30 A 97/2013 - 72

Rubrum

Krajský soud v Plzni rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Václava Roučky a soudců JUDr. Petra Kuchynky a Mgr. Jaroslava Škopka v právní věci žalobkyně: KRPA INVESTMENT, a.s., IČ 280 14 111, se sídlem Plzeň, Zahradní 173/2, proti žalovanému: Magistrát města Plzně, se sídlem Plzeň, Škroupova 5, za účasti osoby zúčastněné na řízení: Ing. V.B., v řízení o žalobě proti rozhodnutí Magistrátu města Plzně, odboru dopravy, ze dne 2. 10. 2013, čj. MMP/205314/13, takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení .

III. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení .

Odůvodnění

[I] Předmět řízení Žalobou ze dne 6. 12. 2013 se žalobkyně domáhala zrušení rozhodnutí Magistrátu města Plzně, odboru dopravy, ze dne 2. 10. 2013, čj. MMP/205314/13 (dále též jen „napadené rozhodnutí“), kterým bylo zamítnuto odvolání žalobkyně a potvrzeno rozhodnutí Úřadu městského obvodu Plzeň 2 - Slovany (dále též jen „prvoinstanční správní orgán“ nebo „silniční správní úřad“) čj. UMO2/07623/13 vypravené dne 24. 5. 2013 (dále též jen „prvoinstanční rozhodnutí“). Prvoinstančním rozhodnutím bylo ve věci určení, zda je pozemek p. č. 5249/7 v k. ú. Plzeň účelovou komunikací a zda je tato komunikace veřejně přístupná či nikoliv, rozhodnuto ve smyslu § 142 správního řádu tak, že na pozemku p. č. 5249/7, k. ú. Plzeň, v obci Plzeň, se nachází veřejně přístupná účelová komunikace a tento právní stav trvá přibližně od roku 1967 (první etapa výstavby garáží). Prvoinstanční správní orgán dále specifikoval, kudy účelová komunikace po daném pozemku vede a co naopak není její součástí. Žalobkyně se proti prvoinstančnímu rozhodnutí odvolala. Žalovaný správní orgán napadeným rozhodnutím odvolání zamítl a prvoinstanční rozhodnutí potvrdil. Problematika pozemních komunikací byla upravena zákonem č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů (dále též jen „zákon o pozemních komunikacích“). Správní řízení bylo upraveno zákonem č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále též jen „správní řád“). [II] Žaloba Žalobkyně se domnívala, že žalovaný věc nesprávné právně posoudil a neúplně zjistil skutkový stav věci. Žalobkyně se bránila tomu, že žalovaný prohlásil pozemek č. 5249/7 v k. ú. Plzeň, resp. jeho části, za účelovou komunikaci. Žalobkyně dále tvrdila, že pokud tak žalovaný učinil, měl účelovou komunikaci dostatečně vymezit, což však neprovedl. Žalobkyně rovněž tvrdila, že pokud by se o účelovou komunikaci opravdu jednalo, není přístupná veřejně, ale ve smyslu § 7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích v rozsahu a způsobem, který stanoví žalobkyně.

1. Žalobkyně konstatovala, že ač správní orgán vydal v předmětné věci již druhé rozhodnutí, taktoto rozhodnutí se ve svém konečném důsledku pro žalobkyni v ničem neliší od rozhodnutí prvého. Úřad městského obvodu Plzeň 2 – Slovany vydal v předmětné věci prvé rozhodnutí již dne 5. 10. 2011, čj. UMO2/2191/11 (potvrzeno rozhodnutím žalovaného ze dne 6. 2. 2012, čj. MMP/029764/2), kterým prohlásil za účelovou komunikaci celý pozemek č. 5249/7 v k. ú. Plzeň (dále též jen „předmětný pozemek”); již proti tomuto prvému odvolacímu orgánem potvrzenému rozhodnutí žalobkyně podala správní žalobu vedenou krajským soudem pod sp. zn. 57A 27/2012. Toto soudní řízení bylo zastaveno, neboť žalovaný po podání žaloby sdělil soudu svůj záměr uspokojit žalobkyni postupem dle § 62 s. ř. s., s čímž žalobkyně souhlasila. Prvoinstanční správní orgán poté sice vydal druhé rozhodnutí (rozhodnutí Úřadu městského obvodu Plzeň 2 – Slovany ze dne 23. 5. 2013, čj. UMO2/07623/13), které bylo odvolacím orgánem potvrzeno napadeným rozhodnutím, nicméně i tímto druhým rozhodnutím bylo deklarováno, že předmětný pozemek je ze své podstatné části účelovou komunikací, když správní orgán vymezil, jaké jeho malé části účelovou komunikací nejsou. Žalobkyni je jedno, že malé kousíčky předmětného pozemku nejsou prohlášeny za účelovou komunikaci, když tyto jsou účelovou komunikací „obklopeny“, přičemž navíc správní orgán posoudil tuto komunikaci jako veřejně přístupnou. Pro žalobkyni má smysl pouze vyřešení právního stavu celého předmětného pozemku. Žalovaný v odůvodnění napadeného rozhodnutí konstatoval, že pro posouzení otázky, zda se jedná o účelovou komunikaci, je stěžejní otázka, zda předmětná „cesta” naplňuje znaky účelové komunikace (str. 14 rozhodnutí). Žalovaný specifikuje čtyři zákonné znaky účelové komunikace, a to 1) plnění účelu dle zákona o pozemních komunikacích, 2) stálost a patrnost v terénu, 3) souhlas vlastníka s obecným užíváním cesty veřejností, a 4) nutná komunikační potřeba, a dospěl k závěru, že všechny znaky jsou v daném případě beze zbytku naplněny. Žalobkyně se však domnívala, že v daném případě není naplněn třetí znak účelové komunikace, a to souhlas vlastníka s obecným užíváním cesty veřejností. Žalobkyně již ve svém odvolání upozorňovala