31 A 105/2022 – 86

Rubrum

Krajský soud v Brně rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Petra Šebka a soudců Mgr. Petra Sedláka, PhD., a JUDr. Václava Štencla, MA, ve věci žalobkyně: ScioŠkola Jihlava – základní škola, s. r. o., IČO 06336655 sídlem Pístov 52, 586 01 Jihlava proti žalovanému: Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy sídlem Karmelitská 529/5, 118 12 Praha 1 o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 13. 9. 2022, č. j. MSMT–23991/2022–2, takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení.

III. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Předmět řízení

1. Rozhodnutím Krajského úřadu Kraje Vysočina ze dne 21. 7. 2022, č. j. KUJI 59331/2022, (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“) byla zamítnuta žádost žalobkyně o navýšení nejvyššího povoleného počtu účastníků školní družiny v rejstříku škol a školských zařízení (dále také „školský rejstřík“) z 50 na 70 účastníků s účinností od 1. 9. 2022. Proti prvostupňovému rozhodnutí podala žalobkyně odvolání, které žalovaný napadeným rozhodnutím zamítl, přičemž prvostupňové rozhodnutí potvrdil. Žádost žalobkyně byla zamítnuta z důvodu stanoveného v § 148 odst. 3 písm. a) zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), pro nesoulad s dlouhodobým záměrem vzdělávání a rozvoje vzdělávací soustavy Kraje Vysočina.

II. Stanoviska účastníků řízení

2. Žalobkyně se domáhá zrušení správních rozhodnutí obou stupňů a vrácení věci žalovanému k dalšímu řízení. Namítá, že pro rozhodnutí o její žádosti byl použit dokument (dopis vedoucího odboru školství, mládeže a sportu Krajského úřadu Kraje Vysočina pro ředitele a ředitelky základních škol v Kraji Vysočina ze dne 25. 5. 2021, č. j. KUJI 45152/2021 [dále jen „dopis pro ředitele základních škol“]), který není zákonným kritériem pro rozhodnutí o její žádosti. Napadené rozhodnutí má dopad do práva na vzdělání, včetně práva zřizovat soukromá vzdělávací zařízení a poskytovat v nich vzdělání. Kritéria, která byla rozhodná pro napadená rozhodnutí („nepotřebnost“ školní družiny v daném místě a čase) nelze podřadit pod důvody, pro které je možné omezit uvedená práva. Správní orgány měly provést test proporcionality. Správní orgány nepřípustně aplikovaly bod 4.3.

4. Dlouhodobého záměru vzdělávání a rozvoje vzdělávací soustavy Kraje Vysočina 2020 (dále jen „DZ KV“). Navýšení kapacit školních družin či školních klubů nemá negativní dopad do rozpočtu kraje. Některá kritéria vymezená v DZ KV, podle nichž správní orgány rozhodovaly, jsou nezákonná, a to pro jejich rozpor s bodem 8.1 písm. b) Dlouhodobého záměru vzdělávání a rozvoje vzdělávací soustavy České republiky 2019 – 2023 (dále jen „DZ ČR“), a tudíž i s § 9 odst. 2 školského zákona. S touto námitkou, uvedenou v bodě 2 odst. 2 odvolání, se žalovaný nevypořádal, v důsledku čehož je napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné. Rozlišování mezi malotřídními školami a plně organizovanými školami v DZ KV je diskriminační a v rozporu se zásadou rovného přístupu ke vzdělávání dle § 2 odst. 1 písm. a) školského zákona. Kritéria odvolávající se na počty žáků v základní škole, kteří sem docházeli v předchozím školním roce, jsou vadná a nespravedlivá. Správní orgány měly vycházet z rozhodnutí Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy ze dne 15. 6. 2022, č. j. MSMT–15064/2022–5. Kritérium 1,2násobku navýšení kapacit školních družin v bodě 8.2 DZ ČR je nezákonné. Pro případ, že by soud dospěl k závěru o zákonnosti kritérií v DZ KV a DZ ČR, namítá žalobkyně jejich nesprávnou aplikaci. Počet žáků a kapacita družiny byly porovnávány z různých časových období, která se vzájemně nekryjí. Krajský úřad neměl při řízení zohledňovat kapacity zapsané dle zákona č. 67/2022 Sb., o opatřeních v oblasti školství v souvislosti s ozbrojeným konfliktem na Ukrajině vyvolaným invazí vojsk Ruské federace (dále jen „zákon č. 67/2002 Sb.“). Krajským úřadem použité kritérium dostatečného počtu míst v jiných školních družinách či střediscích volného času v Jihlavě nemá oporu v žádném právním předpisu, v dlouhodobých záměrech, ani v dopisu pro ředitele základních škol. Krajský úřad bezdůvodně aplikoval poslední větu bodu 8.1. písm. b) DZ ČR. Správní orgány se nevypořádaly s podáním žalobkyně ze dne 25. 11. 2021.

3. Žalovaný ve svém vyjádření odkazuje na napadené rozhodnutí a navrhuje, aby soud žalobu zamítl. Dodává, že dopis pro ředitele základních škol má oporu v DZ KV, a tudíž i v zákoně, navíc je pro žalobkyni příznivější než DZ KV. Závěr o zásahu do práva na zřizování nestátních vzdělávacích institucí a do práva na rovný přístup ke vzdělání, je neodůvodněný a přehnaný. Správní orgány postupovaly v souladu s právními předpisy a dokumenty vydanými na jejich základě, k zásahu do základních práv nedošlo. Dlouhodobé záměry nezohledňují typ zřizovatele školní družiny, horní hranice pro počet žáků ve školních družinách je jasně stanoven bez ohledu na typ zřizovatele školní družiny. Správní orgány neshledaly, že by kritéria nastavená v dlouhodobých záměrech byla v rozporu s právními předpisy nebo obecnými právními principy. DZ ČR a DZ KV jsou ve vztahu konjunkce. Žalobkyně mohla splnit podmínky DZ ČR i DZ KV. Z toho žalovaný dovozuje, že DZ KV není v rozporu s DZ ČR. Žalobkyní napadaná kritéria DZ KV zohledňují specifika daného kraje a jsou opodstatněná. Požadované navýšení nejvyššího povoleného počtu žáků školní družiny by představovalo vyšší kapacitu školní družiny, než je počet žáků na prvním stupni základní školy. Argumentace zákonem č. 67/2022 Sb. je nepodstatná a účelová. Kapacita ve školském rejstříku není rozdělena podle národnosti. Správní orgány posoudily žádost správně, když vyšly ze skutečného počtu žáků na prvním stupni základní školy podle statistického výkazu. Očekávaný budoucí nárůst počtu žáků nelze zohlednit. I v případě zohlednění závěrů rozhodnutí Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy ze dne 15. 6. 2022, č. j. MSMT–15064/2022–5, by žádost žalobkyně zůstala nadlimitní. Řízení o zvýšení kapacity základní školy není předběžnou otázkou pro řízení o zvýšení kapacity školní družiny.

