního řádu. Pokud zákonem stanovené podmínky splněny nejsou, nebyly získány souhlasy žalobců, tak stavebníkovi nemůže vzniknout právo umístit a provést stavbu. (-) Žalobci tvrdí, že rozhodnutím odvolacího správního orgánu, jakož i prvostupňového správního orgánu, kterým se závazně určují práva a povinnosti, byli přímo zkráceni na svých právech, která jim příslušejí, a to takovým způsobem, že to mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí.“ V další části žaloby žalobci specifikovali čtyři žalobní body. Předně namítali, že orgány veřejné správy zúčastněné na řízení pochybily v otázce posouzení statusu žalobců, co by účastníků územního potažmo stavebního řízení ohledně stavby BPS. Žalobci pokračovali, že byli způsobilí podat žádost na určení podle § 142 správního řádu, což mj. prokázali vlastnictvím nemovitostí, které mají v jejím sousedství a jsou umístěním, stavbou a provozem BPS přímo dotčeni. Poukázali na to, jak se k otázce přímého dotčení vyjádřil Nejvyšší správní soud např. v rozsudku ze dne 19. 6. 2009, č. j. 5 As 67/2008-111, v němž se uvádí, že: „Při stanovení určitého kritéria pro vymezení okruhu účastníků v případě stavby, která může mít vliv na široké okolí, nelze takové kritérium měřit pouze hlediskem hospodárnosti a okruh účastníků limitovat stanovením odstupové hranice vyjádřené v metrech bez přihlédnutí k ostatním vlivům. Samotná náročnost takového posuzování nemůže být dostatečným ospravedlněním pro vyloučení osob z okruhu možných účastníků řízení a nemůže obstát zásada „hospodárnosti“ či procesní ekonomie. Poměřuje-li stavební úřad práva dotčených osob a administrativní náročnost řízení, nemůže se přiklonit k variantě druhé. Lze-li možné přímé dotčení na právech shledat u širokého okruhu osob, nutno zvolit i tomu odpovídající formu vedení takového řízení, nemůže však být zužován prostor pro ochranu ústavně zaručených práv.“ Z citovaného rozsudku žalobci dále zmínili tu jeho část, v níž je uvedeno: „Dle názoru Nejvyššího správního soudu žalovaný, resp. primárně stavební úřad pochybil, vycházel-li pouze a výlučně z toho, že v místě nemovitosti stěžovatele nebudou překročeny stanovené limity hluku, neboť není pochyb o tom, že dojde ke zvýšení hluku v okolí stavby obecně, byť by jeho hladina nedosahovala ještě přípustného mezního limitu ... Za účastníka řízení je třeba považovat i vlastníka sousedního pozemku v případě, že stavební úřad dojde k závěru, že jeho vlastnické nebo jiné věcné právo k pozemku nebo stavbě může být rozhodnutím vzhledem k velikosti stavebního pozemku a umístění stavby na něm, odstupovým vzdálenostem, rozměrům stavby, účelu jejího užívání atd., přímo dotčeno. Je třeba se proto nejprve pokusit o vymezení pojmu přímé dotčení pozemku nebo stavby. Přímým dotčením lze nepochybně rozumět především dotčení stíněním, hlukem, prachem, pachem, zápachem, kouřem, vibracemi, světlem apod., tj. různé imise ( § 127 o dst. 1 o bč. zák.). Imisemi se obecně rozumí výkon vlastnického práva, kterým se zasahuje do cizího vlastnického nebo jiného práva nad míru přiměřenou poměrům (viz shora citované ustanovení obč. zák. podle kterého: „Vlastník věci se musí zdržet všeho, čím by nad míru přiměřenou obtěžoval jiného nebo čím by vážně ohrožoval výkon jeho práv... Nesmí ... nad míru přiměřenou poměrům obtěžovat sousedy hlukem, prachem, popílkem, kouřem, plyny, parami, pachy, ... stíněním a vibracemi ...“). Přímým dotčením sousedních nemovitostí může být např. i jejich dotčení zvýšenou intenzitou dopravy v místě stavby vzhledem k jejímu účelu…“. Ze zmíněného rozsudku žalobci dovozovali, že pro závěr o účastenství v uvedených řízeních plně postačí jakýkoli zásah do klidného výkonu vlastnického práva, který je garantován ústavními normami, byť by míra imise nedosahovala ještě ani přípustného mezního limitu. Jinými slovy, jakýkoliv zásah, a to i mírné intenzity oproti stanoveným limitům, je přímým dotčením, a je naprosto nepochybné a zjevné, že k takovému zásahu do práv žalobců došlo. Ostatně i podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 12. 2008, č. j. 1 As 68/2008-126, „Podmínkou účastenství v řízení není vyhovění věcným námitkám uplatněným účastníkem. Pro úspěšnost námitky vztahující se k účastenství postačuje potence dotčení práva (§ 27 odst. 2 správního řádu z roku 2004).“ Žalobcům proto svědčil status účastníků územního potažmo stavebního řízení, a ta měla být vedena, neboť zákonným předpokladem uzavření veřejnoprávní smlouvy je bezkonfliktnost, která je dle § 161 odst. 1 ve spojení s § 168 správního řádu vyjádřena ve formě požadavku na souhlas osob, které by byly jinak účastníky běžného a klasického řízení. Na předmětných veřejnoprávních smlouvách však podpisy žalobců, které by byly projevem jejich souhlasu s umístěním a provedením stavby BPS, absentují. Tím je zároveň prokázána nezbytnost podání žádosti žalobci podle § 142 správního řádu, když pro uplatnění jejich práv (především pak pro uplatnění jejích práv v jiném řízení před orgánem veřejné moci) je nezbytné určení, že právní vztah nevznikl, neboť pro to nebyly naplněny zákonné podmínky. Tedy obě veřejnoprávní smlouvy jsou dosud neúčinné, přesto na základě nich byla stavba provedena a je provozována. Žalovaný nedostál povinnosti dané mu ustanovením § 89 odst. 2 správního řádu, když se nevypořádal se všemi odvolacími námitkami, zejména týkajícími se jejich statusu jako účastníků řízení. Žalovaný sice konstatuje, jak rozhodl správní orgán, jaké jsou podmínky pro vydání deklaratorního rozhodnutí podle § 142 správního řádu, jaké byly podmínky a výsledky přezkumného řízení a obsah některých odborných studií, posudků a listin, kterými se snaží doložit, že nejsou přímo dotčena žádná práva žalobců. Nikterak se však nezabýval tím, že k jejich statusu účastníků řízení a oprávnění podat žádost podle § 142 správního řádu postačuje i potence dotčení práv, jak bylo uvedeno výše, která mimo jiné může spočívat právě i v dotčení zvýšenou intenzitou dopravy v místě stavby. Žalovaný pochybil, když vychází pouze a výlučně z předpokladu, že v místě nemovitostí žalobců nebudou překročeny stanovené limity hluku, neboť není pochyb o tom, že dojde ke zvýšení hluku v okolí stavby obecně, byť by jeho hladina nedosahovala ještě přípustného mezního limitu. Přitom za účastníka řízení je třeba považovat i vlastníka sousedního pozemku v případě, že stavební úřad dojde k závěru, že jeho vlastnické nebo jiné věcné právo k pozemku nebo stavbě může být rozhodnutím vzhledem k velikosti stavebního pozemku a umístění stavby na něm, odstupovým vzdálenostem, rozměrům stavby, účelu jejího užívání atd., přímo dotčeno. Vzhledem ke skutečnosti, že se odvolací správní orgán s těmito odvolacími námitkami dostatečně nevypořádal, považují žalobci napadené rozhodnutí v tomto ohledu i za nepřezkoumatelné. Nepřezkoumatelnost spatřují především v nedostatku důvodů při vypořádání námitky jejich vyloučení z účasti při uzavření předmětných veřejnoprávních smluv, ačkoliv jejich participace byla jednoznačně dána právními předpisy. Ve druhém žalobním bodu žalobci namítali, že podle § 85 stavebního zákona je účastníkem územního řízení i obec, na jejímž území má být požadovaný záměr uskutečněn. Ani ta však podle nich řádný souhlas k předmětným veřejnoprávním smlouvám nedala, což dovozovali ze zápisu a přijatých usnesení z 29. jednání zastupitelstva obce Heřmánkovice, konaného dne 28. 