na skutečnost, že konkludentní souhlas musí být k obecnému užívání cesty širokou veřejností (tento znak ostatně takto vymezuje i sám žalovaný). V daném případě se však nedá hovořit o souhlasu k obecnému užívání pro nejširší veřejnost, ale pouze pro omezený okruh osob. Jak již žalobkyně ve svých předchozích podáních uváděla, v rámci „budování socialismu” bylo umožněno zaměstnancům národního podniku Západočeské papírny, neboli pouze omezenému okruhu osob, postavit si na pozemcích národního podniku garáže. Předmětný pozemek v době, kdy jej vlastnil národní podnik, patřil bezpochyby do areálu tohoto podniku a ten určitě neměl zájem na tom, aby do prostoru garáží vstupovali kromě zaměstnanců, kteří zde vlastnili garáže, i další osoby. Právě z důvodu, že se jednalo o zaměstnance národního podniku, dostaly tyto osoby možnost postavit si zde garáž a s tím přináležející právo přístupu ke garážím po pozemku ve vlastnictví národního podniku. Ostatní veřejnosti tyto výhody nepřináležely, což je v dané věci podstatné, když judikatura dovodila, že konkludentní souhlas musí být dát k obecnému užívání (tj. nikoliv jen pro omezenou skupinu osob). Žalovaný v napadeném rozhodnutí (str. 17) k tomuto argumentu žalobkyně uvedl: „Tvrzení, že konkludentní souhlas byl udělen pouze omezenému okruhu osob, je nesprávné, protože tím, že právní předchůdci odvolatele tento pozemek nechali veřejnému užívání, šlo dle našeho názoru o konkludentní souhlas s veřejným užíváním.“. Žalobkyni nebylo jasné, z čeho správní orgán dovodil, že došlo k souhlasu s veřejným užíváním. Pokud nedošlo k tomuto prvotnímu souhlasu k veřejnému užívání zřizovatelem předmětné komunikace, tak nemohlo dojít ani k jeho přechodu, resp. následným přechodům na další vlastníky této komunikace, když tento souhlas na počátku vůbec nebyl. V rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 5. 2011 ve věci sp. zn. 2 As 44/2011 se uvádí: „Není- li tento souhlas dán nebo jsou-li o něm důvodné pochybnosti, je možné k deklaraci existence účelové pozemní komunikace přistoupit výhradně za splnění následujících podmínek: naplnění zákonných znaků veřejně přístupné účelové pozemní komunikace, existence nezbytné komunikační potřeby a poskytnutí odpovídající náhrady za omezení vlastnického práva (čl. 11 odst. 4 Listiny).“. Žalobkyně již ve svém odvolání namítala, že i pokud by správní orgán existenci konkludentního souhlasu s obecným užíváním dovodil, tak princip „automatického“ přechodu tohoto souhlasu na další vlastníky nemůže platit zcela absolutně a do nekonečna, tj. existují z něho výjimky, které zohledňují individuální a specifické okolnosti konkrétního případu (odkaz např. na nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 268/06 ze dne 9. 1. 2008; rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 29. 11. 2011ve věci sp. zn. 22 Cdo 5213/2009, ze dne 20. 9. 2011 ve věci sp. zn. 22 Cdo 4003/2009, ze dne 17. 10. 2012 ve věci sp. zn. 22 Cdo 766/2011, ze dne 16. 5. 2013 ve věci sp. zn. 22 Cdo 2178/2012, ze dne 20. 9. 2011 ve věci sp. zn. Cdo 4003/2009; rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 6. 2008 ve věci sp. zn. 6 As 80/2006). Žalobkyně se domnívala, že v jejím případě se právě o výjimku jedná, neboť v daném případě je nutné přihlédnout k níže uvedeným okolnostem: a) Žalobkyně předmětný pozemek nabyla specifickým způsobem, a to koupí z konkurzní podstaty. Kupní smlouva, kterou se převáděl majetek úpadce (tj. jeho věci, práva a jiné majetkové hodnoty, které sloužily k provozování úpadcova podniku) na žalobkyni, má totiž specifickou povahu v tom, že majetek úpadce se převedl na nového vlastníka jednou smlouvou (ve smyslu § 27a zákona č. 328/1991 Sb., o konkurzu a vyrovnání), tedy jako věc hromadná. Žalobkyně si u tohoto způsobu nabytí majetku nemohla vybrat, jaký majetek úpadce do vlastnictví chce přijmout a jaký ne, neboť s podnikem úpadce přechází na nového vlastníka (žalobkyně) všechen majetek úpadce, tj. i předmětný pozemek. Je pochopitelné, že žalobkyně nekupovala podnik úpadce proto, aby nabyla pro ni zcela bezvýznamnou účelovou komunikaci, sloužící potřebě zejména uživatelů garáží, a nikoliv pro její podnikatelské aktivity. b) Důležitou okolností je také to, že se žalobkyně ihned po nabytí vlastnictví k předmětnému pozemku aktivně bránila jeho veřejnému užívání (což také žalobkyně ve správním řízení dostatečné prokázala, když např. předložila dopisy adresované majitelům garáží, resp. jednání s majiteli garáží vyústilo právě až v zahájení předmětného správního řízení). Žalobkyně v té souvislosti znovu odkázala na rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 16. 5. 2013 ve věci sp. zn. 22 Cdo 2178/2012, kde je konstatováno, že: „(…) nicméně jestliže nyní vlastník s další existencí účelové komunikace nesouhlasí, je třeba zvlášť pečlivě a přísně zvažovat podmínky pro trvání práva veřejného užívání.”