4. Na vyjádření žalovaného reagovala žalobkyně replikou. Nad rámec žalobních námitek doplňuje, že zákonodárce nezmocnil krajský úřad k tomu, aby v rámci dlouhodobého záměru přenášel tvorbu kritérií pro navyšování kapacit na další orgány. Správní orgány měly o rozdělení kapacit rozhodnout na základě vlastní aplikace dalších ustanovení právního řádu, nikoli aplikovat dopis, který není ani součástí právního řádu ani dlouhodobého záměru. V podání ze dne 25. 11. 2021 žalobkyně přesvědčivě doložila, že zájem na naplnění některých aspektů práva na vzdělání má v daném případě přednost před omezujícími ustanoveními DZ KV. Správní orgány se kolizí s právem na vzdělání vůbec nezabývaly. Není přijatelné aplikovat analogicky kritéria, která byla v DZ KV evidentně zamýšlena pro veřejná školská zařízení. Správní orgány byly povinny aplikovat dlouhodobé záměry konformně s prameny mezinárodního práva, bez ohledu na to, byla–li vzniklá nezákonnost zjevná či nikoli. Pravidlo vycházející z minulé kapacity a naplněnosti školy je formalistické a ignoruje fakt, že smyslem kritéria je poskytnout v dostatečné míře zájmové vzdělávání budoucím žákům základní školy.

III. Posouzení věci krajským soudem

5. Krajský soud v Brně na základě včas podané žaloby přezkoumal napadené rozhodnutí žalovaného v mezích žalobních bodů (§ 75 odst. 2, věta první zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů; dále jen „s. ř. s.“), a řízení předcházející jeho vydání. Soud vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správních orgánů (§ 75 odst. 1 s. ř. s.). Ve věci rozhodl bez nařízení jednání za splnění zákonných podmínek (§ 51 odst. 1 s. ř. s.). Při rozhodování vycházel z obsahu správního spisu, nad jehož rámec nebylo potřeba provádět dokazování. Přezkoumatelnost rozhodnutí správních orgánů 6. Zdejší soud nepřisvědčil námitce nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí z důvodu, že se žalovaný nevypořádal s odvolací námitkou nezákonnosti kritérií vymezených v DZ KV a jejich rozporu s DZ ČR, a tudíž s § 9 odst. 2 školského zákona.

7. Žalovaný se podle názoru zdejšího soudu vypořádal s předmětnou odvolací námitkou, a byť neodpověděl explicitně na každé dílčí tvrzení, z odůvodnění napadeného rozhodnutí jako celku je zřejmé, proč námitku nepovažoval za důvodnou (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005–44, publ. pod č. 689/2005 Sb. NSS; všechna zde citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz). Podstatné je, že žalovaný v napadeném rozhodnutí zdůvodnil své úvahy týkající se kritérií stanovených v DZ KV a předložil konkrétní ucelenou argumentaci oponující argumentaci žalobkyně. Jeho závěry jsou logické, srozumitelné a vzájemně slučitelné. Žalovaný se k zákonnosti kritérií vymezených v DZ KV a jejich souladu s DZ ČR vyjádřil na stranách 6 a 7 napadeného rozhodnutí. Z jeho závěrů je zřejmé, proč kritéria nepovažuje za nezákonná ani za rozporná s DZ ČR, respektive jakým způsobem DZ KV provádí předmětná ustanovení DZ ČR. Není úkolem žalovaného provádět v napadeném rozhodnutí rozšiřující výklad ustanovení DZ KV a poskytovat žalobkyni zevrubné odůvodnění, jak jednotlivá, žalobkyní popisovaná, ustanovení DZ KV souvisí či nesouvisí s jednotlivými ustanoveními DZ ČR.

8. Žalobkyně dále namítá, že správní orgány porušily povinnost vypořádat se s návrhy a námitkami účastníků stanovenou v § 68 odst. 3 správního řádu, neboť se ve svých rozhodnutích nevypořádaly se skutečnostmi uváděnými žalobkyní v jejím podání ze dne 25. 11. 2021. Zdejší soud námitce nepřisvědčil. Je sice pravdou, že krajský úřad ani žalovaný v rámci odůvodnění svých rozhodnutí podání žalobkyně ze dne 25. 11. 2021 nezmínili a explicitně se k němu nevyjádřili, z odůvodnění jejich rozhodnutí je však zřejmé, že skutečnosti uváděné žalobkyní v tomto podání nemohly nijak ovlivnit výsledek řízení. S ohledem na obsah uvedeného podání zdejší soud nemá za to, že by v něm žalobkyně uvedla nějakou konkrétní námitku či návrh, které by byly správními orgány opomenuty a nedostatečně vypořádány. Ostatně ani sama žalobkyně své tvrzení v žalobě blíže nekonkretizuje. Zákonnost, ústavnost a aplikovatelnost kritérií pro stanovení kapacity školní družiny 9. Jádrem sporu mezi stranami je otázka, zda byly splněny podmínky pro vyhovění žádosti žalobkyně o zápis změny nejvyššího povoleného počtu žáků ve školní družině, a to z 50 na 70 žáků, do školského rejstříku s účinností od 1. 9. 2022. Před posouzením této otázky se však musel soud zabývat námitkami směřujícími proti zákonnosti, ústavnosti a aplikovatelnosti dlouhodobých záměrů.