12. 2012. Rovněž z tohoto důvodu nenabyly podle žalobců uvedené veřejnoprávní smlouvy účinnosti. Podle třetího žalobního bodu je žalované rozhodnutí nepřezkoumatelné i pro nedostatek důvodů, neboť se vůbec nezabývalo dalším „pořadem námitek“ žalobců o nezákonnosti obou veřejnoprávních smluv. Z obsahu veřejnoprávní smlouvy o umístění stavby je přitom zřejmé, že nebyl dodržen stěžení bod pro umístění stavby, a sice nebyl odůvodněn soulad s požadavky stanovenými v § 90 stavebního zákona, zejména pak soulad s územním plánem obce Heřmánkovice. Absenci této podstatné náležitosti veřejnoprávní smlouvy podle § 78a stavebního zákona žalovaný, a stejně tak správní orgán, zcela ignorovali. Přitom ohledně totožného záměru správní orgán již dříve rozhodnutím ze dne 13. 2. 2013, č. j. PDMUBR 3393/2013, zamítl žádost o vydání územního rozhodnutí na předmětnou stavbu s tím, že je v rozporu s územním plánem obce Heřmánkovice; to navíc za podpory rozhodnutí Ministerstva pro místní rozvoj ze dne 9. 12. 2010, č. j. 29887/2010-83/1952, ze kterého jednoznačně vyplývá, že výroba elektrické energie v bioplynové stanici je v rozporu s hlavním funkčním využitím plochy určené územně plánovací dokumentací pro živočišnou výrobu, na které i sám stavební úřad poukazoval (viz interní sdělení úřadu územního plánování Městského úřadu Broumov). Přesto následně, bez jakékoli změny skutkových okolností, podepsal obě veřejnoprávní smlouvy. Další evidentní nezákonností je, že veřejnoprávní smlouva o umístění stavby nesplňuje zákonné požadavky na její obsah, a to s odkazem na § 78a odst. 10 stavebního zákona, ve kterém je stanoveno, že obsahové náležitosti veřejnoprávní smlouvy, která nahrazuje územní rozhodnutí, stanoví prováděcí právní předpis. Tím je vyhláška č. 503/2006 Sb., ve znění vyhlášky č. 63/2013 Sb., konkrétně její ustanovení § 16, ze kterého vyplývá, že veřejnoprávní smlouva o umístění stavby obsahuje označení nejen smluvních stran, ale i označení všech třetích osob, které by byly účastníky územního řízení, což naplněno nebylo. Dále je v ustanovení § 16 stanoveno, že veřejnoprávní smlouva nahrazující územní rozhodnutí obsahuje v případě umístění stavby obdobné náležitosti, jaké jsou stanovené v jejím § 9 odst. 1 a 2; grafická příloha má náležitosti stanovené v § 10 odst.

3. Z obsahu veřejnoprávní smlouvy o umístění stavby je však zřejmé, že k řádnému naplnění těchto požadavků nedošlo, a tedy napadená veřejnoprávní smlouva neobsahuje podstatné náležitosti, které jsou právním řádem vyžadovány (chybí např. uvedení zákonného požadavku minimální vzdálenosti od hranic pozemku a sousedních staveb). Obdobné vady ve svém obsahu doznává i veřejnoprávní smlouva o provedení stavby, jejíž obsah je v rozporu s ustanovením § 18e vyhlášky č. 503/2006 Sb., ve znění vyhlášky č. 63/2013 Sb. V posledním žalobním bodu žalobci namítali nezákonnost žalovaného rozhodnutí, kterou spatřovali v tom, že ponechalo v platném a účinném stavu nezákonné veřejnoprávní smlouvy z důvodů výše uvedených. Žalobci mají důvodně za to, že umístěním a realizací stavby BPS se podstatně změnily poměry v území a že jejím užíváním došlo k zasažení do pohody jejich bydlení. Uzavřením obou veřejnoprávních smluv a účelovým zachováváním jejich účinnosti ze strany správních orgánů došlo k zásahu do ústavní garance principu uplatňování státní moci, zejména čl. 2 odst. 3 Ústavy, ve kterém je uvedeno, že státní moc slouží všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon (obdobně též čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod). Podle žalobců došlo ke zneužití státní moci, jejíž výkon byl na správní orgány přenesen. Žalobci na závěr shrnuli, že stavba BPS výrazným způsobem ovlivnila život v obci Heřmánkovice a jejím okolí, v důsledku čehož byli dotčeni ve výkonu svých vlastnických práv, a to hlukem z nákladní dopravy, prachem a pachovými imisemi, které mají svůj původ jak v samotném provozu stanice, tak i v dopravě materiálu do ní po místní komunikaci, poklesem ceny svých nemovitostí, došlo i k výraznému a necitelnému zásahu do krajinného rázu v chráněné krajinné oblasti Broumovsko, k nárůstu těžké dopravy v obci, zhoršení ovzduší a v neposlední řadě i k narušení vztahu mezi občany obce. Vzhledem k tomu žalobci navrhovali žalované rozhodnutí zrušit a věc žalovanému vrátit k dalšímu řízení. Své účastenství v řízení odůvodňovali též závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 6. 2009, č.j. 5 As 67/2008-111. II. Vyjádření žalovaného k žalobě Žalovaný se vyjádřil k žalobě podáním ze dne 3. 12. 2014. Uvedl, že žalobní námitky jsou svým obsahem obdobné těm, o nichž rozhodoval v odvolacím řízení a s nimiž se vypořádal v odůvodnění žalovaného rozhodnutí. Proto na ně i odkázal. Dále shrnul postup správních orgánů ve věci stavby BPS následovně: „Krajský úřad vydal rozhodnutí zn. 4927/UP/2013/Sv, ze dne 10. 5. 2013, kterým zrušil rozhodnutí spis. zn.: MUBR 25369/2012 KO, č.j.: PDMUBR 3393/2013, stavebního úřadu ze dne 13. 2. 2013, kterým byla podle § 51 odst. 3 správního řádu v souladu s § 92 odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“), zamítnuta žádost společnosti EURO -EKOSERVIS a.s., IČ: 639 98 866, se sídlem Gočárova 846, Hradec Králové 2 ze dne 5. 9. 2012 o vydání územního rozhodnutí o umístění stavby Bioplynová stanice Heřmánkovice na pozemcích p.p.č. 1034/2 a p.p.č. 1034 v katastrálním území Heřmánkovice, a věc vrátil k novému projednání. Krajský úřad ve svém rozhodnutí zn. 4927/UP/2013/Sv, ze dne 10. 5. 