. c) I pokud byl souhlas k veřejnému užívání udělen (což žalobkyně popírá), tak další specifickou okolností je také to, že prvotní souhlas udělila socialistická organizace - Západočeské papírny, n.p. Přístup tohoto subjektu k otázce veřejného užívání pozemku v éře socialismu byl zcela odlišný od postojů ryze soukromého vlastníka pozemku v dnešní demokratické době, který musí ze svého vynaložit řadu nákladů na údržbu, provoz a správu komunikace. Je sice pravdou, že poté účelovou komunikaci nabyly do vlastnictví soukromé subjekty, tj. společnost Plzeňská papírna, v.o.s. a poté Plzeňská papírna, a.s., nicméně to, že tyto subjekty nečinily žádné kroky k tomu, aby se veřejnému užívání předmětného pozemku bránily, nemůže jít k tíži současného vlastníka, který se ke svému vlastnictví postavil zodpovědně. Žalobkyně poukázala zejména na skutečnost, že to je ona, kdo v současné době musí nést veškeré náklady související se správou a údržbou předmětného pozemku, který veřejnost bezplatně užívá; náklady a sankce související s odstraňováním skládek, které veřejnost na pozemku tvoří apod. Žalobkyně se domnívala, že žalovaný nezohlednil všechny výše uváděné individuální okolnosti daného případu a posouzení toho, zda byl naplněn jeden znak účelové komunikace - existence konkludentního souhlasu, resp. jeho „nekonečný“ přechod na právní nástupce -, neučinil spravedlivě. Žalovaný výše uvedené specifické okolnosti buď vůbec při svém rozhodování nezohlednil (např. skutečnost, že se žalobkyně aktivně od doby, kdy se stala vlastníkem, brání veřejnému přístupu), anebo tyto okolnosti posoudil zcela formalisticky - odděleně jednu od druhé a nikoliv v jejich vzájemné logické souvislosti. Žalovaný např. v napadeném rozhodnutí k argumentu, že žalobkyně nabyla komunikaci specifickým způsobem, konstatoval (str. 18): „Odvolací správní orgán se neztotožňuje s argumentem odvolatele, že nabytí v dražbě celého areálu jako věci hromadné má nebo muže mít vliv na existenci či neexistenci konkludentního souhlasu a jeho přechodu od právního předchůdce. Odvolatel nabyl věc hromadnou jako celek se všemi právy a povinnostmi z toho vyplývajícími. Podle našeho názoru nelze tvrdit, že na odvolatele přešla všechna práva a povinnosti, ale zároveň tvrdit, že některé nikoliv.”. Žalobkyně uvedla, že nenabyla areál v dražbě, tj. nevydražila jej, ale vlastníkem se stala na základě kupní smlouvy o prodeji podniku v konkursu uzavřené se správcem konkursní podstaty. V každém případě není ale dle žalobkyně vůbec právně relevantní, zda nějaká či všechna práva a povinnosti na žalobkyni přešla či nikoliv. Žalovaný dále v napadeném rozhodnutí (str. 17) popisuje vývoj vlastnictví k předmětnému pozemku, kdy dochází k tomu, že žalobkyně, resp. její právní předchůdce, společnost KRPA, a.s., nabyla pozemek od soukromého vlastníka, a nikoliv od socialistické organizace. Tuto skutečnost nikdo nepopírá. Žalobkyně chtěla pouze poukázat na to, že prvotní souhlas byl udělen v době socialismu a je dle jejího názoru nespravedlivé, aby současní uživatelé garáží měli donekonečna výhody (strpení bezplatného užívání komunikace), které jim umožnil minulý režim, když nyní je vlastník komunikace postaven do zcela jiných, zejména ekonomických a právních, podmínek, za kterých svoje vlastnictví vykonává. Žalobkyně se domnívala, že má právo na individuální a spravedlivé posouzení věci, které je zakotveno jak v Ústavě, tak mezinárodních úmluvách, které tvoří součást ústavního pořádku. Ústavní soud považuje za samozřejmé a určující, že vždy je nezbytné vycházet z individuálních okolností každého jednotlivého případu, které jsou založeny na skutkových zjištěních. Mnohé případy a jejich specifické okolnosti mohou být značně komplikované a netypické; to však nevyvazuje z povinnosti udělat vše pro spravedlivé řešení, jakkoliv se to muže jevit složité.

2. Pokud už žalovaný potvrdil rozhodnutí správního orgánu, které předmětný pozemek deklaruje za účelovou komunikaci, a při svém druhém rozhodnutí za účelovou komunikaci prohlásil jen části předmětného pozemku, měl toto lépe specifikovat, tj. zcela přesně definovat, kde se účelová komunikace nachází (nejlépe přílohou s geometrickým zaměřením). Žalobkyně se domnívala, že vymezení účelové komunikace je neurčité, když je vymezeno pojmy jako „prostory za blokem garáží”, „prostory za garážemi”, „prostory vedle či mezi garážemi” apod. Žalobkyně z popisu vymezení účelové komunikace není schopna zcela přesně seznat, jaká konkrétní část jejího pozemku je účelovou komunikací a jaká již nikoliv. Žalovaný se k námitce neurčitosti vymezení účelové komunikace učiněné žalobkyní již v odvolání (podání ze dne 7. 6. 2013) nevyjádřil, pouze na str. 16 napadeného rozhodnutí konstatoval: „S námitkou odvolatele, že vymezení veřejné účelové komunikace na pozemku p.č. 4249/7 (jde o zřejmou nesprávnost v psaní – správně by mělo být uvedeno 5249/7) v k.ú. Plzeň je neurčité, se odvolací správní orgán neztotožnil.”.