10. Podle § 144 odst. 1 písm. e) školského zákona se do rejstříku škol a školských zařízení zapisuje nejvyšší povolený počet dětí, žáků a studentů ve škole nebo školském zařízení, včetně jejich odloučených pracovišť, lůžek, stravovaných, tříd, skupin nebo jiných obdobných jednotek, uvedený v rozhodnutí o zápisu do rejstříku škol a školských zařízení.

11. Podle § 111 odst. 1 školského zákona zájmové vzdělávání poskytuje účastníkům naplnění volného času zájmovou činností se zaměřením na různé oblasti. Zájmové vzdělávání se uskutečňuje ve školských zařízeních pro zájmové vzdělávání, zejména ve střediscích volného času, školních družinách a školních klubech.

12. Podle § 111a odst. 3 školského zákona ministerstvo stanoví prováděcím právním předpisem nejnižší a nejvyšší počty dětí a žáků v oddělení školní družiny.

13. Podle § 9 odst. 1 vyhlášky č. 74/2005 Sb., o zájmovém vzdělávání (dále jen „vyhláška č 74/2005 Sb.“), je činnost družiny určena přednostně pro žáky prvního stupně základní školy přihlášené k pravidelné denní docházce.

14. Rejstřík škol a školských zařízeních je upraven v části třinácté školského zákona. Jde o veřejný rejstřík stanovující rozsah, v jakém mohou školy a školská zařízení poskytovat vzdělávání a školské služby (§ 141 odst. 1 školského zákona). Rozsah údajů, které jsou do rejstříku škol a školských zařízení zapisovány, upravuje § 144 školského zákona; jedním z těchto údajů je také kapacita dětí ve školském zařízení [§ 144 odst. 1 písm. e) školského zákona]. Tento rozsah přitom nejsou oprávněny školy a školská zařízení překročit (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2.5.2012, č. j. 1 As 35/2012–40, publ. pod č. 2736/2013 Sb. NSS).

15. Záznam v rejstříku škol a školských zařízení je výsledkem řízení podle § 145 a násl. školského zákona. Výpočet kapacity školní družiny se odvíjí mj. od dlouhodobých záměrů. Dle § 148 odst. 3 písm. a) ve spojení s § 149 odst. 1 školského zákona je důvodem pro zamítnutí žádosti o změnu v údajích ve školském rejstříku její nesoulad s dlouhodobým záměrem vzdělávání a rozvoje vzdělávací soustavy České republiky nebo příslušného kraje.

16. DZ ČR v kapitole 2.2 části A bodu 8.1 písm. b) uvádí: „Zápis nebo zvýšení kapacit školních družin a školních klubů budou umožněny pouze v návaznosti na naplněnost školy žadatele, přiměřeně k počtu žáků 1. stupně (u školních družin) a žáků 2. stupně, nižšího stupně šestiletého nebo osmiletého gymnázia nebo odpovídajících ročníků osmiletého vzdělávacího programu konzervatoře (u školních klubů) v míře odpovídající demografickému vývoji cílové skupiny – účastníků zájmového vzdělávání, potřebnosti, dostupnosti a poptávce např. v souvislosti s novou bytovou výstavbou. V případě, kdy tato školní družina nebo školní klub bude zajišťovat zájmové vzdělávání i pro žáky jiných škol, lze při zápisu nové školní družiny nebo školního klubu nebo zvýšení jejich kapacity přihlédnout ke kapacitám školních družin nebo školních klubů a naplněnosti škol v daném místě.“ 17. Dle kapitoly 2.2 části A bodu 8.2 písm. a) DZ ČR „Krajské úřady stanoví hodnotu maximálního meziročního zvýšení kapacit u školních družin procentuálním vyjádřením v dlouhodobých záměrech vzdělávání a rozvoje vzdělávací soustavy jednotlivých krajů s přihlédnutím k vývoji hladin meziročních navýšení kapacit u krajů v období platnosti předchozích dlouhodobých záměrů vzdělávání a rozvoje vzdělávací soustavy jednotlivých krajů, zejména ve vztahu k vývoji průměrných hodnot. Stanovená hodnota maximálního meziročního zvýšení kapacit školních družin však nesmí přesáhnout 1,2násobek nejvyššího meziročního zvýšení kapacit školních družin zapsaných v období od školního roku 2015/2016 do školního roku 2018/2019.“ 18. Dle kapitoly 2.2 části A bodu 8.2 písm. b) DZ ČR „Meziroční zvýšení kapacit školních družin je možné pouze do výše hodnot maximálního meziročního zvýšení kapacit školních družin stanovených krajskými úřady; nad stanovené hodnoty pouze v případě zdůvodnění demografickým nárůstem cílové skupiny – účastníků zájmového vzdělávání.“ 19. V kapitole 4.3.4 úkolu C.4 opatření 2 písm. d) DZ KV je stanoveno: „V omezené míře je možné zvýšit kapacity školních družin. V platném Dlouhodobém záměru vzdělávání a rozvoje vzdělávací soustavy ČR je stanoveno, že hodnota maximálního meziročního zvýšení kapacit školních družin nesmí přesáhnout 1,2násobek nejvyššího meziročního zvýšení kapacit školních družin zapsaných v období od školního roku 2015/2016 do školního roku 2018/2019. V Kraji Vysočina je z tohoto důvodu možné v každém roce zvýšit kapacitu školních družin o 611. Krajský úřad vždy v červnu vydá informaci k postupu pro předkládání žádostí, přičemž žádosti se překládají do 30. září daného roku a nabývají platnosti od 1. září následujícího roku. Vzhledem k nutnosti posoudit kapacity je nezbytné předložit žádosti v zákonem stanoveném termínu (30. září). V rámci povoleného ročního limitu bude při schvalování zvyšování kapacity školní družiny postupováno dle následujících priorit:

1. Až do výše 50 % počtu žáků na prvním stupni plně organizované základní školy dle statistického výkazu za předpokladu splnění náležitostí stanovených školským zákonem; 2. Až do výše 100 % počtu žáků na prvním stupni malotřídní základní školy dle statistického výkazu za předpokladu splnění náležitostí stanovených školským zákonem; 3. Až do výše 75 % počtu žáků na prvním stupni plně organizované základní školy dle statistického výkazu za předpokladu splnění náležitostí stanovených školským zákonem a doložení výpisu z usnesení příslušného orgánu zřizovatele příspěvkové organizace, ze kterého je patrné, že obec zajistí financování zvýšení kapacity školní družiny za období září – prosinec, tedy včetně výplat za prosinec vyplácených v lednu. Není jisté, zda krajský úřad obdrží z MŠMT dostatek prostředků na nárůst kapacit školních družin v následujícím roce. Pokud by došlo k překročení limitu, budou kapacity žádostí kráceny. V případě nevyužití povolené kapacity 611 žáků může krajský úřad procentuální limity uvedené v odstavcích 1 a 3 upravit“ (zvýraznění doplněno zdejším soudem).

