30 A 98/2016 - 186

Rubrum

Krajský soud v Brně rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu Mgr. Milana Procházky a soudkyň JUDr. Ing. Venduly Sochorové a Mgr. Ing. Veroniky Baroňové ve věci žalobkyně: Včelpo, spol. s r.o. sídlem Obora 108, Obora proti žalovaná: Ústřední veterinární správa Státní veterinární správy sídlem Slezská 100/7, Praha 2 v řízení o žalobě proti rozhodnutí žalované ze dne 30. 5. 2016, č. j. SVS/2016/050128-G, takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení.

III. Žalované se náhrada nákladů řízení nepřiznává.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. V projednávané věci jde o správní delikt na úseku bezpečnosti potravin podle § 17 odst. 1 písm. p) zákona č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů (dále jen „zákon o potravinách“), a na úseku zdravotní nezávadnosti živočišných výrobků podle § 72 odst. 1 písm. f) zákona č. 166/1999 Sb., o veterinární péči a o změně některých souvisejících zákonů (dále jen „veterinární zákon“).

2. Státní veterinární správa pro Jihomoravský kraj rozhodnutím ze dne 23. 2. 2016, č. j. SVS/2016/020151-B, shledala, že se žalobkyně dopustila správních deliktů podle zákona o potravinách a podle veterinárního zákona při výrobě medu a jeho uvedení na trh, a to konkrétně: - správního deliktu podle § 17 odst. 1 písm. p) zákona o potravinách se žalobkyně dopustila tím, že ve své provozovně ve Skalici nad Svitavou v období přibližně 8 měsíců vyrobila a následně uvedla na trh med, u kterého nebyl dodržen požadavek na jeho bezpečnost, respektive u kterého byla laboratorním vyšetřením prokázána rezidua zakázaných farmakologicky účinných látek chloramfenikol, furazolidon a metronidazol (antibiotika); celkem byly tyto látky nalezeny ve 25 vzorcích medu. - správního deliktu podle § 72 odst. 1 písm. f) veterinárního zákona se žalobkyně dopustila tím, že v téže provozovně vyrobila v období přibližně 8 měsíců a následně uvedla do oběhu med, u kterého byla laboratorním vyšetřením prokázána rezidua farmakologicky účinných látek streptomycin a sulfonamidy (tj. všechny látky, které patří do skupiny sulfonamidů - antibiotik); celkem byly tyto látky nalezeny ve 28 vzorcích medu.

3. Rozhodnutím správního orgánu I. stupně byla žalobkyni uložena pokuta v úhrnné výši 1 200 000 Kč, povinnost nahradit náklady řízení v částce 1000 Kč a povinnost nahradit náklady vynaložené při výkonu státního veterinárního dozoru v částce 35 000 Kč.

4. Odvolání žalobkyně žalovaná zamítla a rozhodnutí správního orgánu I. stupně potvrdila.

II. Shrnutí obsahu žaloby

5. Žalobkyně má za to, že byla jak rozhodnutím správního orgánu I. stupně, tak rozhodnutím žalované zkrácena na svých právech.

6. Namítá, že žalovaná se při rozhodování o podaném odvolání důkladněji nezabývala možností liberace, a to navzdory skutečnosti, že oba právní předpisy dopadající na skutkový stav s možností jejího uplatnění explicitně počítají.

7. Žalobkyně odkázala na rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 23. 6. 2015, sp. zn. 46 A 86/2013, a rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 25. 11. 1994, sp. zn. 6 A 12/94, podle nichž je nutné liberační důvody zkoumat a uplatňovat i v těch případech, kdy nejsou v daném právním předpise výslovně upraveny. Tím spíše měla žalovaná zvážit okolnosti liberace pro aplikaci předpisů, které s jejím uplatněním výslovně počítají.

8. Liberačním důvodem je podle žalobkyně skutečnost, že dodávky medu byly žalobkyni dodány od dodavatele se sídlem mimo území České republiky a tento garantoval plnou způsobilost medu k uvedení na český trh. Med pocházel z větší části z Ukrajiny a dovozce deklaroval soulad s legislativou České republiky. Dovezený med vyhovoval dle expertízy státního ústavu laboratorní diagnostiky na Ukrajině všem předepsaným požadavkům. Na základě dokumentů, které dovozce předložil při proclení (Společný veterinární vstupní doklad), byla dodávka medu vpuštěna na území České republiky.

9. Žalobkyně rovněž uvedla, že má dlouhodobě zavedeny náležité kontrolní mechanismy, kterými před výkupem medu odborně zajišťuje, zda dodané zboží odpovídá jakosti předepsané právním řádem. Tento kontrolní mechanismus odpovídá konceptu nejlepších dostupných technik. Co do předcházení rizik při uvádění medu do oběhu vynaložila žalobkyně veškeré možné úsilí, které na ni za daných okolností bylo možno požadovat, aby předešla porušení právní povinnosti.

10. Pokud by soud neshledal výše uvedené námitky důvodnými, žalobkyně soud požádala, aby podle § 78 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále též „s. ř. s.“), od uložené sankce upustil, případně ji snížil. Uložená sankce se vzhledem k individuálním okolnostem posuzovaného případu a s ohledem na skutečnost, že se na straně žalobkyně jedná o první podobný nedostatek, jeví jako nepřiměřená a do jisté míry rovněž likvidační. Argumentaci žalované považuje žalobkyně za přepjatě formalistickou a uloženou sankci za rekordní.