3. Žalovaný se dále v napadeném rozhodnutí (str. 16) zabýval také tím, zda je účelová komunikace na předmětném pozemku veřejnou či neveřejnou. Předně by chtěla žalobkyně reagovat na, dle ní zcela překvapivé (obtížně předvídatelné) konstatování žalovaného, který uvádí: „Řízení podle § 7 odst. 2 z. o pozemních komunikacích je navíc samostatným řízením vedeným na návrh vlastníka účelové komunikace. Dosud však o omezení přístupu na veřejnou účelovou komunikaci rozhodnuto ve smyslu tohoto ustanovení nebylo.“. Žalobkyně nechápala, proč odvolací orgán konstatuje, že dle tohoto ustanovení nevede toto řízení (společně s řízením o vydání deklaratorního rozhodnutí o tom, zda předmětný pozemek je či není účelovou komunikací), když z průběhu celého správního řízení je zřejmé, že se žalobkyně (tedy vlastník komunikace) domáhá kromě toho, že se vůbec nejedná o účelovou komunikaci, i toho (pro případ, že se o účelovou komunikaci jednat bude), že tato komunikace není přístupná veřejně, ale právě ve smyslu výše uvedeného ustanovení, že se jedná o komunikaci v uzavřeném prostoru. Tuto skutečnost posuzoval prvoinstanční i odvolací správní orgán už při svém prvém rozhodnutí v dané věci. Princip legitimního či oprávněného očekávání a princip předvídatelnosti jsou součástí toho, čemu se říká „právní jistota“ a co je pojmově znakem toho, čemu se říká právní stát. Zásada legitimního očekávání, vymezená v § 2 odst. 4 správního rádu, dává účastníkům správního řízení nárok na to, aby správní orgán rozhodoval i v jejich případě způsobem předvídatelným. Nejvyšší soud pokládá tzv. překvapivé rozhodnutí (to je takové, které je v rozporu s oprávněným očekáváním účastníka) za vadu řízení, která je důvodem pro zrušení takového rozhodnutí. Jednou ze zásadních zásad správního řízení je také zásada procesní ekonomie vyjádřená v § 6 odst. 2 správního řádu. Žalobkyně nechápala, proč by se o tomto mělo vést samostatné řízení, když tvrzení i důkazy v této věci jsou obdobné, neboť předmětem posuzování je taktéž předmětný pozemek, tj. pozemek č. 5249/7 v k. ú. Plzeň, tj. bylo by zcela neekonomické vést dvě samostatná správní řízení. Nicméně, jak žalobkyně uváděla, domnívala se, že součástí předmětného rozhodnutí je také posouzení otázky „uzavřenosti“ areálu komplexu garáží ve smyslu § 7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích, když správní orgán výslovně uvádí, že se jedná o účelovou komunikaci přístupnou veřejně (a nikoliv jen účelovou komunikaci) a ve svém rozhodnutí podrobně odůvodňuje, proč nejsou splněny podmínky stanovení § 7 odst. 2. zákona o pozemních komunikacích. Právě co se týká posouzení toho, zda jsou či nejsou splněny podmínky pro uzavřenost areálu komplexu garáží dle § 7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích, se žalobkyně domnívala, že v daném případě tyto podmínky naplněny jsou. Podle § 7 odst. 2, účelovou komunikací je i pozemní komunikace v uzavřeném prostoru nebo objektu, která slouží potřebě vlastníka nebo provozovatele uzavřeného prostoru nebo objektu. Tato účelová komunikace není přístupná veřejné, ale v rozsahu a způsobem, který stanoví vlastník nebo provozovatel uzavřeného prostoru nebo objektu. V pochybnostech, zda z hlediska pozemní komunikace jde o uzavřený prostor nebo objekt, rozhoduje příslušný silniční správní úřad. Žalovaný v odůvodnění svého rozhodnutí k otázce neveřejného přístupu na předmětný pozemek uvedl (str. 16) „Odvolací správní orgán se nedomnívá, že je naplněna podmínka uzavřeného prostoru nebo objektu“. Žalobkyně nerozuměla tomu, proč žalovaný, který sám došel k závěru, že „kolem předmětného souboru staveb sice existuje oplocení a v nedávné době zde byla umístěna závora“ (viz str. 16 rozhodnutí), nakonec věc uzavřel tak, že se nejedná o uzavřený prostor s odůvodněním, že „předmětný komplex garáží byl vždy veřejně přístupný“. Žalobkyně se domnívala, že uzavřenost areálu komplexu garáží je v daném případě zcela zřejmá, neboť okolo tohoto prostoru se nachází oplocení s uzamykatelnou závorou. Ve smyslu § 7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích se „uzavřeností” myslí zejména faktické uzavření (plotem, zdí aj.), připadne i uzavření právní. V důvodové zprávě k zákonu o pozemních komunikacích jsou příkladmo uváděny účelové komunikace v uzavřených prostorech, kdy těmito prostory jsou myšleny např. domovní a tovární dvory, komunikace v prostorách vícekapacitních garáží aj. K uzavřenosti žalobkyně dodala, že závora je otevřená, neboť do pravomocného rozhodnutí v této věci žalobkyně zachovává zcela neomezený přístup do areálu garáží. Jak již žalobkyně ve všech svých podáních týkající se předmětný záležitosti uváděla, v žádném případě nechce prostor areálu garáží uzavřít pro vlastníky a uživatele garáží (ti by samozřejmě měli od závory klíče), ale chce ji uzavřít pro ostatní veřejnost, neboť zde dochází ke zcela nekontrolovanému pohybu cizích osob, aby alespoň zčásti zamezila zejména ukládání odpadu do prostoru komplexu garáží. Jak bude níže uvedeno, správní orgán již uložil žalobkyni pokutu za to, že zde třetí osoby vytvořily černou skládku (nehledě na to, že tuto skládku musela žalobkyně na své vlastní náklady odstranit). Žalovaný dále v napadeném rozhodnutí (str. 16) uvedl: „Jen pokud by byly výše uvedené podmínky splněny, tedy odvolatel by byl vlastníkem nebo provozovatelem celého areálu, komunikace v tomto areálu by sloužila výhradně jeho potřebě, mohl by silniční správní úřad (…) stanovit rozsah a způsob přístupu na tuto komunikaci.