2013, uvedl, že rozhodnutí stavebního úřadu je vydáno v rozporu s právními předpisy mj. proto, že stavební úřad nevymezil přesně předmět řízení, nezjistit druh a účel umísťované stavby, nezabýval se odůvodněním okruhu účastníků řízení, neuvedl, na základě jakých podkladů, právních předpisů a správního uvážení dospěl k závěru, že záměr není v souladu s platným Územním plánem Heřmánkovice. Krajskému úřadu je z jeho úřední činnosti dále známo, že právo umístění a provedení stavby Bioplynové stanice Heřmánkovice vzniklo uzavřením veřejnoprávních smluv. (-) Krajský úřad k podnětu I. J., nar. …, bytem V T. 101/12, H. K., ze dne 6. 9. 2013, v přezkumném řízení uvedených veřejnoprávních smluv neshledal důvody k zahájení přezkumného řízení, proto podnět ze dne 6. 9. 2013 odložil a tuto skutečnost I. J. sdělil písemností pod zn.: 16463/UP/2013/Sv ze dne 16. 10. 2013. Stavební úřad vydal rozhodnutí spis. zn.: MUBR 23274/2013 KO, č.j.: PDMUBR 24611/2013, ze dne 25. 9. 2013, kterým mj. výše uvedenou žádost ze dne 10. 9. 2013 o určení právního vztahu podle § 51 odst. 3 správního řádu zamítl. Krajský úřad v odvolacím řízení, týkajícím se odvolání I. J., Ing. S. Ch. a M. S. ze dne 11. 10. 2013 svým rozhodnutím zn.: 18776/UP/2013/Sv, ze dne 11. 11. 2013, zrušil rozhodnutí spis. zn.: MUBR 23274/2013 KO, č.j.: PDMUBR 24611/2013, stavebního úřadu ze dne 25. 9. 2013, a věc vrátil k novému projednání. Stavební úřad následně vydal rozhodnutí spis. zn.: MUBR 23274/2013 KO, č.j.: PDMUBR 13993/2014, ze dne 19. 5. 2014, přičemž krajský úřad žalovaným rozhodnutím zn.: 12118/UP/2014/Sv, ze dne 29. 8. 2014, toto rozhodnutí potvrdil a zamítl odvolání I. J., Ing. S. Ch. a M. S. ze dne 5. 6. 2014. Stavební úřad k žádosti společnosti EURO - EKOSERVIS a.s., IČ: 639 98 866, se sídlem Kubelíkova 1224, Praha 3, ze dne 16. 6. 2014, vydal kolaudační souhlas spis. zn.: MUBR 17939/2014 ST/SD, č.j.: PDMUBR 21994/2014, ze dne 25. 7. 2014, kterým podle § 122 odst. 3 stavebního zákona povolil užívání stavby Zemědělská bioplynové stanice Heřmánkovice na pozemcích st. p. č. 28, p. p. č. 70, 75/2, 1001, 1034/1, 1034/2, 1035/1, 1035/2, 2534/1, 2848 a 2851, dle katastru nemovitostí, dále na pozemcích ve zjednodušené evidenci č. 1004, 1562/1, 1605, 1615/5, 2742 a 2746, vše v katastrálním území Heřmánkovice. Na kolaudačním souhlasu stavební úřad vyznačil vznik práva užívat stavbu dne 25. 7. 2014.“ Žalovaný navrhoval žalobu zamítnout. III. Jednání krajského soudu Krajský soud přezkoumal napadené rozhodnutí v řízení podle části třetí hlavy druhé dílu prvního s.ř.s. Učinil tak bez nařízení jednání dle § 51 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, v platném znění (dále jen „s.ř.s.“), když žalobci i žalovaný s tímto postupem výslovně souhlasili. Krajský soud poté přezkoumal napadené rozhodnutí v mezích žalobních bodů, přičemž dospěl k následujícím zjištěním a právním závěrům. IV. Skutková zjištění a právní závěry krajského soudu Ze správního spisu krajský soud zjistil, že dne 14. 6. 2013 byly na úřední desce Městského úřadu Broumov zveřejněny formou veřejné vyhlášky informace o podání návrhů na uzavření veřejnoprávních smluv ohledně umístění a provedení stavby BPS. Na tu reagovalo celkem 38 občanů, mezi nimi ze žalobců i žalobce označený shora písmenem c). Ten svoji odezvu na vpředu uvedenou informaci nazval „Žádostí o zařazení do okruhu účastníků řízení o umístění a povolení stavby Bioplynová stanice Heřmánkovice“, přičemž své dotčení konkrétně rozvedl (nadměrný provoz, ohrožení bezpečnosti, obtěžování pachem, ztížení užívání svých nemovitostí, obtěžování hlukem a prachem, snížení ceny nemovitosti). Pozici občanů, kteří se přihlásili do řízení, hodnotil správní orgán (stavební úřad) s ohledem na obsah jejich podání tak, že je na ně „třeba nahlížet jako na ostatní osoby, které by byly účastníky územního řízení …., kdyby probíhalo územní řízení, resp. jako na třetí osoby ve smyslu § 168 správního řádu (dále jen „třetí osoby“), a to z důvodu možnosti přímého dotčení jejich práv nebo povinností z titulu návrhu smlouvy, resp. výše popsané veřejnoprávní smlouvy o umístění Třetí osoby nevyslovily s návrhem smlouvy souhlas.“ Vzhledem k tomu vyzval žadatele o uzavření citovaných veřejnoprávních smluv k zajištění písemných souhlasů od zmíněných 38 osob, tedy souhlasů s návrhem smlouvy o umístění stavby BPS (viz sdělení správního orgánu ze dne 8. 7. 2013, č.j.: PDMUBR 17333/2013) a s návrhem smlouvy o provedení stavby BPS (viz sdělení správního orgánu ze dne 8. 7. 2013, č.j.: PDMUBR 17352/2013). Žadatel o uzavření veřejnoprávních smluv označil ve svém vyjádření ze dne 9. 7. 2013 výzvy k zajištění souhlasů třetích osob s návrhy smluv za protiprávní, když ty se podle něho předkládají až po uzavření veřejnoprávní smlouvy k vyznačení její účinnosti, tedy nikoliv před jejím uzavřením. Krom toho podle něho žádná z uvedených 38 osob nepatří do okruhu územního či stavebního řízení. Nemají totiž podle něho vlastnická nebo jiná věcná práva k sousedním stavbám anebo sousedním pozemkům, jež by mohla být přímo dotčena. Ve vydání uvedených výzev spatřoval podřizování uzavírání veřejnoprávních smluv režimu správního řádu, ačkoliv ten je obecným předpisem pro správní řízení. Postup stavebního úřadu označil za nesprávný a toto své vyjádření prý učinil proto, aby mu nesprávným úředním postupem nevznikla škoda, jejíhož vymáhání by se domáhal. Žadatel zároveň naznačoval i případnou trestní odpovědnost. Na toto podání žadatele reagoval správní orgán sděleními ze dne 11. 7. 2013, č.j.: PDMUBR 17739/2013 a č.j.: PDMUBR 17734, jimiž jej vyzýval k doložení podkladů, na základě nichž by mohl v souladu s § 78 odst. 3 a § 116 odst. 3 stavebního zákona přezkoumat, že osoby (dále je uveden jejich výčet, a to v prvním případě v počtu 38 a ve druhém v počtu 36) nejsou osobami, které by jinak byly účastníky územního a stavebního řízení, pokud by se vedla. K těmto výzvám se žadatel vyjádřil podáním ze dne 16. 7. 2013. Setrval v něm na stanovisku, že žádná z osob, které se přihlásily do řízení na základě zveřejněné informace o podání návrhů na uzavření veřejnoprávních smluv ohledně umístění a provedení stavby BPS, nepatří do okruhu možných účastníků územního řízení. Stejné stanovisko zastal ve vyjádření z téhož dne ohledně stavebního řízení, kdy však připustil výjimku, a to v případě J. a D. Š. Z původně 38 přihlásivších se účastníků do povolovacího procesu stavby BPS odstoupili M. V., M. V., E. M. a A. M., když tuto skutečnost dali stavebnímu úřadu a žadateli na vědomí dopisem ze dne 9. 7. 2013. Ve správním spisu se dále nacházejí protokoly „O přijetí návrhu smlouvy“ ze dne 19. 7. 