11. S ohledem na výše uvedené žalobkyně navrhla, aby soud rozhodnutí žalované i správního orgánu I. stupně zrušil a věc vrátil žalované k dalšímu řízení. Pro případ, že by soud neshledal napadené rozhodnutí nezákonným, navrhuje žalobkyně moderaci uložené pokuty či upuštění od ní.

III. Vyjádření žalované

12. Žalovaná ve vyjádření k žalobě uvedla, že správní řízení proběhlo zcela v souladu se správním řádem. Žalovaná se vypořádala se všemi odvolacími námitkami a trvá na správnosti svých úvah a závěrů. Považuje žalobu za nedůvodnou.

13. Nesouhlasí s interpretací možnosti liberace, jak ji podala žalobkyně. Žalovaná zdůrazňuje, že proto, aby ustanovení § 17i odst. 1 zákona o potravinách a § 73 odst. 1 veterinárního zákona mohla vůbec vyvolat zamýšlené účinky, musí být předepsaným způsobem použita. To závisí na aktivitě konkrétního účastníka správního řízení. Z konstrukce předmětných ustanovení je nadmíru jasné, že prokázání liberačního důvodu, tedy vynaložení veškerého úsilí, je zcela na straně žalobkyně (tj. subjektu, jenž je za správní delikt trestán). Ze znění zákona „[p]rávnická osoba za správní delikt neodpovídá, jestliže prokáže,…“ je zřejmé, že břemeno tvrzení a břemeno důkazní nese žalobkyně.

14. Veškeré okolnosti rozhodné pro vydání správního rozhodnutí o uložení pokuty za správní delikt byly náležitě zjištěny. Prokázání existence liberačních důvodů je procesní povinností a odpovědností žalobkyně. Pokud existovaly na straně žalobkyně nějaké okolnosti, které považovala za možné zákonné liberační důvody, byla povinna označit správnímu orgánu důkazy k prokázání svých tvrzení, resp. vůbec existenci předmětných okolností tvrdit.

15. Žalobkyně v rámci správního řízení před orgánem prvního ani druhého stupně nejenže žádné důkazy ohledně existence liberačních důvodu neoznačila, ona jejich existenci ani netvrdila. Žalobkyně v rámci odvolání pouze snášela argumentaci ohledně výše uložené pokuty. V rámci svého odvolání výslovně napadla pouze výrok o uložení pokuty.

16. Žalovaná je přesvědčena, že postupovala zcela v souladu s ustanovením § 68 odst. 3 správního řádu a v odůvodnění svého rozhodnutí vysvětlila, jak se vypořádala se všemi námitkami účastníka řízení. Okolnosti dovozu medu z Ukrajiny nebyly tvrzeny jako důvody liberace. Z hlediska břemene tvrzení a břemene důkazního, které se na prokazování liberace ze strany žalobkyně vztahují, není v možnostech správního orgánu jakkoli dotvářet nebo interpretovat odvolací námitky účastníka řízení. Správní orgán není povinen spekulovat o tom, co vlastně měl účastník řízení na mysli, resp. domýšlet další argumenty, které nebyly vzneseny. Správní orgány vycházely z toho, co bylo v řízení zjištěno a žalobkyní navrženo. Žádné okolnosti, ze kterých by vyplývala nutnost posouzení liberačních důvodů, nebyly dány. Kontrolní systém kvality medu prezentovaný v žalobě vůbec nebyl v rámci správního řízení namítán, ani nebyly navrženy důkazy k prokázání jeho existence a funkčnosti. Kontrolní systém tak nebyl posouzen z hlediska naplnění možného liberačního důvodu, ovšem nikoliv vinou správních orgánů. Veškerá tvrzení stran liberace, která snáší žalobkyně v žalobě, jsou opožděná.

17. I přes výše uvedené posoudila žalovaná námitky liberace vznesené v žalobě a neshledala je důvodnými. Žalobkyně ani opožděným vznesením námitky liberace neprokázala, že by vynaložila veškeré úsilí, které bylo možno požadovat, aby porušení povinností zabránila. Důvodnými neshledala žalovaná tvrzené liberační důvody stran soukromoprávních závazků žalobkyně, kontrol medu při vstupu do EU ani tvrzeného kontrolního mechanismu žalobkyně.

18. K námitkám ohledně nepřiměřené výše pokuty či její likvidačnosti žalovaná uvedla, že žalobkyně své výtky formulovala zcela obecně a ničím je nepodložila.

19. Ze všech uvedených důvodů žalovaná navrhla, aby soud žalobu zamítl.

IV. Replika žalobkyně

20. Žalobkyně zaslala soudu dne 5. 8. 2016 repliku k vyjádření žalované. Nesouhlasí s názorem o opožděnosti námitek týkajících se možnosti liberace. Právo žalobkyně obracet se s návrhem na přezkoumání zákonnosti rozhodnutí orgánu veřejné správy na soud je fundamentálně zakotveno na ústavní úrovni, konkrétně v čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Soudní řízení správní není třetím stupněm správního řízení, správní soudy přezkoumávají pravomocná správní rozhodnutí v plné jurisdikci. Žalobou je napadeno rozhodnutí správního orgánu o trestním obvinění proti žalobkyni. Předcházející správní řízení tak musí respektovat obecná pravidla správního trestání.