“. Žalobkyně nesouhlasila s tím, že pouze za podmínky, že by předmětná komunikace sloužila výhradně potřebě žalobkyně, tak by správní orgán mohl rozhodovat o uzavřenosti areálu. Žalobkyně nerozuměla ani tomu, proč by mělo být podstatné to, že žalobkyně není vlastníkem všech nemovitostí v oploceném komplexu garáží, ale je „pouze“ vlastníkem účelové komunikace. Je samozřejmě pravdou, že žalobkyně není jediným vlastníkem nemovitostí nacházejících se v areálu komplexu garáží, neboť garáže a pozemky pod garážemi patří třetím osobám, ale tato okolnost je zde právně bezvýznamná. Správní orgán pravděpodobně nepovažuje žalobkyni ani za provozovatele areálu garáží, tj. i předmětného pozemku, ačkoliv toto je zcela zřejmé. Tato skutečnost vyplývá už z historických okolností, tj. z toho, že žalobkyně je vlastníkem celého rozsáhlého areálu bývalých Západočeských papíren, n.p., kam areál garáží spolu s komunikací patří. Žalobkyně je vlastníkem oplocení a závory umístěné na pozemku, u vjezdu na komunikaci je nainstalována bezpečnostní kamera ve vlastnictví žalobkyně, která je napojena a sledována ostrahou žalobkyně apod. Je také nepochybné, že předmětný pozemek (komunikace) slouží potřebě provozovatele. Žalobkyně je správcem celého areálu komplexu garáží, tj. komunikaci potřebuje hlídat, aby na ni nevstupovali jakékoliv třetí osoby, musí ji udržovat v čistotě, opravovat apod., kdy tyto jeho činnosti jsou zcela prokazatelné. To, že třetí osoby na komunikaci tvoří „černé skládky”, je žalovanému známo, neboť za toto uložil žalobkyni ve správním řízení pokutu. V této souvislosti žalobkyně poukázala na rozhodnutí Úřadu městského obvodu Plzeň 2, ze dne 22. 8. 2013, čj. UMO2/12241/13, kterým žalobkyni uložil zaplatit pokutu v celkové částce 6.000,- Kč, právě za existenci skládky na předmětném pozemku, a to i přesto, že bylo zřejmé, že odpad na tento pozemek žalobkyně neuložila. Odvolací správní orgán, Magistrát města Plzně, odbor životního prostředí, rozhodnutím ze dne 29. 11. 2013, čj. MMP/184358/13, potom pokutu snížil na 2.000,- Kč, neboť přihlédl k tomu, že sama žalobkyně odpad mezitím odklidila. Jak již žalobkyně uvedla, kromě toho, že musela zaplatit pokutu za existenci skládky, kterou vytvořily třetí osoby, tak samozřejmě musí ze svého nést i nemalé náklady na odklízení odpadu na předmětném pozemku. Přes výše uvedené skutečnosti však žalovaný uzavřel (str. 17 napadeného rozhodnutí), že existence problému nelegálního ukládání odpadu v dané lokalitě není argumentem, který by odůvodňoval omezení veřejného přístupu na předmětnou účelovou komunikaci. Žalobkyně poukázala na to, že správní orgány jsou ústavně zavázány promýšlet důsledky svých rozhodnutí a neposuzovat věc jenom z hlediska izolovaného výkladu jednoho ustanovení. Rozhodování správních orgánu by nemělo být také jen formálně právní, ale zejména spravedlivé. Ústavní soud ve své judikatuře již mnohokrát poukázal na to, že netoleruje úřadům veřejné moci formalistický postup, který používá sofistikované odůvodňování (v daném případě to, že skládka, za kterou žalobkyni ukládá pokuty, ač ji způsobily třetí osoby, se vlastně na veřejné přístupné komunikaci nenachází) k prosazení zřejmé nespravedlnosti (neboť žalobkyně stejně existenci skládky nemůže ovlivnit, když pozemek téměř obklopuje veřejně přístupná účelová komunikace, na kterou žalovaný musí umožnit přístup každému, bez omezení a jakékoliv náhrady). Ústavní soud také mnohokráte uváděl, že rozhodnutí musí odpovídat rozumnému uspořádání posuzovaného právního vztahu a nemůže být v rozporu s obecně sdílenými zásadami spravedlnosti. Úřady veřejné moci se při svém rozhodování nemohou omezit na pouhý mechanický výklad a aplikaci práva, aniž by zároveň nedomýšlely praktické dopady, které nesmí být nesmyslné. Přílišný formalismus při výkladu právních norem vedoucí k extrémně nespravedlivému závěru pak znamená porušení základních práv. Právě toto sofistikované odůvodnění zřejmé nespravedlnosti dokládá i jedno z odůvodnění žalovaného, kde je uvedeno: „K tvrzení společnosti KRPA INVESTMENT, a.s., že trvá na tom, aby předmětný pozemek byl prohlášený za účelovou komunikaci v uzavřeném areálu, nikoli účelovou komunikaci veřejně přístupnou z důvodu, že na předmětném pozemku vzniká již nekolikátá černá skládka, silniční správní úřad uvádí, že tento fakt není pro dané řízení relevantní a účelný. Silniční správní úřad nerozhoduje o části pozemku, do kterého tato veřejná účelová komunikace nezasahuje, tj. části pozemku, který se nachází mezi garážemi. Společnosti KRPA INVESTMENT, a.s., muže volně disponovat s uvedenou částí předmětného pozemku, který veřejně účelovou komunikací není. Tudíž jí silniční správní úřad nebrání v zabezpečení a kontrole předmětné části pozemku.