2013, sp. zn. MUBR 15554/2013 KO (o umístění stavby BPS) a sp. zn MUBR 15555/2013 KO (o provedení stavby BPS). V nich správní orgán konstatoval, že po vyvěšení informací o návrzích smluv se stavebnímu úřadu přihlásily tzv. třetí osoby, a to „z důvodu možnosti přímého dotčení jejich práv nebo povinností z titulu návrhu smluv.“ K jejich pozici v procesu uzavírání těchto veřejnoprávních smluv správní orgán v protokolech uvedl v podstatě následující (dále viz závěr protokolu ohledně umístění stavby BPS): „Stavební úřad na základě návrhu smlouvy a podkladů spojených s návrhem smlouvy a na základě výzev stavebního úřadu následně stavebníkem doplněných, tak konstatuje, že návrh smlouvy byl předložen z vůle stavebníka, a to včetně uvedení osob, které by byly účastníky územního řízení, pokud by bylo vedeno, které bylo v návrhu smlouvy provedeno stavebníkem, přičemž rozšíření osob o další osoby, resp. o třetí osoby, požadované stavebním úřadem bylo při přezkoumání návrhu smlouvy stavebním úřadem vyloučeno, neboť bylo prokázáno, že předpokládaná míra zhoršení, zejm. pokud jde o imise prachu, zápachu a hluku, včetně vlivů dopravy, při zohlednění konkrétních číselných údajů, obsažených v uvedených podkladech, bude při provádění stavby v tak zanedbatelné míře, resp. dojde ke zlepšení při novém stavu, pokud jde o vlivy dopravy, a to i po stažení na individuální práva třetích osob, založená jejich vlastnickými či jinými věcnými právy k sousedním pozemkům a stavbám, že vlastnická práva ani jiná věcná práva ve vztahu k sousedním pozemkům, nebo stavbám na nich nemohou být veřejnoprávní smlouvou nahrazující územní rozhodnutí, ani umístěním stavby přímo dotčena; s uvedeným konstatováním stavebního úřadu, tak jako s výše provedeným shrnutím skutečností, vedoucích k přijetí návrhu smlouvy, a s jejich provedením, stavebník vyslovuje souhlas. Na základě uvedených skutečností, tak stavební úřad návrh smlouvy přijal a dnešního dne dochází mezi stavebním úřadem a stavebníkem, jako smluvními stranami veřejnoprávní smlouvy, k uzavření veřejnoprávní smlouvy.“ Tytéž důvody uzavření veřejnoprávní smlouvy jsou pak uvedeny i v protokolu o provedení stavby BPS. Obě přezkoumávané veřejnoprávní smlouvy mají doložku o tom, kdy nabyly účinnosti. Z výše uvedeného a stanoviska správního orgánu ze dne 18. 9. 2013, č. j.: PDMUBR 23988/2013, je zřejmé, že k uvedenému postupu (neakceptování požadavků přihlásivších se osob, viz výše) vedl správní orgán závěr, že jejich práva nemohou být dotčena, neboť to neplyne „z předložené dokumentace a dalších posudků, které byly předloženy jako podklady před uzavřením veřejnoprávní smlouvy a posuzované míry zhoršení vůči stávajícímu stavu a v neposlední řadě i na základě souhlasů se stavbou dotčených orgánů, které mají za úkol hájit veřejné zájmy (např.: Krajský úřad Královéhradeckého kraje, odbor životního prostředí a zemědělství, Správa CHKO Broumovsko, Městský úřad Broumov, odbor životního prostředí, Krajská hygienická stanice Královéhradeckého kraje a mnoho dalších).“ Sdělením ze dne 16. 10. 2013 vyřídil žalovaný podnět žalobkyně a) k přezkumu obou veřejnoprávních smluv s tím, že není ve smyslu § 78a odst. 4, a to v souvislosti s § 85 a § 116 odst. 4 stavebního zákona, osobou, jejíž vlastnické nebo jiné věcné právo by mohlo být umístěním či prováděním stavby BPS přímo dotčeno, a že uvedené smlouvy nejsou v rozporu s právními předpisy. Žalovaný proto přezkumné řízení ohledně nich nezahájil. Dne 10. 9. 2013 podali žalobci a H. S. u Městského úřadu Broumov žádost o určení právního vztahu podle § 142 správního řádu, kterou se dožadovali vydání rozhodnutí o tom, že nevzniklo právo umístit stavbu BPS podle veřejnoprávní smlouvy ze dne 19. 7. 2013, sp. zn.: MUBR 15554/2013 KO, a že nevzniklo právo provést stavbu BPS podle veřejnoprávní smlouvy ze dne 19. 7. 2013, sp. zn.: MUBR 15555/2013 KO, a to z důvodů neúčinnosti těchto veřejnoprávních smluv. Odůvodnili ji tím, že zjistili, že dne 19. 7. 2013 byly podepsány již výše zmíněné veřejnoprávní smlouvy mezi stavebním úřadem Městského úřadu Broumov, a stavebníkem, obchodní společností EURO EKOSERVIS, a.s., se sídlem Gočárova třída 846/1, 500 02 Hradec Králové. Uvedli, že předmětem zmíněných veřejnoprávních smluv bylo nahrazení územního rozhodnutí a stavebního povolení, jež se přímo dotýkají práv třetích osob. Rozebrali otázku účastníků územního a stavebního řízení s tím, že vzhledem k povaze stavby BPS je okruh dotčených sousedních pozemků a staveb nepochybně širší, a proto by jistě byli účastníky územního řízení o jejím umístění. Své dotčení spatřovali ve zvýšení dopravy na komunikaci, po které budou dopravovány druhotné produkty živočišné výroby, používané plodiny a odpady z těchto plodin, jakož i zvýšenou dopravou při provádění stavby. Poznamenali, že při umisťování a povolování staveb je třeba rovněž zkoumat kombinace různých vlivů, které představují dotčení práv vlastníků sousedních nemovitostí, a že toto posouzení probíhá nejčastěji právě v rámci územního, případně stavebního řízení, ve kterém mají osoby tvrdící své účastenství toto postavení do doby, dokud se neprokáže opak, a odstranění těchto pochybností je možné jen za použití § 28 odst. 1 správního řádu. Předpokladem uzavření veřejnoprávní smlouvy podle § 78a a 116 stavebního zákona a podmínkou její účinnosti je přitom bezkonfliktnost, která je vyjádřena v požadavku podle § 161 odst. 1 ve spojení s § 168 správního řádu na souhlas osob, které by byly jinak účastníky řízení podle § 27 odst. 2 nebo 3 správního řádu. Jestliže tyto osoby nevyslovily s veřejnoprávní smlouvou souhlas, nenabyla a nemohla nabýt účinnosti a v důsledku toho práva z ní vyplývající nevznikla. Poté specifikovali své nemovitosti s tím, že se stavba BPS přímo dotýká jejich vlastnických a jiných práv (obtěžování nadměrným hlukem, prašností a pachy spojenými se zvýšenou dopravou k zajištění stavby a chodu bioplynové stanice, jakož i pachy a plyny, které mají být vypouštěny z této stanice a také pachy uvolňovanými z naváženého materiálu určeného ke zpracování). Dotčení svých vlastnických a jiných práv k pozemkům a stavbám předmětnými veřejnoprávními smlouvami spatřovali i v jejich znehodnocení, poklesu ceny, a to navíc i v souvislosti s jejich případným zasažením ochranným pásmem stavby BPS. Ve standardním územním a stavebním řízení by žadatelé (žalobci) měli postavení účastníků řízení a mohli by tak uplatňovat svá práva, včetně námitek k ochraně svých vlastnických práv k pozemkům a stavbám. Protože