20. Dle bodu 1. písm. a) dopisu pro ředitele základních škol je podporováno zvyšování kapacity školní družiny „až do výše 90 % počtu žáků na prvním stupni plně organizované základní školy dle statistického výkazu k 30. 9. 2021 za předpokladu splnění náležitostí stanovených školským zákonem“.

21. Pro posuzovanou věc je také relevantní, že se již Ústavní soud v nálezu ze dne 9. 7. 2019, sp. zn. Pl. ÚS 34/17 (dále jen „nález sp. zn. Pl. ÚS 34/17“), zabýval ústavností § 148 odst. 3 písm. a) školského zákona. Konstatoval přitom, že právo na vzdělávání obsažené v čl. 33 Listiny základních práv a svobod patří mezi tzv. sociální práva, tedy mezi práva, jichž je možno se domáhat pouze v mezích zákonů (čl. 41 odst. 1 Listiny základních práv a svobod), a to tak, aby byl zachován jistý minimální standard těchto sociálních práv. Při přezkumu se proto nepoužívá test proporcionality, nýbrž test rozumnosti (racionality), který se skládá ze čtyř kritérií: 1. vymezení smyslu a podstaty sociálního práva, 2. zhodnocení, zda se zákon nedotýká samotné existence sociálního práva, 3. posouzení, zda zákonná úprava sleduje legitimní cíl, a 4. zvážení otázky, zda užitý zákonný prostředek je rozumný (racionální). Přestože návrh na zrušení předmětného ustanovení školského zákona byl podán ve prospěch soukromých škol, Ústavní soud zdůraznil, že se uvedené ustanovení vztahuje na všechny školy a školská zařízení, bez ohledu na jejich veřejnoprávní či soukromoprávní povahu. Ustanovení § 148 odst. 3 písm. a) školského zákona, předpokládající soulad s celostátním dlouhodobým záměrem a relevantním krajským dlouhodobým záměrem, neznemožňuje plošně vznik nestátních škol, je–li aplikován shodně na školy státní i nestátní. Sleduje legitimní cíl a není svévolným zásadním snížením standardu základních práv. Prostřednictvím dlouhodobých záměrů se realizuje politická koncepce práva na vzdělávání. Daný postup, byť nemusí být jediným možným či nejlepším, je racionálním prostředkem zajištění vzdělávací soustavy. Podmínění zápisu do rejstříku škol a školských zařízení souladem s dlouhodobými záměry zajišťuje právo na vzdělávání podle vzdělávací politiky formulované v rámci ústavních mantinelů v dlouhodobých záměrech. Dále se Ústavní soud zabýval otázkou omezení vzniku nestátních škol z kapacitních důvodů. Uvedl, že jde o legitimní kritérium regulace vzdělávací soustavy, jehož důsledkem není zánik nestátních škol. Neshledal v tomto porušení čl. 4 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, přestože se jedná o určité omezení, které neplyne přímo ze zákona, ale z podzákonného předpisu, který je konkretizací úpravy provedené v základních rysech zákonem.

22. Ústavní soud označil v citovaném nálezu dlouhodobé záměry za strategické plány na úrovni celostátní i krajské, které představují svým obsahem střednědobou a dlouhodobou koncepci rozvoje vzdělávání a vzdělávací soustavy, přičemž kombinují odbornou i politickou stránku (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 3. 2018 č. j. 2 As 312/2017–34). Ústavní soud závaznost dlouhodobých plánů též dovodil ze samotné podstaty § 148 odst. 3 písm. a) školského zákona, z § 9 školského zákona, z procesních pravidel jejich vzniku a obsahu a z vytýčení základních zásad vzdělávacích potřeb v § 2 odst. 2 školského zákona. Aktuálnost a reflexe změn a nových požadavků na vzdělávání pak zajišťuje časové omezení dlouhodobých záměrů. Ústavní soud uzavřel, že úprava souladu žádosti o zápis základní školy do rejstříku s DZ ČR a jednotlivých krajů podle § 148 odst. 3 písm. a) školského zákona není protiústavní a že legitimním kritériem regulace vzdělávací soustavy jsou i kapacitní důvody.

23. Z výše uvedeného tedy jednoznačně vyplývá, že orgán rozhodující o zápisu školského zařízení do školského rejstříku či o změnách v zápisu (viz § 149 odst. 1 školského zákona) je povinen zkoumat soulad žádosti s dlouhodobými záměry. V posuzované věci tedy oba stupně správních orgánů postupovaly zcela v intencích zákona, jestliže se zabývaly souladem žádosti žalobkyně s DZ ČR i DZ KV a zjištění rozporu žádosti s nimi vyhodnotily jako důvod pro zamítnutí žádosti.

24. Otázkou, zda správní orgány a soudy jsou oprávněny hodnotit obsah dlouhodobých záměrů, se zabýval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 7. 12. 2022, č. j. 10 As 320/2020–58. Dospěl přitom k závěru, že „[s]právní orgány i soudy […] mohou a musejí vykládat a hodnotit obsah dlouhodobých záměrů a dbát na to, aby tyto záměry nezasahovaly do jádra práva na vzdělání“.