“. Žalovaný tak zcela účelově rozdělil předmětný pozemek na tu část, která není veřejně přístupná a na které si je tedy žalobkyně povinna zajistit pořádek, tj. v daném případě odklidit skládku, přičemž tuto část pozemku není jinak schopna k ničemu využít, a na tu část, která je veřejně přístupná, tudíž na ní žalobkyně musí bez náhrady strpět cizí osoby. Pro žalobkyni to tak opět znamená, že má pouze povinnosti a žádná práva. Žalobkyně se s ohledem na výše uvedené též domnívala, že napadené rozhodnutí bylo vydáno v rozporu s ústavními právy vlastníka, kdy důsledkem rozhodnutí je, že zájmy jedné strany, tj. vlastníků garáží, jsou upřednostňovány před zájmy strany druhé, tj. žalobkyně (vlastníka). Pokud již žalovaný vydal rozhodnutí, kterým deklaroval komunikaci jako účelovou a navíc veřejně přístupnou, měl v tom případě také i stanovit, kdo bude hradit náklady na opravy a udržování veřejně přístupného pozemku či náklady související s tím, že na tento pozemek má kdokoliv volný přístup (např. náklady na odstraňování skládek). Rozhodnutím bylo v podstatě stanoveno, že žalobkyně má pouze povinnosti (strpět veřejné užívání, tj. bez jakékoliv náhrady; z titulu vlastnictví platit daně a jiné poplatky s předmětným pozemkem související, pozemek udržovat a opravovat tak, aby jeho užíváním nezpůsobil škodu na majetku a zdraví třetím osobám, za kterou vlastník nese zákonnou odpovědnost; na své náklady z pozemku odstraňuje nepovolené skládky apod.), avšak žádná práva. [III] Vyjádření žalovaného správního orgánu Žalovaný se k žalobě vyjádřil v podání datovaném dne 24. 2. 2014. Navrhoval žalobu zamítnout, přičemž argumentačně vycházel z obsahu správních rozhodnutí obou stupňů. Především pak uvedl, že žalobkyně, dle jeho názoru, nesprávně směšuje dva typy řízení. V daném případě bylo vedeno deklaratorní řízení podle § 142 správního řádu. Smyslem tohoto řízení ve vazbě na § 7 zákona o pozemních komunikacích je deklarovat (či nedeklarovat), zda veřejně přístupná účelová komunikace v daném případě existuje či nikoliv. [IV] Posouzení věci krajským soudem Řízení ve správním soudnictví je upraveno zákonem č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále též jen „soudní řád správní“ nebo „s. ř. s.“). Podle § 75 odst. 1 soudního řádu správního soud při přezkoumání rozhodnutí vychází ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu. Podle § 75 odst. 2 soudního řádu správního věty prvé soud přezkoumá napadené výroky rozhodnutí v mezích žalobních bodů. Soud dospěl k závěru, že žaloba není důvodná. Stran prvé žalobní námitky soud uvážil následovně. Žalobkyně zpochybnila naplnění jedné z podmínek pro závěr o (ne)existenci veřejně přístupné komunikace, konkrétně zpochybnila udělení souhlasu vlastníka s obecným užíváním cesty veřejností. Podstata její argumentace spočívala v tom, že tzv. prvotní souhlas byl udělen socialistickou organizací Západočeské papírny, n.p. v době „budování socialismu“ a takový souhlas nemůže donekonečna zavazovat další vlastníky (právní nástupce). Východiskem pro závěr soudu o nedůvodnosti této žalobní námitky byl (i žalobkyní zmíněný) nález Ústavního soudu ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06. Ústavní soud v něm především konstatoval, že „(…) akceptuje v obecné rovině názor Nejvyššího soudu, že omezení vlastnického práva k pozemku ve formě veřejného přístupu na tento pozemek je způsobilé přecházet z vlastníka na vlastníka a že není třeba souhlasu nového vlastníka, pokud byl souhlas udělen vlastníky předchozími. Tento závěr jistě platí tam, kde dochází k převodu vlastnického práva mezi soukromými subjekty a kde nový vlastník pozemek přejímá do vlastnictví s vědomím, že vlastnické právo je již takto omezeno. Tento závěr však nelze podle Ústavního soudu vztahovat na případ stěžovatelů, kteří nabyli vlastnické právo k pozemku od hlavního města Prahy v restituci. V daném případě je totiž nezbytné přihlížet k tomu, že předchozím vlastníkem byla veřejnoprávní korporace, jejíž přístup k otázce veřejného užívání pozemků je jistě velmi odlišný od postojů ryze soukromého vlastníka pozemku. Lze konstatovat, že stěžovatelé v tomto smyslu nemohli vstupovat do práv a povinností předchozího vlastníka, a naopak by bylo proti smyslu vlastnické restituce, pokud by sice získali vlastnické právo, ovšem zatížené veřejným užíváním pozemku.“. Není tedy v rozporu s ústavním pořádkem přijmout závěr, že souhlas předchozího vlastníka, a to i konkludentní, s veřejným přístupem na jeho pozemek zavazuje jeho právní nástupce. Takový názor však nelze paušalizovat a ve světle citovaného nálezu je nezbytné individuálně posoudit každou konkrétní situaci. Ve věci souzené krajským soudem správní orgány obou stupňů detailně popsaly vývoj vlastnického práva k předmětnému pozemku po roce 1989. Prvoinstanční správní orgán tak učinil na str. 19 a 20 jeho rozhodnutí, kde uvedl, že „(…) předmětná veřejná účelová komunikace byla od roku 1992 do roku 2005 ve vlastnictví soukromých subjektů, které nevyjádřily kvalifikovaný nesouhlas. (…) Původním vlastníkem předmětného pozemku byla Plzeňská papírna v.o.s., která předmětný majetek získala kupní smlouvou od Fondu národního majetku dne 17. 8. 1992. Plzeňská papírna v.o.s. se transformovala na Plzeňskou papírnu, a.s. se sídlem Zahradní 173/2, Plzeň, PSČ 304 90, IČ 64357694. V obchodním rejstříku je uvedeno, že tato společnost vznikla dne 4. 1. 1996. Kupní smlouvou o prodeji podniku v konkursu předmětný pozemek získala společnost KRPA a.s. sídlem Nádražní 450, Svoboda nad Úpou, PSČ 542 24, IČ 252 54 065, v roce 2005. Nástupnickou společností KRPA a.s. byly KRKONOŠSKÉ PAPÍRNY a.s. se sídlem Hostinné, Nádražní 266, PSČ 543 71, identifikační číslo 455 34 284. Dle údajů z obchodního rejstříku společnost KRPA INVESTMENT, a.s. vznikla jako nástupnická společnost v důsledku rozdělení odštěpením společnosti KRKONOŠSKÉ PAPÍRNY a.s. se sídlem Hostinné, Nádražní 266, PSČ 543 71, identifikační číslo 455 34 284, zapsané v obchodním rejstříku u Krajského soudu v Hradci Králové oddíl B, vložka 583, přičemž na ni přešla část jmění rozdělované společnosti KRKONOŠSKÉ PAPÍRNY a.s. uvedená v projektu rozdělení odštěpením se založením nových nástupnických společností. Konkludentní souhlas byl i mimo jiné potvrzen svědeckými výpověďmi svědků V.M. a B.K. K výpovědi svědka Ing. Z.N. nebylo silničním správním úřadem přihlédnuto, neboť svědek Ing. Z.N. je majitelem jedné z garáží v uvedeném areálu. Z tohoto důvodu by mohlo být na svědka pohlíženo, jako na osobu podjatou, tudíž nedůvěryhodnou.