ale byli opomenuti a nebyl dán jejich souhlas s uzavřením předmětných veřejnoprávních smluv, je nezbytné pro uplatnění jejich práv určit, zda předmětné smlouvy nabyly účinnosti a zda z nich stavebníkovi vznikla příslušná práva. V případě neúčinnosti veřejnoprávních smluv je pro žadatele nezbytné, aby mohli uplatnit své odůvodněné námitky v následném správním řízení, zřejmě v řízení zahájeném z úřední povinnosti podle § 129 odst. 1 písm. b) stavebního zákona. Je proto splněna podmínka nezbytnosti pro uplatňování práv žadatelů v řízení podle § 142 správního řádu, a proto musí být o ni rozhodnuto. Žalobci a H. S. vyjádřili v žádosti přesvědčení, že právo umístit stavbu BPS a právo ji provést na základě zmíněných veřejnoprávních smluv nevzniklo, protože veřejnoprávní smlouvy nenabyly účinnosti, jelikož nebyl dán jejich souhlas s nimi jako účastníků územního řízení podle § 85 odst. 2 písm. b) stavebního zákona a jako účastníků stavebního řízení podle § 109 písm. e) stavebního zákona, což je v rozporu s § 161 odst. 1 ve spojení s § 168 správního řádu. Stavba BPS je tak podle nich prováděna na základě neúčinných veřejnoprávních smluv, když z nich stavebníkovi právo umístit a provést tuto stavbu nevzniklo. A právě o této žádosti rozhodl správní orgán rozhodnutím ze dne 19. 5. 2014, č.j.: PDMUBR 13993/2014, spis. zn.: MUBr 23274/2013 KO, a o odvolání žalobců proti němu žalovaný žalovaným rozhodnutím ze dne 29. 8. 2014, zn. 12118/UP/2014/Sv. Žaloba je důvodná. Krajský soud se předně zabýval otázkou možnosti soudního přezkumu rozhodnutí vydaného podle § 142 odst. 2 správního řádu za situace, kdy zákonnost obou veřejnoprávních smluv již předtím přezkoumal stavebnímu úřadu Městského úřadu Broumov nadřízený správní orgán, tedy žalovaný (viz § 67 odst. 1 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích /krajské zřízení/, v návaznosti na § 178 odst. 2 správního řádu a § 13 odst. 1 písm. b) a odst. 5 stavebního zákona). Právě jemu totiž byly doručeny dne 6. 9. 2013 (podání žalobkyně a/) a dne 19. 9. 2013 (podání dalších 108 osob) podněty o provedení přezkumného řízení uvedených veřejnoprávních smluv. Žalovaný je však shledal nedůvodnými, když dospěl k závěru, že předmětné veřejnoprávní smlouvy nebyly uzavřeny v rozporu s právními předpisy (viz strana sedmá žalovaného rozhodnutí a dále), přičemž správní orgán se v prvoinstančním správním rozhodnutí vydaným podle § 142 odst. 2 správního řádu dovolával právě výsledku přezkumného řízení provedeného žalovaným (viz Sdělení žalovaného ze dne 16. 10. 2013, zn. 16463/UP/2013/Sv). Krajský soud dospěl k závěru, že pro přezkoumání souladu veřejnoprávní smlouvy s právními předpisy platí obdobné ustanovení o přezkumném řízení s tím, že správní orgán není vázán lhůtami uvedenými v § 96 odst. 1 a v § 97 odst. 2 správního řádu (viz § 165 odst. 7 správního řádu). Jestliže přitom Sdělení správního orgánu vydané postupem podle ust. § 94 správního řádu není rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s. (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 2. 2008, čj. 7As 55/2007-71), tak tím spíše musí být přezkoumatelné veřejnoprávní smlouvy, které jsou způsobilé zasáhnout veřejná subjektivní práva a povinnosti, když na jejich základě vzniká stavebníkovi právo ke stavbě dle § 116 stavebního zákona. Nelze proto ponechat bez soudní ochrany případy, kdy při uzavření veřejnoprávní smlouvy dojde ke zjevným excesům, a to zejména k obcházení zákona. Krajský soud tím má na mysli zejména případy, kdy je veřejnoprávní smlouva v rozporu s právními předpisy, případně porušuje zákaz obcházení právních předpisů (viz § 159 odst. 2 správního řádu). Veřejnoprávní smlouva totiž může být vydána pouze při splnění všech zákonných podmínek, přičemž základní podmínkou účinnosti veřejnoprávní smlouvy je souhlas těch osob, jež neuzavřely veřejnoprávní smlouvu, ale byly by účastníky správního řízení, tj. v projednávané věci územního a stavebního řízení. Pokud k jejímu splnění nedošlo, je požadavek vyslovení neúčinnosti veřejnoprávní smlouvy, a to bez ohledu na to, zda již byla předmětem přezkumného řízení, přípustným právním prostředkem. Toho také žalobci využili a o jejich žádosti, že zmíněné veřejnoprávní smlouvy nenabyly účinnosti, rozhodl žalovaný a správní orgán (stavební úřad Městského úřadu Broumov). Podle platné právní úpravy se tedy mohou opomenutí účastníci, ať již z jakýchkoliv důvodů, domoci vydání správního rozhodnutí, podléhajícího soudnímu přezkumu, tedy deklaratorního rozhodnutí vydaného podle § 142 správního řádu. K věci třeba dále dodat, že o ní nebylo rozhodnuto v prvním stupni věcně a místně příslušným správním orgánem, a to s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 8. 2014, č.j. 7 As 100/2014-52. V něm se na straně šesté dole a dále uvádí k této otázce následující: „Podle ust. § 161 odst. 1 správního řádu, stanoví-li tak zvláštní zákon, může správní orgán uzavřít veřejnoprávní smlouvu s osobou, která by byla účastníkem podle § 27 odst. 1, kdyby probíhalo řízení podle části druhé, a to i namísto vydání rozhodnutí. Podmínkou účinnosti veřejnoprávní smlouvy je souhlas ostatních osob, které by byly účastníky podle § 27 odst. 2 nebo 3. Správní orgán přitom postupuje podle ustanovení o souhlasu třetích osob (§ 168). Podle ust. § 165 odst. 5 správního řádu u veřejnoprávních smluv uzavřených podle § 160 nebo § 161 je k přezkoumání souladu veřejnoprávní smlouvy s právními předpisy příslušný správní orgán oprávněný řešit spor z veřejnoprávní smlouvy (§ 169 odst. 1) a u veřejnoprávních smluv podle § 162 správní orgán nadřízený správnímu orgánu, jehož souhlasu je třeba k uzavření veřejnoprávní smlouvy. Podle ust. § 169 odst. 1 písm. d) správního řádu spory z veřejnoprávních smluv rozhoduje správní orgán nadřízený správnímu orgánu, který je stranou veřejnoprávní smlouvy, jde-li o veřejnoprávní smlouvu podle § 161. Předně Nejvyšší správní soud poznamenává, že na řízení o žádosti podle ust. § 142 odst. 1 správního řádu nedopadá přímo ani ust. § 165 odst. 5, ani ust. § 169 odst. 1 písm. d) správního řádu. Nejedná se totiž o podnět k přezkoumání souladu veřejnoprávní smlouvy s právními předpisy ve smyslu ust. § 165 odst. 1 správního řádu, ani o návrh na zahájení sporného řízení ve smyslu ust. § 141 správního řádu. Oba dva instituty jsou svou povahou odlišné od řízení o žádosti dle ust. § 142 odst. 1 správního řádu. Ust. § 161 odst. 1 správního řádu (a také ust. § 168 správního řádu) zcela jednoznačně podmiňuje účinnost veřejnoprávní