25. Nejvyšší správní soud v rozsudku č. j. 10 As 320/2020–58, definoval tři oblasti požadavků, kterými by se měly řídit jak ministerstvo a krajský úřad při tvorbě dlouhodobých záměrů, tak i správní orgány, potažmo soudy při následném rozhodování souvisejícím se zápisy do školského rejstříku.

26. Zaprvé, Nejvyšší správní soud zdůraznil, že „omezení plynoucí ze zákona a dlouhodobých záměrů se musejí vykládat ústavně–konformně a v souladu s mezinárodními závazky ČR, tedy mimo jiné i se zřetelem k právu rodičů na alternativu ve vzdělávání (souvisícím s respektem k jejich náboženskému a filozofickému přesvědčení), a s požadavkem zajistit možnost plurality ve vzdělávání“, dále, že „zákonná úprava a dlouhodobé záměry nesmějí přímo či nepřímo plošně znemožňovat vznik a fungování nestátních škol“ a také, že „zákon i dlouhodobé záměry by měly dopadat na státní i nestátní školy rovnou měrou (tedy nikoli neodůvodněně nerovně)“.

27. Zadruhé je podstatný i výše zmíněný obecný závěr Ústavního soudu, že „kapacitní důvody jsou legitimním kritériem regulace vzdělávací soustavy. Neznamená to však, že mohou být kritériem jediným“.

28. Zatřetí je nutno dostát právně závazným kvalitativním požadavkům na vzdělávací záměry, jimiž jsou zásady a cíle vzdělávání vymezené v § 2 odst. 1 školského zákona, mimo jiné „zohledňování vzdělávacích potřeb jednotlivce; vzájemná úcta, respekt, názorová snášenlivost, solidarita a důstojnost všech účastníků vzdělávání; hodnocení výsledků vzdělávání vzhledem k dosahování cílů vzdělávání stanovených tímto zákonem a vzdělávacími programy; rozvoj osobnosti člověka, který bude vybaven poznávacími a sociálními způsobilostmi, mravními a duchovními hodnotami pro osobní a občanský život, výkon povolání nebo pracovní činnosti, získávání informací a učení se v průběhu celého života; a konečně též pochopení a uplatňování zásad demokracie a právního státu, základních lidských práv a svobod spolu s odpovědností a smyslem pro sociální soudržnost“.

29. DZ ČR v kapitole 2.2 části A bodu 8 preferuje při rozhodování o zvýšení kapacit školních družin kvantitativní hledisko. Dává sice prostor k uvážení různých okolností věci, jako je potřebnost, dostupnost a poptávka účastníků zájmového vzdělávání, to vše však v rámci stanovených kapacitních limitů. Jinými slovy i v případě volných kapacit nemusí být žadateli o zápis změny nejvyššího povoleného počtu žáků ve školní družině vyhověno, a to z důvodu nesplnění jiného rozhodného kritéria. Uvedené kritérium je poměrně jednoznačně a konkrétně formulováno a to tak, že rozhodující při navyšování kapacit školních družin je naplněnost školy žadatele. Oproti tomu např. u Dlouhodobého záměru vzdělávání a rozvoje vzdělávací soustavy Moravskoslezského kraje 2016, které bylo předmětem přezkumu Nejvyššího správního soudu v rozsudku č. j. 10 As 320/2020–58, kritérium rozvoje sítě škol znělo takto: „vznik nové základní školy jen výjimečně, na základě prokázané potřeby a s ohledem na aktuální podmínky v dané lokalitě“. Takové kritérium vyhodnotil Nejvyšší správní soud jako „obecně a pružně formulované, dávající velký prostor k tomu uvážit různé okolnosti věci“.

30. I dlouhodobé záměry kraje je třeba vykládat s ohledem na jejich povahu, tj. nikoli jako sekundární normativní právní akt, nýbrž jako strategický dokument odborného a politického charakteru (viz nález sp. zn. Pl. ÚS 34/17). K jejich hodnocení je třeba přistupovat se zřetelem k jejich povaze, účelu a tvůrcům – tedy nikoli jako ke striktně normativnímu právnímu textu, ale opět jako ke strategickému dokumentu, kterým kraj v ústavních a zákonných mantinelech a mezích DZ ČR utváří svou vlastní koncepci vzdělávací soustavy. DZ KV v kapitole 4.3.4 úkolu C.4 opatření 2 písm. d) vychází zcela jasně a konkrétně z východiska, že ke zvyšování kapacit školních družin může docházet v omezené míře, dané stanovenou maximální hodnotou meziročního zvýšení v DZ ČR. V rámci této míry pak DZ KV stanovil ke schvalování zvyšování kapacity školní družiny limit 50 % počtu žáků na prvním stupni plně organizované základní školy.

31. Kvantitativní kritérium je podle názoru soudu v případě rozhodování o navyšování kapacit školních družin kritériem legitimním, není–li kritériem jediným. Znění dlouhodobého záměru zároveň nelze aplikovat mechanicky bez zohlednění jeho smyslu a cíle. Smyslem a cílem citovaných kritérií je zcela zjevně regulovat kapacitu školních družin tak, aby (zejména s ohledem na financování) nedosahovala kapacity žáků na prvním stupni základní školy, ale aby tento druh vzdělávání byl umožněn těm žákům, kteří na něm mají největší zájem – tj. typicky dle stupně základní školy, věku, případně vzdálenosti od místa bydliště. Takový důvod regulace kapacity školních družin je dle názoru zdejšího soudu racionální a opodstatněný, reflektující aktuální situaci v kraji, jeho potřeby a plánovaný vývoj školství. Nastavená kvantitativní kritéria tak soud nepovažuje sama o sobě za nezákonná ani jakkoli rozporná s ústavními principy. V projednávané otázce zároveň strategické dokumenty nejsou koncipovány absolutně rigidně, ale dávají správním orgánům prostor pro uvážení dalších, relevantních okolností.