“. Žalovaný pak, v intencích prvoinstančního rozhodnutí, rekapituloval vývoj vlastnického práva k předmětnému pozemku na str. 15 napadeného rozhodnutí. Z uvedeného je zřejmé, že ve věci vlastnického práva k předmětnému pozemku šlo o zcela jinou situaci, než v případě posuzovaném Ústavním soudem. Vlastnické právo k pozemku p. č. 5249/7 měly po roce 1989 po socialistické organizaci Západočeské papírny, n.p. postupně Plzeňská papírna v.o.s., Plzeňská papírna, a.s.; KRPA a.s.; KRKONOŠSKÉ PAPÍRNY a.s. a nakonec společnost žalobkyně. Ta se stala vlastníkem v roce 2005. Nebylo zpochybněno, že v období od roku 1992 do roku 2005 nebylo námitek proti užívání předmětného pozemku coby veřejně přístupného, a tedy nebyl zpochybněn minimálně konkludentní souhlas s takovým užíváním předmětného pozemku. Vlastnické právo v té době již nesvědčilo socialistické organizaci, ale bylo postupně vykonáváno několika osobami soukromého práva, u nichž jistě nelze pochybovat o tom, že na vlastnické právo nazíraly prizmatem Ústavním soudem zmíněných postojů ryze soukromého vlastníka pozemku. Za takových okolnosti se proto, dle přesvědčení krajského soudu, jednalo o situaci, na níž dopadá názor Ústavního soudu o akceptaci názoru Nejvyššího soudu, že omezení vlastnického práva k pozemku ve formě veřejného přístupu na tento pozemek je způsobilé přecházet z vlastníka na vlastníka a že není třeba souhlasu nového vlastníka, pokud byl souhlas udělen vlastníky předchozími. První žalobní bod proto nebyl shledán důvodným. Stran druhé žalobní námitky soud uvážil následovně. Výroková část prvoinstančního správního rozhodnutí zněla takto: „na pozemku p. č. 5249/7, k. ú. Plzeň, v obci Plzeň, se nachází veřejně přístupná účelová komunikace a tento právní stav trvá přibližně od roku 1967 (první etapa výstavby garáží). Účelová komunikace vede po daném pozemku v prostoru od vjezdu na daný pozemek z ul. Cyklistické p. č. 5571/1 k. ú. Plzeň, který částečně vede přes pozemek p.č. 5249/2 k.ú. Plzeň a průjezdní profil účelové komunikace je vymezen bloky garáží na pozemcích p. č. 5249/ 82 - 99 k. ú. Plzeň, p. č. 5249/ 12 - 81 k. ú. Plzeň, p. č. 5249/8 – 203 k. ú. Plzeň a vjezdy do nich. Součástí veřejné účelové komunikace na pozemku p. č. 5249/7, k. ú. Plzeň zejména nejsou prostory za blokem garáží na pozemcích p. č. 5249/ 82 - 99 k. ú. Plzeň, u hranice s pozemkem p. č. 5249/2 k. ú. Plzeň. Součástí veřejné účelové komunikace na pozemku p. č. 5249/7, k. ú. Plzeň nejsou dále prostory za garážemi p. č. 5249/12, 5249/ 11, 5249/ 10 a 5249/ 82 u hranice s pozemkem p. č. 5249/1 k. ú. Plzeň. Součástí veřejné účelové komunikace na pozemku p. č. 5249/7, k. ú. Plzeň nejsou dále prostory za bloky garáží p. č. 5249/8 - 5249/30 k. ú. Plzeň a p. č. 5249/200 - 5249/203 k. ú. Plzeň u hranice s pozemkem p. č. 5572/2 k. ú. Plzeň. Součástí veřejné účelové komunikace na pozemku p. č. 5249/7, k. ú. Plzeň nejsou dále prostor mezi garážemi 5249/30 a 5249/200 k. ú. Plzeň. Součástí veřejné účelové komunikace na pozemku p. č. 5249/7, k. ú. Plzeň nejsou dále prostory mezi blokem garáží p. č. 5249/12 - 5249/81 k. ú. Plzeň a blokem garáží p. č. 5249/100 - 5249/111 k. ú. Plzeň. Součástí veřejné účelové komunikace na pozemku p. č. 5249/7, k. ú. Plzeň nejsou dále prostory vedle garáží p. č. 5249/8 k. ú. Plzeň u hranice s pozemkem p. č. 5249/1 k. ú. Plzeň, p. č. 5249/203 k. ú. Plzeň u hranice s pozemkem p. č. 5571/2 k. ú. Plzeň a p. č. 5249/99 k. ú. Plzeň u hranice s pozemkem p. č. 5249/2 k. ú. Plzeň.“. Žalobou napadeným rozhodnutím nedoznala výroková část rozhodnutí prvoinstančního správního orgánu změn. Předně, není pravdou, že by se žalovaný vypořádal s odvolací námitkou žalobkyně brojící právě proti neurčitosti vymezení pouze jednovětým konstatováním, že se s ní (= námitkou) neztotožnil. V textu odůvodnění (str. 16 dole a str. 17 nahoře) k tomu uvedl následující: „S námitkou odvolatele, že vymezení veřejné účelové komunikace na pozemku p. č. 4249/7 v k. ú. Plzeň je neurčité, se odvolací správní orgán neztotožnil. Z postupu silničního správního úřadu a z výroku rozhodnutí je zřejmé, že se snažil vyloučit všechny části předmětného pozemku, které jako veřejná účelová komunikace užívány nejsou. Nejde o formalismus silničního správního úřadu, ale v daném případě šlo o reakci na žalobní bod, kdy odvolatel ve své žalobě směřované ke Krajskému soudu v Plzni namítal, že silniční správní úřad vymezil veřejnou účelovou komunikaci na celém předmětném pozemku a tím došlo k neoprávněnému zásahu do jejích vlastnických práv. Odvolací správní orgán má za to, že námitka odvolatele spočívající v nedostatečném vymezení veřejné účelové komunikace byla ve zmíněné žalobě a je i nyní za dané situace již ryze formalistická, kdy odvolatel nesouhlasí s existencí veřejné přístupnosti dané účelové komunikace jako takové. Bylo přitom již od počátku zřejmé, že jako veřejná účelová komunikace slouží drtivá většina z celkové plochy předmětného pozemku a části pozemku, na kterých se veřejná účelová komunikace nenachází, jsou samostatně obtížně využitelné části pozemků. Pokud zdejší odvolací orgán odvolateli vyhověl postupem podle § 153 správního řádu, protože po podání žaloby odvolatelem ke Krajskému soudu v Plzni dospěl k závěru, že námitka spočívající vtom, že jako veřejná účelová komunikace byl vymezen celý předmětný pozemek, tak za současné definice předmětné veřejné účelové komunikace ve výroku napadeného rozhodnutí, které bylo po novém projednání věci vydáno, není sporu v tom, kde se veřejná účelová komunikace nachází a které části daného území veřejnou účelovou komunikaci netvoří.