21. Žalobkyně se domnívá, že správní delikt pojmově spadá do kategorie trestních obvinění ve smyslu čl. 6 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, a proto lze žalobou napadené rozhodnutí svěřit alespoň v jedné instanci nezávislému a nestrannému soudu, který o věci rozhodne v plné jurisdikci. Žalobkyně odkázala na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 8. 2008, č. j. 7 Afs 54/2007-62, publikovaného pod č. 1742/2009 Sb. NSS, podle něhož je žalobkyně oprávněna „uvést v žalobě všechny důvody, pro které považuje napadené správní rozhodnutí za nezákonné.“ Tomu nebrání skutečnost, že některé z nich neuplatnila již v odvolacím řízení, ač tak učinit mohla. Žalobkyně tedy nesouhlasí s tvrzením žalované, že podaná žaloba je nedůvodná jenom proto, že námitky ohledně možnosti liberace jsou opožděné.

22. Nadto žalobkyně nesouhlasí s tvrzením žalované, že v předcházejícím správním řízení neshledala žádné okolnosti, které by ji vedly k nutnosti posuzovat předpoklady pro aplikaci liberačních důvodů. O tomto svědčí odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí, kde na straně 24 žalovaná konstatuje, že „odpovědnosti za dané správní delikty se odvolatel nemůže zprostit poukazem na to, že předmětné potraviny byly dodány z jednoho zdroje z Ukrajiny, a to jediným dodavatelem, který u zboží doprovázeného prohlášením o původu medu garantoval plnou způsobilost k uvedení zboží na trh v rámci ČR a dále s poukazem na to, že dodávka byla státními orgány proclením vpuštěna na území ČR.“ 23. Žalobkyně dále odkázala na čl. 14 odst. 3 nařízení (ES) č. 882/2004 a uvedla, že členské státy mají povinnost náležitého provedení hraničních veterinárních kontrol. Jimi mají být odhaleny nedostatky před vpuštěním zboží na vnitřní trh Evropské unie. Povinností provozovatele potravinářských závodů nemůže být zevrubný monitoring jakosti a zdravotní nezávadnosti zboží dováženého do Evropské unie ze třetích zemí.

24. Ve zbytku svého vyjádření žalobkyně odkázala na podanou žalobu a setrvala na svém původním žalobním návrhu.

V. Posouzení věci soudem

25. Napadené rozhodnutí žalované přezkoumal soud v mezích uplatněných žalobních bodů. Ověřil přitom, zda rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (ex offo), a vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodnutí žalované.

26. Soud rozhodl o žalobě v souladu s § 51 odst. 1 s. ř. s. bez nařízení jednání s výslovným souhlasem žalobkyně i žalované.

27. Dospěl k závěru, že žaloba není důvodná.

28. Soud předesílá, že žalobkyně nezpochybňuje skutkový stav zjištěný ve správním řízení. Domnívá se, že správní orgány nesprávně posoudily naplnění liberačních důvodů [bod V. A) rozsudku], resp. že uložená pokuta je nepřiměřeně vysoká a jsou dány důvody pro její moderaci soudem [bod V. B) rozsudku].

V. A) Námitka neposouzení liberačních důvodů

29. Žalobkyně předně namítá, že žalovaná se při rozhodování o podaném odvolání důkladněji nezabývala možností liberace. Zákon o potravinách (§ 17i odst. 1) i veterinární zákon (§ 73 odst. 1) s možností uplatnění liberace explicitně počítají.

30. Podle ustanovení § 17i odst. 1 zákona o potravinách, ve znění účinném ke dni 23. 2. 2016, platí, že „[p]rávnická osoba za správní delikt neodpovídá, jestliže prokáže, že vynaložila veškeré úsilí, které bylo možno požadovat, aby porušení právní povinnosti zabránila.“ 31. Obdobně z ustanovení § 73 odst. 1 veterinárního zákona, ve znění účinném ke dni 23. 2. 2016, vyplývá, že „[p]rávnická osoba za správní delikt neodpovídá, jestliže prokáže, že vynaložila veškeré úsilí, které bylo možno požadovat, aby porušení právní povinnosti zabránila.“ 32. Možnost liberace, tj. zproštění se objektivní odpovědnosti, představuje výjimku z principu objektivní odpovědnosti (tj. odpovědnosti bez zavinění), kterou zákonodárce stanovil u předmětných správních deliktů v zájmu ochrany spotřebitele na úseku bezpečnosti potravin.