32. Namítá–li žalobkyně nezákonnost kritérií vymezených v DZ ČR i DZ KV pro jejich rozpor s § 9 odst. 2 školského zákona, soud ani tuto námitku neshledal důvodnou. Soud stanovená kritéria nepovažuje za vzájemně rozporná ani za rozporná s § 9 odst. 2 školského zákona. Kritéria jsou nastavena obecně, a proto logicky nezohledňují specifika té které věci. Tato skutečnost však nezpůsobuje jejich nezákonnost. Nezohlednění konkrétních okolností případu může toliko představovat vadu konkrétního rozhodnutí, čímž se bude soud zabývat dále při posuzování toho, jak byla pravidla obsažená v dlouhodobých záměrech aplikovaná na nyní projednávanou věc.

33. Rozlišování mezi malotřídními školami a plně organizovanými školami v DZ KV a s ním související rozdílné procentuální vyjádření maximální možné kapacity školní družiny zároveň nepředstavuje nepřípustnou diskriminaci. V tomto případě se totiž jedná o rozdílné zacházení z rozumného důvodu. Žáci malotřídních škol nemají srovnatelné postavení se žáky plně organizovaných škol. Jejich možnost účasti na volnočasovém vzdělávání je značně omezená v porovnání s žáky plně organizovaných základních škol. Zdejšímu soudu se tedy jeví jako zcela racionální, pokud kraj reflektuje tento objektivní stav a reaguje na něj stanovením vyšší maximální možné kapacity školní družiny.

34. Žalobkyně dále považuje za vadný a nespravedlivý také výpočet maximální kapacity školní družiny vycházející ze stavu zápisu v předchozím školním roce. Zdejší soud však ani v tomto pravidle neshledává rozpor se zákonem či ústavně zaručenými právy, neboť správní orgány jsou při aplikaci stanoveného pravidla povinny také přihlížet ke konkrétní obsazenosti školy, respektive k výhledům obsazenosti do budoucna. Krajský soud se této otázce bude věnovat podrobněji ve vztahu k nyní projednávané věci níže s ohledem na skutečnost, že spolu se žádostí o navýšení kapacity školní družiny žalobkyně žádala také o navýšení kapacity základní školy.

35. Žalobkyně považuje za nezákonné také kritérium uvedené v bodě 8.2 DZ ČR, stanovící limit 1,2násobku navýšení kapacit školních družin. Na uvedené kritérium je opět třeba nahlížet optikou situace ve školství a jeho plánovaného vývoje. Uvádí–li vláda v DZ ČR, že zvyšování kapacit školních družin má být umožněno pouze v návaznosti na naplněnost školy, přiměřeně k počtu žáků prvního stupně, v míře odpovídající demografickému vývoji cílové skupiny, jeví se soudu stanovená maximální hodnota meziročního zvýšení jako racionální a přiměřená. Vláda ČR chce zjevně předejít vzniku stavu, při kterém by v jednotlivých oblastech došlo ke skokovému nárůstu volných kapacit, a to ať už z důvodů finančních, personálních, či organizačních. Žalobkyně citované pravidlo hodnotí izolovaně, bez ohledu na okolnosti, které je ovlivňují. I v tomto případě brání vzniku nepřiměřených důsledků aplikace obecně stanovených pravidel v dlouhodobých záměrech to, že jsou správní orgány při vydávání individuálních správních aktů povinny zohlednit konkrétní okolnosti dané věci a zajistit, aby aplikace stanovených kritérií nebyla v rozporu se smyslem, účelem zákona a oprávněnými zájmy jednotlivců.

36. Žalobkyně dále zpochybňuje možnost aplikace bodu 4.3.

4. DZ KV na žádosti soukromých školských zařízení. K tomu soud předně uvádí, že ze samotného znění DZ KV ani jeho systematiky nevyplývá, že by se tento bod na soukromé školy nevztahoval. Podle názoru soudu nelze takový závěr učinit ani za pomocí teleologického výkladu tohoto dokumentu.

37. K otázce soukromých škol a povaze dlouhodobých záměrů ve svých rozhodnutích opakovaně vyjádřil Nejvyšší správní soud. V rozsudku ze dne 27. 7. 2011, č. j. 1 As 53/2011–109, publ. pod č. 2437/2011 Sb. NSS, k obecné aplikaci školského zákona uvedl: „Školský zákon je postaven na jednotné úpravě poskytování vzdělávání v zásadě bez ohledu na zřizovatele školy či školského zařízení. Školský zákon neobsahuje žádné ustanovení, které by školy či školská zařízení zřízená některými typy zřizovatelů vyjímalo z působnosti části či celého školského zákona, nebo které by těmto subjektům umožňovalo přijmout odchylnou úpravu. Pouze v případech, kdy je nezbytné jednotlivé typy zřizovatelů od sebe odlišit, činí tak školský zákon výslovně (srov. např. § 15 odst. 1, 2, § 47 odst. 1, § 113a odst. 2, § 113c odst. 2, § 123 § 130, § 160 – § 163 apod.). S přihlédnutím k tomu, že normy práva veřejného, mezi něž úprava školského zákona patří, jsou kogentními normami, je třeba učinit závěr, že jiné školy než státní ve smyslu Listiny (pozn. čl. 33 odst. 3 Listiny) musí tyto normy respektovat a nemohou se od nich smluvně odchýlit, neumožňuje–li školský zákon výslovně jiný postup.“ Výše uvedené závěry jsou plně aplikovatelné také ve vztahu k dlouhodobým záměrům, které ač nejsou právním předpisem, jsou stále relevantním (zákonem předpokládaným) podkladem pro rozhodování o změnách v zápisu škol (státních i soukromých) ve školském rejstříku. Typ zřizovatele školní družiny není, zcela po právu, zohledňován ani školským zákonem, ani dlouhodobými záměry. Jak uvedl Nejvyšší správní soudu v rozsudku č. j. 10 As 320/2020–58, „dlouhodobé záměry by měly dopadat na státní i nestátní školy rovnou měrou (tedy nikoli neodůvodněně nerovně)“. Stanovení pravidel v DZ KV je odvislé od aktuální situace a charakteru sítě základních škol v kraji Vysočina. Pokud by bylo kraji Vysočina zapovězeno regulovat podstatnou část oblasti školství, kterou tvoří soukromé základní školy, nemohla by krajem nastavená pravidla dosáhnout předpokládaného výsledku a tudíž by se aplikace pravidel DZ KV míjela účinkem. Namítá–li tedy žalobkyně, že jediná relevantní kritéria pro navýšení kapacity školní družiny soukromé základní školy obsahuje DZ ČR, soud její námitce nepřisvědčuje. DZ KV je prováděcím dokumentem DZ ČR, takže záměr DZ ČR je prostřednictvím DZ KV rovněž naplněn. Procentuální vyjádření maximálního možného navýšení školních družin uvedená v DZ KV jsou stanovena bez rozdílu pro státní i soukromé školy. Podstatné je, že činnost soukromých i státních škol je činností veřejné správy. Přestože soukromé školy mají svá specifika, nelze na ně v otázkách stanovení kapacit apriori nahlížet jinou optikou než je nahlíženo na školy státní.