smlouvy souhlasem určitých osob. Pokud taková osoba existuje a její souhlas není vyžádán, pak veřejnoprávní smlouva nemůže nabýt účinnosti. V takovém případě není ani na místě, aby tato osoba vyvolávala sporné řízení ohledně závazků plynoucích z veřejnoprávní smlouvy (dle ust. § 141 správního řádu ve spojení s ust. § 169 správního řádu). Nemá-li veřejnoprávní smlouva žádné účinky, neplynou z ní také žádné závazky, ohledně nichž by mohlo být vedeno sporné řízení. Vyvolání sporného řízení proto nelze považovat za prostředek ochrany práv osoby, jejíž souhlas nebyl v rozporu se zákonem vyžadován. Za takový prostředek nelze považovat ani podnět k přezkoumání souladu veřejnoprávní smlouvy s právními předpisy dle ust. § 165 odst. 1 správního řádu, a to především proto, že se jedná o postup prováděný výlučně z úřední povinnosti. Nikdo tedy nemá právní nárok na to, aby byl skutečně soulad veřejnoprávní smlouvy s právními předpisy na základě tohoto ustanovení přezkoumán. Naopak žádost podle ust. § 142 odst. 1 správního řádu považuje Nejvyšší správní soud ve shodě s krajským soudem za zcela případný prostředek ochrany práv osoby, která tvrdí, že k uzavření veřejnoprávní smlouvy dle ust. § 161 správního řádu nebyl vyžadován její souhlas, ačkoliv vyžadován měl být. Situace je zde plně srovnatelná se situací posuzovanou zvláštním senátem zřízeným podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, v rozsudku ze dne 6. 9. 2012, č. j. Konf 25/2012 - 9. Ve vztahu k tehdy účinné právní úpravě vyslovil zvláštní senát závěr, že řízení podle ust. § 142 správního řádu je nejvhodnějším možným prostředkem pro nápravu vad způsobených nezákonně vydaným a posléze oznámeným certifikátem autorizovaného inspektora [dle hlavy III. části čtvrté zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon)]. Jak přitom zvláštní senát výslovně poukázal, žádost podle ust. § 142 odst. 1 správního řádu je především prostředkem ochrany osob, které o sobě tvrdí, že by byly účastníkem správního řízení, bylo-li by vedeno (srov. body 72 až 81 rozsudku zvláštního senátu). Nejvyšší správní soud proto neshledává žádný důvod, proč by měl být téže osobě při využití jiné, srovnatelné alternativy ke správnímu řízení (zde při uzavření veřejnoprávní smlouvy) zapovězena možnost ochrany jejích práv postupem podle ust. § 142 odst. 1 správního řádu. Ačkoliv tedy ve světle výše uvedeného nelze pro určení věcné příslušnosti v řízení o žádosti podle ust. § 142 odst. 1 správního řádu přímo aplikovat ani ust. § 165 odst. 5 ani ust. § 169 odst. 1 písm. d) správního řádu, je na místě analogické použití těchto ustanovení. Důvodem je především smysl a účel těchto ustanovení, kterým je naplnění základní zásady, že nikdo nesmí být soudcem ve vlastní věci (srov. např. Vedral, J. Správní řád. Komentář. Praha : BOVA POLYGON, 2006, s. 962). Účastní-li se správní orgán veřejnoprávní smlouvy, je zcela na místě, aby tentýž orgán nerozhodoval v řízeních, jejichž předmětem je posouzení zákonnosti či účinnosti veřejnoprávní smlouvy, stejně jako posouzení sporů z ní plynoucích. Pokud zákonodárce shodně v ust. § 165 odst. 5 i ust. § 169 odst. 1 písm. d) správního řádu stanovil v takových případech příslušnost nadřízeného správního orgánu, je podle názoru Nejvyššího správního soudu nutno analogicky dovozovat příslušnost nadřízeného správního orgánu také pro řízení o určení, že veřejnoprávní smlouva dle ust. § 161 odst. 1 správního řádu není účinná. I zde je nutno ctít zásadu, že správní orgán nemůže být „soudcem“ ve vlastní věci, tj. ve věci, v níž je smluvní stranou napadené veřejnoprávní smlouvy.“ Vzhledem k uvedenému byl proto k projednání a rozhodnutí o žádosti podané v dané věci žalobci dle ust. § 142 odst. 1 správního řádu věci věcně i místně příslušný Krajský úřad Královéhradeckého kraje, nikoliv stavební úřad Městského úřadu Broumov. A Nejvyšší správní soud v uvedeném rozsudku pokračoval mimo jiné takto: „Nelze přisvědčit ani argumentaci, že závěr o zahájení řízení podle ust. § 142 správního řádu pouhým podáním žádosti konstruuje nový opravný prostředek, jímž by mohla být napadána jakákoliv konstitutivní rozhodnutí správních orgánů, vede v důsledku k prolomení principu právní jistoty. Tato obava není na místě, neboť v případě právního vztahu konstituovaného správním rozhodnutím by se posuzovala prakticky pouze otázka, zda rozhodnutí skutečně nabylo právní moci. Jakmile by odpověď na tuto otázku byla kladná, muselo by být konstatováno, že právní vztah byl skutečně rozhodnutím konstituován. V řízení podle ust. § 142 správního řádu není dán žádný prostor pro posuzování jakýchkoliv pochybení v původním správním řízení. Není možné namítat nedostatečná skutková zjištění, nesprávné právní závěry, procesní pochybení, nedostatečné odůvodnění apod. Tyto otázky je možné posuzovat pouze v řízení o opravných prostředcích. Kromě toho podání žádosti podle ust. § 142 správního řádu nemá vůči rozhodnutí odkladný účinek. To, zda z rozhodnutí či veřejnoprávní smlouvy určité účinky plynou, je skutečnost nezávislá na podání žádosti. Pouze má být v řízení o žádosti autoritativně (avšak deklaratorně) posouzena. Nejedná se tedy svou povahou o nový opravný prostředek srovnatelný s opravnými prostředky dle hlav VII až X části druhé správního řádu, který by mohl nepřiměřeně narušovat právní jistotu. Jde toliko o prostředek ochrany práv osoby, které se případné účinky veřejnoprávní smlouvy (či rozhodnutí) dle jejích tvrzení dotýkají. Jde tudíž mimo jiné také o prostředek ochrany, který má přednost před podáním žaloby na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu (viz ust. § 85 s. ř. s.). ( - ) Spor ohledně účinnosti veřejnoprávní smlouvy bude dán vždy, bude-li některá z dotčených osob tvrdit, že smlouva účinná není, zatímco ostatní dotčené osoby budou tvrdit opak. Z hlediska možnosti vydat osvědčení, je zcela lhostejné, zda jsou tvrzení lživá či nepodložená. Tyto skutečnosti se mohou odrazit v rozhodnutí o žádosti, nicméně nemohou vést k závěru, že účinnost smlouvy je nesporná, a postačuje proto vydání osvědčení.