33. V ustanovení § 17i odst. 1 zákona o potravinách (resp. v § 73 odst. 1 veterinárního zákona) je formulován obecný liberační důvod spočívající ve vynaložení veškerého úsilí k zabránění porušení právní povinnosti. Z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 7. 2015, č. j. 1 As 159/2015-27, vyplývá, že „[p]řípadné liberační důvody přitom musí tvrdit a zejména prokazovat obviněný ze správního deliktu, nikoliv správní orgán, kterému přísluší posuzovat jen jejich důvodnost (viz např. rozsudek ze dne 19. 9. 2014, čj. 4 As 123/2014 – 33, publ. pod č. 3139/2015 Sb. NSS). Nelze proto vytýkat správnímu orgánu či krajskému soudu, že z vlastní iniciativy nevyhledávaly důvody, pro které by bylo možné shledat zánik odpovědnosti stěžovatele za předmětný správní delikt.“ 34. Obdobně lze odkázat na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 9. 2014, č. j. 4 As 123/2014-33, publikovaný pod č. 1684/2008 Sb. NSS, který se věnoval možnosti liberace dle § 10 odst. 1 zákona č. 311/2006 Sb., o pohonných hmotách a čerpacích stanicích pohonných hmot. V něm Nejvyšší správní soud uvádí, že „[p]okud provozovatel čerpací stanice chce využít liberační důvod dle § 10 odst. 1 zákona č. 311/2006 Sb., o pohonných hmotách a čerpacích stanicích pohonných hmot, musí prokázat, že provedl technicky možná opatření způsobilá účinně zabránit porušování zákona (zde prodej pohonných hmot nevyhovujících požadavkům uvedeným v § 3 odst. 1 citovaného zákona). Nepostačí poukaz provozovatele na to, že tato technicky možná opatření po něm nebylo možno spravedlivě požadovat, protože by jejich provádění nebylo ekonomické.” Ačkoliv byly citované závěry přijaty v návaznosti na odpovědnost za správní delikt nastalý v souvislosti s prodejem pohonných hmot, skutkové okolnosti projednávané věci vykazují v podstatných částech společné rysy jako okolnosti nyní posuzované věci. Výše uvedené závěry tak lze vztáhnout i na nyní projednávaný případ.

35. Žalobkyně v řízení před správním orgánem prvního stupně ani v podaném odvolání neuváděla okolnosti svědčící o možnosti liberace, správní orgány tedy nebyly povinny zabývat se ve svých rozhodnutích možným zproštěním se objektivní odpovědnosti žalobkyně. V řízení před správním orgánem I. stupně byla žalobkyně zcela pasivní. V podaném odvolání uvedla, že „nijak nerozporuje skutkové nálezy napadaného rozhodnutí co do porušení právních povinností účastníka řízení, když v otázce spáchání správních deliktů plně přijímá svou objektivní odpovědnost za nastalou situaci a porušení dotčených právních norem.“ Argumentaci uplatněnou v odvolání směřovala žalobkyně pouze vůči výroku o uložení pokuty. Namítala, že správní orgán I. stupně provedl nesprávnou úvahu ohledně výše pokuty. Tu označila za nepřiměřenou a likvidační. Žalobkyně v odvolání naplnění liberačních důvodů netvrdila. Naproti tomu explicitně uvedla, že skutkové závěry prvostupňového rozhodnutí nečiní spornými a plně přijímá svoji objektivní odpovědnost za nastalou situaci. Žalobkyně v odvolání uváděla, že med byl dodán od jednoho dodavatele z Ukrajiny, který u zboží garantoval plnou způsobilost k uvedení zboží na trh v rámci České republiky. Dodávala však, že množství dodaného medu a doba jeho dodávek vyplývá právě z jediného smluvního vztahu s dodavatelem, a že tedy nešlo o vyšší počet (mnohost) různých dodavatelů ani o dlouhodobou praxi účastníka řízení. Zmíněné argumenty žalobkyně vznášela k námitkám zpochybňujícím výši uložené sankce, a takto ostatně byly její námitky na stranách 23 až 25 napadeného rozhodnutí žalovanou vypořádány. Námitky žalobkyně nebylo možné podle obsahu podaného odvolání chápat jako tvrzení o naplnění liberačních důvodů, které by ji zprostily odpovědnosti za vytýkané správní delikty.

36. Z judikatury Nejvyššího správního soudu (viz body 33 a 34) vyplývá, že vynaložení veškerého úsilí prokazuje žalobkyně. Právě ona nese důkazní břemeno o této skutečnosti v řízení o správním deliktu. Ustanovení § 17i odst. 1 zákona o potravinách je ustanovením speciálním k ustanovení § 50 odst. 3 správního řádu, dle kterého musí správní orgán v řízení, v němž má být z moci úřední uložena povinnost, zjistit i bez návrhu všechny rozhodné okolnosti svědčící ve prospěch i neprospěch toho, komu má být povinnost (správní trest) uložena (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 9. 2014, č. j. 4 As 123/2014-33, publikovaný pod č. 3139/2015 Sb. NSS; obdobně viz Bohadlo, D.; Brož, J.; Kadečka, S.; Průcha, P.; Rigel, F.; Šťastný, V. Zákon o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich: Komentář. Wolters Kluwer, 2018, komentář k § 21.).

37. Žalobkyni lze přisvědčit, že správní soudnictví je založeno na principu tzv. plné jurisdikce, což dokládá i stabilní judikatura Nejvyššího správního soudu (viz například rozsudky ze dne 31. 10. 2008, č. j. 2 Afs 70/2008 - 127, či ze dne 28. 11. 2008, č. j. 7 Afs 79/2007 - 85). Plná jurisdikce znamená, že k objasnění skutkového a právního stavu je soud oprávněn zopakovat důkazy provedené správním orgánem, případně dokazování doplnit (§ 77 odst. 2 s. ř. s.), neboť při svém rozhodování nesmí být omezen ve skutkových otázkách jen tím, co nalezl správní orgán. Soud přitom zváží rozsah doplnění dokazování tak, aby nenahrazoval činnost správního orgánu, přičemž případné doplnění dokazování musí směřovat ke skutkovému stavu, který zde byl v době rozhodování správního orgánu (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 5. 2013, č. j. 2 Afs 32/2012 - 35).