38. Krajský soud nepřisvědčil ani námitce nezákonnosti (resp. nepoužitelnosti) dopisu pro ředitele základních škol, který upravuje limity pro navyšování kapacit stanovené v DZ KV. Jednak vznik tohoto dokumentu DZ KV předpokládá, jednak se jedná o dokument, který limity pro navyšování kapacit upravuje ve prospěch žalobkyně. I na něj je přitom nutno nahlížet jako na strategický dokument, upřesňující, respektive provádějící DZ KV. Je–li důsledkem aplikace pravidel v něm uvedených navýšení kapacit školní družiny, nejeví se soudu tato pravidla ve vztahu k případu žalobkyně nijak problematická. Podstatné je, aby aplikace pravidel nezpůsobila rozpor se smyslem a účelem zákona či dlouhodobých záměrů. K tomu v daném případě nedošlo. Aplikace stanovených kritérií v posuzovaném případě 39. Zdejší soud následně přistoupil k posouzení otázky, zda žádosti žalobkyně mohlo být vyhověno s ohledem na nastavená kritéria navyšování kapacit stanovená v DZ ČR, DZ KV, potažmo dopisu pro ředitele základních škol.

40. Ze skutkových zjištění v projednávané věci vyplývá, že ke dni 30. 9. 2021 činil počet žáků na prvním stupni základní školy žalobkyně 52 žáků. Dle výše uvedených pravidel – při zohlednění (pro žalobkyni výhodnějšího) limitu stanoveného v dopise pro ředitele základních škol by bylo možné stanovit kapacitu školní družiny na 90 % počtu žáků na prvním stupni základní školy, tedy na 47 žáků. Správní orgány tedy správně shledaly, že žádost o navýšení kapacity školní družiny na 70 žáků nesplňuje limity stanovené v dlouhodobých záměrech při zohlednění dopisu pro ředitele základních škol. Skutečnost, že již dosavadní kapacita školní družiny žalobkyně zapsaná ve školském rejstříku (50 žáků) tyto limity překračovala, není přitom podstatná, neboť tento zápis není nyní předmětem soudního přezkumu. Stejně tak není podstatné, že žalovaný pro úplnost provedl také výpočet obsazenosti školní družiny dle stavů ke dni 31. 3. 2022. Na tomto výpočtu nebyly založeny nosné důvody rozhodnutí a krajský soud jej vnímá spíše jako doplňkovou úvahu za účelem zohlednění skutečně všech relevantních okolností případu.

41. Je zároveň potřeba zdůraznit, že výše uváděné limity nejsou absolutně nepřekročitelné, neboť správní orgány musejí zohlednit konkrétní okolnosti daného případu, jak opakovaně konstatovala shora citovaná judikatura. Ostatně tyto limity nejsou v dlouhodobých záměrech ani koncipovány jako nepřekročitelné, nýbrž jako priority (takto jsou také výslovně označeny). V posuzované věci podle názoru soudu sice nenastala žádná okolnost, která by odůvodňovala odchýlení se od uvedených limitů, nicméně soud považuje za potřebné zdůraznit, že takovou okolností by mohlo být očekávané celkové navýšení počtu žáků. Pokud by totiž k němu mělo dojít, striktní respektování výpočtu kapacity školní družiny dle počtu žáků v předchozím školním roce by se příčilo logice věci a vedlo by k iracionálním důsledkům. Má–li být na pravidla obsažená v dlouhodobých záměrech nahlíženo jako na racionální, musí umožňovat zohlednění tak podstatné skutečnosti, jakou je předpokládané navýšení počtu žáků.

42. Lze proto považovat za pochybení krajského úřadu, že nijak nereflektoval skutečnost, že žalobkyně v žádosti žádala rovněž o navýšení kapacity základní školy ze 100 na 150 žáků. V případě, že by této žádosti bylo s účinností od 1. 9. 2022 vyhověno, jednalo by se o zásadní skutečnost, která by měla být při rozhodování o žádosti o zvýšení kapacity školní družiny zohledněna. Toto pochybení krajského úřadu však nemůže být důvodem pro zrušení napadeného rozhodnutí, neboť bylo v odvolacím řízení zhojeno tím, že v době rozhodování žalovaného (13. 9. 2022) již bylo zřejmé, že žádosti o navýšení kapacity základní školy nebude s účinností od 1. 9. 2022 vyhověno. Ze shodných tvrzení účastníků totiž vyplývá, že řízení o této žádosti bylo na žádost samotné žalobkyně přerušeno (jelikož se jedná o skutečnost mezi účastníky nespornou, krajský soud ji nečinil předmětem dokazování).

43. Lze proto shrnout, že správní orgány rozhodly zcela v souladu se zákonem, jestliže s odkazem na § 148 odst. 3 písm. a) školského zákona žádost zamítly pro její rozporu s celorepublikovým a krajským dlouhodobým záměrem.

44. Dle názoru zdejšího soudu žalovaný nepochybil ani tím, že při predikci potřebnosti školní družiny nevycházel ze svého rozhodnutí ze dne 15. 6. 2022, č. j. MSMT–15064/2022–5, o navýšení kapacity základní školy dle zákona č. 67/2022 Sb. (dále jen „rozhodnutí ze dne 15. 6. 2022“). Tímto rozhodnutím byla s účinností od 1. 9. 2022 navýšena kapacita základní školy žalobkyně na 110 žáků, a to na dobu platnosti zákona č. 67/2022 Sb.