“ Obecná právní úprava veřejnoprávních smluv je zakotvena ve správním řádu. Podle jeho § 159 odst. 2 a § 161 odst. 1 veřejnoprávní smlouva nesmí být v rozporu s právními předpisy, nesmí je obcházet a musí být v souladu s veřejným zájmem a stanoví-li tak zvláštní zákon, může správní orgán uzavřít veřejnoprávní smlouvu s osobou, která by byla účastníkem podle § 27 odst. 1, kdyby probíhalo řízení podle části druhé, a to i namísto vydání rozhodnutí. Podmínkou účinnosti veřejnoprávní smlouvy je souhlas ostatních osob, které by byly účastníky podle § 27 odst. 2 nebo 3. Správní orgán přitom postupuje podle ustanovení o souhlasu třetích osob (§ 168). Podle § 168 správního řádu veřejnoprávní smlouva, nejde-li o veřejnoprávní smlouvu podle § 160, která se přímo dotýká práv nebo povinností třetí osoby, nabývá účinnosti teprve v okamžiku, kdy s ní tato osoba vysloví písemný souhlas. Není-li tento souhlas získán, může správní orgán místo uzavření veřejnoprávní smlouvy vydat rozhodnutí ve správním řízení, v němž využije podkladů získaných při přípravě veřejnoprávní smlouvy. Právní úpravu veřejnoprávní smlouvy o umístění stavby obsahuje § 78a stavebního zákona. Podle něho může stavební úřad uzavřít se žadatelem veřejnoprávní smlouvu o umístění stavby. Za tím účelem žadatel předloží stavebnímu úřadu návrh veřejnoprávní smlouvy, který obsahuje kromě označení smluvních stran náležitosti výroku územního rozhodnutí, včetně všech údajů a podmínek vyplývajících ze závazných stanovisek dotčených orgánů a odůvodnění souladu s požadavky § 90. Žadatel v návrhu veřejnoprávní smlouvy uvede osoby, které by byly účastníky územního řízení. K návrhu připojí dokumentaci v rozsahu jako k žádosti o vydání územního rozhodnutí. Za účelem seznámení veřejnosti se zamýšleným záměrem, stavební úřad vyvěsí informaci o podaném návrhu veřejnoprávní smlouvy na úřední desce po dobu 8 dnů. Stavební úřad na základě posouzení návrhu veřejnoprávní smlouvy návrh přijme, nebo odmítne a sdělí žadateli důvody odmítnutí. Podle § 78a odst. 4 stavebního zákona žadatel zajistí souhlasy osob, které by byly účastníky územního řízení s uzavřenou veřejnoprávní smlouvou. Žadatel je povinen předložit stavebnímu úřadu veřejnoprávní smlouvu spolu se souhlasy osob, které by byly účastníky územního řízení, a grafickou přílohu k vyznačení účinnosti. Právní úpravu veřejnoprávní smlouvy o provedení stavby stanoví § 116 stavebního zákona. Podle ní u staveb vyžadujících stavební povolení může stavební úřad uzavřít se stavebníkem veřejnoprávní smlouvu o provedení stavby, která nahradí stavební povolení. Stavebník předloží stavebnímu úřadu návrh veřejnoprávní smlouvy, který obsahuje označení smluvních stran, základní údaje o požadovaném záměru, jeho rozsahu a účelu, způsobu a době provádění, u dočasné stavby rovněž dobu jejího trvání a návrh úpravy pozemku po jejím odstranění, označení pozemků, na kterých se stavba povoluje, podmínky pro provádění stavby, popřípadě pro její užívání a podmínky vyplývající ze závazných stanovisek dotčených orgánů, k jejichž splnění se zavazuje. Stavebník v návrhu veřejnoprávní smlouvy uvede osoby, které by byly účastníky stavebního řízení, pokud by bylo vedeno. K návrhu připojí projektovou dokumentaci a další podklady v rozsahu jako k žádosti o stavební povolení. Stavebník zajistí souhlasy osob, které by byly účastníky stavebního řízení, s uzavřenou veřejnoprávní smlouvou. Stavebník je povinen předložit stavebnímu úřadu veřejnoprávní smlouvu k vyznačení účinnosti spolu se souhlasy osob, které by byly účastníky stavebního řízení. Z uvedeného je zřejmé, že institut veřejnoprávních smluv je založen zejména na bezkonfliktnosti vztahů mezi stavebníkem a zájmy jednotlivých fyzických a právnických osob. Byť se totiž nevede územní či stavební řízení, v nichž by měli sousedé postavení jejich účastníků, je sledován vliv stavby na okolí, na to, aby nedocházelo k neoprávněným zásahům do jejich práv a oprávněných zájmů. Klíčovou otázkou pro závěr v dané věci je tedy zjištění, zda byl písemný souhlas ostatních osob, v daném případě žalobců, podmínkou účinnosti předmětných veřejnoprávních smluv (viz § 168 správního řádu), a to z toho důvodu, že by byli účastníky řízení, jak má na mysli § 27 odst. 2 nebo 3 správního řádu. Správní orgán a žadatel o územní rozhodnutí či stavební povolení totiž nemohou obejít zákon tím, že by místo vedení příslušných správních řízení (územního a stavebního) uzavřeli veřejnoprávní smlouvy, a to bez informování a souhlasu osob, které by jinak byly jejich účastníky. Krajský soud usoudil o této otázce takto. Předně zjistil, že žalovaný rozhodl dne 10. 5. 2013 pod č.j. 4927/UP/2013/Sv, o odvolání společnosti EURO - EKOSERVIS a.s., se sídlem Gočárova 846, Hradec Králové 2, proti rozhodnutí Městského úřadu Broumov ze dne 13. 2. 2013, spis. zn.: MUBR 25369/2012 KO, č.j.: PDMUBR 3393/2013, a to tak, že je zrušil a věc vrátil uvedenému prvoinstančnímu správnímu orgánu k novému projednání. Tímto rozhodnutím správního orgánu byla zamítnuta žádost společnosti EURO - EKOSERVIS a.s., o vydání územního rozhodnutí o umístění stavby Bioplynová stanice Heřmánkovice v katastrálním území Heřmánkovice. Jedním z důvodů zrušení uvedeného rozhodnutí správního orgánu bylo též zjištění o nesprávně vedeném územním řízení, včetně pochybení ohledně stanovení okruhu jeho účastníků. Žalovaný k tomu na straně páté dole a dále rozhodnutí ze dne 10. 5. 2013, č.j. 4927/UP/2013/Sv, uvedl následující: „Dále byl stavební úřad povinen postupovat podle ustanovení § 87 odst. 1 stavebního zákona, podle kterého stavební úřad oznámí zahájení územního řízení a k projednání žádosti nařídí veřejné ústní jednání, je-li to účelné, spojí jej s ohledáním na místě; konání veřejného ústního jednání oznámí nejméně 15 dnů předem. Je-li v území vydán územní nebo regulační plán, doručuje se oznámení o zahájení územního řízení účastníkům řízení uvedeným v ustanovení § 85 odst. 1 stavebního zákona a dotčeným orgánům jednotlivě, účastníkům řízení uvedeným v ustanovení § 85 odst. 2 stavebního zákona veřejnou vyhláškou. Podle ustanovení § 87 odst. 2 stavebního zákona žadatel zajistí, aby informace o jeho záměru a o tom, že podal žádost o vydání územního rozhodnutí, byla bezodkladně poté, co bylo nařízeno veřejné ústní jednání, vyvěšena na místě určeném stavebním úřadem nebo na vhodném veřejně přístupném místě u stavby nebo pozemku, na nichž se má záměr uskutečnit, a to do doby veřejného ústního jednání. Součástí informace je grafické vyjádření záměru, popřípadě jiný podklad, z něhož lze usuzovat na architektonickou a urbanistickou podobu záměru a na jeho vliv na okolí. Pokud žadatel uvedenou povinnost nesplní, stavební úřad nařídí opakované veřejné ústní jednání. Stavební úřad se však stanovením okruhu účastníků řízení nezabýval, neoznámil zahájení územního řízení, neumožnil účastníkům vznášet námitky proti projednávanému záměru.