38. Soud shrnuje, že žalobkyně v podaném odvolání akceptovala svoji objektivní odpovědnost za porušení zákona o potravinách a veterinárního zákona [„účastník (…) v otázce spáchání správních deliktů plně přijímá svou objektivní odpovědnost za nastalou situaci“] a odvolací námitky směřovala jen do výroku o trestu [„proti citovanému rozhodnutí, toliko však do výroku o uložené pokutě podává účastník řízení toto odvolání“]. Nemůže proto v podané žalobě s úspěchem vytýkat žalované, že se v napadeném rozhodnutí okolnostmi svědčícími pro uplatnění liberačních důvodů nezabývala, pokud okolnosti navozující jejich použití ve správním řízení žalobkyní nebyly vzneseny ani nevyplývaly ze zjištěného skutkového stavu. Soud je přesvědčen, že skutkový stav byl v předcházejícím řízení náležitě zjištěn a neexistují žádné rozumné důvody k pochybám o věrohodnosti a úplnosti skutkových zjištění pro posouzení odpovědnosti žalobkyně (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 5. 2017, č. j. 10 As 24/2015-71). Nebylo povinností správních orgánů zjišťovat z úřední povinnosti okolnosti svědčící o možném uplatnění liberačních důvodů. Břemeno tvrzení i břemeno důkazní v tomto smyslu leželo na žalobkyni, ta však liberační důvody ve správním řízení nevznesla a skutkový stav považovala za nerozporný. Žalované tak nelze vytýkat, že se možností liberace nezabývala.

39. Odkaz žalobkyně na rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 23. 6. 2015, sp. zn. 46 A 86/2013, a na rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 25. 11. 1994, sp. zn. 6 A 12/94, z nichž má vyplývat povinnost správních orgánů zkoumat naplnění liberačních důvodů, není přiléhavý. Uvedené rozsudky na projednávanou věc dopadají jen částečně. Krajský soud v Praze se v citovaném rozsudku zabýval liberačními důvody v případě správního deliktu klamavého označování zboží. Uzavřel, že správní orgán nedostatečně posoudil otázku případné existence liberačního důvodu, avšak v tomto případě žalobkyně existenci liberačního důvodu tvrdila již v podaném odvolání a správní orgán bez bližšího odůvodnění pouze označil tvrzení žalobkyně za účelové. Obdobně citovaný rozsudek Vrchního soudu v Praze pojednává o charakteru odpovědnosti za správní delikt jako odpovědnosti objektivní. Věnuje se nedostatečně zjištěnému skutkovému stavu v případě správního deliktu a tomu, zda je za něj žalobce odpovědný, nikoliv liberačním důvodům. Závěry zmíněných rozsudků tak na nyní posuzovanou otázku nedopadají.

40. Námitka nedostatečného posouzení liberačních důvodů žalovanou tak není důvodná.

41. Vzhledem k tomu, že soud dospěl k závěru, že žalovaná s ohledem na průběh předcházejícího správního řízení nebyla povinna vyjadřovat se v napadeném rozhodnutí k možnému naplnění liberačních důvodů, pro nadbytečnost neprováděl dokazování listinami, jež žalobkyně k prokázání svých tvrzení v tomto směru navrhovala v podané žalobě. Těmito listinami jsou expertní vyšetření státního ústavu laboratorní diagnostiky na Ukrajině, vzorová objednávka medu se specifikací parametrů jakosti, tranzitní dokument polských celních orgánů a osvědčení o původu medu. Ostatní listiny přiložené k žalobě jsou součástí správního spisu.

42. Nad rámec výše uvedeného soud uvádí, že ani pokud by žalobkyně existenci liberačních důvodů uplatnila již v podaném odvolání v měřítku, v jakém ji snesla v podané žalobě, nejednalo by se o důvody vedoucí k vyloučení její odpovědnosti za vytýkané správní delikty. Soud má ve shodě se žalovanou za to, že vynaložení veškerého úsilí k zabránění porušení právní povinnosti dle § 17i odst. 1 zákona o potravinách předpokládá aktivní činnost výrobce, jež nemůže spočívat pouze v samotném výběru dodavatele a formálním doložení, že splňuje veškeré normy a hygienická pravidla. Muselo by se jednat o vlastní aktivitu žalobkyně směřující k ověřování plnění právních norem a skutečností deklarovaných dodavatelem v průvodních dokladech k živočišným produktům. Přijatý kontrolní mechanismus popisovaný žalobkyní v podané žalobě se vztahoval k jakosti vyráběné suroviny (medu), nikoliv k jeho bezpečnosti a zdravotní nezávadnosti. V tomto směru žalobkyně nevynaložila žádné úsilí, které by vedlo k prověření bezpečnosti vyráběných potravin, ale spoléhala se výhradně na prohlášení třetích osob. Uvedený mechanismus kontroly bezpečnosti potravin se soudu jeví jako nedostatečný. Není úkolem správních orgánů ani soudu navrhovat žalobkyni, jaké mechanismy kontroly bezpečnosti potravin má provádět. Systém, v němž preventivní kontroly bezpečnosti potravin scházely, a v němž žalobkyně spoléhala výhradně na prohlášení dodavatelů o zdravotní nezávadnosti potravin, však nemůže být chápán jako dostatečný ve smyslu § 17i odst. 1 zákona o potravinách.