“. Soud je toho názoru, že prvoinstanční správní orgán vyčerpávajícím způsobem popsal „rozsah“ veřejně přístupné účelové komunikace na pozemku p. č. 5249/7. Jistě, případná grafická příloha by ještě zvýšila přehlednost výroku rozhodnutí, ten je však již natolik výstižný, že nemůže být pochyb o tom, co a v jakém rozsahu vymezuje. I druhý žalobní bod proto nebyl důvodný. Třetí námitku soud posoudil následovně. Řízení ve věci bylo zahájeno dne 7. 4. 2011 podáním Ing. V.B., CSc. (= osoba zúčastněná na řízení). Vzhledem k tomu, že z podání nebylo patrné, které věci se týká, byl Ing. B. vyzván k odstranění nedostatků podání. Dne 4. 7. 2011 bylo prvoinstančním správním orgánem oznámeno zahájení správního řízení, jehož předmět byl vymezen takto: „ve věci vydání správního rozhodnutí o určení právního vztahu – vydání tzv. deklaratorního rozhodnutí k existenci účelové komunikace podle § 142 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), kdy příslušný správní úřad má rozhodnout, zda je pozemek p. č. 5249/7, k. ú. Plzeň účelovou komunikací, a zda je tato komunikace veřejně přístupná či nikoliv.“. Výroková část prvoinstančního rozhodnutí (viz výše) s takto vymezeným předmětem řízení koresponduje, a proto se z tohoto pohledu nemohlo jednat o překvapivé rozhodnutí vydané v rozporu se zásadou legitimního očekávání ve smyslu § 2 odst. 4 správního řádu. Ve vztahu k vymezenému předmětu řízení tak nemůže být překvapivé ani žalobkyní citované tvrzení žalovaného uvedené na str. 16 odůvodnění napadeného rozhodnutí, že dosud nebylo rozhodnuto o omezení přístupu na veřejnou účelovou komunikaci, neboť řízení o omezení (úpravě) veřejného přístupu na účelovou komunikaci je řízením samostatným a odlišným od řízení, které bylo zahájeno z podnětu Ing. B. Text odůvodnění napadeného rozhodnutí tak skýtá oporu pro závěr, že správní orgány obou stupňů rozhodovaly v intencích předmětu řízení tak, jak byl vymezen podanou žádostí. Z tohoto pohledu tak soud neshledal ani porušení zásady procesní ekonomie ve smyslu § 6 odst. 2 správního řádu. Žalovaný správně konstatoval (str. 14 a 15 napadeného rozhodnutí), že ve věci bylo nezbytné posoudit celkem čtyři aspekty – a) zda předmětná cesta naplňuje znaky účelové komunikace; b) stálost a patrnost komunikace v terénu; c) souhlas vlastníka s obecným užíváním cesty veřejností; a d) nutná komunikační potřeba. V rámci toho bylo hodnoceno i to, zda je soubor garáží, resp. plocha, na které se garáže nacházejí, uzavřeným areálem ve smyslu § 7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích. Podle tohoto ustanovení (konkrétně jeho věty prvé) je účelovou komunikací i pozemní komunikace v uzavřeném prostoru nebo objektu, která slouží potřebě vlastníka nebo provozovatele uzavřeného prostoru nebo objektu. Takto stanovené podmínky musí být splněny současně. Primárním předpokladem pro označení komunikace jako odpovídající zákonným požadavkům podle § 7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích je tedy to, že se nachází v uzavřeném prostoru nebo objektu. To však naplněno nebylo, neboť sama žalobkyně prohlásila, že areál garáží není uzavřen a je přístupný komukoliv (nainstalovaná závora je otevřená). Nadto, ani fakt, že žalobkyně musí udržovat předmětný pozemek v čistotě, zejména hlídat, aby na něj nevstupovaly třetí osoby a nedocházelo zde k zakládání nelegálních skládek, nelze podřadit zákonnému požadavku vyjádřenému spojením „slouží potřebě vlastníka nebo provozovatele uzavřeného prostoru nebo objektu“. Soud dospěl k závěru, že rozhodnutí správních orgánů obou stupňů v mezích uplatněných žalobních bodů obstojí. V postupu silničního správního úřadu ani žalovaného nebyl shledán formalistický přístup, či dokonce prosazování zřejmé nespravedlnosti. Soud nikterak nezpochybňuje obtížnou situaci žalobkyně, která musí dlouhodobě řešit problém s umisťováním nelegálních skládek na předmětném pozemku. To však nemůže mít vliv na rozhodování správních orgánů v rámci předmětu řízení, tak jak byl vymezen na samém začátku podáním Ing. B. [V] Celkový závěr a náklady řízení Na základě výše uvedeného soud dospěl k závěru, že žaloba není důvodná, a proto ji podle § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl. Stran náhrady nákladů řízení soud vycházel ze znění § 60 odst. 1 věty prvé s. ř. s., podle něhož nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Žalovanému správnímu orgánu žádné důvodně vynaložené náklady řízení před soudem nevznikly, a proto bylo rozhodnuto, že na náhradu nákladů řízení nemá žádný z účastníků právo. Ohledně náhrady nákladů řízení osoby zúčastněné na řízení soud konstatuje, že podle § 60 odst. 5 věta první s. ř. s. má osoba zúčastněná na řízení právo na náhradu jen těch nákladů, které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jí soud uložil. V této věci však soud osobě zúčastněné na řízení žádnou povinnost neuložil, a proto jí právo na náhradu nákladů řízení nebylo přiznáno.

Poučení