45. Předně je nutno zdůraznit, že rozhodnutí ze dne 15. 6. 2022 bylo výsledkem samostatného řízení vedeného na základě samostatné žádosti. Řízení mělo specifický předmět a k navýšení kapacity došlo ze zcela samostatného důvodu, který se lišil od důvodů, pro které bylo požadováno navýšení kapacity školní družiny v nyní projednávané věci. Dle zákona č. 67/2022 Sb. byla s účinností od 20. 6. 2022 navýšena také kapacita školní družiny žalobkyně z 50 na 56 žáků. Tento důvod tak nemůže hrát roli znovu i při rozhodování o navýšení kapacity školní družiny dle žádosti žalobkyně ze dne 30. 9. 2021, která byla podána ze zcela odlišných důvodů (rozšíření prostor školy a navýšení maximální kapacity základní školy na 150 žáků). Až v případě, že by žádost žalobkyně v nyní projednávané věci byla shledána souladnou s dlouhodobými záměry, musely by logicky při stanovení konkrétní kapacity školní družiny zohlednit také navýšení dle zákona č. 67/2022 Sb. Jestliže byla naopak žádost shledána rozpornou s dlouhodobými záměry, již žádný prostor pro zohlednění tohoto zákona neexistuje, neboť již byl samostatným důvodem pro navýšení kapacity školní družiny žalobkyně.

46. Žalobkyně dále namítá, že krajským úřadem použitý argument o dostatečném počtu míst v jiných školních družinách či střediscích volného času v Jihlavě nemá oporu v žádném právním předpisu ani strategickém dokumentu. Zdejší soud předně konstatuje, že volná kapacita srovnatelných zařízení v dané lokalitě byla toliko okrajovou okolností, kterou vzal krajský úřad při rozhodování o žádosti žalobkyně v potaz. Zohlednění této skutečnosti navíc nelze považovat za pochybení, neboť odpovídá požadavku na to, aby správní orgány při rozhodování přihlížely ke všem okolnostem konkrétního případu, čehož se ostatně dovolává také sama žalobkyně. K navrženým důkazům 47. Soud neprováděl žalobkyní navržené důkazy rozhodnutím ředitelky žalobkyně ani na něj navazujícím rozhodnutím krajského úřadu ve věci nepřijetí jedné ze žákyň do školní družiny, neboť se týkají jiného řízení a nejsou pro věc podstatná. Sama žalobkyně v žalobě uvádí, že k rozhodnutí o nepřijetí žákyně do školní družiny došlo na základě „obdobného rozhodnutí krajského úřadu a téhož odvolacího orgánu“, a to konkrétně v předcházejícím školním roce 2021/2022. Rozhodnutí tedy nenavazovala na napadené rozhodnutí, a tudíž by provedení důkazu těmito rozhodnutími nemohlo nijak přispět k dalšímu objasnění skutkového stavu dané věci. Stejně tak je tomu i u návrhu žalobkyně na provedení výslechu zákonné zástupkyně této žákyně. Je zřejmé, a mezi stranami ani není sporu o tom, že nebylo–li rozhodnutím správních orgánů vyhověno žádosti žalobkyně o navýšení kapacity školní družiny, nemohla žalobkyně z kapacitních důvodů vyhovět žádostem žáků o přijetí do školní družiny nad rámec maximální kapacity zapsané v rejstříku škol.

48. Ani provedení důkazu kopií e–mailové korespondence ředitelky žalobkyně a krajského úřadu z listopadu 2022, o zohlednění kapacit školy, zapsaných dle zákona č. 67/2022 Sb. by nemohlo mít vliv na závěry soudu o zákonnosti napadeného rozhodnutí. E–mailová korespondence se dle tvrzení žalobkyně opět týká jiného řízení, navíc byla učiněna po vydání napadeného rozhodnutí, a tudíž nemohla mít na jeho závěry jakýkoli vliv. Pro rozhodnutí o žádosti žalobkyně byl navíc rozhodující stav žáků zapsaný ve školském rejstříku ke dni 30. 9. 2021. Soud znovu připomíná, že navýšení nejvyššího povoleného počtu žáků ve školském rejstříku na základě zákona č. 67/2022 Sb. bylo výsledkem samostatného a na nyní posuzované věci nezávislého řízení. Ze stejného důvodu soud nepovažoval za potřebné pro rozhodnutí o této žalobě ani provedení důkazu rozhodnutím krajského úřadu ze dne 2. 6. 2022, č. j. KUJI 46371/2022, o navýšení kapacity školní družiny dle zákona č. 67/2022 Sb.

49. Rozhodnutí žalovaného ze dne 15. 6. 2022, č. j. MSMT–15064/2022–5, o navýšení kapacity základní školy dle zákona č. 67/2022 Sb., stejně jako podání žalobkyně ze dne 25. 11. 2021 označené jako „Příloha k žádosti o navýšení maximální kapacity školských zařízení v rejstříku MŠMT“, které žalobkyně také navrhuje provést jako důkaz, jsou obsahem správního spisu, kterým soud nedokazuje (správní spis není předmětem dokazování, nýbrž podkladem pro přezkum napadeného rozhodnutí ze strany soudu). Ani tyto důkazy tedy soud neprováděl.

IV. Shrnutí a náklady řízení

50. Krajský soud na základě shora provedeného posouzení neshledal žalobu důvodnou, a proto ji zamítl ve smyslu § 78 odst. 7 s. ř. s.

51. O nákladech řízení soud rozhodl podle § 60 odst. 1 s. ř. s. Podle něj má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. V dané věci neúspěšná žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení a žalovanému v souvislosti s tímto řízením žádné náklady řízení nad rámec jeho běžné administrativní činnosti nevznikly.

Poučení

I. Předmět řízení II. Stanoviska účastníků řízení III. Posouzení věci krajským soudem Přezkoumatelnost rozhodnutí správních orgánů Zákonnost, ústavnost a aplikovatelnost kritérií pro stanovení kapacity školní družiny Aplikace stanovených kritérií v posuzovaném případě K navrženým důkazům IV. Shrnutí a náklady řízení