V. B Námitka nepřiměřené pokuty a návrh na její moderaci

43. Žalobkyně se domnívá, vzhledem k individuálním okolnostem případu, jakož i ke skutečnosti, že se jedná o první případ porušení zákonných požadavků na bezpečnost potravin, je uložená sankce nepřiměřená a do jisté míry likvidační. Vznesla rovněž požadavek na upuštění od sankce, případně snížení uložené pokuty dle § 78 odst. 2 s. ř. s.

44. Ve správním řízení byla žalobkyni uložena sankce za souběh správních deliktů podle zákona o potravinách a podle veterinárního zákona. Jako závažnější byl vyhodnocen delikt podle § 17 odst. 1 písm. p) zákona o potravinách. V souladu se zásadou absorpce proto správní orgány při ukládání sankce vycházely z § 17 odst. 11 písm. d) zákona o potravinách, podle něhož se za předmětný správní delikt uloží pokuta do 50 000 000 Kč.

45. Správní orgán I. stupně po zohlednění všech zákonných kritérií uložil žalobkyni pokutu ve výši 1 200 000 Kč, tj. ve výši 2,4 % stanovené maximální zákonné sazby. Ve svém rozhodnutí pečlivě odůvodnil, jaké polehčující a přitěžující okolnosti vzal v úvahu. Obdobně žalovaná v napadeném rozhodnutí přihlédla jako k přitěžující okolnosti k tomu, že „medy účastníka řízení v různých kombinacích obsahovaly celkem 6 různých zakázaných, resp. u medu nepovolených látek, přičemž také rozhodně nešlo o nahodilý výskyt (31 nevyhovujících šarží). (…) Ze způsobu protiprávního jednání (kromě v rozhodnutí uvedených množství reziduí) vyplývá i značné množství výrobků, jež byly kontaminovány, konkrétně šlo celkem o více jak 90 tun. Jde tedy o množství produktů, které se mohlo dotknout mimořádně velké skupiny spotřebitelů (řádově desítky tisíc spotřebitelů).“ Přihlédla rovněž k poměrně dlouhému časovému úseku protiprávního jednání, konkrétně od 6. 3. 2015 do 28. 10. 2015, tedy několik měsíců, ve kterých žalobkyně produkovala nevyhovující, resp. závadné potraviny a dodávala je ke spotřebě na trh. Jako polehčující okolnosti žalovaná zohlednila, že nebyl prokázán vědomý úmysl žalobkyně poškodit či ohrozit zájmy chráněné předpisy potravinového práva. Nebylo zjištěno, že by o obsahu reziduí farmakologicky účinných látek žalobkyně věděla; způsob jednání tak měl nedbalostní charakter. Žalovaná dále přihlédla ke skutečnosti, že jde o první protiprávní jednání žalobkyně kvalifikované jako porušení § 18 odst. 1 písm. c) veterinárního zákona, resp. jako porušení požadavků na bezpečnost potravin. Jako polehčující okolnost zohlednila dále i fakt, že v souvislosti s protiprávním jednáním nebyly prokázány žádné negativní dopady na zdraví lidí. Škodlivý následek tak nebyl vyjádřen přímou újmou na zdraví spotřebitele.

46. Žalobkyně v podané žalobě obecně uvádí, že uložená sankce se jeví jako nepřiměřená a do jisté míry likvidační. Nijak však své tvrzení nedokládá ani nekonkretizuje. K tomu soud předesílá, že míra precizace žalobních bodů do značné míry předurčuje, jaké právní ochrany se žalobkyni u soudu dostane. Čím je žalobní bod obecnější, tím obecněji k němu soud přistoupí a posoudí ho. Není na místě, aby soud za žalobkyni spekulativně domýšlel další argumenty či vybíral z reality skutečnosti, které žalobu podporují. Takovým postupem by přestal být nestranným rozhodčím sporu, ale přebral by funkci jejího advokáta (srov. rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 8. 2010, č. j. 4 As 3/2008-78, publikovaný pod č. 2162/2011 Sb. NSS).