“ Z uvedeného je zřejmé, že jak žadatel, tak stavební úřad měli za to, že záměr stavby BPS bude projednán ve správním řízení (žadatel podal žádost o vydání rozhodnutí o umístění stavby BPS, stavební úřad o ní vedl územní řízení), že se stavební úřad v proběhlém územním řízení otázkou jeho účastníků vůbec nezabýval (viz shora uvedená část odůvodnění zrušujícího rozhodnutí žalovaného) a konečně, že ve věci umístění stavby BPS bude v územním řízení pokračováno. K tomu však nedošlo, když byl hlavními aktéry celé věci použit jiný postup k prosazení daného stavebního záměru (tento nápad mohl pocházet pouze z jejich strany), a to prostřednictvím shora uvedených veřejnoprávních smluv. Proti tomu nelze obecně nic namítat, ovšem pouze za předpokladu splnění všech zákonných předpokladů k tomu. K jejich naplnění v dané věci však nedošlo. Jak již žalobci namítali, institutu veřejnoprávních smluv lze užít jen v případech zcela bezkonfliktních. A o takový případ se v dané věci nejednalo. Vždyť po vyvěšení informací o podaných návrzích na uzavření veřejnoprávních smluv na úřední desce se stavebnímu úřadu hlásili být jimi dotčenými desítky osob. Tedy hlásili se desítky potencionálních účastníků územního a stavebního řízení. Tato skutečnost byla právě ta stopka pro přivolení k dané stavbě formou veřejnoprávních smluv. A jak s ní správní orgán naložil? Nezákonně, neboť si udělal o jejich účastenství úsudek sám, zcela kabinetním postupem, proti němuž se nemohly tyto přihlášivší se osoby nikterak bránit. Správní orgán ale neměl za tohoto stavu prostor pro takovýto postup, neměl k tomu žádnou zákonnou oporu. S takovouto situací, domáhání se účastenství, se lze totiž vypořádat jedině v souvislosti s příslušným správním řízením, a v dané věci žádné vedeno nebylo. Osoby, které reagovaly na informaci o návrzích daných veřejnoprávních smluv, tak byly nepřípadným jednáním správního orgánu postaveny zcela mimo „hru“, aniž by se mohly proti tomu jakkoliv bránit. Žádná správní řízení, v souvislosti s nimiž by byly vyloučeny z řízení jako jeho neúčastnice, nebo jejich věcné námitky proti stavbě BPS byly zamítnuty jako nedůvodné, vedena nebyla. Jak již ovšem bylo uvedeno výše, je zcela nerozhodné, co si správní orgán o jejich účastenství v případném územním či stavebním řízení myslel za situace, kdy se mu za ně vlastníci sousedních nemovitostí zamýšlené stavby BPS sami přihlásili a souhlas ke stavbě BPS nedali. V tu chvíli se totiž nelze s touto skutečností vypořádat jinak, než ve správním řízení. Postup, který správní orgán zvolil, je tak zcela nepochopitelný, zvláště vedl-li již předtím územní řízení ohledně stavby BPS, porušuje práva a oprávněné zájmy potencionálních účastníků řízení vedených podle stavebního zákona a z principu jej nelze hodnotit jinak, než jako naprostou svévoli. Spojovali-li proto žalobci neúčinnost předmětných veřejnoprávních smluv s absencí souhlasů s nimi ze strany osob, které by byly účastníky územního a stavebního řízení (žalobci se za ně považovali), nezbylo krajskému soudu, než jim přisvědčit. Jejich, jakož i další souhlasy, totiž na smlouvách chybí a bez nich nemohly nabýt účinnosti (viz § 168 správního řádu). Správní orgán podlehl zjevně tlaku stavebníka, který si neomaleným způsobem usurpoval právo rozhodovat o tom (viz výše jeho korespondence), kdo přichází v úvahu jako účastník územního a stavebního řízení a kdo nikoliv. Správní orgán si přitom musel být důsledky nedoložení návrhů veřejnoprávních smluv souhlasy osob, které by byly účastníky územního a stavebního řízení, nepochybně vědom. Lze to dovodit z jeho Sdělení ze dne 11. 7. 2013, v nichž stavebníka (žadatele) vyzývá k doložení podkladů, z nichž by mohl vyvodit, že dále uvedené osoby v počtu 38 (36) nejsou takovými osobami. Nakonec tuto otázku vyřešil tím, že jejich neúčastenství (nedotčenost) plyne ze stanovisek dotčených orgánů státní správy, jejich limitů a požadavků na stavbu BPS, jak je zřejmé z protokolů o přijetí návrhů smluv. Tento závěr je navíc polovičatý, jak plyne z judikatury zmiňované žalobci (viz výše), neboť dotčenost vlastnických práv sousedů je nutno vždy posuzovat i z pohledu občanského práva. Vzhledem k výše uvedenému proto krajský soud konstatoval, že jak žalovaný, tak správní orgán, nepostupovaly ve správním řízení o určení právního vztahu v souladu se správním řádem, což mělo za následek, že jimi vydaná správní rozhodnutí jsou nezákonná. Proto krajský soud podle § 78 odst. 1 s.ř.s., ve spojení s jeho odst. 3 a odst. 4, zrušil výrokem I. tohoto rozsudku jak žalované rozhodnutí, tak i rozhodnutí prvoinstančního správního orgánu, jenž mu předcházelo a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. V něm budou orgány veřejné správy zúčastněné na řízení vázány právními názory, vyjádřenými v tomto rozsudku (viz § 78 odst. 5 s.ř.s.). Pokud jde o další žalobní námitky, krajský soud se jimi nemusel a ani nemohl zabývat, neboť jednak by nemohly na výše uvedených závěrech krajského soudu nic změnit, a dále jde o otázky související již s věcnou stránkou věci, a ty budou teprve řešeny v následných řízeních vedených podle stavebního zákona (soulad s územním plánem, dodržení požadavků stanovených v § 90 stavebního zákona atd., včetně okruhu účastníků řízení). V. Náklady řízení Žalobci měli ve věci úspěch, a proto mají právo na náhradu nákladů řízení podle § 60 odst. 1 s.ř.s. proti účastníkovi, který úspěch neměl. Jejich důvodně vynaložené náklady soudního řízení spočívaly v náhradě soudních poplatků v celkové výši 9.000,--Kč (3x po 3.000,--Kč ze společné žaloby), odměně advokáta při zastupování tří osob za celkem 6 úkonů právní služby po 3.100,--Kč (převzetí a příprava zastoupení a písemné podání žaloby soudu, dle § 11 odst. 1 písm. a/, a d/, § 9 odst. 3 písm. f/, ve spojení s § 7 vyhl. č. 177/1996 Sb. v platném znění), snížené o 20% vzhledem k zastupování 3 osob a v náhradě hotových výdajů za celkem 6 úkonů při společném zastupování 3 osob po 300,--Kč (§ 13 odst. 3 citované vyhlášky). Náhrada nákladů řízení bez daně z přidané hodnoty by tak činila celkem 25.680,--Kč (9.000,- + 14.880,-- + 1.800,--). Protože je ale zástupce žalobců plátcem daně z přidané hodnoty, jak má krajský soud doloženo, byla k uvedené částce připočtena podle § 57 odst. 2 s.ř.s. ještě výše této daně (21%) z odměny za zastupování a náhrad ve výši 3.503,--Kč, takže celková výše náhrady nákladů řízení činí 29.183,--Kč. Náklady řízení je žalovaný povinen zaplatit podle výroku II. tohoto rozsudku zástupci žalobců, neboť je advokátem (viz § 64 s.ř.s. a § 149 odst. 1).

Poučení