47. Soud proto k námitce nepřiměřenosti či likvidačnosti sankce v obecné rovině odkazuje na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 4. 2010, č. j. 1 As 9/2008- 133, publikované pod č. 2092/2010 Sb. NSS, které vychází z ustálené judikatury Ústavního soudu týkající se zákazu likvidačních pokut. Podle něj správní orgán musí přihlédnout k osobním a majetkovým poměrům pachatele, aby se vyhnul uložení likvidační pokuty. „Likvidační pokutou přitom rozšířený senát rozumí sankci, která je nepřiměřená osobním a majetkovým poměrům pachatele deliktu do té míry, že je způsobilá mu sama o sobě přivodit platební neschopnost či ho donutit ukončit podnikatelskou činnost, nebo se v důsledku takové pokuty může stát na dlouhou dobu v podstatě jediným smyslem jeho podnikatelské činnosti splácení této pokuty a zároveň je zde reálné riziko, že se pachatel, případně i jeho rodina (jde-li o podnikající fyzickou osobu) na základě této pokuty dostanou do existenčních potíží“ (bod 27 cit. usnesení rozšířeného senátu), a to i tehdy, „kdy příslušný zákon osobní a majetkové poměry pachatele v taxativním výčtu hledisek rozhodných pro určení výše pokuty neuvádí. Správní orgán vychází při zjišťování osobních a majetkových poměrů z údajů doložených samotným účastníkem řízení, případně z těch, které vyplynuly z dosavadního průběhu správního řízení či které si opatří samostatně bez součinnosti s účastníkem řízení. Nelze- li takto získat přesné informace, je správní orgán oprávněn stanovit je v nezbytném rozsahu odhadem.“ (srov. ještě bod 40 téhož usnesení).

48. Jakkoliv má správní orgán při ukládání pokuty volnost správního uvážení, je vázán základními principy správního rozhodování (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 6. 2005, č. j. 8 As 5/2005 - 53). Mezi tyto principy správního rozhodování přitom patří i úplnost, resp. dostatečná odůvodněnost rozhodnutí správního orgánu, které v konečném důsledku vyvolají i jeho přesvědčivost. Správní orgán je povinen se při ukládání sankce zabývat podrobně všemi hledisky, které mu zákon předkládá a podrobně a přesvědčivě odůvodnit, ke kterému hledisku přihlédl, a navíc podrobně odůvodnit, jaký vliv mělo toto hledisko na konečnou výši pokuty. Výše uložené pokuty musí být v každém rozhodnutí zdůvodněna způsobem, nepřipouštějícím rozumné pochyby o tom, že právě taková výše pokuty odpovídá konkrétním okolnostem individuálního případu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2007, č. j. 4 As 64/2005 - 59).

49. Soud v intencích výše uvedené judikatury (a v rozsahu žalobních námitek) přezkoumal napadené rozhodnutí a dospěl k závěru, že rozhodnutí žalované výše uvedené požadavky bezezbytku splňuje. Žalovaná se podrobně zabývala majetkovými poměry žalobkyně a možným likvidačním dopadem sankce. Vycházela z aktuálních účetních výkazů předložených žalobkyní v odvolacím řízení a řádně zohlednila přitěžující i polehčující okolnosti. K námitce likvidačnosti uložené sankce na straně 25 – 26 napadeného rozhodnutí dodala, že uložená pokuta není likvidační, neboť „účastník řízení má vytvořené dostatečné fondy ze zisku, resp. zisk z minulých let, které převyšují jeho splatné závazky a umožňují úhradu sankce. Že tomu bude zřejmě muset přizpůsobit své výdaje, souvisí s represivní funkcí sankce, která musí být schopna vyvolat znatelný postih v majetkové sféře účastníka řízení.“ 50. Soud se ztotožňuje se žalovanou, že uložená sankce pro žalobkyni bude sankcí citelnou, nicméně nebude pro ni likvidační. Z účetní uzávěrky za rok 2014 vyplývá, že výsledek hospodaření za dané účetní období byl kladný – žalobkyně vytvořila zisk ve výši 1,385 milionů Kč a nerozdělený zisk z minulých let činil 4,237 milionů Kč. V roce 2015 sice hospodaření žalobkyně bylo ztrátové (výsledek hospodaření běžného účetního období vykázal ztrátu 14,97 milionů Kč) i z důvodu navýšení krátkodobého úvěru, nicméně i přesto výše nerozděleného zisku z minulých let vzrostla na 5,622 milionů Kč a žalobkyně vytvořila nedaňovou rezervu z titulu očekávaných ztrát způsobených se stahováním medů. Lze tak uzavřít, že s ohledem na hospodářskou situaci žalobkyně (zejména na vytvořené fondy ze zisku z minulých let), uložená pokuta pro žalobkyni nebude likvidační.

51. Rovněž hodnocení polehčujících a přitěžujících okolností správními orgány považuje soud za přesvědčivé. Úvaha žalované o výši uložené sankce je řádně odůvodněna a nijak nevybočuje z hlediska zákonnosti či přiměřenosti (viz např. i rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 12. 2003, č. j. 5 A 139/2002-46, publikovaný pod č. 416/2004 Sb. NSS.

52. Námitka likvidačnosti uložené pokuty či její nepřiměřenosti tak není důvodná.

53. Dále se soud zabýval návrhem žalobkyně na moderaci uložené sankce.

54. Podle ustanovení § 78 odst. 2 s. ř. s. „Rozhoduje-li soud o žalobě proti rozhodnutí, jímž správní orgán uložil trest za správní delikt, může soud, nejsou-li důvody pro zrušení rozhodnutí podle odstavce 1, ale trest byl uložen ve zjevně nepřiměřené výši, upustit od něj nebo jej snížit v mezích zákonem dovolených, lze-li takové rozhodnutí učinit na základě skutkového stavu, z něhož vyšel správní orgán, a který soud případně vlastním dokazováním v nikoli zásadních směrech doplnil, a navrhl-li takový postup žalobkyně v žalobě.“ Moderační právo soudu má místo pouze tam, kde je postih za spáchaný správní delikt zjevně nepřiměřený (srov. rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 16. 11. 2004, č. j. 10 Ca 250/2003-48, č. 560/2005 Sb. NSS).

55. Jak dále vyplývá z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 4. 2012, č. j. 1 Afs 1/2012-36, č. 2671/2012 Sb. NSS „[s]oudní řád správní umožňuje správnímu soudu zohlednit hledisko přiměřenosti sankce jen v situaci, kdy je soud podle § 78 odst. 2 s. ř. s. na návrh žalobkyně nadán pravomocí nahradit správní uvážení a výši uložené sankce moderovat a zároveň je správním orgánem uložená sankce zjevně nepřiměřená. Prostor pro zohlednění přiměřenosti ukládané sankce podle § 78 odst. 1 s. ř. s. by byl dán pouze tehdy, pokud by vytýkaná nepřiměřenost měla kvalitu nezákonnosti, tj. v případě, že by správní orgán vybočil ze zákonných mantinelů při ukládání pokuty, jeho hodnocení kritérií pro uložení pokuty by postrádalo logiku, správní orgán by nevzal do úvahy všechna zákonná kritéria, uložená pokuta by byla likvidační apod.“ 56. Nejvyšší správní soud přitom též ve své ustálené rozhodovací praxi, konkrétně v rozsudku ze dne 19. 4. 2012, č. j. 7 As 22/2012-23, č. 2672/2012 Sb. NSS, vyslovil, že „smyslem a účelem moderace (§ 78 odst. 2 s. ř. s.) není hledání „ideální“ výše sankce soudem místo správního orgánu, ale její korekce v případech, že by sankce, pohybující se nejen v zákonném rozmezí a odpovídající i všem zásadám pro její ukládání a zohledňující kritéria potřebná pro její individualizaci, zjevně neodpovídala zobecnitelné představě o adekvátnosti a spravedlnosti sankce. V případě sankcí z obecných hledisek méně závažných (zde pokuty ve výši 10 000 Kč) proto bude moderace sankce zpravidla vzácnější než v případě sankcí výrazných.“ 57. V rámci moderačního práva soud zkoumá, zda nedošlo k excesu při individualizaci trestu, tedy zda a jak bylo přihlédnuto ke všem specifikům konkrétního případu a zda byl v rámci zákonného rozpětí sankce vybrán pro pachatele takový druh trestu a v té výměře, která splní účel trestu a není zjevně nepřiměřená. Mezi hlediska individualizace trestu v dané věci patří zejména závažnost správního deliktu, význam chráněného zájmu, který byl správním deliktem dotčen, způsob spáchání správního deliktu, jeho následky a okolnosti, za nichž byl spáchán. Při posuzování konkrétní závažnosti správního deliktu není hlavním kritériem skutková podstata deliktu, nýbrž především intenzita skutkových okolností, s jakou došlo k porušení právem chráněných hodnot a zájmů v konkrétním případě (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 4. 2012, č. j. 1 Afs 1/2012 - 42).

58. Jak je uvedeno výše, pokuta byla žalobkyni stanovena ve výši 2,4 % maximální zákonné sazby. Z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 8. 2003, sp. zn. 6 A 96/2000, se podává, že o zjevně nepřiměřenou výši sankce nejde v případě, kdy pokuta byla uložena těsně nad spodní hranicí zákonného rozmezí. Podle Nejvyššího správního soudu za zjevně nepřiměřenou pokutu nejspíše nebude možno považovat pokutu uloženou ve výši 4 % zákonného rozpětí. Soud v nyní posuzované věci neshledal důvody odchýlit se od zmíněných závěrů. Výši sankce odůvodňuje zejména velké množství nevyhovujících produktů uvedených na trh a rovněž dlouhodobost protiprávního jednání žalobkyně. Soud má za to, že správní orgány výši uložené sankce logicky a srozumitelně odůvodnily. Je seznatelné, na základě jakých skutečností rozhodly a jakými pohnutkami se řídily. Žalobkyně nesnesla žádná konkrétní a individualizovaná tvrzení, z nichž by vyplývalo, že sankce byla žalobkyni uložena ve zjevně nepřiměřené výši. Soud tak uzavírá, že se v daném případě nejednalo o sankci zjevně nepřiměřenou. Podmínky pro moderaci uložené sankce soudem tedy nejsou splněny.

59. Ani návrh žalobkyně na moderaci sankce tak není důvodný.

VI. Závěr a náklady řízení

60. Soud neshledal žádný z uplatněných žalobních bodů důvodným, proto žalobu podle ustanovení § 78 odst. 7 s. ř. s. jako nedůvodnou zamítl. Neshledal rovněž, že by byly splněny podmínky pro moderaci sankce podle § 78 odst. 2 s. ř. s.

61. O náhradě nákladů řízení soud rozhodl podle § 60 odst. 1 s. ř. s., podle něhož nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Žalobkyně ve věci úspěch neměla (žaloba byla jako nedůvodná zamítnuta), a proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému správnímu orgánu, kterému by jinak jakožto úspěšnému účastníku řízení právo na náhradu nákladů řízení příslušelo, náklady řízení nad rámec jeho běžné administrativní činnosti nevznikly.

Poučení